Alerta por correo electrónico de las novedades

El Defensor del Pueblo Andaluz formula varias Recomendaciones al Ayuntamiento de Castilblanco de los Arroyos relacionadas con las pérdidas de agua por avería y los datos a incorporar a los recibos de agua. Asimismo, se le sugiere que la tasa del servicio de agua recoja modulaciones a la aplicación de los bloques de consumo en casos de fuga.

Por otro lado se le requiere para que dé respuesta a los escritos presentados por la parte promotora de queja solicitando la revisión de sus recibos de agua.

ANTECEDENTES

I. Con fecha 3 de noviembre de 2015 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por Dña. (...), Dña. (...), Dña. (...), Dña. (...) y Dña. (...).

En dicho escrito de queja denunciaban la falta de atención del Ayuntamiento de Castilblanco de los Arroyos a las distintas reclamaciones que han venido formulando en relación con la excesiva facturación del suministro de agua en la parcela de su madre, Dña. (...), sita en C/ (…) de la Urbanización (...).

Relataban que han venido presentando escritos desde el año 2011 por este motivo, no sólo para solicitar la revisión de los importes facturados sino también con objeto de averiguar dónde residía el problema y colaborar en el consumo sostenible de agua.

Durante un tiempo ellas mismas habrían justificado dichos importes en las averías sufridas pero también han concluido que influía el sistema de tarifas establecido por el Ayuntamiento y el de lectura, que durante años habría sido estimado sobre consumos anteriores.

Señalaban que en el mes de agosto de 2014 el Ayuntamiento habría accedido a revisar el contador a través de VEIASA pero no les facilitaron copia del informe emitido hasta un año después, ante la insistencia de sus peticiones. Al parecer este informe indicaría que el contador registraba un 90% menos del agua consumida, por lo que plantearon dudas de si podía tratarse del mismo contador (ya que los datos que constan en el informe no permitían identificar su procedencia). En respuesta habrían recibido informe firmado por el fontanero municipal indicando el número de contador que retiró hacía 14 meses.

Destacaban que desde que les cambiaron el contador habían apreciado una importante bajada en el consumo de agua, reduciendo considerablemente el importe de los recibos.

Finalmente señalaban que en octubre de 2015 el OPAEF habría ordenado el embargo de cuenta corriente, pese a no haberse dado respuesta al recurso de reposición presentado el 14 de febrero de 2014. Este recurso se habría presentado contra la resolución municipal (del Concejal Delegado 43/2013, de 2 de enero de 2014) por la que se rechazaba su petición de rectificación de facturas excesivas (4/2013 y 5/2013) justificándose que el agua había pasado por contador.

Con fecha 16 de octubre de 2015 presentaron escrito al Ayuntamiento en el que básicamente reproducían las mismas consideraciones presentadas a esta Institución y en el solicitaban la rectificación de errores contenidos en la facturación previa a la sustitución del contador. Hasta la fecha de presentación de queja no habrían recibido una respuesta.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, con fecha 30 de noviembre de 2015 esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar al Ayuntamiento de Castilblanco de los Arroyos que nos remitiese el preceptivo informe y que resolviese expresamente, sin más dilaciones, el escrito presentado por la parte promotora de queja, informándonos al respecto.

3. A pesar de haber transcurrido un plazo más que prudencial desde la remisión de la mencionada solicitud y de haber reiterado la misma con fecha 22 de enero de 2016, hasta el momento no se ha obtenido respuesta de ese Ayuntamiento.

4. Con fecha 30 de marzo de 2016 hemos recibido un nuevo escrito de la parte promotora de queja poniendo de manifiesto haber recibido comunicación del OPAEF reclamando el pago en vía de apremio del recibo correspondiente al 4º bimestre de 2014.

Dicho recibo se corresponde con uno de los escritos presentados en relación con el excesivo registro de consumos. Así con fecha 20 de agosto de 2014 la parte promotora de queja ponía en conocimiento del Ayuntamiento que se había detectado una avería, reparada el 13 de agosto, por lo que pedía que se tuviera en cuenta esta circunstancia en la facturación del periodo correspondiente. En el mismo escrito se solicitaba la comprobación del contador y, en su caso, su sustitución.

Como consecuencia de este escrito el Ayuntamiento ordenó la retirada del contador para su revisión, con fecha 26 de agosto de 2014, colocando mientras tanto un contador provisional, de lo cual informó a la parte interesada mediante comunicación del Concejal Delegado de Obras y Servicios de fecha 22 de agosto de 2014. No obstante nada se habría indicado respecto a la facturación correspondiente y por respuesta únicamente habrían recibido la reclamación de cobro en vía ejecutiva.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a ese Organismo las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Del deber de colaboración con el Defensor del Pueblo Andaluz.

El artículo 19.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, establece que todos los poderes públicos y organismos de la Comunidad Autónoma de Andalucía están obligados a auxiliar, con carácter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo Andaluz en sus investigaciones e inspecciones.

Esta Institución debe manifestar de manera expresa la deficiente atención que ha prestado el Ayuntamiento a nuestras labores de investigación. Debemos señalar la falta de respuesta a la cuestiones requeridas para analizar el caso concreto y, en particular, la falta de respuesta a la propia petición formulada por la parte promotora de queja. Esa situación ha provocado una especial dificultad para evaluar con mayor detalle los motivos de la queja.

Confiamos en que se trate de una situación puntual y no se repita en el futuro para no vernos obligados a adoptar las medidas que la legislación vigente establece para los supuestos de persistencia en la falta de colaboración con esta Institución.

En cualquier caso, la ausencia de informe no ha impedido a esta Institución dictar la presente Resolución, en la consideración de que ésta es la mejor forma de cumplir el cometido que nos encomiendan los artículos 41 y 128 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.

De este modo, la falta de respuesta del Ayuntamiento no va a impedir un pronunciamiento de esta Institución si considera que los derechos y/o intereses de la parte que promueve la queja están siendo vulnerados por una actividad administrativa. En el presente caso más bien por la falta de la misma.

Segunda.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 31) garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con el artículo 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia y sometimiento a la ley y al Derecho.

Los mismos principios se recogen en el artículo 6 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

De acuerdo con los hechos expuestos por la parte promotora de queja relacionados con la falta de respuesta a sus peticiones por excesivo consumo de agua -que no han sido desmentidos por el Ayuntamiento de Castilblanco de los Arroyos-, debemos concluir que se ha vulnerado el derecho a una buena administración y se han obviado principios que deben regir la actuación administrativa.

Tercera.- De la obligación de resolver a cargo de la Administración Pública.

El artículo 42 LRJPAC, establece la obligación de la Administración de dictar en todos los procedimientos resolución expresa sobre el fondo del asunto y notificar la misma, sin perjuicio de que en el procedimiento intervenga prescripción, renuncia, caducidad o desistimiento, o bien la desaparición sobrevenida de su objeto, pues cuando concurran estas circunstancias habrá de dictarse dicha resolución en tal sentido. Quedan exceptuados de esta obligación exclusivamente los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, o los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.

Debe añadirse que el apartado 7 del mismo precepto establece que «El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo», pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

La institución del silencio administrativo negativo -a diferencia del silencio administrativo positivo, que tiene la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento- se configura por ley exclusivamente como una garantía para la defensa judicial de sus derechos por parte de los interesados. Por tanto, la Administración no queda eximida de su obligación de resolver, incluso, de modo que no queda sujeta al sentido del silencio.

A este respecto debemos criticar la actuación del Ayuntamiento de Castilblanco de los Arroyos en relación con el cobro de recibos recurridos por disconformidad.

Así, para los recibos 4/2013 y 5/2013, aunque inicialmente se emitiera resolución desestimatoria de la pretensión de la interesada, la misma planteó recurso de reposición con fecha 14/02/2014, que no habría sido resuelto expresamente. Sin embargo se habrían remitido para su cobro al OPAEF, que ordenaba el embargo en octubre de 2015, sin que al parecer la parte promotora de queja hubiera recibido cualquier comunicación previa al respecto.

Del mismo modo, los recibos previos a la sustitución del contador en agosto de 2014 habrían sido objeto de solicitud de rectificación mediante escrito registrado en el Ayuntamiento con fecha 16 de octubre de 2015. Pese a no haberse dado respuesta a este escrito y aún habiéndose reclamado contestación por parte de esta Institución, el recibo 4/2014 se ha derivado a la vía ejecutiva y el OPAEF ha requerido el pago con recargo en marzo de 2016. Precisamente para este recibo solicitaba la parte promotora de queja, con fecha 20 de agosto de 2014, que se tuviera en cuenta la avería subsanada unos días antes.

Cuarta.- De la necesidad de aclarar las circunstancias relacionadas con la facturación de agua a la parte promotora de queja.

La queja se centra en la falta de soluciones por parte del Ayuntamiento de Castilblanco de los Arroyos a un consumo de agua que se considera excesivo.

En el histórico de actuaciones aportado encontramos una comunicación del Ayuntamiento, registrada de salida el 19 de octubre de 2012 con el nº (...), explicando los motivos por los que se había desestimado la reclamación frente al recibo del bimestre 4/2012. Consta que se habría realizado inspección en la que se advirtió que las características de la parcela con césped justificaban un consumo elevado de agua, que además se repetía en los bimestres 3, 4 y 5 desde el año 2005.

