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El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Dirección General de Planificación, Centros y Enseñanza Concertada, recomendando dotación de personal suficiente para atender las solicitudes de escolarización extraordinaria al menos durante el periodo en que se produce mayor número de solicitudes; que se establezcan los mecanismos adecuados para que quede constancia de la recepción de resoluciones de escolarización por el centro docente y las familias; y que en el procedimiento ordinario de escolarización, tras la certificación del número total de alumnos y alumnas matriculados se verifique la efectiva matriculación del aquel alumnado que no hubiera formalizado su matrícula.
ANTECEDENTES
I.- La persona interesada en el presente expediente de queja, nos exponía que, a pesar de que con fecha 15 de septiembre de 2020 había presentado solicitud de escolarización extraordinaria para su hija en un centro docente de una localidad de la provincia de Sevilla, no fue hasta el mes de marzo de 2021, es decir, seis meses después, y a su instancia, que fue informada de que su hija había sido admitida, si bien en otro distinto al solicitado, en el que debía escolarizarla comenzado ya el tercer trimestre del curso.
Admitida la queja a trámite, y tras solicitar a la Delegación Territorial de Educación y Deporte en Sevilla la emisión del preceptivo informe sobre lo ocurrido, dicho organismo vino a señalar que, si bien con una ostensible demora, tras dar curso a la solicitud de la interesada, se dictó resolución de escolarización para la menor. Sin embargo, dada la situación de pandemia, con el fin de reducir la afluencia de público y en beneficio de la seguridad de los ciudadanos frente a la crisis sanitaria, se había determinado por el organismo territorial el envío telemático de las resoluciones a los centros educativos para que por estos se encargaran de notificar a las familias. En el caso de la reclamante, las personas responsables del lES en el que la menor había sido admitida, reconocieron que “se les había pasado por alto” realizar esta comunicación por ventanilla electrónica, lo que había producido, lamentablemente, que la interesada hubiera estado ajena a la tramitación del expediente de escolarización de su hija, situación que se había procedido a enmendar a la mayor celeridad posible tras haber sido detectado este error.
En cualquier caso, decía el informe, era significativo que no hubiera sido hasta el mes de marzo cuando la familia se había interesado por esta situación, puesto que, de haberlo hecho antes, se hubiera subsanado el error con mayor premura.
Concluía el informe señalando que, reconociendo el error inicial, la acción de matriculación de la menor en el centro adjudicado correspondía a sus tutores legales, no pudiendo ser culminada esa fase del procedimiento de escolarización por la Administración educativa.
A este respecto, sin embargo, la propia interesada desacreditó lo señalado por la Delegación Territorial, puesto que pudo demostrar todos los intentos que durante meses había realizado para obtener información sobre la solicitud de escolarización de su hija, sin que en ningún caso hubiera sido debidamente atendida, ni telefónica, ni presencialmente. Fue en el mes de marzo cuando consiguió ser atendida por el Servicio de Escolarización, donde se le indicó que debía acudir al IES asignado para matricular a la menor.
En cualquiera de los casos, lo que parecía desprenderse del contenido del informe recibido, y nos preocupó, era la ausencia de mecanismos de control sobre la recepción de las resoluciones de escolarización tanto por parte del centro docente, como por las familias, así como la también ausencia de control sobre la efectiva matriculación del alumno o alumna, pudiendo ocurrir, tal y como había sucedido, que menores en edad de escolarización obligatoria, al no estar matriculados, no se les pueda aplicar el protocolo de absentismo a través de los que se pudiera detectar posibles situaciones de riesgo.
II.- Por esta razón entendimos necesario solicitar de la administración educativa la emisión de un segundo informe, concretamente sobre los motivos por los que se tardó tres semanas en remitir la resolución de escolarización de la menor afectada al IES asignado; los mecanismos que, en su caso, estuvieran establecidos para comprobar la recepción por parte del centro docente de las resoluciones de escolarización, así como que efectivamente dichas resoluciones se trasladaban a los progenitores solicitantes de plaza escolar; y también los mecanismos de seguimiento y comprobación de que el menor o la menor para quién se hubiera solicitado la plaza es efectivamente matriculado en el centro admitido.
En el segundo informe recibido, en cuanto a la primera de las cuestiones formuladas, esto es, la demora en remitir la resolución de escolarización al IES, se hacía alusión al elevado número de solicitudes de escolarización extraordinaria que se reciben en la Delegación Territorial implicada, unas 7.000, de las cuales, unas 4.800 se resuelven entre los meses de julio y septiembre, señalándose que, si bien durante el curso se tardan pocos días en realizar su gestión, en el periodo señalado puede resultar algo más dilatada, pues aunque se trata de resolverlas lo antes posible hay que tener en cuenta las posibilidades reales del propio Servicio en función de los recursos personales de los que dispone.
