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En esta Institución se tramita expediente de queja a instancia de parte, en el que la persona interesada manifiesta su disconformidad con el hecho de que la Ordenanza reguladora de las tasas de derecho de examen del Ayuntamiento de Gerena no contemple una exención o bonificación para los sectores más vulnerables, desempleados, discapacitados y familias numerosas.
En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formularle Resolución concretada en los siguientes.
ANTECEDENTES
I.- Con fecha 1 de febrero de 2022 tiene entrada en esta institución el escrito de queja de la persona interesada en el que manifiesta que ha participado en la convocatoria de selección de auxiliar informático y auxiliar en marketing, personal laboral en prácticas, en el marco de la línea 1 del programa de empleo y apoyo empresarial, incluido en el plan provincial de reactivación económica y social 2020/2021 (Plan Contigo) de ese Ayuntamiento.
Asimismo, manifiesta su disconformidad con el hecho de que la Ordenanza reguladora de las tasas de derecho de examen no contemple una exención o bonificación para los sectores más vulnerables como pueden ser las personas desempleadas o las personas con discapacidades.
II.- Con fecha 23 de febrero de 2022 acordamos la admisión a trámite de la queja solicitando del Ayuntamiento de Gerena la emisión del preceptivo informe.
III.- Con fecha 28 de septiembre de 2022 se recibe el informe solicitado, del que merece ser destacado lo siguiente:
“(...)se tiene a bien informar que el Pleno del Ayuntamiento, en sesión extraordinaria, aprobó provisionalmente y definitivamente por no haberse presentado alegaciones en el trámite de información pública, sustanciado mediante anuncio publicado en el BOP núm. 55, de fecha 9 de marzo de 2021. la Ordenanza fiscal reguladora de las tasas por derecho a examen, cuyo texto íntegro se publicó en el BOP núm. 100, de fecha 4 de mayo de 2021.
Asimismo, se pone de manifiesto que la citada ordenanza se aprobó de conformidad con el Estudio económico suscrito por la Tesorera Municipal con fecha 16 de febrero de 2021.
Igualmente, se hace constar que la referida ordenanza local no contempla ninguna bonificación.”
En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos conveniente plantear a esa Administración las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- De la autonomía local.
La Constitución Española –en su artículo 140- garantiza la autonomía de los municipios y cuyo ejercicio implica la capacidad de aprobar normas generales en el ámbito de sus competencias y en el marco de la Ley.
En ese sentido, el artículo 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, reconoce a los Municipios, Provincias y las Islas, en su calidad de Administraciones territoriales, entre otras, la potestad tributaria entendida como la posibilidad de intervenir en aspectos fiscales.
Por su parte, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, en su artículo 4.1, establece que “los municipios y provincias de Andalucía gozan de autonomía para la ordenación y gestión de los asuntos de interés público en el marco de las leyes. Actúan bajo su propia responsabilidad y en beneficio de las personas que integran su respectiva comunidad”.
Segunda.- Del sostenimiento de los gastos públicos.
Según el artículo 31 de la Constitución Española (CE), es un deber de toda la ciudadanía contribuir al sostenimiento de lo gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.
Asimismo, el artículo 133 de la CE, establece que la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley, y, las Corporaciones Locales –al igual que las Comunidades Autónomas- podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
Por otra parte, el artículo 14 de la CE proclama el derecho a la igualdad y a la no discriminación por cualquier condición o circunstancia personal o social . Asimismo, en su artículo 9.2, se consagra la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectiva
Tercera.- Exenciones tributarias para colectivos especiales.
En el ámbito del acceso al empleo público, las difíciles circunstancias que han generado diversas crisis de índole económica y social en las últimas décadas, han motivado que, por parte de las distintas administraciones públicas, en el ejercicio de sus legítimas competencias, se hayan adoptado diversas medidas de exención o bonificación del importe de las tasas para participar en procesos selectivos en el sector público.
Así por ejemplo, en el ámbito estatal, la Ley 66/1997, de 30, de Diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Orden Social, en su redacción dada por la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, establece en su artículo 18, punto cinco, que estarán exentos del pago de la Tasa por derechos de examen:
a) Las personas con discapacidad igual o superior al 33 por 100.
b) Las personas que figuraren como demandantes de empleo durante el plazo, al menos, de un mes anterior a la fecha de convocatoria de pruebas selectivas de acceso a los Cuerpos y Escalas de funcionarios o a las categorías de personal laboral convocadas por la Administración pública estatal en las que soliciten su participación. Serán requisitos para el disfrute de la exención que, en el plazo de que se trate, no hubieren rechazado oferta de empleo adecuado ni se hubiesen negado a participar, salvo causa justificada, en acciones de promoción, formación o reconversión profesionales y que, asimismo, carezcan de rentas superiores, en cómputo mensual, al salario mínimo interprofesional.
(...)
d) Las víctimas del terrorismo, entendiendo por tales, a los efectos regulados en el presente artículo, las personas que hayan sufrido daños físicos o psíquicos como consecuencia de la actividad terrorista y así lo acrediten mediante sentencia judicial firme o en virtud de resolución administrativa por la que se reconozca tal condición, su cónyuge o persona que haya convivido con análoga relación de afectividad, el cónyuge del fallecido y los hijos de los heridos y fallecidos”.
Por su parte, la Ley 40/2003 de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, en su artículo 12 regula las exenciones y bonificaciones en tasas y precios, como sigue:
“1. Las Administraciones públicas competentes establecerán un régimen de exenciones y bonificaciones para los miembros de las familias numerosas que tengan reconocida tal condición, en relación con las tasas y precios por la prestación de servicios o la realización de actividades de su competencia en los siguientes ámbitos:
(...)
c) El acceso a las pruebas de selección para el ingreso en la función pública.”
Por otra parte, en el ámbito local, estas exenciones del pago de tasas por la participación en procesos selectivos de acceso al empleo público la tienen ya incorporadas muchas entidades locales andaluzas.
En este sentido, en la Resolución formulada por esta Institución a la Administración de la Junta de Andalucía, a las Diputaciones provinciales y a los Ayuntamientos de los municipios andaluces de mayor población, con motivo del expediente 09/199, iniciado de oficio por el asunto objeto de la presente queja, ya se reseñaban distintas entidades locales que, en esa fecha, ya tenían incorporadas exenciones en esta materia
“a) Tienen exenciones contempladas en sus Ordenanzas Fiscales para discapacitados, desempleados y familias numerosas.
Ayuntamientos:
- Almería (excepto para familias numerosas)
- Algeciras (Cádiz).
- Málaga (tasa de 0,60 € para desempleados y familias numerosas).
- Jaén.
- Jerez de la Frontera (Cádiz) (excepto para familias numerosas).
- Sevilla (excepto para familias numerosas).
Diputaciones Provinciales:
- Córdoba (excepto para familias numerosas)
- Málaga (tasa 3 € para desempleado)
- Sevilla (excepto para desempleados)
b) Realizarán los estudios de viabilidad y análisis oportuno sobre los beneficios fiscales a los colectivos de discapacitados, desempleados y familias numerosas en las Ordenanzas Fiscales reguladoras de la Tasa referida:
Ayuntamientos:
- Cádiz.
- Córdoba.
- Dos Hermanas (Sevilla)
- El Ejido (Almería)
- Granada (reconocidos a familias numerosas).
- Huelva
- Marbella
Diputaciones Provinciales:
- Almería.
- Cádiz.
- Granada (incorporarán exenciones a discapacitados y familias
numerosas)
- Málaga (ya reconocidos a familias numerosas y desempleados, reducciones de la Tasa)”.
El referido expediente de queja de oficio concluyó la siguiente Sugerencia que se dirigió a la Administración Autonómica y Local:
“Promover las acciones oportunas –en su ámbito competencial y ante el órgano competente para ello- para incorporar en las normas reguladoras de la Tasa por Derechos de Examen por participar en pruebas selectivas de acceso a la función pública autonómica y local (funcionarios y personal laboral), la exención del pago de la Tasa a los participantes miembros de familias numerosas, desempleados y personas con un grado de discapacidad igual o superior al 33 %”.
Cuarta.- La potestad reglamentaria de las Entidades Locales para establecer exenciones de las tasas por derecho de examen.
El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, al regular el régimen y compensación de los beneficios fiscales establece, en su artículo 9.1, que: “No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de Ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales”. Precisándose, en su artículo 24.4, que: “Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas”.
Sobre este asunto, la referida Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en su artículo 24, punto 2, fija como tope máximo para el establecimiento de la cuantía de una tasa el coste real o previsible del servicio. Es decir, el objeto de la tasa por derecho a examen es cubrir los gastos que se deriven de la celebración de un proceso selectivo convocado por una Administración pública, sin que su recaudación pueda suponer un enriquecimiento para dicha Administración. Ahora bien, ese coste opera como límite máximo, no como cuantía obligatoria; no es preciso que el importe de la tasa deba cubrir la totalidad del coste, es admisible que cubra sólo una parte y que el resto del coste del servicio se cubra mediante otros ingresos de derecho público. El establecimiento de tasas por debajo del coste es posible, puesto que el artículo 24,4 de la citada Ley establece que, para la determinación de la cuantía de las tasas, podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas. Las tasas son tributos y para el sistema tributario rige el principio de capacidad económica, de conformidad con lo establecido en el artículo 31.1 de nuestra Carta Magna. También nuestro Alto Tribunal en sentencia 98/2019, de 31 de enero, admite la posibilidad de que el principio de capacidad económica pueda ser utilizado como un criterio modulador de la cuantía de una tasa.
Por consiguiente, la cuantía de la tasa por debajo del coste real del servicio, amén de estar permitido desde un punto de vista legal, deberíamos entenderlo como una obligación por parte de las administraciones cuando la tasa afecta a un servicio objeto de un derecho fundamental, como el caso de los procesos selectivo para acceder a un puesto en la función pública que deberá estar presidido por el derecho de igualdad, debiendo los poderes públicos promover las condiciones para el libre ejercicio de este derecho, removiendo cualquier obstáculo que impida o limite dicho ejercicio.
Para hacer efectivas esas exenciones y bonificaciones, previstas legalmente, en el ámbito de la Administración Local, deben de estar contempladas en la respectiva Ordenanza Fiscal cuya aprobación corresponde al Pleno de la Entidad Local correspondiente.
Y ello, de conformidad con lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, que dispone, en su artículo 106.1, que “las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales y en las Leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquélla”.
Añadiendo, en el apartado 2 del citado precepto, que “la potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección”.
De acuerdo con este marco legal, el establecimiento de la tasa municipal por derechos de examen quedaría justificada por corresponder a servicios que demandan los propias personas afectadas y cuya financiación no sería justo que se atendiera con otros recursos financieros; esta tasa se devengará conforme determine la respectiva ordenanza fiscal, cuando se presente la solicitud que inicie la actuación o el expediente, que no se realizará o tramitará sin que se haya efectuado el pago correspondiente, por lo que las Corporaciones Locales deben aprobar una Ordenanza Fiscal reguladora de estos derechos de examen o incluir en la correspondiente Ordenanza reguladora de las tasas un apartado sobre ellos, de tal manera que, si no hay Ordenanza Fiscal que los recoja y los regule, el cobro de los mismos sería ilegal.
Cuestión diferente resulta, la disparidad que venimos observando sobre esta materia en las distintas convocatorias de las Corporaciones Locales, pues cada una de ellas exige la tasa que considera más oportuna.
En este sentido, este Comisionado ha podido constatar que las cuantías que se establecen como derechos de examen son un verdadero freno para la presentación de aspirantes, pues cuando los sistemas son gratuitos, el número de participantes es mayor, lo que puede ser indicativo de la afectación del principio constitucional de igualdad que pudiera suponer el deber de tener que abonar una tasa para concurrir a un proceso selectivo a determinadas personas que, por sus especiales circunstancias, no pueden hacer frente a las mismas.
Además, considerando las circunstancias singulares que concurren en la sociedad española en general, y andaluza en particular, las Administraciones Públicas andaluzas podrían contribuir a paliar la situación actual de desempleo facilitando la participación de la ciudadanía en los distintos procesos selectivos sin exigir el pago de derechos económicos alguno para aquellos colectivos que presentaran mayores dificultades para su abono.
La situación económica y de desempleo en que nos encontramos, vendría a justificar que en las convocatorias de acceso al empleo, en el importante sector público andaluz que representan las Entidades Locales andaluzas, en las que concurran un importante número de participantes, se tuvieran en cuenta las especiales circunstancias económicas de los colectivos que pudieran presentarse, ya que en caso de no obtener un trato más favorable verían imposibilitadas o muy limitadas sus oportunidades de inserción laboral en este sector público.
Desde hace años, son numerosas las quejas que se reciben en esta Institución en las que las personas promotoras denuncian las dificultades que encuentran para acceder al empleo público municipal, toda vez que, su capacidad económica les impide hacer frente al pago de unas tasas -tasas de derecho a examen- de carácter obligatorio y requisito sine qua non para poder concurrir al proceso selectivo.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula a ese Ayuntamiento la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA: Para que se promuevan las acciones oportunas –en su ámbito competencial- para incorporar en las normas reguladoras de la Tasa por Derechos de Examen por participar en pruebas selectivas de acceso al empleo público en esa entidad, la exención del pago de dicha tasa a las personas participantes miembros de familias numerosas, desempleadas y personas con un grado de discapacidad igual o superior al 33 %.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