Sin embargo la interesada insistía en que pudiera tratarse de errores de lectura, del mismo modo que el Ayuntamiento accedió a rectificar el recibo 6/2011 porque incorporó una lectura de casi 200 m³ en exceso. Esta circunstancia, no obstante, apreciamos que no ha sido acreditada por la interesada mediante contraste de lecturas que hubiera podido tomar con posterioridad a la registrada en el recibo bimestral expedido.

En cuanto al registro elevado de consumo nos preocupa que, pese al interés mostrado por la interesada en aclarar las circunstancias del mismo, el Ayuntamiento no haya dado muestras de preocupación por la posible pérdida de agua.

Si bien en ocasiones pudiera haberse justificado por un consumo estacional más elevado, lo cierto es que en muchas otras la propia interesada ponía de manifiesto que el consumo registrado no podía corresponderse con el real e, incluso, hacía constar que la vivienda se encontraba deshabitada en períodos que registraban gran cantidad de metros cúbicos. Así, por ejemplo, sucede en el escrito de 20 de agosto de 2014.

Únicamente observamos que, en el antes mencionado escrito de octubre de 2012, el Ayuntamiento habría advertido al titular de la posibilidad de sancionar todo consumo de agua que exceda de los 150 m³ bimestre.

Sin embargo no parece que se haya optado por esta actuación ni que se haya buscado alguna respuesta a los interrogantes de la parte promotora de queja, más allá de rechazar sus reclamaciones por los recibos expedidos al entender que se trataba de averías y que el consumo de agua había pasado por contador.

Debemos recordar que el artículo 66.m) del Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua en Andalucía (RSDA) arbitra las medidas adecuadas para garantizar la protección del bien público que subsiste detrás de este servicio, el agua, en casos en que la existencia de fuga, avería o defecto en el mantenimiento de las instalaciones interiores produzcan la pérdida de dicho bien.

Así, las entidades suministradoras podrán suspender el suministro de agua, entre otros supuestos, por negligencia del abonado respecto de la reparación de averías en sus instalaciones si, una vez advertido por escrito, transcurriese un plazo superior a siete días sin que la avería hubiese sido subsanada.

Sin perjuicio de que la obligación de conservación de las instalaciones interiores corresponde al titular de las mismas, estimamos que por parte del Ayuntamiento de Castilblanco no se han empleado todos los medios a su alcance para evitar la pérdida de agua.

Entiende esta Institución que, con carácter general, una vez detectado un incremento desproporcionado de consumo, debe la entidad suministradora activar todos los medios disponibles a su alcance para evitar que pueda concurrir la existencia de una pérdida de agua por fuga o avería.

Así, en primer lugar debería remitir de forma automática una comunicación al abonado con objeto de que verifique si el consumo pudiera estar justificado o, en caso contrario, efectúe las revisiones oportunas sobre su instalación interior con objeto de detectar una posible avería.

A tal efecto habría de concederse un plazo preclusivo para responder a la comunicación y, en su caso, reparar la avería, con advertencia de la posible adopción de las medidas coactivas puestas a disposición de la entidad suministradora para obligar al usuario al cumplimiento de sus obligaciones y, en particular, la de conservación y mantenimiento de sus instalaciones interiores.

Podría resultar oportuno incluso acompañar una visita de inspección a la vivienda con objeto de garantizarse dicho objetivo y articularse con los trámites de notificación formales que resulten pertinentes.

Todo ello, en aras de la responsabilidad que le incumbe en la adecuada gestión del agua y, en última instancia, en la defensa del derecho a vivir en un medio ambiente equilibrado, sostenible y saludable, así como a disfrutar de los recursos naturales, que deberán quedar garantizados mediante una adecuada protección de estos recursos naturales, entre ellos el agua (artículo 28 del Estatuto de Autonomía de Andalucía).

Quinta.- Del recibo de agua en caso de avería.

Según se recoge en la página web municipal, en el apartado de Información sobre Ordenanzas fiscales, la tarifa de consumo de agua sería:

Bloque I.- Hasta 20m³.............0,20 €/m³

Bloque II - De 20 a 40 m³........0,70 €/m³

Bloque III - De 41 a 60 m³.......1,00 €/m³

Bloque IV - En adelante .........1,80 €/m³

El excesivo importe de los recibos que viene reclamando la parte promotora de queja viene motivado fundamentalmente por la aplicación del bloque superior de la tarifa de consumo de agua a un importante número de metros cúbicos.

Sin embargo pudiera apreciarse que el consumo registrado, al menos en ocasiones, fue involuntario y provocado por las averías sufridas en la instalación interior.

La Ordenanza municipal por la que se establece la tasa por prestación del servicio de abastecimiento domiciliario de agua potable no contempla previsión alguna que permita mitigar el impacto del recibo en caso de fuga de agua por avería.

Aunque no hemos podido cotejarlo en la propia Ordenanza al no haberla podido localizar, no existe ninguna referencia a una tarifa de avería en el documento informativo de tasas publicado en la web municipal.

