Alerta por correo electrónico de las novedades

ANTECEDENTES

En el expediente de queja la representación de un sindicato de enseñanza denuncia las deficiencias del tema de gestión de sustituciones del profesorado de los centros docentes públicos dependientes de la Administración Educativa, postulándose a favor de una modificación del modelo establecido en la normativa de referencia (Orden de 8 de septiembre de 2010).

Por la antedicha representación sindical se asevera que el actual marco regulador muestra las siguientes disfuncionalidades:

- El establecimiento de cupos de sustituciones cerrados obliga a los equipos directivos a decidir si cubren o no determinadas sustituciones, en previsión de otras, más urgentes y posteriores.

- En la práctica, los llamamientos para sustituir se efectúan en las Delegaciones territoriales a día fijo, lo que supone un retraso sistemático de dos a cuatro días en la gestión de la sustitución. El resultado es que ninguna sustitución se cubre antes de los 15 días.

- Es práctica habitual que se restrinjan las sustituciones cuando se acercan los periodos vacacionales, a la par que se priorizan las sustituciones de bajas de previsión superior al mes.

- Es práctica habitual recurrir al profesorado de apoyo para la primera sustitución en Centros de Educación Infantil y Primaria (los llamados cupos 13 y 14).

- Se restringe la concesión de permisos no retribuidos al profesorado, toda vez que su sustitución “consume” cupo.

-Incumplimiento de la normativa de sustituciones en aquellos centros en los que se imparten enseñanzas no acogidas a la misma (Centros de Educación Permanente, cuyas sustituciones se gestionan directamente por las delegaciones territoriales).

Por otro lado se afirma que las severas limitaciones introducidas por el Real Decreto-ley 14/2012, unidas a las propias del modelo de gestión de sustituciones implantado por la citada Orden de 2010, ha derivado en las siguientes prácticas administrativas:

- A pesar de que la mejora que supone el art. 4 del Real Decreto-ley 4/2012 (en su actual redacción dada por la Disposición final décimo quinta de la Ley 48/2015, de 29 de octubre) y su entrada en vigor desde el 1º de enero de 2016, esta no se viene aplicando en Andalucía, toda vez que los diez días preceptivos para cubrir las bajas se contabilizan a partir del momento en que el centro cursa la solicitud, no a partir de la fecha de la baja presentada por el profesor o profesora a sustituir en su plaza.

- En el curso 2014-15 desapareció, en Primaria, la asignación a los centros, de un profesor/a más por cada seis profesores/as mayores de 55 años. Ello ha supuesto, en la práctica, la desaparición de la reducción de dos horas semanales a la que tenía derecho este profesorado. En los centros de Secundaria, el profesorado mayor de 55 años ha pasado, en tres cursos, de una reducción de dos horas semanales de docencia, de las que podían disponer libremente, a destinar dichas horas al servicio de guardia, con un horario que, en ocasiones, excede las horas de reducción.

- La Administración educativa ha venido adoptando, desde el curso 2010-11, una política de no transparencia sobre los datos resultante del sistema de sustituciones. Ello ha llevado a USTEA a plantear campañas sucesivas de recogida de datos, a través de su portal web.

Por otro lado se afirma que cotidianamente, en los centros de Educación Infantil y Primaria, se asignen las sustituciones a los maestros de apoyo (en perjuicio de la función de apoyo y refuerzo educativo de los alumnos con necesidades educativas específicas y en perjuicio del personal integrante de las respectivas bolsas) y en los demás niveles educativos a través de la utilización del profesorado de guardia, que no siempre es posible, con la consiguiente pérdida de horas lectivas.

En la mayor parte de los posicionamientos sindicales se insta a la Administración educativa por un mayor rigor y homologación en el tratamiento de las sustituciones e incluso la modificación o supresión del actual modelo de cupo que representa la citada Orden de 2010, trayendo a colación el derecho del alumnado a una educación de calidad y el derecho del profesorado integrado en las bolsas al desempeño efectivo de la función docente que les es propia.

Por otro lado, esta problemática es cuestión recurrente en las periódicas reuniones de la Mesa Sectorial de Educación, toda vez que los sindicatos presentes en dicho órgano se reiteran trasladando las disfunciones que vienen constatando en la gestión de las sustituciones, que entienden afectan a los cuatro niveles educativos intervinientes, los dos primeros a través de la regulación y los dos últimos en la gestión: la Administración estatal a través de las limitaciones establecidas en el Real Decreto-ley 4/2012 (en su redacción originaria y su posterior modificación por la Ley 48/2015); la Administración educativa autonómica con el establecimiento de cupos mediante la Orden de 8 de septiembre de 2010; las Delegaciones Territoriales de Educación a través de la operatoria de las denominadas “Comisiones de sustituciones” al reunirse un día a la semana para proceder al llamamiento de las interinidades y, por último, las propias Direcciones de los Centros a la hora de gestionar los cupos asignados (momento de cursar la solicitud de sustitución en función de su previsible duración, a partir del primer día o a partir del décimo día del evento que da lugar a la sustitución, etc.). A este transcurrir hay que tener en cuenta los días transcurridos hasta la presentación de la baja por el profesor/a.

