En el expediente de queja un sindicato denunciaba las deficiencias de personal funcionario en oficinas del Servicio Andaluz de Empleo (SAE) y en las Oficinas Comarcales Agrarias (OCAs) de la provincia de Córdoba.
Del estudio de la información aportada por los distintos departamentos de las Administraciones consultadas, desglosamos lo siguiente
ANTECEDENTES
En la tramitación del expediente de queja, por las Consejerías competentes en materia de Empleo y de Recursos Humanos y Empleo Público se nos ha informado en relación a esta cuestión en los siguientes términos:
Así, por la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio se alega:
“El número de puestos de trabajo correspondientes a la Oficinas de Empleo, Centros de Empleo y Áreas Territoriales de Empleo de la provincia de Córdoba, asciende a un total de 340 puestos existentes en la RPT, de los cuales se encuentran dotados 217, estando ocupados 122 puestos por funcionarios y personal laboral del VI Convenio Colectivo de la Junta de Andalucía y quedando un total de 84 vacantes con dotación, siendo la gran mayoría de estas vacantes puestos base, es decir, que no forman parte de la mayoría de estas vacantes puestos base, es decir, que no forman parte de la estructura de dichos centros directivos.
Ademas de la RPT que determina aquellos puestos de trabajo que deben ser desempeñados por personal funcionario y personal laboral de la Junta de Andalucía, los Estatutos de la Agencia contemplan la existencia de un catálogo de puestos de trabajo, relativo al personal propio de la Agencia, cuyo proceso de elaboración está a punto de culminarse, el cual determinará la naturaleza, contenido y características de desempeño y retribución de cada uno de los puestos de trabajo desempeñados por el personal laboral propio de la Agencia procedente de los siguientes colectivos:
- Personal laboral procedente de la extinta Fundación Andaluza Fondo de Formación y Empleo (FAFFE), pues en virtud del apartado 5 del artículo 8 de la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía, se determina que “El SAE quedará subrogado en todas las relaciones jurídicas, bienes, derechos y obligaciones de los que es titular la FAFFE”.
- El personal laboral (ALPES) que prestaba sus servicios en las extintas Unidades Territoriales de Empleo y Desarrollo Local y Tecnológico, que fueron configuradas como instrumentos con capacidad para dinamizar el empleo local, lograr un mejor y mayor aprovechamiento de los recursos de cada una de las zonas y acercar los servicios que, en materia de empleo, promoción de empresas, industria y desarrollo tecnológico ofrecía la Consejería a la ciudadanía.
- El personal laboral (MEMTAS Y PROMOTORES) que fue contratado como orientador para el reforzamiento en Red de Oficinas de Empleo en base al Plan extraordinario de medidas de Orientación, Formación Profesional e Inserción Laboral, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de abril de 2008, que fue prorrogado por dos años mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de abril de 2009, según la habilitación conferida por la disposición final primera del Real Decreto-Ley 2/2009, de 6 de marzo, de medidas urgentes para el mantenimiento y fomento del empleo y protección de las personas desempleadas, y que volvió a prorrogarse hasta el 31 de diciembre de 2012 por el Real Decreto-Ley 13/2012, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo.
Actualmente, en la provincia de Córdoba, la prestación de los servicios propios del SAE a la ciudadanía en las Oficinas de Empleo, Centros de Empleo y Área Territoriales de Empleo, es llevaba a cabo por un total de 263 efectivos reales, de los cuales 122 están adscritos a puestos de RPT y 141 corresponden a puestos que se integran en el catálogo.
(...) por consiguiente, esta Agencia cuenta con los medios personales descritos, gozando todos ellos de la cualificación y experiencia necesaria para el desempeño de las funciones propias del SAE, con los que intenta atender las funciones que tiene legalmente encomendadas”.
Por su parte, la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública expresa lo siguiente:
“La situación de dotación de personal del Servicio Andaluz de Empleo y de las 0ficinas Comarcales Agrarias, en toda la Comunidad Autónoma, viene siendo objeto de especial atención por esta Dirección General, cumpliéndose hasta el dia de la fecha con cuantas propuestas de cobertura se han planteado por los órganos competentes para controlar su plantilla, evaluar sus necesidades de personal y realizar las correspondientes propuestas de cobertura.
(...) no sólo se ha dado refuerzo con los planes de choque, también se han atendido todas las solicitudes de cobertura (a lo largo de 2015 se computan 41 tramitaciones de procesos de cobertura provisional mediante artículo 30 de la Ley 6/ 1985; de las que 3 son para la provincia de Córdoba.
Asimismo, indicar que es voluntad de esta Dirección General que todas las plazas cubiertas provisionalmente y vacantes dotadas, sean incluidas en el próximo concurso de méritos.”
Ambos Departamentos muestran su compromiso de analizar el estado de situación de los efectivos en dichas oficinas como aducen en sus respectivos informes.
Así, la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio se afirma que la agencia SAE cuenta con una Relación de Puestos de Trabajo comprensivo de los puestos adscritos a funcionarios de carrera e interino y el personal laboral sujeto al VI Convenio Colectivo del personal laboral de la Junta de Andalucía, sin perjuicio de encontrarse en un proceso de elaboración de un Catálogo de puestos de trabajo sobre los puestos de trabajo desempeñados por el personal laboral propio de la agencia.
Por su parte, la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública expresa que en la Mesa Sectorial de Negociación de la Administración General de la Junta de Andalucía, se acordó en fecha 19 de noviembre de 2015, la constitución de un grupo de trabajo para analizar la situación de los Centros de Empleo en cuanto a la dotación de personal funcionario.
CONSIDERACIONES
Primera. En relación a la naturaleza del SAE y al ejercicio de las funciones que le competen.
a) Sobre las potestades públicas y el interés general y su reserva a favor de la función pública
El ejercicio de las potestades públicas y su reserva a favor de los funcionarios públicos ha adquirido, en estos últimos años y en lo que a Andalucía se refiere, una destacada significación en el panorama del ordenamiento jurídico, especialmente a partir de dos textos legislativos, en primer lugar el Estatuto Básico del Empleado Público (en su primera versión de la Ley 7/2007, de 12 de abril y el posterior y vigente texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre), sin duda la norma básica angular de la función pública española (del “empleo público” siguiendo la terminología que prevalece en la nueva regulación), que en su artículo 9.2, tras definir la figura del funcionario de carrera, expresa que “en todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales del Estado o de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la Ley de desarrollo de cada administración pública se establezca”; y en segundo lugar, la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía, que a la par que modifica parcialmente la Ley de la Administración de la Junta de Andalucía del mismo año (Ley 9/2007, de 19 de octubre, más conocida como LAJA), incorpora una importante reordenación del sector público andaluz (especialmente de la Administración instrumental que se integra en la misma), que ha afectado no solo al SAE en su mutación de organismo autónomo a agencia de régimen especial, sino también a la integración en su seno de la entidad instrumental privada FAFFE y su personal, así como otro personal laboral proveniente de distintos programas de refuerzo de las políticas de fomento de empleo.
Este principio, que la doctrina administrativista denomina “reserva funcional funcionarial” (RFF), fiel reflejo del modelo constitucional de preferencia de la función pública en el sistema de empleo público de nuestro país, a cuyo colectivo encomienda preservar la garantía constitucional de imparcialidad de la función pública (art.103.3 de la Constitución Española), si bien se encuentra ampliamente consolidado en nuestro ordenamiento jurídico, especialmente en la doctrina y en la jurisprudencia, nunca había encontrado expreso acomodo normativo hasta su plasmación en el EBEP, más su genérico planteamiento sumado a su fundamento en conceptos jurídicos indeterminados así como la ausencia de una norma de desarrollo, viene planteando encontradas interpretaciones al respecto, culminando en conflictos residenciados en sede judicial que, a la postre, tampoco han servido para aclarar y delimitar dicho principio más allá de su formulación estatutaria.
No obstante, en un intento de dar un paso en esta cuestión, esta Institución considera, como punto de partida un hecho constatable: que aunque las potestades públicas tienen su territorio natural en la Administración Pública, y su normal desempeño por parte de los funcionarios públicos, extramuros de aquella encontramos múltiples versiones de entidades privadas (colaboradoras) en las que el ordenamiento jurídico residencia significativas competencias administrativas, como también a favor de entidades privadas de carácter asociativo (corporaciones de derecho público), que sin ser tampoco propiamente Administración pública, se les otorga tal consideración respecto a las potestades públicas que la ley les habilita, y ello a ejercer a través de personal ajeno al empleo público. E, incluso, cómo dentro del sector público se atribuyen destacadas potestades públicas a favor de su ejercicio por parte del empleo público laboral, particularidades que nos obligan a “modular” el principio de la RFF a la hora de su formulación y aplicación, siguiendo la expresión apuntada por la doctrina del Consejo de Estado (Véase el Dictamen 808/2011, de 21 de julio, del Consejo de Estado en relación a la Disposición adicional vigesimotercera del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, que excepcionando la aplicación del art. 9.2 del EBEP, habilita al personal laboral portuario para el ejercicio de funciones de autoridad - “policía portuaria”-. En el mismo sentido, el art. 113 de la reciente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, atribuyendo igualmente con carácter excepcional, potestades administrativas al personal laboral de las sociedades mercantiles estatales).
A las excepciones anteriores, situadas extramuros del sector público, caben añadir los supuestos, igualmente excepcionales, del ejercicio de potestades públicas en el seno de la Administración pública a través del personal laboral, como son los casos de los organismos reguladores o supervisores estatales (Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, etc.) y de los organismos portuarios y, con un carácter excepcional, el personal laboral que desempeña puestos adscritos a funcionarios (Disposición Transitoria cuarta del EBEP).
Así pues, dentro del amplio espectro de las potestades públicas, conviene distinguir aquellas que sean expresión del ejercicio de autoridad (elaboración de disposiciones generales, facultades de intervención – autorización, inspección, sanción, etc.-, y en general las de justicia y orden público y policía), o bien de la salvaguarda de los intereses generales (fe pública, control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, contabilidad, etc.), de aquellas otras potestades públicas o administrativas que no tienen tal naturaleza, en orden a someterlas o no a su garantía, mediante su ejercicio por parte de la función pública.
En todo caso, aunque en nuestro Derecho positivo no encontramos una clara definición sobre lo que pueda entenderse por “ejercicio de potestades públicas”, dicha cuestión ha sido tratada ampliamente por la doctrina (valga por todas ellas la definición de Santamaría Pastor “aquella situación de poder que habilita a su titular para imponer conductas a terceros mediante la constitución, modificación o extinción de relaciones jurídicas…”) y la jurisprudencia (valga también por todas la STS de 20 de marzo de 1995 : “Estos poderes, sitúa a las personas que los ejerce en una posición de supremacía, que además, les faculta para constituir, modificar o extinguir situaciones jurídicas; imponiendo obligaciones y situaciones jurídicas a los administrados, de forma unilateral e incluso sin contar con su voluntad o consentimiento aunque sujeto al ordenamiento jurídico”). En suma, en palabras del Tribunal Supremo, estas potestades suponen la expresión de supremacía administrativa por razón del interés general.
Las potestades públicas, en su diversa gama funcional que expresa la amplia acción pública que se despliega por el sector público, son objeto de un variado enfoque, que a los meros efectos de su graduación respecto a su sujeción al principio de RFF, clasificaremos en un primer nivel como “potestades públicas de soberanía” (justicia, orden público, defensa nacional, asuntos exteriores, potestad legislativa y reglamentaria, etc.), para, en un segundo nivel, situar las “potestades públicas de autoridad” (inspección y control, potestad sancionadora, etc.), y en un tercer nivel las “restantes potestades públicas” no susceptibles de integrarse en las anteriores, potestades públicas en las que las notas de “autoridad” resultan de menor intensidad (acción de fomento, de investigación, etc.), para finalmente encontrarnos con un cuarto nivel, en que las entidades públicas, preferentemente con fórmulas de personificación jurídico-privada y actividades propias del sector privado con el que compite, no actúa con las prerrogativas del Derecho Público que, con mayor intensidad, intervienen en los niveles superiores. De esta forma, las potestades públicas de los dos primeros niveles resultan tributarias de ser sometidas al estricto principio-garantía de RFF, con las excepciones expresamente señaladas en la ley (por ej. caso de la policía portuaria), no así en las potestades públicas del tercer nivel, en las que el interés general, sin necesidad de la expresada reserva, queda preservado por los empleados públicos que las ejerciten directamente (con independencia del vínculo jurídico funcionarial, estatutario o laboral) o mediante el control público del ejercicio indirecto por parte de terceros ajenos al sector público (por ej, supuestos de externalización de servicios públicos).
Ciertamente, cualquiera que sean los criterios de clasificación de las potestades públicas, nos encontraremos con zonas de penumbra a la hora de incardinar alguna concreta potestad, e incluso con potestades que, para un mismo tipo, puedan aunar notas de una u otra naturaleza que las hagan tributarias de un trato diferenciado respecto a la exigencia de la RFF, supuestos en lo que resultará obligado realizar un esfuerzo de racionalidad y razonabilidad por parte de sus operadores jurídicos.
En todos los casos, las potestades públicas actúan bajo el principio constitucional de legalidad que las legitima y habilita (como la expresa habilitación por ley traslada tasadamente el ejercicio de potestades públicas en las entidades colaboradoras privadas), y todas ellas como instrumentos para la consecución de los intereses generales que preside la actuación de los poderes públicos, con pleno sometimiento a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE).
En cuanto al otro concepto a tener en cuenta, el de “interés público” o “interés general” (este más amplio que aquél, como suele matizar la doctrina), o más concretamente “los intereses generales del Estado o de las Administraciones Públicas” en expresión del art. 9.2 del EBEP, es de alcance indeterminado, integrándose mayoritariamente por la doctrina y la jurisprudencia en el instituto del concepto jurídico indeterminado objeto de estudio en el seno del Derecho Público, naturaleza que encuentra mayor concreción cuando de una determinada acción pública se trata.
Nuestro ordenamiento jurídico referencia el interés general con reiteración, y en este sentido la propia Constitución lo trae a colación en diversos preceptos: establecimiento de servicios civiles para el cumplimiento de fines de interés general (art. 30.3), derecho de fundación “se reconoce para fines de interés general” (art. 34.1), promoción de la ciencia y la investigación científico y técnica (art. 44.2), la regulación de la utilización del suelo (art. 47), creación de Comisiones de investigación (art. 76.1), la promoción de la acción de la justicia por parte del Ministerio Fiscal (art. 124.1), la riqueza del país “está subordinada al interés general” (art. 128.1), la posibilidad de la intervención de las empresas (art.128.2), la línea de división de las competencias estatales y autonómicas (art.149.1. 20 y 24) y especialmente en lo que aquí interesa en el art. 103.1: “La Administración sirve con objetividad los intereses generales” .
Igualmente encontramos remisiones a dicho concepto en la legislación administrativa sectorial (art. 25 –libertad de pactos siempre que no sean contrarios al “interés público”-, 112 -tramitación urgente- y 219 -prerrogativa administrativa de modificación de los contratos administrativos por razones de “interés público”- de la Ley de Contratos del Sector Público; denegación de acceso a archivos y registros por razones de “interés público” y aplicación de la tramitación de urgencia en el procedimiento cuando razones de “interés público” lo aconsejen -art. 33 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-, Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante “puertos de interés general”, etc.).
Pero la expresa alusión a los intereses generales, a su salvaguarda por medio de la RFF, no lo es exclusivamente como criterio delimitador como legitimador de la actuación de los poderes públicos (reservada aquí a la función pública), engarzando esta perspectiva con la constitucional del art. 103.1 (“La Administración sirve con objetividad los intereses generales”), al señalar un tipo cualificado de intereses que excluye tanto a sus antagónicos intereses particulares como también a aquellos otros intereses públicos que no merecen tal generalidad en su cualificación y, por ende, tampoco tributario de la reserva a que nos referimos.
A lo anterior cabe añadir, que junto a los patrones establecidos en la legislación general de organización y funcionamiento de cada Administración territorial, la citada Ley estatal de Régimen Jurídico del Sector Público de 2015 y la LAJA andaluza de 2007-, o en la legislación de empleo público, el principio general de la RFF establecido en el EBEP encuentra toda una variada suerte de excepciones y matizaciones que diluyen la aparente severidad en la aplicación del mismo, toda vez que las potestades administrativas sin connotaciones de autoridad y su ejercicio por parte de entidades colaboradoras (privadas) y de entidades asociativas (privadas con la consideración de corporaciones de derecho público), en ambos casos, por expresa y específica habilitación legal, conlleva el ejercicio de potestades públicas a entidades ajenas a la organización administrativa y a su desempeño por parte de personal laboral ajeno al empleo público, realidad jurídica que hace insostenible que al personal laboral (empleado público) de las agencias instrumentales (al caso agencia de régimen especial SAE) se les vede el desempeño de potestades administrativas que en el ámbito externo de colaboración lo desempeña personal laboral ajeno al empleo público.
Hecha pues, esta breve exposición de la complejidad que rodea el principio de RFF, su aplicación en el SAE debe, igualmente, modularse tanto en atención a la naturaleza de dicho servicio público y al personal a su servicio, como a las propias funciones legales y estatutarias que desempeña, mayoritariamente alejadas o ajenas al principio de RFF como veremos a continuación.
Segunda. Sobre la naturaleza de la agencia Servicio Andaluz de Empleo (SAE) y de la prestación de servicios y programas propios del mismo.
El Servicio Andaluz de Empleo, creado por la Ley 4/2002, de 16 de diciembre como un organismo autónomo, tras la reforma de la administración andaluza iniciada con la LAJA de 2007, culmina con la aprobación de la Ley 1/2011, de 17 de febrero de reordenación del sector público andaluz, por el que este ente se transforma y adquiere la naturaleza de ente instrumental público bajo la modalidad de “Agencia de Régimen Especia”, con las particularidades que dicha legislación le atribuye a dicha modalidad agencial y cuyos estatutos se aprueban por Decreto 96/2011, de 19 de abril.
Como es sabido, la Junta de Andalucía, sumandose a similares iniciativas abordadas por el Estado y resto de las Autonomías, optó por la organización administrativa agencial en sus iniciativas legislativas de 2007 y 201, de Administración y Reordenación del sector público, que tiene su antecedente en la Administración General del Estado con la aprobación de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales (ahora derogada con la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público), y que se basa en la separación de las funciones de decisión política y de dirección de las funciones de cumplimiento y prestación de servicios. Así, las funciones operativas de cumplimiento se descentralizan en organizaciones más pequeñas, las agencias, que se centrarán en la consecución de objetivos y rendimientos, mientras que la Administración matriz se reserva las funciones de creación de políticas y de dirección.
Respecto a las agencias de régimen especial (art. 70 de la LAJA), son entidades públicas a las que se les atribuye cualesquiera de las actividades de las agencias administrativas, siempre que les asignen funciones que impliquen ejercicio de autoridad y que requieran especialidades en su régimen jurídico. Así pues, las agencias de régimen especial tienen por objeto realizar, en régimen de autonomía de gestión, las funciones y competencias referidas en sus leyes de creación y en sus respectivos Estatutos, con arreglo al contrato plurianual de gestión y al plan de acción anual, que ha de ser aprobado por el Consejo Rector de la Agencia, fijando los objetivos que se pretenden alcanzar en el ejercicio, ajustándose a las directrices y orientaciones de la Consejería competente en materia de Hacienda y a las previsiones plurianuales del contrato de gestión, que vienen a establecer los objetivos estratégicos, programas y líneas de actuación necesarias para la consecución de aquéllos.
Pues bien, y en lo que aquí interesa, la agencia de régimen especial SAE, conforme a su ley reguladora y a sus Estatutos, ejerce entre otras las siguientes funciones:
“(…) b) La planificación, gestión, promoción y evaluación de los distintos programas y acciones para el empleo, competencia de la Comunidad Autónoma, y en particular los siguientes:
1.º Los relativos a fomento del empleo.
2.º Los relativos a la formación para el empleo, la coordinación y planificación de los centros propios o consorciados, así como el desarrollo de cuantas otras funciones puedan corresponder a éstos en su materia.
3.º La prospección del mercado de trabajo y la difusión de información sobre el mercado laboral.
4.º La intermediación laboral, el registro de demandantes de empleo, la recepción de comunicación de contratos y la gestión de la Red Eures en Andalucía.
5.º La orientación e información profesional, y las acciones de apoyo para la mejora de la cualificación profesional y el empleo.
6.º Los relativos al fomento de vocaciones empresariales, la formación de emprendedores y pequeños empresarios, el fomento del autoempleo y la difusión de la cultura empresarial.
7.º La colaboración con los medios de comunicación de masas tanto para promocionar los distintos planes de empleo como para transmitir valores culturales y éticos que estimulen la generación de empleo y la calidad del mismo.
8.º La autorización de la condición de centros colaboradores o asociados a aquellas entidades que participen en la ejecución de actividades que sean competencia de la Agencia, así como la autorización y demás competencias sobre las agencias de colocación que actúen en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
9.º La promoción y el desarrollo del empleo local, atendiendo a las necesidades específicas de cada territorio y en coordinación con las Administraciones Locales.” (art. 5.2 de sus Estatutos).
A este respecto, cabe reconocer que las amplias funciones que presta el SAE no se realizan en exclusiva, pues si bien la intermediación en el mercado de trabajo se configura como un servicio público, en este también participan los entes colaboradores o asociados, ya públicos o privados, que participen es las actividades de la agencia.
El preámbulo del Real Decreto 1796/2010, de 30 de diciembre, por el que se regulan las agencias de colocación, expresa:
“En todo caso, la intermediación en el mercado se trabajo se configura como un servicio de carácter público, con independencia de los agentes que la realizan, que además de incrementar las posibilidades de colocación de las personas trabajadoras en desempleo, pretende configurar un mercado de trabajo cada vez más equilibrado que subsane las disfunciones que impiden la adecuada casación entre ofertas y demandas de empleo.
En este contexto la citada Ley modifica la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, procediendo a regular las agencias privadas de colocación, incluyendo las que tienen ánimo de lucro, cuya actividad no permitía la normativa anterior, lo que supone complementar la actividad que ya desarrollan los servicios públicos de empleo, con el fin de mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, dotando para ello a los agentes que intervienen en los procesos de intermediación y de colocación de más y mejores medios. Como fruto de esta mayor intervención y mejor colaboración entre agentes públicos y privados se conseguirá lograr una más eficaz intermediación, proporcionando a las personas trabajadoras un empleo adecuado a sus características y facilitando a los empleadores las personas trabajadoras más apropiadas a sus requerimientos y necesidades.
Esta nueva regulación de agencias de colocación se enmarca en las medidas que conforman la nueva agenda social que el Gobierno va a acometer en este periodo, todo ello con el objetivo de responder con decisión a las profundas secuelas que está dejando la crisis económica-financiera en nuestro mercado laboral. En este sentido, una de las líneas de actuación acometidas ha sido el reforzamiento de los servicios públicos de empleo, dotándolos de más recursos humanos, ampliando la plantilla de los mismos al adicionar, a los 1.500 orientadores que ya venían desarrollando tareas de inserción laboral de personas trabajadoras en desempleo, otros 1.500 promotores de empleo para el refuerzo de la atención a la demanda y oferta de empleo en los servicios públicos de empleo.”
Para el ejercicio de tales funciones, el SAE dispone en sus plantillas de personal funcionario y laboral, funcionario proveniente de los cuerpos y especialidades de la Junta de Andalucía, y personal laboral proveniente de las categorías sometidas al vigente Convenio Colectivo de la Junta de Andalucía, así como personal laboral proveniente de las entidades instrumentales integradas en el SAE en virtud del proceso de reordenación aludido (personal FAFFE), así como el personal laboral proveniente de los programas de fomento del empleo a que se refiere el informe de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio (personal ALPES, MEMTAS, etc.).
Paralelamente a esta gestión pública en materia de empleo por parte de la Junta de Andalucía y el empleo público (funcionario y laboral) vinculado a ella, las agencias privadas de colocación, a través de su propio personal laboral (ajeno al empleo público), actúan como entidades colaboradoras de los servicios públicos de empleo, en los términos que establezca los correspondiente contratos administrativos de colaboración.
En este sentido, la claúsula 5 del “Pliego de claúsulas administrativas particulares y condiciones técnicas del Acuerdo Marco con Agencias de Colocación para la colaboración con Servicios Públicos de Empleo en la Inserción del Mercado Laboral de personas Desempleadas”, relativa a los servicios objeto de este acuerdo especifica:
“Los servicios objeto de este acuerdo consisten en la inserción en el mercado de trabajo de las personas desempleadas que sean designadas para ello por los servicios públicos de empleo.(...).
Los servicios de inserción tendrán naturaleza integral, y comprenderán cualesquiera actuaciones de orientación, formación, intermediación, ayuda en la búsqueda de empleo, captación de ofertas de trabajo, promoción de candidatos u otras, que sean necesarias para alcanzar el objetivo de la inserción efectiva del desempleado”.
Ciertamente, ninguna norma legal o reglamentaria, estatal o autonómica ha efectuado una definición y delimitación de las potestades públicas sometidas al principio de RFF del art. 9.2 del EBEP, y aún menos en el estricto ámbito de las funciones que legal y estatutariamente tiene atribuidas la agencia andaluza SAE. No obstante, disponemos un referente en la regulación que acometió inicialmente el Decreto-Ley 1/2016, de 15 de marzo, por el que se establecían diversas medidas urgentes en materia de empleo, el cual en su Disposición adicional primera (“Participación del personal laboral en la prestación de servicios y desarrollo de programas”), expresaba:
“1. Las funciones correspondientes a los servicios y programas que se presten en las oficinas de empleo en ejecución de las funciones relativas a la gestión de las Políticas Activas de empleo por la agencia del Servicio Andaluz de empleo, podrán ser desempeñados por el personal laboral de la citada agencia, y en particular los servicios de:
a) Inscripción, clasificación y actualización de la demanda de empleo para el diagnóstico individualizado y la elaboración de perfiles profesionales.
b) Diseño del itinerario personalizado para el empleo.
c) Acompañamiento personalizado en el desarrollo del itinerario y el cumplimiento del compromiso de actividad.
d) Asesoramiento y ayuda técnica adicional para la definición de su currículo y la aplicación de técnicas para la búsqueda activa de empleo.
e) Información y asesoramiento adicional sobre la situación del mercado de trabajo y la oferta formativa.
f) Apoyo a la gestión de la movilidad laboral.
g) Gestión de las ofertas y anuncios de empleo.
h) Información y asesoramiento sobre la contratación y las medidas de apoyo a la activación.
i) Apoyo a los procesos de recolocación en los supuestos previstos legalmente.
2. Las funciones relativas a la gestión de registros administrativos de documentos y dación de fe pública quedan reservadas al personal funcionario.”
La circunstancia de que este decreto-ley fuera derogado en trámite de no convalidación parlamentaria (sesión de 6 de abril de 2016) y sustituido por el Decreto-Ley 2/2016, de 12 de abril, en el que se omite la regulación abordada anteriormente en este punto, en modo alguno cuestiona su adecuación a legalidad y a realidad, sobre la que no ha recaído tacha alguna a este respecto.
Un análisis pormenorizado de las competencias estatutarias de la agencia pública SAE y de las que se atribuyen a las agencias privadas de colaboración por vía convencional, nos permite constatar cómo buena parte de aquellas se hacen extensivas a esta últimas, o lo que es lo mismo, la mayoría de las funciones o potestades administrativas de la agencia SAE se reiteran en las atribuidas a las agencias privadas de colocación, las primeras desempeñadas mediante el personal empleado público vinculado a ella (funcionario y laboral), y estas últimas mediante su empleo laboral privado, ajeno al empleo público.
Desde nuestra perspectiva, el protagonismo que en las actuales circunstancias de crisis económica desempeñan las políticas activas de empleo y su gestión a través de los medios propios (agencias públicas) y/o colaboradores autorizados (agencias de colocación), aconseja que se doten con suficiencia de recursos humanos, a la par que se delimiten las potestades administrativas en que estas políticas se concretan, en orden a preservar y reservar aquellas con connotaciones de “autoridad” a la función pública (art. 9.2 del EBEP), quedando las restantes a disposición del desempeño indistinto por parte del personal empleado público vinculado a la agencia SAE o, en su caso y en los términos conveniados, a las agencias de colocación autorizadas en Andalucía.
Por ello, de conformidad con las atribuciones establecidas en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de esta Institución, vengo a formular al Consejero de Empleo, Empresa y Comercio la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN: Que se culminen los estudios sobre el estado de situación y grado de suficiencia de las plantillas de personal (funcionario y laboral) adscrito a las oficinas del Servicio Andaluz de Empleo.
SUGERENCIA: Que se cursen las instrucciones relativas a la delimitación de las funciones que se desempeñan en las antedichas oficinas, en orden a que tales competencias sean desarrolladas indistintamente por el personal funcionario y/o laboral adscrito a dichas oficinas, con excepción de aquellas que tengan connotaciones de autoridad, que quedarían reservadas a la función pública (artículo 9.2 del EBEP).
Ver asunto solucionado o en vías de solución.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