En cuanto a la segunda de las cuestiones planteadas -los mecanismos establecidos para comprobar la recepción de las resoluciones de escolarización extraordinaria por parte del centro docente y que este las trasladada efectivamente a las familias-, lo cierto es que en el informe de la Delegación Territorial se señalaba que la vía establecida para su envío es a través de la ventanilla electrónica del Sistema de Información Séneca -lo que según el primer informe era una excepción debido a la situación de pandemia- pero que no existe, o así lo entendimos, ningún medio a través del que constatar, cualquiera que sea el medio de envío de las resoluciones, que efectivamente el centro, y posteriormente la familia, las han recibido.
Y respecto de la tercera cuestión, relativa a la existencia de mecanismos de seguimiento y comprobación de que el menor o la menor para quién se hubiera solicitado la plaza es efectivamente matriculado en el centro admitido, el informe señalaba que ello supondría una labor ingente que dificultaría poder llevar a cabo las tareas de escolarización ordinarias, así como las de escolarización del resto del alumnado que se encuentra a la espera de plaza escolar, habiendo de subrayar -decía la Delegación Territorial- que la escolarización de los menores no empieza y acaba en la Administración, sino que empieza y acaba en la acción de las familias, quienes adquieren una responsabilidad en el momento de solicitarla escolarización de sus hijos.
Por lo tanto, en base a los referidos antecedentes, conviene realizar a esa Dirección General las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa en relación con la tardanza en la adjudicación de plaza escolar en período de escolarización extraordinaria.
Es cierto que, tal como se indicaba en el informe, el número de solicitudes de escolarización extraordinaria se concentra especialmente entre los meses de julio a septiembre, impidiendo resolverlas con la prontitud que sería deseable debido a que los recursos personales de los servicios son insuficientes. Pero no podemos olvidar que se trata de una coyuntura que se repite todos los años y, por lo tanto, perfectamente previsible, por lo que entendemos que para acortar los tiempos de respuestas lo conveniente sería analizar la posibilidad de dotar a los respectivos servicio de planificación y escolarización provinciales de mayores recursos, al menos durante el periodo en que se produce tal cúmulo de solicitudes.
Pareciendo obedecer a estas circunstancias, durante los meses de septiembre y octubre de 2021, se recibieron en esta Institución un importante número de quejas que se referían a la tardanza con que desde distintas Delegaciones Territoriales de Educación y Deporte se resolvían las solicitudes de escolarización extraordinaria, resultando que algunas de ellas habían tardado hasta más tres meses en ser resueltas, habiéndose incorporado los alumnos solicitantes a los centros docentes designados hasta con un mes de retraso, o incluso más, desde la fecha de inicio del curso 2021-2022.
Así pues, conviene recordar que como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su articulo artículo 31 garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, la Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos y transparencia, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.
Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y deberán respetar en su actuación los principios de servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad; participación, objetividad y transparencia; racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos; buena fe y confianza legítima, entre otros.
Parecidos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.
SEGUNDA.- Del derecho fundamental a la educación.
La Constitución española establece en su artículo 27 que «todos tienen el derecho a la educación (apartado 1); que «la enseñanza básica es obligatoria y gratuita» (apartado 4); y que «los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes» (apartado 5).
Por otra parte, el planteamiento que efectúa la Constitución con respecto al derecho fundamental a la educación, se ha ido concretando en las sucesivas leyes orgánicas, siendo que en la actualmente vigente, la ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en su artículo 3.3 se establece que «la educación primaria, la educación secundaria obligatoria y los ciclos formativos de grado básico constituyen la educación básica», estableciéndose en el artículo 4.2 que «la enseñanza básica comprende diez años de escolaridad y se desarrolla, de forma regular, entre los seis y los dieciséis años de edad».
Si bien pudiera parecer, pues, en una primera interpretación, que la Administración pública cumpliría con su obligación de garante del derecho a la educación ofertando un número de plazas escolares suficiente para atender toda la demanda generada durante el período que comprende la escolarización obligatoria entre los 6 y los 16 años, sin embargo, debemos tener en cuenta que el derecho a la educación y, en concreto, las enseñanzas obligatorias, están dirigidas a un colectivo cuyos derechos son objeto de un especial amparo en nuestro ordenamiento jurídico, cumpliendo este derecho a la educación una esencial función de protección a las personas menores que pudieran encontrase en situaciones de riesgo y desprotección.
Reflejo de esta especial función protectora, cabe mencionar, en primer lugar, la Ley Orgánica 1/1996 de Protección Jurídica del Menor, que regula todo lo relativo a la situación de los menores que se encuentran en situación de desprotección por la razón que fuere, indica en su artículo 13, apartados 2 y 3 lo siguiente:
2. Cualquier persona o autoridad que tenga conocimiento de que un menor no está escolarizado o no asiste al centro escolar de forma habitual y sin justificación, durante el período obligatorio, deberá ponerlo en conocimiento de las autoridades públicas competentes, que adoptarán las medidas necesarias para su escolarización.
3. Las autoridades y las personas que por su profesión o función conozcan el caso actuarán con la debida reserva.
Por su parte, la ley 4/2021, de 27 de julio, de Infancia y Adolescencia de Andalucía, establece en su artículo 12.2 que «las administraciones públicas de Andalucía deberán tener en cuenta las necesidades de las niñas, niños y adolescentes al ejercer sus competencias y establecer los mecanismos de control y seguimiento en todos los sectores que les son propios, especialmente, educación (...)»; en su artículo 39, que «de conformidad con lo regulado en la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, las administraciones públicas de Andalucía, en el ámbito territorial y funcional que les corresponda, velarán para que las niñas, niños y adolescentes gocen, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de todos los derechos y libertades que tienen reconocidos por la Constitución, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, la Convención sobre los Derechos del Niño y demás acuerdos internacionales ratificados por España, así como por el resto del ordenamiento jurídico; en su artículo 50.1, que «las niñas, niños y adolescentes tienen derecho, a través de una educación inclusiva y emocional de calidad, a alcanzar el máximo desarrollo posible de todas sus capacidades individuales y sociales, intelectuales, culturales y emocionales, y en centros educativos seguros y confortables que fomenten el aprendizaje»; y en el artículo 75.6, que «la Administración de la Junta de Andalucía en coordinación con la Administración local desarrollará planes de prevención, control y seguimiento del absentismo escolar».
TERCERA.- Del absentismo escolar
El absentismo escolar se define como la inasistencia injustificada a las aulas de un o una menor en edad de escolarización obligatoria, es decir, el tramo comprendido entre los 6 y los 16 años, en los que se ha de cursar, de manera general, las etapas de educación primaria, educación secundaria obligatoria y los ciclos formativos de grado básico.
El alumno absentista, por lo tanto, es un alumno que afronta el proceso formativo desde una posición de desventaja por un doble motivo: por un lado, por cuanto el absentismo suele estar unido a problemas de tipo familiar que inciden fuertemente en el ámbito personal y social del alumno o alumna; y, por otro, por cuanto la inasistencia reiterada a clase conlleva casi indefectiblemente al fracaso escolar, lo que significará la imposibilidad de la certificación de los estudios y, en última instancia, en mayores dificultades para desarrollar una vida personal y profesional normalizada en la etapa de adulto.
Por lo tanto, el absentismo escolar, ya se produzca este por la situación de desescolarización del menor, como por la reiterada y persistente inasistencia al centro docente en el que está matriculado, conculcan el derecho fundamental a la educación, convirtiéndose en un factor de exclusión social que compromete la evolución personal, académica y profesional de los menores afectados, e impidiéndoles alcanzar el máximo desarrollo posible de todas sus capacidades individuales y sociales, intelectuales, culturales y emocionales y, por lo tanto, su participación en la sociedad.
CUARTA.- De la obligación de la Administración educativa de garantizar la escolarización de las personas menores en las etapas de escolarización obligatoria.
Tras la lectura del entramado legislativo que se refiere al derecho fundamental a la educación, y teniendo en cuenta las nefastas consecuencia que pueden derivarse de la situación de absentismo, podemos concluir que no es solo a los progenitores a quienes en el ejercicio de la patria potestad les corresponde la escolarización de sus hijos e hijas -estando incluso penalmente sancionado el incumplimiento de este deber como delito de abandono de familia- sino que corresponde también al Administración garantizar el ejercicio de este derecho fundamental con la efectiva asistencia del alumnado a las aulas.
Esta garantía no solo obliga a la Administración, como anteriormente hemos señalado, a ofertar el número de plazas escolares suficiente para atender a todos los alumnos y alumnas en edad de escolarización obligatoria, sino que le es exigible el establecer todos los mecanismos de control y seguimiento que sean necesarios para garantizar el efectivo ejercicio del derecho a la educación, procurando la efectiva escolarización de los menores y, una vez escolarizados, su efectiva asistencia regular al centro docente.
A tal efecto, recordemos ahora el contenido del apartado 2 del artículo 13 de la Ley Orgánica 1/1996 de Protección Jurídica del Menor, anteriormente señalado, en cuanto a que establece que «cualquier persona o autoridad que tenga conocimiento de que un menor no está escolarizado o no asiste al centro escolar de forma habitual y sin justificación, durante el período obligatorio, deberá ponerlo en conocimiento de las autoridades públicas competentes, que adoptarán las medidas necesarias para su escolarización».
Por esta razón, resulta cuestionable que, como en el caso analizado, un o una menor en edad de escolarización obligatoria permanezca sin escolarizar porque -como decía en su informe la Delegación Territorial de Educación y Deporte de Sevilla- no existe ningún mecanismo para controlar la efectiva recepción por el centro docente de las resoluciones de escolarización extraordinaria -sea cual sea su forma de remisión-. Tampoco control para comprobar que posteriormente han sido recepcionadas por parte de las familias o quienes ejerzan la tutela del menor y solicite la plaza escolar, ni sobre su efectiva matriculación.
Sin embargo, en nuestro criterio, la cuestión podría solventarse implementando en la Plataforma Séneca un sistema similar a un “acuse de recibo” que tuviera que cumplimentar el centro, así como que posteriormente se exigiera a las familias un simple “recibí”, de modo que el Servicio de Planificación y Escolarización podría conocer si el envío se realizó y se recepcionó correctamente por parte de sus destinatarios, es decir, por el centro docente y, posteriormente, por los solicitantes.
Esa podría ser una opción pero, sin duda, pueden existir otras igualmente válidas. Lo que no puede ser admitido es la inexistencia de control sobre la matriculación efectiva de los menores, y menos aún por la argumentación esgrimida por la Delegación Territorial. Recordemos que en su informe alude a labor ingente que ello supondría y que dificultaría poder llevar a cabo las tareas normales de las escolarizaciones ordinarias, así como las de escolarización del resto del alumnado que se encuentra a la espera de plaza escolar. Incidiendo -señalaba el informe de la Delegación- que la escolarización de los menores no empieza y acaba en la Administración, sino que empieza y acaba en la acción de las familias, quienes adquieren una responsabilidad en el momento de solicitarla escolarización de sus hijos.
Con dicha argumentación, parece que la Administración pretende eludir u obviar una obligación que le viene legalmente impuesta, y que tiene todo su sentido cuando por los motivos que fueren los menores no son escolarizados por sus progenitores o quienes ejercen su tutela. En tales casos, la Administración está obligada a detectar la situación de absentismo de los menores para garantizar su derecho a la educación y, evitando, si es el caso, la situación de desatención o riesgo en la que puede encontrarse el menor.
Es por todo ello que, tanto en el procedimiento extraordinario de escolarización, como en el ordinario, la Administración tiene el deber de comprobar la efectiva matriculación de los menores en edad de escolarización obligatoria para los que se ha solicitado plaza escolar, o para aquellos que renuevan su matrícula en el centro docente en el que ya se encontraban escolarizados, siendo los centros docentes los que, en primera instancia y a tal fin, deben ser los principales colaboradores con los organismos autonómicos territoriales.
A la vista de todo lo señalado, y de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 4/2021 de la Infancia y Adolescencia de Andalucía, en el que se establece que corresponde a esta Institución «velar por el respeto de los derechos de las personas menores de edad, a cuyo efecto supervisará la actuación de las administraciones públicas de Andalucía y de cuantas otras entidades públicas o privadas presten servicios a la infancia y adolescencia en la Comunidad Autónoma, y orientará sus actuaciones en pro de la defensa de los mismos»; con el artículo 10 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, por el que se establece que corresponde al Defensor del Pueblo Andaluz supervisar «los actos y resoluciones de la Administración Autonómica y de los agentes de ésta, en relación con los ciudadanos, a la luz de lo dispuesto en el artículo 103.1 de la Constitución, y el respeto debido a los derechos y libertades proclamados en su Título Primero»; y, por último, de acuerdo con el artículo 29.1 del mismo texto legal, se formula a esa Dirección General de Planificación y Centros la siguientes
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN 1.- Que para acortar los tiempos de respuestas tras solicitarse plaza escolar en procedimiento de escolarización extraordinaria, se dote a los respectivos servicios de planificación y escolarización provinciales de mayores recursos personales, al menos durante el periodo en que se produce mayor número de solicitudes.
RECOMENDACIÓN 2.- Que se lleven a cabo las actuaciones que sean necesarias para establecer los mecanismos de control que resulten más adecuado en orden a que en los procedimientos de escolarización extraordinaria, a los respectivos servicios de planificación y escolarización les quede constancia de que las resoluciones son efectiva y correctamente recepcionadas por el centro docente a los que van dirigidas, así como posteriormente por los solicitantes, y todo ello para que, en última instancia, pueda igualmente constarse la efectiva matriculación del alumno o alumna.
RECOMENDACIÓN 3.- Que en el procedimiento ordinario de escolarización, tras la certificación del número total de alumnos y alumnas que se hayan matriculado para el siguiente curso escolar, se verifique la efectiva matriculación del aquel alumnado que, en su caso, no hubiera formalizado su matrícula.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