También podemos llegar a dicha conclusión a la vista de la Resolución 43/2013 del Concejal Delegado de Obras y Servicios, de 2 de enero de 2014, en virtud de la cual se denegó a la parte promotora de queja su solicitud de rectificación de los recibos 4/2013 y 5/2013 en atención a la avería subsanada con fecha 16 de diciembre de 2013. Así, la Resolución indicaba que no procedía ninguna corrección pues el agua había sido consumida independientemente de las circunstancias.

La respuesta está amparada igualmente en el artículo 10 RSDA, ya que expresamente señala que la obligatoriedad de pago de recibos y facturas se considerará extensiva a los casos en que los consumos de agua se hayan originado por fugas, avería o defecto de construcción o conservación de las instalaciones interiores.

Sin embargo, esta Institución considera razonable y justo que se adopten medidas que permitan modular la facturación excesiva que se produce cuando nos encontramos ante una fuga de agua involuntaria y reparada con la debida diligencia.

En estos casos entendemos que el consumo de agua registrado a consecuencia de la fuga no merece el mismo reproche que si se hubiera producido un consumo voluntario excesivo.

Precisamente este es el papel que juegan los bloques tarifarios que se aprueban para la liquidación de la cuota variable por abastecimiento de agua, penalizando con la aplicación de los tramos más caros cuando se produzca un consumo excesivo o poco razonable de agua.

Entendemos que la aplicación de estos bloques tarifarios más altos va unida al factor de voluntariedad en la acción de quien consume el agua y que la misma no está presente en los supuestos de fuga, salvo que pudiera considerarse que la avería o defecto de conservación se debe a la propia inacción del titular del suministro o que la situación hubiera sido evitable con una mínima diligencia.

Esta modulación de la facturación sí aparece contemplada en la normativa de aplicación a algunas entidades suministradoras en Andalucía, bien porque se haya aprobado una tarifa especial para casos de avería o bien recogiendo en la correspondiente norma por la que se establecen las tarifas medidas que eviten la aplicación de los bloques tarifarios superiores.

Entendemos que el artículo 10 RSDA no debe suponer un impedimento a la adopción de medidas correctoras en la aplicación de las tarifas correspondientes a la cuota variable o de consumo. No se trataría de dejar de atender la obligación de facturar los consumos de agua cuando se hayan originado por fugas, averías o defecto de construcción o conservación de las instalaciones interiores, sino de modular el importe resultante en beneficio del consumidor siempre y cuando se hayan adoptado las medidas oportunas para solventar la situación por la que se produjo la fuga.

Consideramos que esta solución resulta igualmente compatible con el sentido de la Directiva Marco del Agua cuando se refiere a que las estructuras tarifarias deben establecerse con la finalidad de atender las necesidades básicas a un precio asequible y desincentivar los consumos excesivos, teniendo en cuenta que éstos habrían de producirse de forma voluntaria y no fortuita.

Sexta.- De los requisitos exigibles a la facturación del agua.

Nos parece oportuno señalar algunas consideraciones en torno a los datos que contienen los recibos de agua, por entender que se hace necesaria su mejora en favor de la protección de las personas consumidoras.

Analizados algunos recibos de la parcela que nos ocupa, hemos podido comprobar que no aparece reflejado el dato de si la lectura tomada fue real o estimada.

Precisamente la parte promotora de queja viene reclamando esta circunstancia, generándole el excesivo consumo registrado dudas acerca de si se trataría de lecturas estimadas.

En el caso del recibo 4/2014 el dato de la fecha de toma de lectura ni siquiera se ajustaría a la realidad de los hechos, puesto que la propia Administración comunicaba a la interesada que se sustituiría el contador el 26 de agosto y, sin embargo, la fecha de lectura anotada en el recibo de cobro en ejecutiva es de 31 de agosto.

Creemos oportuno señalar que por norma sectorial se han establecido los conceptos que deben incorporar las facturas o recibos emitidos por cualquier entidad suministradora de agua (artículo 80 RSDA).

Entre otros se indican la identificación del contador, las fechas de las lecturas que definan el plazo de facturación, la indicación de si los consumos facturados son reales o estimados, la tarifa aplicada y Boletín donde está publicada, el desglose de conceptos que se factura...

Estos requisitos, sin embargo, no están presentes en los recibos que expide el Ayuntamiento de Castilblanco de los Arroyos para cobro de las tasas por el servicio de suministro de agua y de alcantarillado, según hemos podido comprobar en la documentación aportada por la parte promotora de queja.

Con independencia del debate acerca de la naturaleza jurídica del recibo del agua, ya sea tasa o sea precio privado, dichos requisitos entendemos que resultan aplicables y exigibles de acuerdo con la normativa de protección de las personas consumidoras.

Recordemos que el incumplimiento por parte de la Entidad suministradora de las obligaciones que se establecen en el RSDA constituye infracción administrativa conforme a lo establecido en la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios en Andalucía (art. 106 RSDA).

A la vista de las anteriores consideraciones y de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, se formula a ese Ayuntamiento de Castilblanco de los Arroyos la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN 1: concretada en la necesidad de dar respuesta a los escritos presentados por la parte promotora de queja solicitando la revisión de sus recibos de agua previos a la sustitución del contador.

RECOMENDACIÓN 2: Que se arbitren los procedimientos oportunos en los casos en que se detecte un incremento desproporcionado de consumo a fin de evitar posibles pérdidas de agua y, en su caso, que se utilicen los mecanismos necesarios para compeler a los abonados al cumplimiento de su obligación de reparar las averías interiores.

RECOMENDACIÓN 3: Que se incorporen al recibo del agua los datos exigidos por la normativa de aplicación y, en concreto, lecturas del contador que determinan el consumo facturado y fecha de las mismas que definan el plazo de facturación, carácter real o estimado de la lectura, tarifa aplicada e indicación del Boletín en el que se inserte, así como indicación diferenciada de los conceptos que se incluyen.

SUGERENCIA: Que la tasa del servicio de agua recoja modulaciones a la aplicación de los bloques de consumo en casos de fugas, averías o defecto de construcción o conservación de las instalaciones interiores, siempre que la pérdida de agua sea involuntaria y reparada con la debida diligencia.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución al Ayuntamiento de Córdoba para que se promueva la participación de las asociaciones de defensa de las personas consumidoras en la comisión de trabajo creada para la elaboración de las tarifas de EMACSA.

ANTECEDENTES

I. Con fecha 28 de abril de 2016 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por el Presidente de la Asociación (...), a través de la cual nos exponía su queja por la composición de la mesa de trabajo para la elaboración de las nuevas tarifas de EMACSA, en la que no estaría previsto que participen las asociaciones de consumidores y usuarios.

Por otro lado la queja se refería a la falta de respuesta a los escritos dirigidos a la Alcaldía, con fechas 25 de febrero y 1 de abril de 2016, solicitando la inclusión de la asociación en dicha comisión para dar voz y voto a los consumidores.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración el preceptivo informe así como interesar la necesidad de resolver expresamente la solicitud formulada.

III. Con fecha 20 de junio de 2016 se ha recibido la respuesta del Ayuntamiento de Córdoba acreditando la remisión de comunicación al Presidente de (...) respondiendo a su petición en sentido negativo, de acuerdo con el informe técnico elaborado por EMACSA.

En el citado informe, cuya copia también se ha facilitado a esta Institución, se parte de que la creación de la comisión de trabajo como fase previa para la elaboración de tarifas del servicio de abastecimiento de agua es un acto de carácter voluntario aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Córdoba.

Se argumenta que la participación ciudadana en esta fase no está contemplada en el Decreto 365/2009, de de 3 de noviembre, por el que se regulan los procedimientos administrativos en materia de precios autorizados de ámbito local en Andalucía. Sí resulta obligatoria a través de la consulta que debe realizarse a los representantes de consumidores y usuarios, entre otros, según establece el artículo 7 de dicho Decreto.

En relación con las normas invocadas por (...) para acreditar su derecho a participar en la comisión de trabajo señala el informe técnico que se trata de órganos colegiados de participación administrativa y social en los que se incluyen los representantes de las asociaciones que agrupan a consumidores y usuarios, cuya definición ha quedado regulada por Decreto 477/2015, de 17 de noviembre, sin que haya ninguna referencia a una comisión relacionada con la fijación de tarifas del ciclo integral del agua.

Por todo ello el Ayuntamiento no estaría en la obligación de admitir a (...) como parte de la comisión de trabajo creada para aprobación de las tarifas de EMACSA.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Sobre la participación ciudadana.

La participación ciudadana se configura como uno de los elementos esenciales de la vida democrática, teniendo su asiento en el bloque de constitucionalidad.

Así, ya el artículo 9.2 de la Constitución española encomienda a los poderes públicos que faciliten la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

En el mismo sentido se pronuncia el artículo 10.1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía (EAA), estableciendo como uno de los objetivos básicos de la Comunidad: «La participación ciudadana en la elaboración, prestación y evaluación de las políticas públicas, así como la participación individual y asociada en los ámbitos cívico, social, cultural, económico y político, en aras de una democracia social avanzada y participativa» (art. 10.3.19º).

El artículo 23.1 de la Constitución consagra el derecho a participar en los asuntos públicos, no sólo a través de representantes elegidos por sufragio sino también directamente.

Asimismo, el artículo 30 EAA reconoce el derecho de participación política, siendo una de sus vertientes la del derecho a participar activamente en la vida pública andaluza a través de los mecanismos necesarios de información, comunicación y recepción de propuestas.

No debemos olvidar que el derecho a una buena administración (art. 31 EAA) también comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas a participar plenamente en las decisiones que les afecten.

La Constitución también consagra la participación ciudadana en la la toma de decisiones administrativas como elemento necesario de la definición del Gobierno y la Administración (art. 105.a).

Desde estos principios se ha ido evolucionando en la concepción de la ciudadanía, que ha pasado de la visión tradicional de “administrado” o destinatario de las normas o decisiones administrativas a un papel activo, tanto en el control de la acción de gobierno y administración como en la toma de decisiones que les incumben.

La democracia participativa se configura así como un plus necesario a la democracia representativa que se limita a depositar el voto en las urnas cada cuatro años.

En esta línea se habla ya de un “gobierno abierto” cuyos principios inspiradores deben ser la transparencia y la participación.

Para reforzar este modelo de gobierno se han aprobado normas de carácter estatal y autonómico que regulan las obligaciones de transparencia y acceso a la información, así como buen gobierno, cuyo eje vertebrador es la idea de la necesaria participación ciudadana.

Resultan bastante clarificadores los términos empleados en la Exposición de Motivos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno:

«La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.»

En parecidos términos se pronuncia nuestra Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía:

«La transparencia es inherente a la democracia y constituye una pieza fundamental para el establecimiento de una sociedad democrática avanzada, que es uno de los objetivos proclamados en el preámbulo de nuestra carta magna.

Sin el conocimiento que proporciona el acceso de los ciudadanos a la información pública, difícilmente podría realizarse la formación de la opinión crítica y la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social, un objetivo irrenunciable que los poderes públicos están obligados a fomentar (artículos 9.2 de la Constitución y 10.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía).

También la evaluación de programas y políticas públicas se reconoce como un instrumento operativo para cumplir objetivos de transparencia. Así, la Junta de Andalucía se marca como objetivo avanzar en el diseño de un sistema andaluz de evaluación de políticas públicas, conforme al artículo 138 del Estatuto de Autonomía y en orden a la mayor transparencia en la gestión pública.

La presente ley tiene por objeto profundizar en la transparencia de la actuación de los poderes públicos, entendida como uno de los instrumentos que permiten que la democracia sea más real y efectiva. Esta no debe quedar reducida al mero ejercicio periódico del derecho de sufragio activo. Nuestro ordenamiento jurídico exige que se profundice en la articulación de los mecanismos que posibiliten el conocimiento por la ciudadanía de la actuación de los poderes públicos, de los motivos de dicha actuación, del resultado del mismo y de la valoración que todo ello merezca.»

En el ámbito de la prestación de servicios locales, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece una serie de principios inspiradores, entre ellos, la transparencia en la actuación administrativa (art. 27).

Asimismo se hace eco del papel que juega la participación al reconocer que los municipios podrán desarrollar sus competencias propias en materia de establecimiento y desarrollo de estructuras de participación ciudadana (art.9.26).

Segunda.- Sobre la participación en materia de aguas.

Antes de que se aprobaran las normas sobre transparencia pública ya existían previsiones normativas relacionadas con las obligaciones de transparencia en materia de medio ambiente.

Así, el convenio de Aarhus, sobre acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que fue ratificado por España en diciembre de 2004, y la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Señalaba su Exposición de Motivos:

«(...) la Ley se limita a establecer aquellas garantías y principios que deben ser observados por todas las autoridades públicas ante las que pretendan ejercerse los derechos de acceso a la información, participación y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, sin entrar a regular el procedimiento para su ejercicio. Pues en la medida en que se reconocen derechos que contribuyen a hacer efectivos los derechos, pero también los deberes, proclamados en el artículo 45 de la Constitución, constituyen una herramienta decisiva para reforzar la participación de la sociedad civil en el proceso político de toma de decisiones, ya que la implantación de un modelo de desarrollo sostenible depende, en buena medida, de la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso político decisorio, de manera que durante el debate se hayan tenido en cuenta las informaciones y aportaciones que haya podido realizar cualquier persona interesada y en el resultado final sean palpables y tangibles las preocupaciones y consideraciones de carácter medioambiental.

Esta idea, expresamente recogida en la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, cuyo principio número 10 establece que la mejor manera de gestionar los asuntos ambientales es contar con la participación de todos los ciudadanos, encuentra su razón de ser última en la necesidad de avanzar hacia la transformación del modelo de desarrollo, basada en planteamientos democráticos que postulan la participación activa, real y efectiva de la sociedad civil como única vía para, en primer lugar, legitimar las decisiones que se hayan de adoptar y, en segundo lugar, garantizar su acierto y eficacia en el terreno práctico.»

En el ámbito de aplicación de esta Ley se incluían, a los efectos del derecho de participación pública, los planes, programas y disposiciones de carácter general relacionados con el medio ambiente y, entre éstos, los que afectan a la materia de aguas.

La Ley 27/2006, sin embargo, se remite a lo dispuesto por la legislación específica en lo relativo a la participación del público en planes y programas en materia de aguas.

El Texto refundido de la Ley de Aguas y la Ley de Aguas de Andalucía dejan plasmada la importancia de la participación social en los procesos de planificación hidrológica y crean órganos específicos para su canalización.

Si bien dichos procesos exceden del objeto de las disposiciones que puedan aprobarse en torno a las tarifas de agua, lo cierto es que éstas también llevan incorporadas decisiones que pueden afectar a la gestión sostenible y a la protección de los recursos hídricos.

En este sentido, ya en el Acuerdo andaluz por el agua quedó reflejado, como uno de los vectores de la política del agua, un sistema de tarificación adecuado para recuperar, en la medida de las capacidades económicas, los costes de la gestión del agua, incluidos los costes ambientales, y que al tiempo incentive un uso responsable.

También se hacía referencia a la gestión del agua basada en la calidad del servicio que se presta a la ciudadanía, con compromisos explícitos y la participación activa de los agentes sociales y económicos.

Esta Institución también ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el asunto de la participación ciudadana en los procesos de discusión y determinación de las políticas del agua.

Ya en el Informe Especial “Los servicios domiciliarios de agua en Andalucía” (2005) hacíamos referencia a que el carácter esencial del agua y la dimensión colectiva que tiene cualquier proceso de decisión sobre este elemento provoca la necesidad de contar con criterios nacidos desde las aportaciones más enriquecedoras de toda la sociedad afectada.

Señalábamos que resultaba necesario mejorar la definición del papel de las asociaciones de consumidores, usuarios y colectivos vecinales o de vocación medioambiental en los procesos de discusión sobre estas políticas.

En el más reciente Informe Especial “Servicios de suministro de agua. Garantías y derechos” (2015), hemos incluido expresamente entre las Recomendaciones formuladas que se mejoren los mecanismos y cauces de participación ciudadana en la regulación, organización y gestión de los servicios agua.

Finalmente, nos parece oportuno señalar que el propio Pleno del Ayuntamiento de Córdoba, en sesión celebrada el 13 de octubre de 2015, aprobaba una moción para su adhesión al Pacto Social por el Agua.

Precisamente la participación ciudadana es uno de los principios fundamentales del modelo de gestión que propugna, en la línea de la Convención de Aarhus y la Ley 27/2006.

Esta participación se traduce tanto en la rendición de cuentas y el acceso a la información como en la adopción de decisiones, señalando que “es preciso promover nuevas formas de control social y de democracia participativa, que garanticen transparencia y participación ciudadana efectiva y proactiva ”.

Tercera.- Sobre el papel de las asociaciones de consumidores y usuarios.

El artículo 51.2 de la Constitución atribuye a los poderes públicos el fomento de las organizaciones de consumidores y usuarios y dispone que deberán oírlas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos.

Por su parte el artículo 27 EEA garantiza a los consumidores y usuarios el derecho a asociarse, así como a la información, formación y protección en los términos que establezca la ley. También remite a la ley la regulación de los mecanismos de participación y el catálogo de derechos del consumidor.

El legislador autonómico se hace eco de dichos mandatos a través de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía (LDPCUA).

En el catálogo de derechos de las personas consumidoras incluye la constitución de organizaciones y asociaciones de consumidores, a través de las cuales ejercerán la participación en las actividades de las instituciones públicas andaluzas que directamente les afecten, la audiencia en consulta para la elaboración de las disposiciones de carácter general que puedan interesarles o afectarles y la representación de los derechos e intereses reconocidos y protegidos en la propia LDPCUA (art. 4.4 LDPCUA).

Las asociaciones de consumidores y usuarios se configuran como cauce de participación en los asuntos públicos que les afecten, así como de representación, consulta y defensa de los derechos e intereses de los consumidores (art. 28 LDPCUA).

Se consideran organizaciones y asociaciones de personas consumidoras y usuarias aquellas cuyo objeto social sea la defensa, información, educación, formación, asistencia y representación de sus personas asociadas como consumidoras, así como la defensa de los intereses colectivos de la ciudadanía en cuanto a su condición de personas consumidoras en general (art. 29 LDPCUA).

Esta legitimación para actuar en nombre y representación de los intereses generales de las personas consumidoras y usuarias se atribuye exclusivamente a las asociaciones de personas consumidoras y usuarias constituidas conforme a lo previsto en el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras Leyes complementarias, en la LDPCUA y en el Decreto 121/2014, de 26 de agosto, por el que se regula el régimen jurídico y el Registro de Asociaciones y Organizaciones de personas consumidoras y usuarias de Andalucía.

Además, determinadas asociaciones de consumidores y usuarios que reúnan los requisitos establecidos reglamentariamente (art. 10 del citado Decreto 121/2014) acceden a la condición de más representativas de Andalucía. Actualmente serían Adicae-Andalucía, Al-Andalus, Facua Andalucía y UCA-UCE.

Entre los beneficios que supone dicha condición se encuentra el de su incorporación al Consejo de las Personas Consumidoras y Usuarias de Andalucía, que se configura como máximo órgano de consulta y representación en la Comunidad Autónoma de Andalucía.

En concreto, entre las funciones que se le asignan se incluyen las de formular cuantas propuestas deban ser consideradas de interés en materia de protección de los consumidores y la de asesorar a los órganos de las distintas Administraciones Públicas con competencias en materia de protección de los consumidores (art. 39.3 LDPCUA).

Cuarta.- Conclusiones

Debemos hacer notar que nos parece muy loable la creación de una comisión de trabajo para revisar la estructura tarifaria de las contraprestaciones económicas a percibir por los servicios que presta EMACSA.

Efectivamente la creación de una comisión de este tipo no se trata de una obligación que venga impuesta por norma expresa aunque sí creemos que responde a los principios que debe inspirar toda actuación pública y, en particular, la relacionada con las decisiones que afecten a la prestación del servicio de agua..

Según hemos podido conocer, fue el Consejo de Administración de EMACSA quien acordó la constitución de esta comisión de trabajo, integrada por un representante de cada grupo municipal, un representante de cada uno de los sindicatos CC.OO. y UGT, un representante del comité de empresa, el gerente y tres representantes del movimiento ciudadano.

Es muy posible que por criterios de agilidad y para facilitar la toma de decisiones se haya decidido limitar la participación ciudadana a estos tres representantes.

Aunque dicha participación también puede tener su voz a través de los grupos políticos y sindicatos, en principio parece que la participación ciudadana directa habría quedado muy limitada.

Por otra parte, desconocemos quienes son los sectores sociales que habrán sido llamados a participar en la comisión en representación del movimiento ciudadano y qué criterios se habrán empleado para la asignación de estas plazas.

Lo que nos parece un error es que no se haya incorporado a las asociaciones más representativas de los intereses de consumidores y usuarios, cuando son éstos los destinatarios de las tarifas de EMACSA.

Recordemos que la participación se configura como instrumento no sólo de control de la actuación administrativa sino también en la fase de toma de decisiones, por lo que una vez se adopta la decisión de dar cabida a la participación en el proceso previo a la presentación de unas tarifas lo que carece de sentido es excluir al sector que resulta directamente afectado.

En el caso concreto de (...), además, tenemos conocimiento de su implicación en otros procesos de elaboración de tarifas del ciclo integral del agua.

Podemos destacar que recientemente ha participado activamente en la modificación de las tarifas de Málaga, por lo que su experiencia puede aportar muchos conocimientos en el debate que se plantea en el momento de repartir los costes del servicio para que tengan un reflejo justo en las tarifas que debe abonar la ciudadanía.

La transparencia y participación en dicho proceso resultan especialmente notables, habiéndose constituido una mesa de trabajo a la que se incorporaron grupos políticos, las tres Asociaciones de Consumidores con presencia en el Consejo de Consumidores y Usuarios de Andalucía. En el proceso también se contó con la participación de las Asociaciones de Vecinos, Asociaciones Ecologistas y representantes del Colegio de Administradores de Fincas. Asimismo se animó a todos los representantes de colectivos a que presentaran propuestas para que pudieran ser analizadas y consideradas. De todo ello se ofreció cumplida información a través de la web de Emasa y mediante notas de prensa.

A nuestro entender el proceso participativo llevado a cabo en Málaga para la aprobación de las nuevas tarifas de EMASA constituye un modelo a seguir para otras entidades y se configura como un ejemplo de buena práctica de participación ciudadana que debería servir de referente para la toma de decisiones por parte de otros municipios.

En este sentido, no podemos sino abogar porque se produzca una reconsideración de las decisiones adoptadas por el Ayuntamiento de Córdoba en relación con la participación de las asociaciones de consumidores en la comisión de trabajo creada para la determinación de las tarifas de EMACSA a fin de evitar que resulte desvirtuada una iniciativa que se presentaba como modélica en el ámbito de la promoción de los procesos participativos y del empoderamiento ciudadano en relación con la toma de decisiones en el ámbito público.

A la vista de las anteriores consideraciones y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN: Que, de acuerdo con los principios de participación y gobierno abierto, se invite a las asociaciones de defensa de las personas consumidoras con mayor representación en la localidad a participar en la comisión de trabajo creada para la elaboración de las tarifas de EMACSA o, en todo caso, que se dirija solicitud de participación al Consejo de las Personas Consumidoras y Usuarias de Andalucía para que éste designe un representante.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz