Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita queja registrada con el número de referencia arriba indicado. Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada por la persona interesada y, tras diversos trámites que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, al amparo de lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.
ANTECEDENTES
El pasado 30 de diciembre se registró en esta Institución escrito de queja remitido por Doña (...), letrada de Doña (...), en el que nos trasladaba las dificultades de su clienta para la consecución del informe de inserción.
Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y solicitar a esa Administración que nos remitiera información al respecto, siendo que el pasado 18 de mayo recibimos escrito en el que se aclaraban los criterios observados por esa Corporación en los trámites indicados.
En el informe que nos remite ese Ayuntamiento se indica que “en el momento de formular su solicitud, la persona interesada no cumplía el ineludible requisito de acreditar la permanencia continuada en España durante un período mínimo de tres años (art. 124.2 del RD 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Regalmento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma de la LO 2/2009). Y es que, en efecto, dicho hecho no se produciría, al menos, hasta el 18 de febrero de 2022 (tres años después de la fecha de alta de su inscripción padronal). Empero, como ya hemos apuntado más arriba, la instancia de solicitud de informe de arraigo es registrada en el Ayuntamiento de Granada con fecha 08/10/2021 (4 meses antes de cumplir el requisito de 3 años de permanencia continuada en España)”.
En base a los referidos antecedentes en cuanto a los requisitos para la elaboración y entrega del informe de inserción social conviene realizar a su Ayuntamiento las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- La buena administración y demás principios que rigen la relación entre la administración y el administrado.
Viene a establecer la Constitución Española en su artículo 103 que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».
En desarrollo de dichas previsiones constitucionales, la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, viene a reseñar que «el articulo 103 establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares».
Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.
Dichos principios igualmente se contemplan en el art. 4, disponiendo que la organización y funcionamiento de dicha Administración se articulará de forma que se garantice la eficacia y diligencia máximas en el cumplimiento de sus funciones y en la prestación de sus servicios, así como que la actuación coordinada de dichos órganos y entidades se articulará mediante la planificación de la actividad dentro de cada Consejería, estableciendo objetivos comunes a los que deben ajustarse los distintos centros directivos, órganos, entidades y delegaciones territoriales.
Segunda.- Autorizaciones de residencia temporal por razones de arraigo. Arraigo social
El art. 124 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España contempla que “Se podrá conceder una autorización de residencia por razones de arraigo laboral, social o familiar cuando se cumplan los siguientes requisitos:”
“2. Por arraigo social, podrán obtener una autorización los extranjeros que acrediten la permanencia continuada en España durante un periodo mínimo de tres años, que además deberán cumplir de forma acumulativa los siguientes requisitos;
a) Carecer de antecedentes penales en España y en su país de origen o en el país o países en que haya residido durante los últimos cinco años.
b) Contar con un contrato de trabajo firmado por el trabajador y el empresario en el momento de la solicitud para un periodo que no sea inferior a un año (…).
c) Tener vínculos familiares con otros extranjeros residentes o presentar un informe de arraigo que acredite su integración social, emitido por la Comunidad Autónoma en cuyo territorio tengan su domicilio habitual”.
A estos efectos, los vínculos familiares se entenderán referidos exclusivamente a los cónyuges o parejas de hecho registradas, ascendientes y descendientes en primer grado y línea directa.
En los supuestos de arraigo social acreditado mediante informe, que deberá ser emitido y notificado al interesado en el plazo máximo de treinta días desde su solicitud, en éste deberá constar, entre otros factores de arraigo que puedan acreditarse por las diferentes Administraciones competentes, el tiempo de permanencia del interesado en su domicilio habitual, en el que deberá estar empadronado, los medios económicos con los que cuente, los vínculos con familiares residentes en España, y los esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales. Simultáneamente y por medios electrónicos, la Comunidad Autónoma deberá dar traslado del informe a la Oficina de Extranjería competente.
A dichos efectos, el órgano autonómico competente podrá realizar consulta al Ayuntamiento donde el extranjero tenga su domicilio habitual sobre la información que pueda constar al mismo”.
En relación a la competencia para emitir los mencionados informes, el mismo apartado c prevé que:
El informe de arraigo referido anteriormente podrá ser emitido por la Corporación local en la que el extranjero tenga su domicilio habitual, cuando así haya sido establecido por la Comunidad Autónoma competente, siempre que ello haya sido previamente puesto en conocimiento de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración.
El informe de la Corporación local habrá de ser emitido y notificado al interesado en el plazo de treinta días desde la fecha de la solicitud. Simultáneamente y por medios electrónicos, la Corporación local deberá dar traslado del informe a la Oficina de Extranjería competente.
Tercera.- Instrucción de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración sobre aplicación del reglamento de la Ley Orgánica 4/2000
La Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, en su Instrucción DGI/SGRJ/3/2011, sobre aplicación del reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en materia de informe de arraigo, establece en su disposición tercera :
“De acuerdo con el art. 124.2.c), párrafo tercero, del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, el informe o la documentación acreditativa de la existencia de arraigo hará referencia al menos a los siguientes extremos: tiempo de permanencia del extranjero en su domicilio habitual, medios económicos con los que cuente, vínculos familiares con residente en España y esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales.
En cumplimiento de lo anterior, para que el informe o la documentación que lo sustituye sean considerados en el marco del procedimiento deberán tener el siguiente contenido mínimo:
I. En caso de presentación de informe:
a) Nombre y, en su caso, NIE del extranjero solicitante.
b) Fecha de emisión del informe, que deberá estar comprendida dentro de los tres meses inmediatamente anteriores a la fecha de su presentación en el marco del procedimiento.
c) Órgano autonómico o local que emite el informe.
d) Aspectos valorados sobre el arraigo, que incluirán en todo caso los siguientes:
1º Tiempo de permanencia en territorio español, así como en la Comunidad Autónoma y municipio de domicilio habitual.
2º Que el extranjero tenga el título de ocupación de una vivienda o esté en condiciones de obtenerlo.
3º Disposición de medios económicos por parte del extranjero.
En caso de que dicho medios económicos no tengan relación con una actividad laboral por cuenta ajena, el órgano autonómico o local que emita el informe podrá, de acuerdo con lo establecido en el artículo 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, recomendar a la Oficina de Extranjería competente que se exima al extranjero del requisito de contar con un contrato de trabajo en los términos previstos en el art. 124.2.b) de dicho Reglamento.
4º Condición del extranjero de familiar de residentes en España, cualquier que sea el grado de parentesco.
5º Seguimiento por el extranjero de programas de inserción sociolaborales y culturales, con mención a la entidad organizadora de éstos, al número de horas de desarrollo de cada programa y al contenido de éste.
El contenido a valorar del informe en este punto se centrará en el seguimiento de los programas por parte del extranjero, debiendo tenerse en consideración su asistencia regular a los mismos y en ningún caso su grado de superación de las pruebas que se hubieran podido realizar, conste éste o no en el correspondiente informe.
En este sentido, se valorará la información que figure sobre el nivel de seguimiento (en porcentaje de número de horas) del extranjero a cada programa de inserción sociolaboral y cultural.
e) Sentido favorable o desfavorable del informe en base a la ponderación de los aspectos señalados en el art. 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica, que podrá ser complementada en base a la consideración de otros aspectos que por su naturaleza estén directamente e intrínsecamente relacionados con la cuestión. Será irrelevante en el marco del procedimiento la información que no se relacione con dichos extremos.
No obstante el carácter no vinculante del informe, en caso de que la resolución del procedimiento se fundamente en una valoración sobre la existencia de arraigo que tenga sentido contrario a la realizada por la Administración que haya emitido el informe, dicha resolución hará constar expresamente las causas que han llevado a la valoración final sobre la cuestión”.
Consultada por esta Defensoría la vigencia de los criterios establecidos en esta Instrucción, la Secretaría General de Migraciones nos traslada que:
“La regulación contenida en la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011 se encuentra operativa, si bien, gracias a la observación hecha por el Defensor del Pueblo de Andalucía se ha tomado constancia de que no aparece publicada en la página web del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones y se ha procedido en consecuencia a modificarla e incluirla en aras a favorecer su difusión y facilitar su conocimiento. Sin perjuicio de lo anterior, se recuerda que el objetivo fundamental de ese sitio web es fomentar la transparencia sin que en ningún caso se trate de un hecho constitutivo y, por tanto, determinante de la validez de las instrucciones que en él aparecen.
Es preciso señalar que en ningún caso la Instrucción determina que el único medio de prueba de la permanencia sea la inscripción en el padrón municipal. A mayores, en la referencia que se hace cuando se regula la documentación alternativa a la presentación del informe de arraigo, la instrucción segunda apartado II letra b) cita la inscripción padronal u otros “documentos públicos que acrediten su relación con instituciones públicas como consecuencia de su presencia en territorio español” especificando además que la lista no tiene carácter exhaustivo.
Conviene tener en cuenta también que el artículo 18.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local señala claramente que la inscripción de los extranjeros en el padrón municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les confiera la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en España.”
Cuarta: conclusiones
Analizada la documentación del expediente de queja así como la normativa relacionada con los asuntos a valorar, que son los referidos a las dilaciones en la tramitación de los informes de inserción así como los criterios para valorar la permanencia continuada de los extranjeros que tramiten su solicitud, procedemos a formular las siguientes conclusiones previas a las recomendaciones y/o sugerencias inherentes a la resolución.
I.- Sobre las dilaciones en la elaboración del informe de inserción social y que motivaron la apertura de este expediente de queja, queda acreditado según su informe, que desde que la interesada registrara la petición del meritado informe (8/10/21) hasta que fue citada por los técnicos municipales para comenzar con la tramitación de su expediente (4/05/2021), transcurrieron más de los treinta días de plazo recogidos en el art. 124.2 del RD 557/2011, en concreto, casi seis meses para la primera cita, no indicándose en la documentación remitida la fecha de entrega del informe de inserción.
II.- Valoración de la permanencia en España: En la respuesta remitida por su Corporación nos trasladan que “la persona promotora de este expediente, en el momento de formular su solicitud no cumplía el ineludible requisito de acreditar la permanencia continuada en España durante un período mínimo de tres años (art. 124.2 del RD 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Regalmento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma de la LO 2/2009). Y es que, en efecto, dicho hecho no se produciría, al menos, hasta el 18 de febrero de 2022 (tres años después de la fecha de alta de su inscripción padronal)”.
A tal efecto decir que la exigencia de acreditar la permanencia en territorio español mediante padrón contraviene los criterios establecidos por la Secretaría General de Migraciones. Una cuestión ya expuesta en las consideraciones anteriores de esta Resolución dado que se habrá de contemplar el “tiempo de permanencia en territorio español, así como en la Comunidad Autónoma y municipio de domicilio habitual”
Así consta en las aclaraciones que desde la Secretaría General se hacen a esta Defensoría cuando se nos traslada que “Es preciso señalar que en ningún caso la Instrucción determina que el único medio de prueba de la permanencia sea la inscripción en el padrón municipal.”
Continuando la misma en el sentido de “la instrucción segunda apartado II letra b) cita la inscripción padronal u otros “documentos públicos que acrediten su relación con instituciones públicas como consecuencia de su presencia en territorio español” especificando además que la lista no tiene carácter exhaustivo.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.
RECOMENDACIÓN 1: Que, en cumplimiento de la normativa de aplicación referida, los informes sean emitidos y notificados a los interesados en un plazo de treinta días desde la fecha de solicitud.
RECOMENDACIÓN 2: Que se proceda a la elaboración del informe de inserción a los vecinos extranjeros que lo soliciten de acuerdo a lo establecido, tanto en la normativa de aplicación como en las instrucciones elaboradas al efecto por la Secretaría General de Inmigración y Emigración, evitando la exigencia a los solicitantes de requisitos distintos a los establecidos legalmente como el de acreditar la permanencia en España mediante certificado de empadronamiento en su municipio, como en el caso que nos ocupa.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