También desde el ámbito parlamentario se ha considerado tratar esta problemática, como lo demuestran las distintas intervenciones de los Grupos Parlamentarios y las comparecencias de la persona titular y responsable de la Administración Educativa.

Así en la “Moción relativa a la mejora de la calidad del sistema educativo” (Moción 10-16/M-000004) aprobada por el Parlamento de Andalucía en su sesión de 17 de marzo de 2016 (BOPA del 7 de abril), entre otras cuestiones relativas a esta temática, se insta al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía a:

“4. Acordar que la Dirección General de Recursos Humanos pueda autorizar la sustitución del profesorado ausente antes de los diez días lectivos desde que se produzca la causa que genera la necesidad de la sustitución, siempre que quede acreditado, mediante un informe del director del centro educativo, que la ausencia no se puede cubrir con los recursos ordinarios del centro sin perjudicar gravemente el derecho a la educación de los alumnos, en los siguientes casos:

a) En los centros públicos que imparten educación infantil y primaria, las ausencias de los maestros de las escuelas unitarias, de los tutores de las aulas específicas de educación especial, de los tutores de educación infantil y de educación primaria, y de los maestros de apoyo.

b) En los centros públicos de educación especial, cualquier profesor ausente.

5. Eliminar el cupo de horas de sustituciones que se asigne a los centros y derogar la Orden de 8 de septiembre de 2010, de la Consejería de Educación, que establece el procedimiento para la gestión de las sustituciones del profesorado en los centros docentes públicos de Andalucía”.

Por último, también resulta una constante las denuncias de las Asociaciones de Padres de Alumnos (APA´s) en relación a la tardanza en la cobertura de las ausencias del profesorado.

Admitida a trámite y recabada el preceptivo informe, la Dirección General del Profesorado y Gestión de Recursos Humanos informa mediante un recordatorio de la normativa aplicable, en concreto el Real Decreto-ley 14/2012 respecto al transcurso de los 10 días lectivos para la sustitución y la Ley 48/2015 sobre los supuestos excepcionales para la inmediatez de las sustituciones, para concluir que “la Administración Educativa no tiene previsto modificar el sistema actual de sustituciones en los centros docentes públicos no universitarios de Andalucía, establecido en la Orden de 8 de septiembre de 2010, mientras esté en vigor el referido Real Decreto-ley 14/2012”.

CONSIDERACIONES

Única.- Régimen jurídico de las sustituciones del profesorado docente en Andalucía (“sistema de cupos”)

El artículo 132.7 de la Ley 17/2007, de 10 de diciembre, establece que los directores y directoras de los centros docentes públicos tendrán competencia para tomar decisiones en lo que se refiere a las sustituciones que, por las ausencias del profesorado, se pudieran producir, de acuerdo con lo que a tales efectos se determine y respetando, en todo caso, los criterios establecidos para la provisión de puestos de trabajo docentes.

Este modelo de gestión de las sustituciones del profesorado persigue, por una parte, profundizar en la autonomía organizativa y de gestión de los centros docentes públicos y, por otra, reforzar las competencias de la dirección de estos centros en dos aspectos tan esenciales como la organización pedagógica y la gestión de los recursos humanos disponibles.

Los Decretos 327/2010 y 328/2010, de 13 de julio, por los que se aprueban los Reglamentos orgánicos de los institutos de educación secundaria, por un lado, y de las escuelas infantiles de segundo ciclo, de los colegios de educación primaria, de los colegios de educación infantil y primaria y de los centros públicos específicos de educación especial, por otro, regulan en los artículos 72.1.q) y 70.1.q), respectivamente, la potestad de las direcciones de los centros docentes públicos para decidir en lo que se refiere a las sustituciones del profesorado que se pudieran producir por enfermedad u otra causa de ausencia.

En desarrollo de este marco normativo, mediante Orden de 8 de septiembre de 2010, se establece el procedimiento para la gestión de las sustituciones del profesorado de los centros docentes públicos dependiente de la Administración educativa andaluza.

El art. 4 de la citada Orden, otorga a las personas titulares de la dirección de los centros docentes la competencia para decidir cuándo se sustituirán las ausencias del profesorado con personal externo y, por tanto, con cargo al número de jornadas completas de profesorado sustituto puesto a disposición del centro para esta función, y cuándo se atenderán con los recursos propios del centro.

Sobre esta materia incide la Ley 48/2015, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, que además del mantenimiento de de la tasa de reposición del 100%, introduce una modificación en el artículo 4 del Real Decreto-ley 14/2012, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, que afecta a la sustitución del profesorado, derogando parcialmente la espera de 10 días lectivos para el nombramiento de la persona sustituta en determinados supuestos, posibilitando el nombramiento inmediato en los supuestos siguientes:

• Cuando el profesor/a sustituto/a preste servicios en centros docentes que tengan implantadas menos de dos líneas educativas.

• Cuando el profesor/a sustituido/a imparta docencia en segundo curso de Bachillerato.

• Cuando la causa de la sustitución sea la situación de maternidad, paternidad, adopción o acogimiento, tanto preadoptivo como permanente o simple, de conformidad con la normativa aplicable.

El modelo de gestión de sustituciones establecido en la citada orden de 2010 gira alrededor de los siguientes parámetros:

Con la finalidad de dar cobertura a las sustituciones, cada centro dispondrá de un presupuesto equivalente a un número de jornadas completas de profesorado sustituto que se fijará con criterios objetivos, en función de los datos del personal docente que constituya la plantilla de funcionamiento del centro. En este número no se incluirán las jornadas correspondientes a los períodos no lectivos de Navidad, Semana Santa y verano que pudieran corresponder al profesorado sustituto, que asumirá la Consejería competente en materia de educación. Desde nuestra perspectiva, los criterios de asignación debería ser objeto de publicidad a través de “instrucciones” del correspondiente centro directivo, en desarrollo de la Orden reguladora de 2010.

En el supuesto de que en un centro docente agotara el presupuesto disponible para atender las sustituciones del profesorado antes de la finalización del curso escolar, la dirección del centro solicitará a la Delegación Provincial correspondiente la ampliación del mismo, previa justificación de las causas por las que se ha producido esta circunstancia.

Conforme a la información publicitada por la Administración educativa, producida la vacante de la plaza, la dirección de los centros docentes públicos proceden a la cumplimentación telemática (soportada en el sistema Séneca) del correspondiente formulario, indicando los datos personales y profesionales de la persona a sustituir así como la fecha de inicio de la sustitución y, en su caso, la de fin de la misma, correspondiendo a las Delegaciones Provinciales comprobar la existencia de la causa y, procediendo, en su caso, a su cobertura dentro de los cinco días lectivos siguientes a la fecha de la solicitud.

La circunstancia de que en algunas Delegaciones Territoriales se haya constituido un “Comisión de sustituciones”, con competencias en la evaluación de las peticiones de sustituciones y propuesta de las mismas, que se reúne un día determinado de la semana a dicho fin, suele añadir retrasos al proceso de sustitución.

Desde nuestra perspectiva, los datos que arrojan las distintas denuncias sobre la operatoria de las sustituciones ponen énfasis no tanto en el modelo como en las disfunciones o “malas prácticas” que sobre el mismo se producen en los distintos niveles administrativos, que en última instancia acumula una serie de demoras en la gestión, la dirección del centro, renuente a la cobertura de vacantes de previsible corta duración, a la hora de proceder a la cobertura con cargo a su cupo o de solicitar la ampliación de este por agotamiento, por la propia Delegación de Educación a la hora de proceder a los llamamientos, sin olvidar que tanto la baja del profesorado titular como la aceptación del profesorado interino consume un determinado número de días, que se suman a las demoras anteriores.

Por lo anteriormente expuesto, de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de esta Institución, venimos a formular a la Dirección General del Profesorado y Gestión de Recursos Humanos de la Consejería de Educación, la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES

Art. 27.4 de la Constitución: derecho a la educación

RECOMENDACIÓN

ÚNICA.- Que por la Consejería de Educación se lleve a cabo un exhaustivo análisis de los distintos tiempos medios intermedios y total intervinientes entre la fecha de la generación de la plaza vacante del profesorado y su efectiva cobertura provisional mediante sustituciones y, a la vista de la cual, adopte las medidas pertinentes en garantía de la calidad y mejora del sistema educativo andaluz.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

En este expediente de queja promovemos una actuación de Oficio ante la Secretaría General para la Administración Pública, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, con objeto de conocer la posibilidad de que la Administración andaluza promueva y, en su caso, determine, medidas conducentes a favorecer el acceso de las victimas de terrorismo al empleo público.

ANTECEDENTES

El Estatuto de Autonomía para Andalucía establece como objetivo básico de la Comunidad Autónoma el promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. Asimismo, en su artículo 37.1.24ª, reconoce y configura como un principio rector de las políticas públicas de la Comunidad Autónoma la atención a las víctimas de delitos, especialmente los derivados de actos terroristas.

Bajo estas premisas, la sociedad y las instituciones andaluzas asumieron el deber moral y jurídico de reconocer públicamente a las víctimas de tales actos, de velar por su protección y bienestar, y de asistirlas en necesidades que hayan podido verse agravadas por los mismos.

Conforme a lo anterior, y sobre la base de previsiones del Estatuto de Autonomía para Andalucía, se aprobó por unanimidad de todos los grupos parlamentarios la Ley 10/2010, de 15 de noviembre, relativa a medidas para la asistencia y atención a las víctimas del terrorismo de la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuyo objeto es rendir homenaje y expresar el mayor reconocimiento posible a las víctimas del terrorismo, y en consideración a ello establece un conjunto de medidas destinadas a las personas privadas, físicas o jurídicas que hayan sufrido la acción terrorista, con el fin de reparar y aliviar los daños de diversa índole vinculados a dicha acción.

Entre esas medidas (art. 2.1.f) se encuentran las “Medidas en materia de empleo público”, concretadas en el artículo 27.2, en los términos siguientes:

“ Artículo 27. Empleados públicos.

....

2. La Administración de la Junta de Andalucía determinará, en el ámbito de sus competencias, medidas conducentes a favorecer el acceso de las víctimas de terrorismo al empleo público, de conformidad con lo que establezcan las bases del régimen estatutario de los empleados públicos.”

A pesar del tiempo transcurrido desde la aprobación de la Ley 10/2010, más de 5 años, la Administración de la Junta de Andalucía, no ha determinado medida alguna conducente a favorecer el acceso de las victimas de terrorismo al empleo público.

En relación con las Ofertas de Empleo Público y su desarrollo a través de las distintas Convocatorias públicas, no establece la adopción de ningún tipo de medida concreta en relación con las víctimas del terrorismo -como la reserva de plazas en dichas convocatorias, exención de tasas, etc.

Por ello, este Comisionado decidió iniciar la actuación de oficio, en aplicación de lo establecido en el art. 1.1, en relación con el art. 10.1 de Ley 9/1983, de 1 de diciembre, que nos regula, y solicitar el preceptivo informe a la Secretaría General para la Administración Pública, al amparo del art. 18 de la misma Ley.

De la información aportada por el Centro Directivo responsable de la función pública andaluza, que viene a reproducir el marco legal vigente sobre el asunto objeto de nuestra queja, reseñamos:

“En las distintas leyes de empleo o función pública de las Comunidades Autónomas dictadas con posterioridad al EBEP de 2007 (Ley 10/2010, de 9 de julio, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana; Ley 4/2011, de 10 de marzo, de Empleo Público de Castilla-La Mancha; Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura y Ley 2/2015, de 29 de abril, de Empleo Público de Galicia) no se contempla la previsión normativa a que se refiere el nuevo artículo 79.3 del EBEP.

En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, actualmente tampoco existe un desarrollo legal ni reglamentario al respecto, por lo que la posibilidad de que la Administración andaluza promueva y determine las medidas correspondientes, en los términos a que se refieren las disposiciones legales precedentes, pasa por su articulación a través del desarrollo legal del EBEP -conforme a lo expresado en el BOJA núm. 48, de 11 de marzo de 2016, por el que se publicita el Acuerdo para la defensa y mejora del empleo público en la Administración de la Junta de Andalucía, de 15 de julio de 2015, según el cual “Durante la presente legislatura se elaborará, previa negociación con las organizaciones sindicales, el anteproyecto de Ley del Empleo Público de Andalucía, para actualizar la normativa reguladora de la Función Pública en nuestra Comunidad Autónoma, y adaptarla al desarrollo que impone la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público...”-, así como a través del procedimiento de provisión que en desarrollo de dicha Ley se articule.

Asimismo, habrá de estarse al reglamento por el que se desarrolle la Ley 10/2010, de 15 de noviembre, de medidas para la asistencia y atención a las víctimas del terrorismo en la Comunidad Autónoma de Andalucía, conforme a lo previsto a la Disposición Final Primera de esta ley, cuya propuesta e impulso corresponde a la actual Consejería de Justicia e Interior.”

Asimismo, importa incorporar a la presente queja, las conclusiones de otro expediente de queja registrado con el número 15/3793, promovido por una persona victima de terrorismo, que denunció ante esta Institución la no aplicación de la Ley estatal 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las víctimas de terrorismo y de la Ley andaluza 10/2010, de 15 de noviembre, relativa a medidas para la asistencia y atención a las víctimas del terrorismo de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en relación a las convocatorias de pruebas selectivas de acceso a empleo público convocadas por los entes públicos Ayuntamiento de Córdoba, Diputación Provincial de Córdoba y Servicio Andaluz de Salud.

En este caso, de la colaboración prestada por los entes públicos citados, dieron cumplimiento a su obligación con la emisión de sus respectivos informes, en los términos siguientes:

1. Ayuntamiento de Córdoba.

En su informe precisa que las convocatorias para la provisión definitiva de plazas que se están tramitando actualmente en el Ayuntamiento de Córdoba no recogen referencia alguna a las víctimas del terrorismo, ya que no se han desarrollado las medidas previstas en la Disposición Adicional Cuarta de la normativa estatal, Ley 29/2011, de 22 de septiembre, en cuanto porcentajes de reserva, adaptación de las plazas y puestos, etc.

Además, añade que las convocatorias en curso en dicho Ayuntamiento traen causa de Ofertas de Empleo anteriores a la entrada en vigor de esta ley, razón por lo que bases respectivas no lo contemplan, no habiendo sido objeto de reparo ni recurso, en relación con esta materia, por los órganos fiscalizadores municipales ni por la Junta de Andalucía.

Dicho Ayuntamiento se compremete, no obstante, en tanto tales medidas se desarrollen, a adaptar las convocatorias conforme se determine en la normativa de desarrollo, y, en cuanto a las medidas en materia de Políticas Activas de Empleo, a dar traslado al Instituto Municipal de Desarrollo Económico y Empleo, organismo autónomo del Ayuntamiento de Córdoba, para que se contemplen las mismas en los Planes de reinserción profesional, programas de autoempleo y ayudas para la creación de nuevas empresas; así como en las escuelas taller, casas de oficios y talleres de empleo que le sean autorizadas por la Junta de Andalucía.

2. Diputación Provincial de Córdoba.

Desde la Corporación Provincial se comparte y asume plenamente los deberes y valores recogidos en la Ley 29/2011 de 22 de septiembre y en la Ley 10/2010 de 15 de noviembre de la Comunidad Autónoma de Andalucía y ha procedido con carácter inmediato a la adopción de las medidas oportunas en defensa de los destinatarios de dicha ley, e informado cumplidamente a la solicitante de la medida adoptada y el estado de tramitación.

Igualmente procedía a la adopción de los acuerdos y publicaciones pertinentes en orden a la garantía y efectividad de las medidas adoptadas y singularmente a la nueva regulación de la exención de la tasa de los derechos de examen para los destinatarios de la normativa indicada.

3. Servicio Andaluz de Salud.

Por la Dirección General de Profesionales, del Servicio Andaluz de Salud, se informó que, “(...) en nuestra Comunidad Autónoma se promulgó la citada Ley 10/2010, en cuyo artículo 2.1.f se incluye la materia de empleo público como una de las que, según los casos, acometerá la Junta de Andalucía. Según nuestro conocimiento, no ha sido desarrollada normativa reguladora de medidas sobre esta materia, que habilitaría a esta Agencia para su aplicación e incorporación en las bases reguladoras de las convocatorias de las Ofertas de Empleo Público del Servicio Andaluz de Salud, el único en que seríamos competentes para ejecutar eventuales medidas a favor de las víctimas del terrorismo interesadas en participar en las mismas.

Naturalmente, compartiendo la preocupación por atender las particulares necesidades de estas personas, desde esta Administración Sanitaria le mostramos nuestra disposición a poner en práctica las medidas que se establezcan desde el momento en el que adquieran vigencia ”.

En resumen, las Administraciones aquí citadas supeditan la efectividad de tales medidas al desarrollo reglamentario de la referida ley.

CONSIDERACIONES

Primera.- Marco jurídico sobre protección de las victimas de terrorismo.

La ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo establece un conjunto a las actuaciones de asistencia y atención de las personas víctimas de un atentado terrorista (protocolos generales de actuación, asistencia psicológica y psiquiátrica inmediata; asistencia sanitaria de urgencia; gastos de sepelio e inhumación), y a los derechos y prestaciones derivados de actos de terrorismo (ayudas, exenciones tributarias, abono de daños personales y materiales); disponiendo en su Título Cuarto, un “Régimen de protección social” que incluye desde la asistencia sanitaria complementaria a la dispensada por el Sistema Nacional de Salud y actuaciones en materia de vivienda y educativas, hasta, lo que denomina, “Derechos laborales y de Seguridad Social”.

Dentro de este Título Cuarto, el artículo 34 contiene una mención genérica a medidas en materia de políticas activas de empleo, en cuanto que “las personas que hayan sufrido daños físicos y/o psíquicos como consecuencia de la actividad terrorista, su cónyuge o persona que haya convivido con análoga relación de afectividad durante al menos dos años anteriores y los hijos, tanto de los heridos como de los fallecidos, tendrán derecho, de conformidad con el artículo 3 bis y previo reconocimiento del Ministerio del Interior o de sentencia judicial firme, a ser beneficiarios de las medidas de bonificación a la contratación y de las políticas activas de empleo previstas en la legislación específica”, aspecto desarrollado por el Real Decreto 671/2013, de 6 de septiembre.

Por su parte la Disposición Adicional Cuarta de esta ley (Medidas de empleo público), establece un encargo genérico a las Administraciones Públicas para que adopten, en el ámbito de sus competencias, medidas conducentes a favorecer el acceso de las víctimas de terrorismo al empleo público.

En lo que a Andalucía se refiere, la Ley 10/2010 de 15 de noviembre, relativa a medidas para la asistencia y atención a las víctimas del terrorismo de la Comunidad Autónoma de Andalucía, relaciona en un listado en el artículo 2, las medidas que acometerá la Junta de Andalucía, contemplando, entre otras (indemnizaciones por daños físicos o psíquicos; reparación de daños materiales; acciones asistenciales en los ámbitos sanitario, educativo, laboral, de vivienda y social; distinciones honoríficas, etc.), “medidas en materia de empleo público”.

El artículo 22, relativo a las ayudas en materia de empleo (que no de empleo público), establece para las víctimas planes de reinserción profesional, programas de autoempleo o de ayudas para la creación de nuevas empresas, así como acciones de formación para el empleo en los programas de escuelas taller, casas de oficios y talleres de empleo, en los que se considerará prioritaria la participación de los beneficiarios, los cuales tendrán -asimismo- preferencia para acceder a la oferta de la red de centros de tiempo libre de la Junta de Andalucía.

El Capítulo V de esta ley, bajo el epígrafe “Medidas en materia de empleo público”, incluye en su único artículo, artículo 27, “Empleados públicos”, una serie de medidas en el párrafo 1º para las víctimas que ostenten la condición de personal al servicio de la Junta de Andalucía, a los que se les reconocerá, cuando se acredite motivadamente la necesidad en consideración a su condición y circunstancias particulares, los derechos, permisos, licencias y situaciones administrativas que procedan, en el marco de la normativa vigente en cada ámbito, para hacer efectiva su protección y su derecho a una asistencia social integral.

Señalando en su párrafo 3º que se atenderá a la mayor integración laboral de las víctimas o de las personas de quienes sean dependientes mediante la adaptación del puesto de trabajo a sus peculiaridades físicas y psicológicas, la adscripción a un puesto de trabajo semejante cuyo desempeño mejor se adapte a dichas peculiaridades o mediante medidas relacionadas con la movilidad y la reducción o flexibilidad horaria.

Mención aparte merece el párrafo 2º de este artículo 27 de la ley andaluza que establece un mandato genérico a la Administración de la Junta de Andalucía para que determine (“la Administración de la Junta de Andalucía determinará”, dice el precepto) en el ámbito de sus competencias, medidas conducentes a favorecer el acceso de las víctimas de terrorismo al empleo público, de conformidad con lo que establezcan las bases del régimen estatutario de los empleados públicos.

Segunda.- La ausencia de desarrollo reglamentario que posibilite la efectividad de la Ley.

Examinada la normativa aplicable al caso, dos tipos de medidas a adoptar, a saber: medidas en materia de Políticas Activas de Empleo y medidas en materia de acceso al Empleo Público.

Respecto a las medidas en materia de empleo público, conlleva:

- El encargo genérico a las Administraciones Públicas para que adopten, en el ámbito de sus competencias, medidas conducentes a favorecer el acceso de las víctimas de terrorismo al empleo público (Disposición Adicional Cuarta Ley 29/2011, de 22 de septiembre).

- El mandato genérico a la Administración de la Junta de Andalucía para que determine en el ámbito de sus competencias, medidas conducentes a favorecer el acceso de las víctimas de terrorismo al empleo público, de conformidad con lo que establezcan las bases del régimen estatutario de los empleados públicos.

Por lo tanto, la legislación vigente, en relación con las Ofertas Pública de Empleo y su desarrollo a través de las distintas Convocatorias públicas, no establece la adopción de ningún tipo de medida concreta en relación con las víctimas del terrorismo -como la reserva de plazas en dichas convocatorias, como sí se ha desarrollado en favor de las personas con discapacidad-, más allá del mandato genérico de la ley estatal a las Administraciones Públicas para que adopten, en el ámbito de sus competencias, medidas conducentes a favorecer el acceso de las víctimas de terrorismo al empleo público, mandato que la normativa autonómica andaluza ha limitado exclusivamente a la Administración de la Junta de Andalucía.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, se formula a la Secretaría General para la Administración Pública, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales de los preceptos contenidos en esta Resolución.

RECOMENDACIÓN: Para que se promueva el desarrollo reglamentario del apartado 2 del artículo 27 de la Ley 10/2010 de 15 de noviembre, relativa a medidas para la asistencia y atención a las víctimas del terrorismo de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en orden a favorecer su acceso al empleo público andaluz.

Ver cierre de actuación de oficio

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución a la Viceconsejería de la Presidencia y Administración Local por la que recomienda dictar las instrucciones oportunas para que por parte de las distintos organismos integrantes de la Administración de la Junta de Andalucía se dé estricto cumplimiento a los deberes de publicidad activa en relación con la información jurídica, en particular por lo que se refiere a la efectiva publicación de los documentos sometidos a trámite de información pública.

Asimismo, recomienda que se comprueben los procedimientos actualmente en trámite de información pública al objeto de verificar el cumplimiento efectivo en los mismos del deber de publicidad activa, procediendo, en caso de incumplimiento, a retrotraer los procedimientos al momento inicial de sometimiento al trámite de información pública, incluyendo la publicación integra de los documentos objeto de dicho trámite.

ANTECEDENTES

I.- El interesado nos expone que en el portal de la transparencia de la Junta de Andalucía se puede encontrar la información sometida a procedimientos de información pública en el siguiente enlace:

http://www.juntadeandalucia.es/transparencia.html publicidad activa -información jurídica- documentos sometidos a información pública.

En muchos de esos casos la información pública de asuntos competencia de la Consejería de Medio Ambiente (y de otras consejerías) la única información que aparece es un enlace al anuncio del BOJA donde se establece el periodo de información pública.

Entiende que no resulta suficiente con la publicación del anuncio de información pública, pues la ley indica expresamente que se tienen que publicar los documentos sometidos a un periodo de información pública durante su tramitación.

Añade que el artículo 7. e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se refiere a la transparencia de documentos en fase de elaboración y durante su tramitación, para que la ciudadanía pueda ejercer de manera efectiva el mandato de participación ciudadana establecido en el artículo 105.a) de la Constitución.

Igualmente, es de aplicación para la Junta de Andalucía y las entidades locales andaluzas la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, vigente desde el 1 de julio de 2015.

Finalmente, trae a colación que existe importante jurisprudencia, entre otras las Sentencias del Tribunal Supremo de 8 y 12 de abril, y 26 de diciembre de 2011, en que han sido anuladas disposiciones generales por incumplir alguna de las obligaciones establecidas legalmente en materia de publicidad durante el periodo de información pública. Por ejemplo, el simple hecho de omitir la obligación añadida de publicidad en tablón de anuncios, a pesar de haber cumplido la obligación de publicidad en boletín oficial, o el hecho de que el anuncio del tablón no haya permanecido efectivamente expuesto todos los días del periodo legalmente establecido.

En dichos casos se ha producido la posterior anulación judicial de las disposiciones de carácter general que han infringido esas obligaciones de publicidad, por vulneración de los principios constitucionales de publicidad (art 9.3 CE) y participación ciudadana (art. 105.a) que establecen el carácter esencial del trámite de información pública durante la aprobación de las mismas, ya que tratándose de disposiciones que inciden el patrimonio jurídico de los administrados, han de tener la posibilidad de alcanzar un cabal conocimiento de su contenido mediante la irrenunciable publicidad, dándoles, además audiencia en el procedimiento seguido para elaborarlas, trámite esencial en la formación de la voluntad administrativa, a fin de garantizar la legalidad, el acierto, y la oportunidad de la opción elegida.

II.- Accedida por nuestra parte la página web y enlace expuesto, observamos al respecto que efectivamente en algunos de los subenlaces que seguidamente relacionamos la única información que aparece es una remisión o conexión al anuncio del BOJA donde se establece el periodo de información pública.

Principalmente tal incidencia se produce en relación con la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.

Así, en los siguientes casos (acceso aleatorio y a modo de muestreo):

http://www.juntadeandalucia.es/boja/2016/198/BOJA16-198-00001-17784-01_0...

http://www.juntadeandalucia.es/servicios/participacion/informacion-publi...

http://www.juntadeandalucia.es/servicios/participacion/informacion-publi...

http://www.juntadeandalucia.es/servicios/participacion/informacion-publi...

http://www.juntadeandalucia.es/servicios/participacion/informacion-publi...

http://www.juntadeandalucia.es/export/drupaljda/tramite_informacion_publ...

CONSIDERACIONES

Primera.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 31) garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a los ciudadanos, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

Segunda.- Sobre los derechos vinculados al deber de transparencia de las Administraciones públicas.

Añadiendo a lo anteriormente señalado, conviene traer a colación el catálogo de derechos de toda persona en materia de transparencia.

Así el artículo 7 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia en Andalucía, establece:

«Articulo 7.Derechos

Se reconocen los siguientes derechos:

a) Derecho a la publicidad activa. Consiste en el derecho de cualquier persona a que los poderes públicos publiquen, en cumplimiento de la presente ley, de forma periódica y actualizada, la información veraz cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública.

b) Derecho de acceso a la información pública. Consiste en el derecho de cualquier persona a acceder, en los términos previstos en esta ley, a los contenidos o documentos que obren en poder de cualesquiera de las personas y entidades incluidas en el ámbito de aplicación de la presente ley y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

c) Derecho a obtener una resolución motivada. Consiste en el derecho de la persona solicitante a que sean motivadas las resoluciones que inadmitan a trámite la solicitud de acceso, que denieguen el acceso, que concedan el acceso tanto parcial como a través de una modalidad distinta a la solicitada, así como las que permitan el acceso cuando haya habido oposición de una tercera persona interesada.

d) Derecho al uso de la información obtenida. Consiste en el derecho a utilizar la información obtenida sin necesidad de autorización previa y sin más limitaciones de las que deriven de esta u otras leyes.»

Por otra parte, y como contrapartida a los derechos citados, la Ley de Transparencia de Andalucía delimita el deber de transparencia por el que inexorablemente ha de regirse la actividad pública.

Deber éste cuyo contenido y alcance fue recientemente ampliado a través de la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico interno de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Con respecto a la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia de Andalucía, citada, cabe destacar que en su preámbulo se señala lo siguiente:

«En desarrollo de la Constitución Española, se pretende ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, así como reconocer y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad, con el fin de facilitar, en cumplimiento del artículo 9.2 de la Constitución española a la participación de todos los ciudadanos en la vida política; garantizar, de conformidad con el artículo 9.3 de la misma la publicidad de las normas, la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos; y por último, garantizar, conforme al artículo 20.1.d) de la Constitución española el derecho a recibir libremente información veraz de los poderes públicos y, conforme al artículo 105 b) de la Constitución española el acceso de los ciudadanos a la información pública.

Igualmente, el fomento de transparencia encuentra fundamento en diversos preceptos del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Pretende fomentar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.1, la calidad de la democracia facilitando la participación de todos los andaluces en la vida política; conseguir, como objetivo básico, en defensa del interés general, la participación ciudadana en la elaboración, prestación y evaluación de las políticas públicas, así como la participación individual y asociada en el ámbito político, en aras de una democracia social avanzada y participativa, como dispone el artículo 10.3.19; promover, de conformidad con los dispuesto en el artículo 11, el desarrollo de una conciencia ciudadana y democrática plena; constituir, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 30.1.e), cauce de ejercicio del derecho de participación política, y en particular, del derecho a participar activamente en la vida pública andaluza estableciendo mecanismos necesarios de información, comunicación y recepción de propuestas (...)»

Al respecto es necesario asumir, por tanto, la importancia que tiene la transparencia en la buena gobernanza, conforme a lo puesto de manifiesto en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea, y acogiendo lo señalado en el Convenio Europeo sobre el Acceso a los Documentos Públicos, que en su preámbulo asienta la máxima de que «Todos los documentos públicos son en principio públicos y solamente pueden ser retenidos para proteger otros derechos e intereses legítimos».

Tercera.- La publicidad activa (información de relevancia jurídica) y el procedimiento de acceso a la misma.

El objeto de estudio y de investigación en las presentes actuaciones es, por así haberlo circunscrito el interesado en su escrito de queja, el presunto incumplimiento de obligaciones establecidas en los artículos 5.4 y 7.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el artículo 13.1.e) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, citada, respecto a las obligaciones de publicidad activa.

Conforme a la norma básica estatal, la obligación sujeta a transparencia ha de ser publicada en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web, de forma clara y estructurada, en formato reutilizable -preferentemente- e incluyendo los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, interoperabilidad, calidad, su identificación y su localización (artículo 5.4, de la ley 19/2013).

La información de relevancia jurídica a la que se refiere el interesado en la queja, es la que el artículo 7.e) de la Ley básica estatal, y el artículo 13.1,e) de la norma autonómica de transparencia, demandan y exigen en idénticos términos; entre otras:

«e) Los documentos que, conforme a la legislación sectorial vigente, deban ser sometidos a un período de información pública durante su tramitación.»

Es importante reseñar que la dicción literal del precepto pone claramente de manifiesto que el objeto de la publicidad activa deben ser los documentos que son objeto de información pública, es decir aquellos que expresan el parecer de la administración y sobre los que el ciudadano puede ejercitar su derecho de participación formulando alegaciones o sugerencias. En ningún caso se cumple el deber de publicidad activa regulado en este precepto facilitando acceso al ciudadano exclusivamente a aquellos documentos que contienen la decisión del órgano administrativo de someter un procedimiento al trámite de información pública.

Aunque nos consta que son bastantes las publicaciones de las Consejerías y Agencias de la Junta de Andalucía que cumplen los requisitos de información pública, lo cierto es que en las presentes actuaciones hemos podido comprobar que algunas Consejerías no incluyen en la publicidad activa más que los enlaces o referencias a los anuncios de información pública de las normativa en trámite, sin inclusión del contenido de la misma, supuestos en los que consideramos incumplidos los preceptos anteriormente reseñados.

Al respecto consideramos que conviene tener presente una importante linea jurisprudencial, representada entre otras por las Sentencias del Tribunal Supremo de 8 y 12 de abril, y 26 de diciembre de 2011, en que han sido anuladas disposiciones generales por incumplir alguna de las obligaciones establecidas legalmente en materia de publicidad durante el periodo de información pública.

Así, entiende el Alto tribunal que el simple hecho de omitir la obligación añadida de publicidad en tablón de anuncios, a pesar de haber cumplido la obligación de publicidad en boletín oficial, o el hecho de que el anuncio del tablón no haya permanecido efectivamente expuesto todos los días del periodo legalmente establecido, supone un incumplimiento del deber de publicidad legalmente estipulado. Deber que entronca con los principios constitucionales de publicidad (art 9.3 CE) y participación ciudadana (art. 105.a) que establecen el carácter esencial del trámite de información pública durante la aprobación de disposiciones de carácter general.

En dichos casos, el Tribunal Supremo ha resuelto declarando la nulidad de las disposiciones afectadas por infracción de las obligaciones de publicidad, señalando que, al tratarse de disposiciones que inciden en el patrimonio jurídico de los administrados, los mismos han de tener la posibilidad de alcanzar un cabal conocimiento de su contenido mediante la irrenunciable publicidad, y disponer de un trámite de audiencia en el que puedan ejercitar su derecho de participación. Considerando dicho trámite como esencial en la formación de la voluntad administrativa, al contribuir a garantizar la legalidad, el acierto, y la oportunidad de la opción elegida por la Administración reguladora.

A la vista de dicha línea jurisprudencial y en aras a evitar procedimientos de reclamación que conllevarían la nulidad de los procedimientos en tramitación, consideramos necesario que por la Junta de Andalucía se adopten las medidas necesarias para dar un efectivo cumplimiento a las obligaciones legales que en materia de publicidad activa le impone la vigente legislación reguladora del derecho de acceso a la información y transparencia de las Administraciones públicas.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

Recordatorio de los deberes legales contenidos en los artículos 5.4 y 7.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el artículo 13.1.e) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia de Andalucía.

RECOMENDACIÓN 1: Consistente en la necesidad de dictar las instrucciones oportunas para que por parte de las distintos organismos integrantes de la Administración de la Junta de Andalucía se de estricto cumplimiento a los deberes de publicidad activa en relación con la información jurídica, en particular por lo que se refiere a la efectiva publicación de los documentos sometidos a trámite de información pública.

RECOMENDACIÓN 2: Que se comprueben los procedimientos actualmente en trámite de información pública al objeto de verificar el cumplimiento efectivo en los mismos del deber de publicidad activa, procediendo, en caso de incumplimiento, a retrotraer los procedimientos al momento inicial de sometimiento al trámite de información pública, incluyendo la publicación integra de los documentos objeto de dicho trámite.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz