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Recordamos al Ayuntamiento de Fuente Vaqueros (Granada) la obligación legal de dictar resolución expresa en un expediente de responsabilidad patrimonial por caída en la vía pública.

ANTECEDENTES

I. Con fecha 14 de junio de 2021 recibimos una comunicación remitida por una vecina de Fuente Vaqueros (Granada), a través de la cual nos exponía que con fecha de mayo de 2019 había presentado en ese Ayuntamiento una reclamación de responsabilidad patrimonial, la cual, a pesar del tiempo transcurrido, aún no había sido expresamente resuelta.

II. Reunidos los requisitos formales del apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración que resolviese expresamente, sin más dilaciones, la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por la parte promotora de la queja, informándonos al respecto.

III. A pesar de haber transcurrido un plazo más que prudencial desde la remisión de la mencionada solicitud el pasado 12 de julio de 2021 y de haber reiterado la misma, hasta la fecha no se ha obtenido respuesta de ese organismo.

De tales circunstancias no cabe más que extraer la existencia de un reconocimiento tácito de la falta de respuesta denunciada por la parte promotora de la queja.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- De la obligación de resolver a cargo de la Administración Pública.

El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sobre Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y de notificarla en todos los procedimientos, sin perjuicio de que en el procedimiento intervenga prescripción, renuncia, caducidad o desistimiento, o bien la desaparición sobrevenida de su objeto, pues cuando concurran estas circunstancias habrá de dictarse dicha resolución en tal sentido. Quedan exceptuados de esta obligación exclusivamente los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, o los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

Debe añadirse que el apartado 6 del artículo 21 LPAC establece que: «El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo», pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

Segunda.- Del silencio administrativo negativo.

El artículo 24.1 segundo párrafo de la LPAC recoge que: «El silencio tendrá efecto desestimatorio (...) en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas».

No obstante, ante la falta de respuesta administrativa, debemos hacer referencia a la jurisprudencia creada en torno al control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso-administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados.

Puede citarse a tal efecto la Sentencia 72/2008, de 23 de junio de 2008, dictada por la Sala Primera del Tribunal Constitucional en el Recurso de amparo 6615-2005, Fundamento Jurídico 3:

“Se ha venido reiterando, conforme a esta jurisprudencia constitucional, que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; se ha declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, este Tribunal ha concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable —y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE—, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa.»

La institución del silencio administrativo negativo -a diferencia del silencio administrativo positivo, que tiene la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento- se configura por ley exclusivamente como una garantía para la defensa judicial de sus derechos por parte de los interesados. Por tanto, la Administración no queda eximida de su obligación de resolver, incluso, de modo que no queda sujeta al sentido del silencio.

Tercera.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 31) garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a los ciudadanos, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con una serie de principios, entre ellos lo de eficacia y sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente deberán respetar en su actuación los principios de servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos; participación, objetividad y transparencia; racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos; buena fe y confianza legítima, entre otros.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN. - concretada en la necesidad de resolver expresamente, a la mayor brevedad posible, la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por la parte afectada con fecha de mayo de 2019.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

En esta Institución se tramita expediente de queja a instancia de parte, por la falta de respuesta al recurso de reposición que presentó la persona interesada ante un Ayuntamiento andaluz.

 

En este sentido, tras valorar la documentación e información obrante en el expediente de queja, consideramos preciso formular Resolución a esa Administración concretada en los siguientes

ANTECEDENTES

I. Con fecha 7 de julio de 2021 fue registrado de entrada en ese Ayuntamiento el recurso de reposición formulado por el interesado contra la resolución denegatoria del pase a la situación de segunda actividad en el Cuerpo de Policía Local que había solicitado, y del que se le adjuntó la correspondiente copia.

II. Una vez admitida a trámite la queja, con fecha 27 de agosto de 2021 se solicitó a esa Alcaldía el preceptivo informe en relación con estos hechos, sin entrar en el fondo de la cuestión planteada, y a los efectos de que se dé cumplimiento a la obligación que establece el art. 124.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y de conformidad con lo establecido en el Art. 17.2, inciso final, de nuestra Ley reguladora.

III. Con fecha 28 de octubre de 2021 tiene entrada en esta Institución el informe remitido por la Alcaldía en el que se nos comunica que:

“(...)en efecto, las Administraciones Públicas tienen la obligación de resolver todos los procedimientos dentro del plazo legalmente establecido y, en el caso que nos concierne, interpuesto el recurso de reposición, este Ayuntamiento contaba con el plazo máximo de un mes para resolver y notificar la resolución del citado recurso, si bien debe quedar claro que la falta de resolución expresa, no le va a implicar ningún perjuicio puesto que siendo, el efecto del silencio, desestimatorio de su pretensión, tal como se recoge en el an. 24 de la Ley 39/2015, de 1 octubre. del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, transcurrido el referido plazo de un mes le quedaba al interesado expedita la vía contenciosa-administrativa, sin tener que esperar a que se resuelva expresamente el mencionado recurso administrativo.

Sin perjuicio de lo expuesto en el párrafo anterior. a la mayor brevedad posible se procederá al estudio, examen y resolución del recurso aludido.

Por otra parte, hemos de aclarar que la demora. tanto en la contestación de los oficios relacionados con el asunto referenciado. como en la resolución del recurso administrativo, viene motivado por la sobrecarga de trabajo existente en el departamento de RRHH.”

IV. Del contenido del referido informe se dio traslado al interesado para alegaciones, que tuvieron entrada en esta Institución, con fecha 8 de noviembre de 2021, en las que se reafirma en la obligación de esa Administración Local en cumplir con las leyes y normas que le exigen resolver en un determinado plazo, poniendo de manifiesto los perjuicios de toda índole que le está ocasionando la demora en resolución del recurso que ha presentado para que se le reconozca su derecho, así como que no se le puede “empujar” a acudir a la vía judicial para que se resuelva su situación, ante los perjuicios adicionales que ello le causaría.

En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos preciso plantear a esa Administración Local las siguientes

CONSIDERACIONES

Única.- De la obligación de resolver los procedimientos que tienen las Administraciones Públicas.

El art. 2.1.c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece que dicha Ley será de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local.

En dicha Ley se establece, con carácter general, en su art. 21.1, que la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

De modo más concreto, en el art. 124.2 de dicha Ley se establece que el plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso de reposición será de un mes.

Por otra parte, el art. 17.2 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, establece que esta Institución velará para que la Administración Autonómica resuelva, en tiempo y forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formulados.

En el caso que aquí nos ocupa, la persona promotora de la presente queja acredita que ha presentado el referido escrito de solicitud en el Registro de ese Ayuntamiento, el 7 de julio de 2021, sin que nos conste que, hasta la fecha, se le haya notificado respuesta alguna, incumpliéndose con ello lo establecido en los mencionados preceptos de Ley 39/2015.

Ante esta situación, cabe recordar que el art. 29 de la Ley 39/2015 preceptúa que los plazos señalados en ésta y en las demás leyes obligan a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones públicas competentes para la tramitación de los asuntos.

Por su parte, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece, en su art. 3.1, que las Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación, entre otros, los principios de: d) racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión; g) planificación y dirección por objetivos; h) eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.

Asimismo, el art. 69.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, establece que la la planificación de los recursos humanos en las Administraciones Públicas tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles, así como que las Administraciones públicas podrán aprobar planes para la ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, alguna de las medidas previstas en el apartado 2 del citado precepto.

Estas normas principios exigen de las Administraciones públicas la adopción de las medidas procedentes para que se cumplan razonablemente dichas normas y las expectativas que la sociedad demanda, entre ellas el deber de resolver expresamente las solicitudes y reclamaciones, ya que el conocimiento de la fundamentación de las resoluciones es presupuesto inexcusable para la defensa de sus derechos e intereses legítimos.

Por todo ello, y de conformidad con con lo establecido el mencionado art. 17.2 de nuestra Ley reguladora, y en el art. 29 de la misma, nos permitimos trasladar a la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento competente la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales: De los preceptos contenidos en el cuerpo de la presente Resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento.

RECOMENDACIÓN: Para que, sin más dilación, y previo los trámites que fueran necesarios, se proceda a dar y notificar la correspondiente respuesta al recurso de reposición presentado en el Registro de ese Ayuntamiento por la persona interesada en la presente queja, informando de ello a esta Institución.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Ante la falta de respuesta del Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera a nuestra petición de informe inicial, de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula Resolución en el sentido de que dicte resolución a la mayor brevedad posible al escrito de la persona reclamante, que resulta objeto de nuestra intervención.

ANTECEDENTES

Con fecha 22 de junio de 2021 interesábamos de ese Ayuntamiento el envío del preceptivo informe solicitado en el curso de la investigación del expediente de queja que se tramita con el número de referencia que se indica en el encabezamiento de este escrito.

La petición de ese informe no ha sido atendida por lo que, como conoce, nos hemos visto obligados reiterar en una ocasión dicha petición con fecha 12 de agosto de 2021 (se remiten copias de los documentos citados).

Esta Institución debe manifestar de manera expresa la deficiente atención que ha prestado a las labores de investigación. Debemos señalar la demora en atender las solicitudes que le hemos dirigido en sucesivas ocasiones, junto a la falta de respuesta a las cuestiones requeridas para analizar el caso concreto. Esa situación ha provocado un retraso innecesario y perjudicial en la tramitación del expediente a lo que se suma la dificultad para evaluar con mayor detalle los motivos de la queja.

Creemos oportuno significar ante todo esta valoración, esperando que tal incidente producido en el presente expediente de queja no derive en una falta de colaboración que motive la adopción de medidas reprobatorias formales.

En cuanto a la cuestión analizada en el presente expediente de queja y a pesar de la falta de información concreta que le ha sido solicitada, esta Institución debe ofrecerle sus valoraciones.

Así, la persona reclamante nos exponía lo siguiente:

“Denuncié en urbanismo la legalidad de una Antena o repetidor de telefonía móvil, instalada en el piso en el cual solo somos dos propietarios. En un principio no denuncié estos hechos, puesto que está colocado en el techo de su trastero que está en la azotea el vecino de arriba que según me parece algo tiene que ver con esta compañía de telefonía.

Hablando con mi seguro de hogar me han comunicado que es un elemento común puesto que está en la fachada. Solicité en urbanismo la retirada de dicha antena pero según me explicó el perito que solo le van a pedir la licencia, aunque no me pidieran permiso para la colocación de dicha antena. Iba a pedir abogado de oficio para ir por lo civil pero me han comentado que tengo que ir por lo penal.

Según mis escrituras tanto las cargas como los beneficios son al 50 por ciento. No hay comunidad de vecinos. Puesto que solo somos dos.

Los operarios tienen llaves y vienen cuando quieren, no tengo intimidad, da igual que sea las 8 que las 16. Suben por las ventanas al tejado donde está colocada la antena. Pudiendo caer hacia el ojo patio que da al interior de mi vivienda.

Pérdida del valor de mi vivienda en el caso de que quisiera venderla, ya que ni el propietario del 1 piso ni la compañía han contado con mi autorización.

Ya que urbanismo no retira dicha antena, ¿si presentan licencia podré reclamar el 50% de los beneficios?. Mi pregunta es ¿tengo que hacerlo por la vía penal?¿No me ampara ninguna ley?. En el caso de hacerlo, tendré yo que asumir las costas del juicio.”

Se adjunta documentación remitida por la interesada en torno al asunto planteado.

A la vista de ello, debemos trasladarle las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- El silencio de esa esa Alcaldía supone un incumplimiento del deber legal de colaborar con esta Institución en sus investigaciones e inspecciones.

Segunda.- El artículo 21.6 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa aplicable.

Tercera.- Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 31) garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a los ciudadanos, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos a Vd. la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO 1. - del deber legal de colaboración contenido en el artículo 19, apartado 1, de la Ley reguladora de esta Institución, ya citada, por el que los poderes públicos de la Comunidad Autónoma están obligados a auxiliar, con carácter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo Andaluz en sus investigaciones e inspecciones.

RECORDATORIO 2.- del artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y del artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía que garantiza el derecho a una buena administración, comprendiendo el derecho de todos a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

RECOMENDACIÓN. - consistente en la necesidad de dictar resolución a la mayor brevedad posible al escrito de la persona reclamante, que resulta objeto de la presente intervención del Defensor del Pueblo Andaluz.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Esta institución tuvo conocimiento, por distintas fuentes, del robo que protagonizó el pasado mes de agosto de 2019 un menor residente en un centro de protección, para lo cual agredió de forma reiterada y vejó a la educadora que en esos momentos lo custodiaba. Con posterioridad el menor fue detenido por la policía e ingresado en un centro de internamiento para menores infractores por orden del Juzgado de Menores.

Cuando nos encontrábamos recabando información sobre las circunstancias del suceso recibimos la llamada de la educadora que fue víctima de la agresión, quien concertó una cita en nuestra oficina para ponernos al corriente de las circunstancias en que ejercía su labor profesional en el centro y las características de los menores allí alojados.

Tras analizar los datos proporcionados por la educadora acordamos iniciar, de oficio, un expediente de queja con la finalidad de analizar la organización y funcionamiento del mencionado centro de protección de menores, así como la idoneidad de la estancia de los menores alojados en dicho centro residencial básico. Y para dar trámite a este expediente solicitamos de esa Delegación Territorial la emisión de un informe en relación con las deficiencias e irregularidades en la organización y funcionamiento del centro que se deducían del relato efectuado por la educadora, centrando de manera especial su atención en los motivos de la permanencia continuada de menores, en edad adolescente y con perfil conflictivo, en el mismo centro de protección previsto como residencial básico, sin que se les proporcionara asistencia especializada en el abordaje de sus problemas de comportamiento.

De igual modo, y con referencia a cada uno de los menores citados por la educadora solicitamos información sobre los motivos por los que se produjo la aparente dilación en medidas de protección que habrían de garantizar una atención adecuada a sus específicas circunstancias personales.

CONSIDERACIONES

I. Acumulación de residentes de perfil muy conflictivo

La gravedad del incidente ocurrido en el centro hace que sea difícil realizar un análisis sosegado de los condicionantes que pudieron propiciar dicha situación. Aún así el tiempo transcurrido desde entonces permite dejar en un segundo plano el alto impacto emocional que conlleva el suceso para las personas implicadas y hace viable que ahondemos en los hechos alejándonos, eso sí, de los elementos más escabrosos.

Hemos de señalar que no siempre disponemos de un testigo privilegiado de lo ocurrido, que en este caso es la profesional víctima de la agresión, quien ha podido aportarnos información directa, de primera mano, de los pormenores del suceso y, lo que es más interesante para nuestra investigación, de las condiciones en que se desenvolvía la vida ordinaria en el centro.

Y es aquí donde la educadora relata sin ningún ambage que en su opinión era previsible que ocurriera un incidente violento como el relatado o de características similares, todo ello por la sucesión de previos incidentes violentos protagonizados por los internos que fueron denunciados por el personal y, por tanto, conocidos por la Administración, y que no dieron lugar a medidas correctoras eficaces y proporcionadas.

Refiere la educadora que empezó a trabajar en el centro en mayo de 2020, siendo contratada para hacer una sustitución a un compañero quien se encontraba de baja por razones médicas. La entidad gestora del recurso la contrata teniendo en consideración su experiencia profesional por haber trabajado antes como educadora en centros de convivencia que ejecutan medidas de responsabilidad penal de menores en medio abierto.

Al contratarla para desempeñar su labor en el Centro la dirección de este recurso le informa que los internos que allí residen tienen un perfil muy complicado, circunstancia que es corroborada por el Ente Público en el informe que nos ha sido remitido al señalar que “al inicio de su contrato y antes de comenzar su trabajo en el centro, la educadora fue informada en entrevista de acogida (tal y como tenemos establecido por protocolo), del perfil de cada uno de los menores, haciendo hincapié sobre todo en las características especialmente conflictivas de varios de los residentes”.

Respecto de estos menores el informe especifica lo siguiente: “... algunos de los menores con unos perfiles más complicados, empezaron a mostrar alteraciones conductuales importantes que interferían en las rutinas diarias, ya que no respetaban las normas, se ausentan del centro sin permiso y se enfrentaban a educadores y compañeros ...”

Por tanto, no cabe duda del conocimiento por parte del Ente Público del perfil conflictivo de los menores que en ese momento residían en el centro, y más específicamente hemos de señalar que cuando la educadora inició el desempeño de su funciones residían en el mismo sólo 4 internos, cuyo perfil describe de forma sucinta la educadora del siguiente modo:

Interno 1: Chico de 16 años residente en centro desde que tenía 8 ó 10 años. Padecía problemas de audición que fueron abordados de forma muy tardía, enquistando el menor problemas de conducta que pudieran ser en parte consecuencia de su dificultad de comunicación.

Interno 2: Chico de 14 años residente en el centro desde hace bastantes años. Hubieron intentos de promover un acogimiento familiar, pero en todos los casos resultaron fallidos. El menor ha sido protagonista de conductas autolesivas, que motivan que sea objeto de seguimiento y atención por la unidad de salud mental infanto juvenil.

Interno 3: Chico de 17 años, migrante procedente del magreb, muy adaptado a la vida en el centro. Su comportamiento era aceptable, sólo le reprocha que no saliera a ayudarla cuando gritó desesperada en petición de ayuda, permaneciendo éste en su cuarto sin atender su llamada de socorro.

Interno 4: Chico de 15 años que fue el autor de la agresión. Cuando provocó el incidente llevaba en el centro 1 año y casi 9 meses. Procedía de otros centros de protección. Se trata de un chico cuya declaración de desamparo se produjo cuando tenía aproximadamente 10 años, y ello a pesar de que la madre llevaba años acarreando un problema de politoxicomanía, además de dedicarse a la prostitución para obtener recursos con que seguir con su adicción. El padre nunca se ocupó de él, e incluso tuvo que separarse de la madre tras protagonizar episodios de violencia machista.

Las experiencias vividas por el menor sin lugar a dudas han tenido un fuerte impacto en su manera de relacionarse con sus iguales y con las personas adultas referentes de su cuidado, con constantes muestras de inadaptación a las reglas de convivencia en sociedad. Al no tener todavía madurado su carácter se vio muy influenciado por el ingreso en el centro de un nuevo chico -interno 5-, quien exacerbó su conducta inadaptada. Ambos se dedicaron a delinquir tanto en el interior del centro (hurtos a otros menores y daños en las instalaciones) como en sus salidas al exterior (robo con arma blanca en una papelería).

En cualquier caso, cuando ella empezó a trabajar en el centro ya existían antecedentes de peticiones de traslado del menor a un centro específico en el abordaje de problemas de comportamiento. Fueron constantes las notificaciones de incidencias por asuntos tales como: robos dentro del hogar, hurtos a otros chicos, tenencia de armas blancas, vandalismo, destrozos en las instalaciones del centro, abandonos no autorizados. Especifica la educadora que estos abandonos del centro se producían a diario, esto es, el menor entraba y salía del centro a su antojo, sin que el personal educativo pudiera evitarlo.

Ella misma llegó a interponer contra este menor una denuncia en junio de 2020 -cerca de un mes antes de sufrir la agresión- en el puesto de la Guardia Civil acusándolo de intimidarla con amenazas de causarle daño.

Tal como se ha señalado, a estos 4 menores se une en mayo de 2020, procedente de un centro en el que cumplía una medida de responsabilidad penal, un nuevo interno -interno 5-. Se trata de un chico, de 16 años, que cuando ingresa en el centro acababa de cumplir una medida de internamiento de 2 años de duración impuesta por el Juzgado de Menores.

De este chico no se tenía ningún dato pues cuando ingresó no se remitió al centro su expediente. Ingresó en junio y a finales de julio ya había cometido 2 robos en el centro, causando destrozos y protagonizando actos vandálicos. Por estos hechos fue posteriormente ingresado en un CIMI, de forma cautelar, por orden el Juzgado de Menores.

II. Respuesta a la situación crítica provocada por la rotación del personal educativo de larga experiencia en el recurso

A la coincidencia en el recurso de internos con perfil conflictivo hemos de unir el hecho de que el clima de convivencia en el centro se vio alterado como consecuencia de un cambio en el personal educativo del centro. En el informe que nos ha sido remitido se señala que en marzo de 2019 tuvo lugar un cambio importante debido al despido de una educadora que llevaba años trabajando en el centro y con la que los menores de más largo internamiento estaban muy vinculados.

Y especifica el informe lo siguiente:

“... Algunos menores del Hogar no aceptaron de buen grado este cambio, reaccionando según sus perfiles a dicha situación. Este hecho se unía a la baja laboral por incapacidad temporal de otra educadora, y varias altas y bajas de educadores nuevos que permanecieron poco tiempo en el Hogar debido, sobre todo, al grado de conflictividad que empezaban a tener varios de los menores residentes. Esto provocaba una situación de gran inestabilidad tanto en el Equipo Educativo como en el grupo de convivencia.

Por todo ello existía un desajuste en el Hogar, ya que el equipo educativo se encontraba en proceso de reorganización y adaptación, enfrentándose a menores muy desubicados, afectados emocionalmente, a los que les costaba admitir nuevos referentes afectivos y de autoridad en esos momentos ...”

Esta era, por tanto, la situación en que se encontraba el centro cuando la educadora comienza su labor profesional, definida por la propia Administración como de gran inestabilidad, con un alto grado de conflictividad de los menores residentes.

A esto se une que aún estando ocupadas solo cuatro de las ocho plazas disponibles, tres de los menores residentes venían dando muestras de comportamientos disruptivos e inadaptados. Y lejos de mejorar este contexto, a los pocos meses ingresa un nuevo menor con perfil complicado, procedente de un centro de responsabilidad penal de menores.

Y es que si bien, tal como señala la Administración en su informe, a lo largo de 2019 se intentó paliar la situación del centro, gracias al traslado de algunos internos a centros mejor adaptados a su perfil conflictivo, hecho que propició una reducción significativa de las plazas ocupadas, no parece muy congruente que cuando aún no se había solventado el problema, ya que 3 de los 4 menores residentes seguían teniendo comportamiento disruptivo, se volviera a deteriorar el clima de convivencia en el centro tras el ingreso en el mismo de un menor con características similares o incluso más acentuadas de conducta inadaptada.

III. Dilación en los traslados de residentes a centros de protección especializados en el abordaje de problemas de comportamiento

Pero quizás, el elemento que hacía inviable, si no la solución definitiva del problema, al menos que quedase paliada la elevada conflicitividad existente en el centro, era la dilación en el traslado de internos a centros adaptados a sus especiales características personales.

Hemos de recordar que el Ente Público se ha preocupado porque entre su red de centros residenciales algunos de ellos se especialicen en abordar problemas de comportamiento, orientando el programa educativo del centro y sus medios materiales y personales específicamente para dicha finalidad. Y todo ello para dar respuesta a las específicas necesidades de chicos o chicas que tienen problemas para adaptar su comportamiento a la vida ordenada en sociedad, con conducta impulsiva, en ocasiones violenta, que trasgreden las reglas mínimas de convivencia.

No debe resultar extraño, por tanto, que un centro concebido como residencial básico, se vea superado por los problemas que entraña la convivencia en un centro pequeño -concebido en origen para albergar a un máximo de 8 internos- de un elevado porcentaje de internos con graves problemas de comportamiento. Se trata de un hecho muy relevante, que debió ser abordado de forma decidida por la Administración que ejercía la tutela de los menores. Y es que las características de un centro de protección no lo hacen compatible con un lugar de convivencia hostil, con constantes altercados y pautas de relación inapropiadas para la formación y educación en valores de los menores allí residentes.

A este respecto en el informe que nos ha sido remitido se indica lo siguiente:

“ … En la actualidad, la gama de problemas y necesidades cambiantes de los niños y adolescentes acogidos en centros de menores hace que los retos que afronta el sistema de acogimiento residencial y, los profesionales que en él desarrollan su trabajo sean enormes y requieran reforzar su formación y sus recursos.

De ello somos conscientes, también que los niños que deben ser separados de sus familias deben pasar a vivir con otras familias en régimen de acogida, bajo la cobertura de los programas de acogimiento familiar. El acogimiento residencial queda como una opción para aquellos casos de gran dificultad para los que es muy difícil encontrar familias de acogida.

Por último, decir que se disponen de diferentes programas en nuestros centros de menores (Centros de Acogida lnmediata, Centros Residenciales Básicos, Centros especializados en problemas de conductas, Centros especializados en Conflicto social, Centros especializados en discapacidad) y cada menor es propuesto para un programa concreto en función de sus características personales y de os recursos disponibles en cada momento. ...”.

Así pues, queda acreditado un desajuste entre el perfil de los menores ingresados en el centro respecto de las características y programa educativo para el que fue concebido. Dicho desajuste se debe, tal como se ha relatado con anterioridad, a la permanencia continuada en el centro de chicos con problemas conductuales enquistados. Las necesidades e inquietudes de estos chicos difieren en muchas facetas de las que corresponden al común de la población menor de edad, tutelada por el Ente Público.

A este respecto hemos de referirnos necesariamente a la Orden de la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social, de 13 de julio de 2005, por la que se aprueba el Proyecto Educativo Marco (PEM) para los centros de protección de menores en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

El artículo 5.1 de dicho PEM asigna al centro protección de menores la responsabilidad sobre el desarrollo integral de las personas que atiende, garantizándoles la adecuada satisfacción de sus necesidades biológicas, afectivas, y sociales, en un ambiente de seguridad y protección, así como potenciando experiencias de aprendizaje y el acceso a los recursos sociales en las mismas condiciones que cualquier otra persona de su edad.

El PEM pretende que los recursos residenciales tengan una organización y funcionamiento similar al de pequeñas unidades cuasifamiliares, que permitan a niños, niñas, adolescentes y jóvenes una educación que les facilite vivir y desarrollarse en plenitud, con al menos las mismas o parecidas condiciones que la mayoría de la población.

Partiendo de que la población menor de edad susceptible de medidas de protección no tiene necesidades uniformes, en respuesta a esta diversidad, prevé el PEM en su artículo 5.3 algunas especializaciones de los centros de protección que obedecen a problemáticas específicas. Así, con independencia de la tipología del recurso residencial, se prevé que en los centros de protección se desarrollen programas que podrán variar a lo largo del tiempo en la medida en que las características de quienes se atiende cambien; e incluso esta concepción va a permitir que en un mismo centro puedan y deban convivir programas distintos para menores diferentes.

De este modo, prevé el PEM programas residenciales básicos, y que existan también programas residenciales básicos especializados, que den respuesta a situaciones de diversidad que necesitan de soluciones también diferentes y específicas. Así, están previstos programas referidos al tratamiento de menores con conductas socialmente conflictivas: “Cuando se trata de menores que se encuentran en acogimiento residencial y que presentan conductas problemáticas o disruptivas, socialmente conflictivas, sin que las mismas deban ser objeto de un tratamiento segregado o de carácter muy especializado, deben ser atendidos desde técnicas y recursos propios de un programa específico, sin que sea preciso que cambien de centro, compatibilizando las características generales del programa de Atención Residencial Básica, con la aplicación de dichas especificidades. Se trata de encajar en el contexto de la atención básica, aquellas conductas conflictivas relacionadas con algunas manifestaciones de la adolescencia y que suelen agudizarse en menores de protección, sin que impliquen trastornos más profundos de la personalidad.”

Por tanto, conforme a las previsiones que acabamos de relatar incluidas en el PEM, siendo éste el instrumento técnico mediante el que el propio Ente Público ha regulado el modo en que ha cumplir con la tarea de tutelar o guardar a los menores en acogimiento residencial, hemos de recalcar el desajuste entre estas previsiones y la realidad de lo que ha venido sucediendo en el centro residencial que analizamos, al haber quedado acreditada la inadecuación del centro para dar asistencia a menores afectados por problemas de conducta de difícil solución.

Y es que hemos de remarcar que no se han arbitrado soluciones para que sin necesidad de que los menores fuesen trasladados del centro, se adoptasen medidas que garantizasen una prestación asistencial de calidad. Hemos de remarcar que el Pliego de Clausulas Administrativas particulares del contrato que regula la prestación por parte del centro del servicio de acogimiento residencial básico establece que el centro debe fomentar la integración y la normalización. Por ello prevé el citado Pliego que “(...) desde el programa de atención residencial básica se atenderá a menores que presenten características o circunstancias que con adaptaciones programáticas -técnicas, instrumentos, recursos-, no precisen de una atención especializada ni en recursos humanos o materiales, ni en un entorno segregado (…) entre las situaciones de diversidad que se atienden dentro de la atención residencial básica, se encuentran los menores que presentan ocasionalmente conductas disruptivas, sin que las mismas deban ser objeto de un tratamiento segregado o de carácter muy especializado, debiendo ser atendidos desde técnicas y recursos propios pero con actuaciones educativas adaptadas a las necesidades de estos y estas menores, sin que sea preciso que cambien de centro, compatibilizando las características generales del programa de atención residencial básica, con la aplicación de dichas especificidades. Se trata de encajar en el contexto de la atención básica aquellas conductas disruptivas relacionadas con algunas manifestaciones de la adolescencia y que suelen agudizarse en menores de protección, sin que impliquen trastornos más profundos de la personalidad (...)”.

Así pues, con los medios materiales y personales de que disponía el centro, y con la organización a priori programada, e incluso con las adaptaciones programáticas que hubiera podido realizar, ha resultado evidente la incapacidad del centro para gestionar de modo adecuado el problema que representaba la acumulación de menores con un perfil muy conflictivo quienes venían reiterando graves problemas de comportamiento.

Es por ello que nos cuestionamos si, en ausencia de plazas disponibles en otros centros residenciales básicos mejor dotados para atender de forma idónea la problemática de los menores que así lo requiriesen (programa específico para menores en conflicto social), no se hubieran podido adoptar por parte del Ente Público algunas medidas de apoyo al centro, suplementando transitoriamente los servicios contratados para ofrecer una solución que no fuera la de conformarse con la reiteración de incidentes que perjudican no solo a los menores que los protagonizan sino también al resto de internos, incluyendo entre estas medidas, entre otras, la aplicación de programas especializados con técnicas específicas, el refuerzo con profesional especializado y cambios en la organización del funcionamiento ordinario del recurso residencial.

Otra opción alternativa, sólo para los supuestos en que así estuviera indicado, sería el traslado de estos menores con problemas conductuales a centros específicamente habilitados para ello (programa específico de intervención con menores con problemas de conducta), debiendo cumplir con las garantías y previsiones establecidas en la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, que prevé que el acogimiento residencial en estos centros, previa autorización judicial, se realice exclusivamente cuando no sea posible la intervención a través de otras medidas de protección, y tendrá como finalidad proporcionar al menor un marco adecuado para su educación, la normalización de su conducta, su reintegración familiar cuando sea posible, y el libre y armónico desarrollo de su personalidad, en un contexto estructurado y con programas específicos en el marco de un proyecto educativo.

IV. Adecuación de la plantilla de personal del centro a las necesidades del servicio contratado

En el Pliego de Prescripciones Técnicas del contrato (concierto social del servicio de acogimiento residencial de menores) queda establecido el contenido fundamental del servicio de acogimiento residencial, el cual consiste en ofrecer a cada menor el alojamiento, convivencia, educación y protección que precisa para su desarrollo integral por el período necesario hasta que pueda producirse el retorno a su familia si fuera posible, la adopción de una medida alternativa (acogimiento familiar o adopción), o su emancipación a la mayoría de edad.

Durante su estancia en el centro se debe ofrecer al menor la preparación necesaria para garantizar su plena autonomía al alcanzar la mayoría de edad. Y todo ello mediante un proyecto socioeducativo individual que persiga el bienestar físico, psicológico, social y educativo, en un ambiente normalizador lo más parecido posible a los núcleos familiares comunes que fomente la convivencia armónica y la plena participación del menor en el entorno residencial y comunitario y, especialmente, en aquellas decisiones que le afecten, incluida la propia gestión del centro, la autonomía y la asunción progresiva de responsabilidades.

Para dicha finalidad el Pliego de Prescripciones Técnicas prevé que el centro disponga del personal necesario en número suficiente para garantizar la prestación efectiva del servicio todos los días del año durante 24 horas, y que se garantice la coordinación entre los profesionales y el intercambio de información en los cambios de turno, debiendo en todo momento existir una persona designada como responsable del recurso.

Prevé el citado Pliego que la plantilla disponible para atender el recurso esté integrada al menos, por dirección, equipo técnico y equipo de atención educativa, siendo así que los centros con hasta 8 plazas concertadas deberán disponer de 5 profesionales de acción educativa; 0,5 profesionales de la psicología; 0,5 profesionales del trabajo social y 0,5 de otras profesiones; todo ello con una ratio de 0,69.

Y a este respecto hemos de señalar que la plantilla del centro parece a priori ajustarse a estas exigencias, tal como queda reflejado en el informe que nos ha sido remitido por la Delegación Territorial en el que se indica que la plantilla del centro la conforma el siguiente personal:

- Un director

- Un equipo técnico, compuesto por profesional de la psicológica y del trabajo social, localizados en la sede social de la entidad y que se coordinan a diario con el personal educativo del centro y con la dirección, bien de forma presencial o telefónica, a través de correo electrónico y en reuniones mensuales programadas.

- Un equipo educativo, compuesto por 3 educadores sociales y 2 auxiliares técnicos educativos, todos ellos contratados a jornada completa.

- Un auxiliar ayudante de hogar (personal de limpieza) que desarrolla su trabajo en horario de mañana de lunes a viernes, en días alternos, puesto que comparte su jornada semanal con otro centro de protección dependiente de la misma entidad.

- Un auxiliar de mantenimiento, quien comparte su labor entre los 5 centros de protección que gestiona la entidad, todo ello en función de las necesidades de cada uno de ellos.

En relación con esta plantilla de personal hemos de realizar las siguientes puntualizaciones:

a) En cuanto a los turnos del personal

En el informe remitido por la Delegación Territorial se indica que los turnos del personal educativo son de 12 horas durante el día y 12 horas durante la noche, existiendo además un turno de apoyo de lunes a jueves de 4 horas en horario de tarde. lncluso en caso de necesidad se organizan otros apoyos extraordinarios para atender distintas necesidades del Hogar.

Esta organización, que a priori parece correcta, ha de ser analizada a la luz de las manifestaciones realizadas por la educadora, quien nos indicó que en el momento en que sufrió la agresión se encontraba sola, sin ningún compañero o compañera que pudiera prestarle ayuda. La organización de los turnos era bien conocida por el menor agresor, que planificó con detalle el asalto, quedando la trabajadora completamente indefensa durante el largo período de tiempo en que se produjeron los hechos.

Y hemos de poner esta organización de los turnos de personal, en el contexto del perfil de los menores a los que correspondía atender, que venían dando constantes muestras de su comportamiento violento e inadaptado, siendo incluso denunciado el agresor días antes por amenazas ante la guardia civil. Se trataba de la crónica de un suceso anunciado, se sabía que un incidente así podía ocurrir y aún así no se reforzaron los turnos de personal.

b) En cuanto a la labor de cocina y compra de víveres y enseres

A lo expuesto con anterioridad hemos de añadir que aún teniendo que hacerse cargo la educadora, sin la ayuda de ningún compañero o compañera, del cuidado de adolescentes con perfil conflictivo, a esa tarea debía añadir la de cocinar y servir la comida que correspondiera, debiendo contar para ello con la ayuda de los residentes que, tal como venimos relatando, no tenían un comportamiento nada colaborador.

Pero es que, además, a esa función debía añadir la de adquirir víveres u otros enseres en los comercios de la zona, debiendo acudir acompañada de los menores puesto que no existía ninguna persona que se pudiera hacer cargo de ellos. De nuevo hemos de recalcar la comprometida situación en que debía desarrollar su labor la educadora, responsable de la custodia de los menores y expuesta a incidentes que escapaban a sus posibilidades de supervisión y control.

Sobre este particular el informe que nos ha sido remitido refleja lo siguiente:

" … Hay que señalar que la comida la hacen los propios educadores. También realizan la compra de alimentos, teniendo en muchas ocasiones que acudir a la compra acompañada de los menores".

Señalar que el menú diario del Hogar lo realizan los miembros del equipo educativo, tanto educadores/as como auxiliares técnicos/as educativos/as. Esta tarea está organizada para hacerla diariamente en el turno de noche mientras los menores duermen y el trabajo educativo con los menores se ve reducido considerablemente. Para ello todos los miembros del equipo educativo están en posesión del Certificado acreditativo de Manipulador de Alimentos.

En cuanto a las compras de alimentación, es otra tarea que llevan a cabo los miembros del equipo educativo, normalmente en horarios en que los menores están en los centros escolares o bien en turnos en los que hay dos miembros del equipo educativo en el Hogar. No obstante hay ocasiones que es necesario hacer alguna compra puntual estando un solo educador en el Hogar con algún menor, bien porque no tenga clase, o porque ese día esté expulsado del centro escolar. Además, estas ocasiones suponen una oportunidad educativa para que los menores vayan aprendiendo a realizar compras, sobre todo los mayores que al cumplir su mayoría de edad deben estar preparados para realizar esta actividad ..."

c) En cuanto al profesional que ejerce la función de Director

La Delegación Territorial refiere en su informe que el centro dispone de un Director, pero que este profesional realiza su labor de dirección compartiéndola con otros dos centros de protección dependientes de la misma entidad, relativamente cercanos. Especifica el informe que el Director no tiene presencia permanente en el Centro, pero sí hace seguimiento y control de la evolución del centro y de los menores allí alojados, haciendo visitas frecuentes e interviniendo siempre en situaciones de conflicto y emergencia. Coordina el trabajo de intervención educativa y técnica con el equipo educativo del Hogar y con el equipo técnico.

Sobre este particular hemos de recordar que conforme al apartado 2.3 in fine, del Pliego de Prescripciones Técnicas, la responsabilidad inherente a la guarda de los menores corresponde a la persona que ostente la Dirección del centro donde estén acogidos, y ello conforme a los términos establecidos en la legislación de protección de menores, en coordinación con los servicios de la Delegación Territorial y bajo la vigilancia del Ministerio Fiscal.

Por tanto, no es una cuestión baladí la persona que haya de asumir las responsabilidades inherentes a la guarda de cada uno de los menores residentes en el centro, por lo que no creemos que sea suficiente con que exista un profesional que ejerza las funciones de dirección de forma simultánea en diferentes centros, mucho más cuando el propio Pliego de Prescripciones Técnicas del contrato exige que, en ausencia una persona que ejerza en exclusiva las funciones de director, tratándose de centros de 16 plazas o menos, la dirección la pueda ostentar un trabajador del equipo técnico o educativo, que la deberá compatibilizar con su trabajo de atención directa a los menores.

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1.- Que en el supuesto de que en un centro residencial básico dependiente de esa Delegación Territorial se produzca una alteración reiterada de su clima de convivencia, por la permanencia en el mismo de menores con perfil conflictivo y problemas de comportamiento, cuya solución supere las posibilidades del centro y resultase inviable el traslado de los menores a centros con programa específico para menores en conflicto social por no disponer de plazas para ello, se adopten soluciones urgentes que permitan paliar el problema existente en el centro, entre las que se incluyen medidas transitorias de refuerzo con personal especializado, la aplicación de programas con técnicas específicas y la reorganización transitoria de su funcionamiento interno.

RECOMENDACIÓN 2 .- Que en el supuesto de que fuera necesario derivar a un menor para que fuese atendido en un centro residencial que ejecute un programa específico de intervención con menores con problemas de conducta, se de prioridad a la tramitación administrativa de la solicitud que se ha de remitir al juzgado, aplicando para ello el procedimiento de urgencia.

RECOMENDACIÓN 3 .- Que se vigile y exija el cumplimiento estricto por parte de todo centro residencial de protección de menores de las condiciones establecidas en el contrato, especialmente referidas a personal, vigilando que los turnos de personal garanticen la continuidad, en cuanto a cantidad y calidad del servicio contratado.

Cuarta.- Que se vigile y exija que en los centros residenciales básicos que tengan 16 o menos plazas contratadas, un trabajador del equipo técnico o educativo ejerza las funciones de director, compatibilizando esta responsabilidad con su trabajo ordinario.”

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz