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En esta Institución se tramita expediente de queja promovido a instancia de parte, relativo a disconformidad con la baremación del empadronamiento como mérito para el acceso al empleo público.

En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formularle Resolución concretada en los siguientes

ANTECEDENTES

I.- En esta Institución se tramita el presente expediente de queja a instancia de parte, en contra de la inclusión del empadronamiento, como mérito baremable para el acceso a la bolsa de empleo temporal para cubrir las posibles vacantes en los puestos de personal cualificado de Técnico.

II.- La queja se admitió a trámite con fecha 1 de marzo de 2022, solicitándose con esa misma fecha el preceptivo informe de ese Ayuntamiento.

III.- La ausencia de respuesta, nos obligó a dirigir dos nuevas comunicaciones a ese organismo con fecha 10 de junio y 13 de julio de 2022, reiterándole una respuesta a nuestra solicitud de información.

IV.- Con fecha 17 de agosto de 2022 se recibe el informe de ese Ayuntamiento, del que merece ser destacado lo siguiente:

“En el presente caso no se debe tomar como discriminatorio este requisito, ya que es una medida para incentivar la conciliación laboral y familiar, puesto que lo que se valora es la unidad familiar residente en la localidad de Barbate, con el fin de fomentar el empleo en este municipio.

El Ayuntamiento debe desarrollar su actividad de acuerdo con los principios de legalidad, igualdad, seguridad jurídica y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Y es que los poderes públicos deben facilitar y no obstaculizar el ejercicio de las libertades de circulación de personas, bienes y servicios, así como las relaciones entre los individuos y grupos sociales en que se integran (artículo 9 de la Constitución), con lo cual, dicha medida no es discriminatoria para ningún aspirante.

Las posibles medidas de acción positivas a adoptar en el seno de las Administraciones Públicas y en concreto en el ámbito de la Selección de personal, han de partir de la previa baremación de los méritos de todos los candidatos, méritos entre los que se han de incluir las capacitaciones de carácter objetivo vinculadas con el ejercicio del cargo que se presente ocupar, sin que entre ellas puedan figurar condiciones de índole personal, hecho que no sucede, ya que lo que se pretende es impulsar el empleo en esta localidad” .

A los siguientes hechos son de aplicación las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- El acceso al empleo público en el ámbito de la Administración Local.

La Constitución Española (en adelante CE), delimita el acceso a la función pública a través de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad implícitos en la redacción de los artículos 23.2 y 103.3 de la misma.

Como se reconoce, entre otras muchas, en la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 353/1993, de 29 de noviembre, “El art. 23.2 de la CE al reconocer a los ciudadanos el derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos y funciones públicas con los requisitos que señalen las Leyes, concreta el principio general de igualdad en el ámbito de la función pública. (…) E interpretado sistemáticamente con el segundo inciso del art. 103.3 de la CE impone la obligación de no exigir para el acceso a la función pública requisito o condición alguna que no sea referible a los principios de mérito y capacidad”.

Estos principios tienen su reflejo en la regulación legal del acceso al empleo público en cualquier Administración. Concretamente, por lo que se refiere a la Administración Local, en el art. 91.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LRBRL) en el que se garantiza para todo proceso de selección de personal, ya sea funcionario o laboral, su desarrollo con sujeción a “los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad”.

Exigencia que se reitera, respecto al personal laboral, en el artículo 103 de la LRBRL al disponer que dicho personal “será seleccionado por la propia Corporación ateniéndose, en todo caso, a lo dispuesto en el artículo 91 y con el máximo respeto al principio de igualdad de oportunidades de cuantos reúnan los requisitos exigidos”.

Por su parte, el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante EBEP), de aplicación en el ámbito de la Administración Local en virtud de lo establecido en el artículo 92.1 de la LRBRL y en el artículo 3 del EBEP, incorpora en su artículo 1.3. b), como un fundamento de actuación de todas las Administraciones públicas en materia de acceso al empleo público, los principios de “igualdad, mérito y capacidad en el acceso y en la promoción profesional”.

Principios, que se consagran como un derecho de la ciudadanía en el artículo 55.1 de dicho Estatuto Básico, al establecer que “todos los ciudadanos tienen derecho al acceso al empleo público de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, y de acuerdo con lo previsto en el presente Estatuto y en el resto del ordenamiento jurídico”.

Previsión que se refuerza, para el supuesto que nos ocupa, con lo dispuesto en la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, en cuya Disposición adicional trigésima cuarta. Uno, con carácter básico y vigencia indefinida, se establece que “los contratos de trabajo de personal laboral en las Administraciones Públicas y en su sector público, cualquiera que sea la duración de los mismos, deberán formalizarse siguiendo las prescripciones y en los términos establecidos en el Estatuto de los Trabajadores y demás normativa reguladora de la contratación laboral, así como de acuerdo con los previsiones de la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, siéndoles de aplicación los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público (...)”.

En definitiva, como se afirma en el Auto del Tribunal Constitucional, 858/1988, de 4 de julio: “(…) es evidente que la contratación de personal laboral por la Administración Pública no debe verse sujeta, por imperativo del artículo 14 de la Constitución Española a las mismas reglas que la contratación entre particulares, pues tal carácter de Administración Pública es, por sí mismo, factor de diferenciación relevante en atención, precisamente, a otros mandatos constitucionales (art. 23.2 y 103.3) y, en todo caso, a mandatos legales justificados por las exigencias de publicidad, libertad de concurrencia, mérito y capacidad en el ingreso como personal al servicio de la Administración”.

Segunda.- Los requisitos y méritos en el proceso selectivo de acceso al empleo público en la normativa vigente.

La selección de personal en el sector público se delimita por la concurrencia de unos concretos requisitos y méritos, previamente determinados al inicio del proceso selectivo, y que ponen de manifiesto la idoneidad de la persona candidata seleccionada para acceder al puesto en cuestión con arreglo a los principios constitucionales que rigen en esta materia.

Los requisitos son condiciones imprescindibles para participar y ser admitido en un determinado procedimiento selectivo y no prejuzgan sobre la capacidad y la cualificación del aspirante. En cambio, los méritos alegados y debidamente justificados constituyen un valor positivo en el haber del concursante que demuestra una mayor adecuación y mérito para el acceso al empleo público, con independencia de su carácter permanente o temporal.

Respecto a los requisitos para el acceso al empleo público, se contemplan, con carácter general, en los artículos 56 a 59 del EBEP, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 91 y 103 de la LBRL y en el artículo 177.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local.

En cuanto a la valoración de méritos, como normas de referencia, hay que remitirse al artículo 61.3 del EBEP en relación con los artículos 91.2, 103 y 99 de la Ley de Bases 7/1985 (LRBRL), en concordancia con el citado artículo 177.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986.

También debe considerarse, a este respecto, por su carácter supletorio para el personal al servicio de todas las Administraciones Públicas, lo regulado por el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, cuyo artículo 35 establece que la contratación del personal laboral no permanente ha de hacerse "conforme a los principios de mérito y capacidad, y ajustándose a las normas de general aplicación en la contratación de este tipo de personal laboral y de acuerdo con los criterios de selección que se determinen por el Ministerio para las Administraciones Públicas".

De acuerdo con estos preceptos, la previsión de los méritos a valorar para acceder a un empleo público debe respetar los principios de igualdad, mérito y capacidad sancionados en las disposiciones anteriormente expresadas y en los artículos 14 y 23.2 de la CE. Habrán de ser objetivos y comunes y deberán estar directamente vinculados con los cometidos que legal o reglamentariamente están previstos para la plaza o puesto de trabajo a desempeñar.

Estas normas y principios serán de aplicación a todos los supuestos de acceso al empleo público, sin que puedan establecerse excepciones en función de la modalidad de vinculación -personal funcionario o personal laboral- y, dentro de la contratación laboral, en función de su carácter fijo o temporal. Así, de modo expreso, el referido artículo 177 del Real Decreto Legislativo 781/1986 dispone, en su apartado primero, que la selección del personal laboral se rige por lo establecido en el artículo 103 de la LRBRL –con remisión a su artículo 91- y añade, en su apartado segundo, que “la contratación laboral, puede ser por tiempo indefinido, de duración determinada, a tiempo parcial, y demás modalidades previstas en la legislación laboral”.

El hecho de que las Administraciones Públicas, y entre ellas la Administración Local, puedan hacer uso de las diferentes modalidades de contratación laboral, no significa que en el procedimiento de selección del personal que vaya a ser contratado (fijo o temporal), puedan eludirse las normas y los principios antes dichos; normas y principios que tienden a garantizar que las Administraciones sirvan con objetividad los intereses generales y que los ciudadanos concurran en condiciones de igualdad a las ofertas de empleo de las Administraciones públicas.

En este sentido, como se afirma en la Resolución del Defensor del Pueblo de las Cortes Generales de 12 de abril de 2017 (queja 16008561), al determinar la naturaleza de las contrataciones temporales previstas en el marco del Plan Extraordinario por el Empleo en Castilla-La Mancha: “(...) de la normativa de aplicación se desprende que la existencia de relación contractual laboral con la Administración, fija o temporal, con independencia de la finalidad de la contratación, determina la condición de empleado público del trabajador y consiguientemente la aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público”. Consideración que se reitera en las Resoluciones 18 de mayo de 2017(queja 16000690) y 27 de febrero de 2018 (queja18002429).

En conclusión, y en base al marco legal expuesto, cabe concluir que los principios de igualdad, mérito y capacidad deben aplicarse sin excepción en todos los procesos selectivos para adquirir la condición de empleado público, ya se trate de personal funcionario, de carrera o interino, o personal laboral, fijo o temporal, al servicio de la Administración Local, así como del resto de Administraciones públicas.

Principios que, como se reconoce en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de noviembre de 2015, implican que "las normas reguladoras del proceso selectivo han de asegurar a los ciudadanos una situación jurídica de igualdad en el acceso a las funciones públicas, con la inmediata interdicción de requisitos de acceso que tengan carácter discriminatorio (SSTC 193/1987, de 9 de diciembre, 47/1990, de 20 de marzo, o 353/1993, de 29 de noviembre), o de referencias individualizadas (STC 67/1989, de 18 de abril)” "[STC 30/2008, FJ 6 b)]. El art. 23.2 CE no proscribe toda desigualdad de trato, sino aquella en la que la diferencia introducida por la norma carece de una justificación objetiva y razonable y resulta desproporcionada (STC 46/1999, FJ 2)".

Tercera.- El empadronamiento como requisito de acceso para los aspirantes.

La inclusión del empadronamiento en las bases de convocatorias de procesos selectivos para el acceso al empleo público, bien como requisito, bien como mérito a valorar, es una circunstancia que se ha constatado con cierta frecuencia y en todo el territorio nacional.

Mayoritariamente se tratan de contrataciones de carácter temporal realizadas por entidades locales en el marco de planes de empleo dirigidos a desempleados para la realización de obras o servicios de interés social, pero también se ha constatado la toma en consideración del empadronamiento en procesos selectivos dirigidos a la formación de bolsas de empleo temporal que no tienen esa finalidad o, como es el caso objeto de la presente queja, para el acceso a puestos de la Administración Local.

Así, el empadronamiento en un determinado municipio no prueba o no demuestra una mayor cualificación para desempeñar cualquier tarea en los servicios públicos municipales que se prestan en el mismo, ya que la misma –salvo excepciones muy puntuales- no reclaman un especial o particular conocimiento de su territorio o de sus residentes. Pero es que, además, ese requisito carece por completo de relación inmediata con contenido funcional de los puestos de trabajo (referenciados en general a categoría profesional y requisito de titulación exigido).

Por otro lado, en relación con esta práctica, hemos de remitirnos a la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional que declara que el principio de igualdad, recogido en el artículo 14 de la Constitución, vincula a todos los poderes públicos y, aún cuando su correcta interpretación no prohíbe que el legislador contemple un tratamiento diverso para situaciones distintas, lo que sí prohíbe es la discriminación que se produce cuando la desigualdad no tenga una causa justificada y razonable.

En este sentido, como hemos visto, el artículo 23.2 de la Constitución garantiza que las normas reguladoras de estos procedimientos selectivos no establezcan diferencias entre los participantes carentes de justificación objetiva y razonable y que no sean desproporcionadas, que los requisitos de acceso y criterios de selección se dispongan en términos generales y abstractos, y además, que estén referidos a los principios de mérito y capacidad. (Sentencias del Tribunal Constitucional 138/2000, de 29 de mayo y 10/1998, de 13 de enero).

Asimismo, en igual asunto se pronunció el Defensor del Pueblo de las Cortes Generales en la Recomendación de 10 de marzo de 2017 (Q17003763), manifestando que "la jurisprudencia a la que ha tenido acceso esta institución, dictada por juzgados de lo contencioso-administrativo y tribunales superiores de justicia de distintas comunidades autónomas, con apoyo en la doctrina constitucional relativa a los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública es unánime en estimar que la toma en consideración del empadronamiento en las bases de las convocatorias para el acceso a empleo público, como requisito o como mérito objeto de baremación, sea éste de carácter funcionarial o laboral, fijo o temporal, introduce una diferencia de trato que atenta contra el principio de igualdad que proclama el artículo 14 de la Constitución y vulnera el principio de igualdad en el acceso al empleo público enunciado en el artículo 23.2 de la Constitución y los principios de mérito y capacidad que rigen el acceso a la función pública conforme al artículo 103 de la Constitución". Dicha Recomendación fue aceptada por la Administración a la que le fue remitida.

La jurisprudencia dictada por juzgados de lo contencioso-administrativo y tribunales superiores de justicia de distintas comunidades autónomas, con apoyo en la doctrina constitucional relativa a los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública (Sentencias del Tribunal Constitucional 200/2001, de 4 de octubre, 59/2008, de 14 de mayo, 130/2009, de 1 de junio y 16 de mayo de 2011, entre otras) es unánime en estimar que la toma en consideración del empadronamiento en las bases de las convocatorias para el acceso a empleo público, como requisito o como mérito objeto de baremación, sea éste de carácter funcionarial o laboral, fijo o temporal, introduce una diferencia de trato que atenta contra el principio de igualdad que proclama el artículo 14 de la CE y vulnera el principio de igualdad en el acceso al empleo público enunciado en su artículo 23.2, así como de los principios de mérito y capacidad que rigen el acceso a la función pública conforme al artículo 103 de la CE.

En este sentido, se pronuncian, con argumentos más o menos extensos, pero coincidentes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos (Sentencia 843/1998, de 11 de septiembre), y con sede en Valladolid (Sentencias 960/2003, de 12 de septiembre y 2964/2010, de 21 de diciembre), el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en Sentencia 111/2007, de 14 de marzo, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sentencias 725/2011, de 29 de junio), y los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo número 10 de Valencia (Sentencia 414/2012, de 21 de diciembre) y 5 (Sentencia 960/2003, de 12 de septiembre). La misma conclusión alcanza el Tribunal Superior de Castilla-La Mancha en su Sentencia de 28 de julio de 1998, con motivo de una contratación de la Diputación Provincial de Ciudad Real, y el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en Sentencia 570/2002, de 10 de mayo, sobre provisión interina de plazas de la Administración de Justicia de Cataluña.

Asimismo, en esta misma línea, se ha manifestado la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas al comunicar a la institución del Defensor del Pueblo estatal, en relación con este asunto, su coincidencia con el criterio mantenido por dicha institución y por los diferentes órganos judiciales, a que nos hemos referido, en relación con los supuestos de acceso al empleo público en el ámbito de Administraciones públicas en las que se ha tomado en consideración el empadronamiento en un determinado municipio o comunidad autónoma a estos efectos.

De todo lo mencionado con anterioridad hemos de concluir que el establecimiento del empadronamiento como criterio de selección en las bases de las convocatorias que rigen los procesos selectivos para el acceso al empleo público, incluso si se trata de empleo temporal, ya sea como requisito de acceso o como mérito, supone un trato desigual que no encuentra justificación en razón de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad que rigen en esta materia vulnerando con ello los artículos 14 y 23.2 de la Constitución.

Por todo ello, y aún cuando la convocatoria objeto de la presente queja ha sido anulada, como se acredita en la documentación remitida por el Ayuntamiento, no encontramos fundamento legal que justifique la inclusión del empadronamiento como mérito a valorar en las bases de las convocatorias de acceso al empleo público de esa Entidad Local.

En atención a cuanto antecede y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz se formula a la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Barbate, la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales: De los preceptos contenidos en esta Resolución a los que se debe dar debido cumplimiento.

RECOMENDACIÓN: Para que en las Bases de la convocatoria de cualquier proceso selectivo de acceso al empleo público local promovido por el Ayuntamiento de Barbate no se contemple como mérito a valorar el estar empadronado en ese municipio, por tratarse de un requisito contrario al principio de igualdad consagrado en el artículo 14, en relación con el artículo 23.2 de la Constitución.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Sugerimos al Ayuntamiento de Cádiz que incorpore a la normativa sobre el régimen de la contratación del suministro de agua la posibilidad de otorgar, con carácter excepcional y provisional, un suministro a aquellas personas que así lo soliciten y no puedan aportar la documentación que acredite un derecho de disponibilidad sobre la vivienda.

ANTECEDENTES

I. Acudía a este Comisionado del Parlamento de Andalucía una vecina de Cádiz exponiendo que un grupo de trece familias, entre las que se encuentra la suya, se han visto en la necesidad de ocupar un inmueble bancario de la entidad SAREB por circunstancias económicas y de desamparo. Entre los vecinos del inmueble se encuentran 6 menores y 3 ancianos con discapacidad grave.

Explicaba que habían mantenido varias reuniones con la concejalía de vivienda del Ayuntamiento de Cádiz para exponer la falta de suministro de agua pero no habían recibido ninguna ayuda por su parte. También exponía que se habían reunido con la empresa Aguas de Cádiz S.A., que les indicó que no podían facilitarles el suministro de agua por no ser propietarios del inmueble.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar al Ayuntamiento de Cádiz la evacuación de informe a los efectos de conocer las circunstancias concurrentes en el presente supuesto.

En concreto, solicitábamos información relativa a los motivos que impedían el suministro de agua a estas viviendas, al menos en precario y hasta tanto se solventase la controversia jurídica sobre el derecho de uso del inmueble. La misma solicitud de información fue cursada a la mercantil Aguas de Cádiz (en adelante Acasa).

3. Con fecha 17 de septiembre de 2021 recibimos el informe de Acasa.

En el informe recibido, tras la exposición de los antecedentes, se detallan las condiciones necesarias para la contratación del suministro de agua definidas en el artículo 53 del Reglamento de Suministro Domiciliaria de Agua en Andalucía. A tal efecto, indica el artículo que debe formularse solicitud a Ia entidad suministradora acompañada de determinada documentación, entre la que señala: "Escritura de propiedad, contrato de arrendamiento o documento que acredite el derecho de disponibilidad sobre el inmueble para el que solicite el suministro”.

Según el informe de Acasa, la aplicación literal de esta disposición implica la negativa de la entidad suministradora a otorgar el contrato de suministro de agua en aquellas situaciones en las que, por parte de la persona solicitante no puede aportarse documento que acredite el derecho de disponibilidad sobre el inmueble.

La entidad expone que es una sociedad mercantil con capital social íntegramente municipal y que, atendiendo a su carácter público, desarrolla actuaciones de defensa del agua pública de forma coherente con la sensibilidad social y ambiental.

Explica que a través del Suministro Mínimo Vital, en estrecha colaboración con los servicios sociales del Ayuntamiento de Cádiz, garantiza el derecho de acceso al agua de las familias económicamente mas necesitadas, disponiendo para ello de un fondo anual por impone de 300.000 € que se destina al abono de las facturas del suministro de agua de estas familias.

En su posicionamiento Acasa comparte los razonamientos que realiza el Defensor del Pueblo Andaluz respecto de la posibilidad de contratación excepcional y provisional del suministro de agua en situaciones de precariedad o emergencia social, “siempre que exista un marco legal que ampare esta actuación”.

En este sentido, concluye Acasa que resulta necesario que se modifique la normativa legal existente. Para dar respuesta entonces a la situación expuesta realiza las siguientes propuestas:

“1. Que por parte de los interesados, del Defensor del Pueblo Andaluz o desde el Ayuntamiento de Cádiz, se dirija escrito al SAREB, que parece ser la propietaria de la finca de la calle ***, en el que se solicite autorización expresa a favor de los ocupantes del inmueble para proceder a la contratación del suministro de agua de forma provisional.

2. Que desde el Ayuntamiento de Cádiz y la Oficina del Defensor del Pueblo Andaluz se inste a la Junta de Andalucía para aprobar un nuevo Reglamento del Ciclo Integral del Agua (Abastecimiento, Saneamiento y Depuración), (...), y que incluya en el mismo la regulación de las contrataciones de suministro de agua en condiciones de precariedad o de emergencia social siguiendo con las recomendaciones de la oficina del Defensor del Pueblo Andaluz (...).

3. Proponer al Ayuntamiento de Cádiz la modificación de la ordenanza reguladora del servicio de suministro de agua potable, incluyéndose en la misma la situación de "precario" como supuesto que habilita, con carácter excepcional y provisional, formalizar un contrato de suministro de agua potable a aquellas personas en situación de vulnerabilidad social que lo soliciten, y que no puedan aportar la documentación que acredite un derecho de disponibilidad sobre el inmueble, aunque si la posesión efectiva de la misma (a través de un certificado de empadronamiento), e informe preceptivo favorable de los servicios sociales.”

Finalmente señala en su informe Acasa que “Lamentablemente, y en respuesta a Ia queja que se nos presenta, entendemos que mientras que el Reglamento de Suministro Domiciliaria de Agua no incluya una regulación más laxa del articulo 53, o bien se habilite por parte de las administraciones públicas competentes otra alternativa, no es posible para Acasa proceder a formalizar un contrato de suministro con un peticionario en situación de precario, puesto que estaríamos incumpliendo con la legalidad vigente.”

4. A la vista de la respuesta recibida de Acasa, con fecha 29 de septiembre de 2021 reiteramos la petición inicial de información que realizamos en su día al Ayuntamiento, solicitando que nos trasladase también información sobre las siguientes cuestiones:

5. Si las personas residentes en el edificio se encontraban empadronadas en dicho lugar.

6. Si los servicios sociales municipales consideraban que estas personas reúnen los requisitos de vulnerabilidad social que justificarían la adopción de una medida excepcional y provisional que posibilitase el restablecimiento del suministro de agua al inmueble.

   4. Tras diversos requerimientos, con fechas 30 de agosto y 25 de octubre de 2022 recibimos la respuesta del Ayuntamiento de Cádiz, adjuntando certificados de empadronamiento e informe detallado de los Servicios Sociales correspondiente a cada domicilio y sus componentes.

Concluyen los Servicios Sociales que se encuentran en situación de vulnerabilidad social las personas y/o familias que residen en BJ A, BJ B, BJ C, 1ºC, 1ºD, 2ºD. Por el contrario, no se encontrarían en dicha situación las del 1ºB.

Se especifican también detalles sobre las familias que no se han podido valorar técnicamente por no presentar la correspondiente documentación (BJ D, 1ºA, 2ºA, 2ºB, 2ºC y Ático). En todo caso, a juicio de esta Institución, la información disponible podría llevar a concluir que también se encuentran en situación de vulnerabilidad .

Por último, señala el informe que todas las viviendas disponen de suministro de luz por placas solares y no disponen de suministro de agua.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Única.- De la concesión de suministro de agua cuando no puede ser contratado de acuerdo con la dispuesto por la normativa andaluza.

De acuerdo con la información recabada, entendemos que la cuestión que centra el objeto de la presente queja es la imposibilidad de aportar un documento que acredite el derecho de disponibilidad del inmueble para el que se solicita suministro de agua.

Efectivamente la regulación del Reglamento de suministro domiciliario de agua en Andalucía (en adelante RSDA) establece las condiciones para la contratación del suministro de agua.

En concreto, el artículo 53 señala los documentos que deben acompañar a la solicitud de contratación, entre ellos: «Escritura de propiedad, contrato de arrendamiento o documento que acredite el derecho de disponibilidad sobre el inmueble para el que solicite el suministro».

Esta exigencia viene determinada en relación con la definición que hace el propio RSDA del “abonado” (art. 4):

«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por abonado el titular del derecho de uso de la finca, local o industria, o su representante, que tenga contratado el suministro de agua potable.»

La no presentación de la documentación preceptiva por parte de la persona solicitante podrá conllevar la denegación del suministro solicitado, según establece el artículo 55 RSDA.

La aplicación de estas disposiciones reglamentarias supone la negativa por parte de la mayoría de las entidades suministradoras a otorgar contrato de suministro de agua en aquellas situaciones en las que la persona solicitante no puede aportar documento que acredite el derecho de disponibilidad sobre el inmueble.

Estas situaciones pueden deberse a múltiples motivos como puedan ser conflictos entre comunidades de bienes con iguales derechos de disposición, conflictos hereditarios, utilización del bien en precario, situación de precariedad habitacional...

Pese a todo, son cada vez mas las entidades suministradoras que están adoptando enfoques flexibles en la interpretación de la norma para permitir la acreditación del derecho de disponibilidad y otorgar la contratación del suministro para hacer efectivo el derecho humano al agua.

En este sentido, cabe citar la descripción de los sujetos pasivos que se incluye en algunas normas reguladoras de las tarifas a abonar por los servicios del ciclo integral de agua que contemplan que serán contribuyentes quienes soliciten o resulten beneficiados o afectados por el servicio o actividad prestada, identificando como tales a las personas ocupantes o usuarias de las fincas beneficiarias del servicio, cualquiera que sea su título: propietarios, usufructuarios, habitacionistas, arrendatarios y precaristas.

En otros casos conocemos que se ha recogido expresamente en la normativa municipal la posibilidad de que personas que dispongan del inmueble puedan contar con suministro de agua en situaciones de emergencia social acreditada por los Servicios Sociales Comunitarios.

En relación con esta problemática, y tras una detenida reflexión, esta Institución considera que no existen razones objetivas que justifiquen la exigencia normativa de acreditar ante la entidad suministradora el derecho de disponibilidad del inmueble como requisito para poder hacer efectivo el contrato de suministro de agua.

A nuestro entender, esta exigencia resulta superflua por cuanto la regulación de este ámbito de actuación administrativa debería limitarse a comprobar que se dan los requisitos y condiciones técnicas para hacer efectiva la prestación que se solicita.

Consideramos que no corresponde a este ámbito administrativo dilucidar posibles controversias jurídicas sobre la titularidad de la finca que va a ser objeto del suministro, ni adoptar medidas tendentes a proteger la esfera jurídica de ninguna de las partes en conflicto, ya que para resolver la primacía de derechos existen otros mecanismos más oportunos y particularmente el recurso a la tutela judicial.

A nuestro juicio cabe relegar al ámbito judicial ordinario la resolución del conflicto privado que pudiera existir en torno a la titularidad y disponibilidad del inmueble, sin que el otorgamiento del contrato de suministro deba entenderse como un posicionamiento a favor de una parte.

En esta misma línea procede traer a colación la clásica configuración de la potestad administrativa de intervención sobre la actuación de los particulares como es el otorgamiento de autorizaciones y licencias, la cual se ejercita siempre atendiendo a criterios o requisitos técnicos y dejando a “salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero”, tal y como viene recogido en el art. 12 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que viene regulando esta materia de forma pacífica desde el año 1955.

Esta misma respuesta es la que se contempla en la regulación del sector eléctrico -liberalizado- el cual exige únicamente que el contrato de suministro conste a nombre del efectivo usuario de la energía (art. 79.3 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica), sin necesidad de acreditar la disponibilidad del inmueble que va a ser objeto del suministro.

Ni siquiera para la aplicación del bono social eléctrico se exige la acreditación del derecho de disponibilidad del inmueble, sino únicamente que se trate de la vivienda habitual de la persona usuaria de la energía, lo que puede acreditarse mediante la presentación del oportuno certificado de empadronamiento, como documento público que da fe de la residencia efectiva en el inmueble.

Lo mismo se establece para el contrato de suministro de gas, cuyo titular deberá ser el efectivo usuario del combustible (art. 36.2 del Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural).

También nos parece oportuno recordar que la obligación municipal de empadronamiento se limita a dejar constancia de una realidad como es la residencia en un domicilio, sin que atribuya más derechos a la persona en favor de quien se realice.

En este sentido, las Instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre gestión del Padrón municipal (Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local) establecen:

“El Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar el domicilio donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio, ni por los derechos que podrían derivarse de la expedición de una certificación acreditativa de aquel hecho.

En consonancia con este objetivo, la norma fundamental que debe presidir la actuación municipal de gestión del Padrón es la contenida en el artículo 17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.

Por ello, las facultades atribuidas al Ayuntamiento en el artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales para exigir la aportación de documentos a sus vecinos tienen como única finalidad «comprobar la veracidad de los datos consignados», como textualmente señala el propio artículo.

En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.

Y, en concreto, la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite del vecino «el título que legitime la ocupación de la vivienda» (artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales) no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.

Por ello, este título puede ser:

– Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, Nota del Registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).

– Contrato vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler.

El Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).

Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón.”

Partiendo de estas premisas, no entendemos qué razones puedan justificar la exigencia contenida en el RSDA de tener que acreditar el derecho de disponibilidad sobre el inmueble para poder contratar el suministro de agua y consideramos que tal requisito debería quedar suprimido en una próxima reforma de esta norma.

En tanto se produce tal cambio normativo consideramos conveniente adoptar una interpretación flexible del requerimiento contenido en el art. 53 RSDA que posibilite dar respuesta a las situaciones planteadas por aquellas personas que residiendo efectivamente en un inmueble deseen contratar el suministro de agua para el mismo, salvando así la objeción manifestada por Acasa.

A este respecto, consideramos que podría entenderse cumplido el requisito de ostentar un derecho de disponibilidad sobre el inmueble, vinculándolo a la acreditación de la posesión efectiva del mismo, por entender que del hecho posesorio se derivan cuando menos aquellos derechos que resultan inherentes al uso normal del bien poseído. Lo que en el caso de un inmueble destinado a vivienda comprendería la posibilidad de ejercitar aquellas acciones que hacen posible que tal inmueble sea utilizado efectivamente como tal vivienda, entre las que cabría incluir las destinadas a dotarla de los suministros esenciales, luz y agua, que hacen posible su habitabilidad.

Bastaría, por tanto, con acreditar documentalmente la posesión efectiva del inmueble para el que se solicita el suministro para entender cumplido el requisito exigido en el art. 53 RSDA, lo que podría hacerse mediante la exhibición del oportuno certificado de empadronamiento.

No obstante lo anterior, y para dotar de un mayor soporte jurídico a la solución que propugnamos, entendemos que sería conveniente incluir la regulación de este tipo de situaciones en las ordenanzas que regulan los servicios de suministro de agua.

Recordemos que el mismo RSDA (art. 55) señala que la facultad de concesión del suministro de agua corresponde a las entidades suministradoras, con sujeción a las normas reglamentarias vigentes, entre las que ocupa un lugar preeminente la ordenanza municipal reguladora del servicio, ya que, de conformidad con el art. 9.4 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, se incluyen en la esfera de competencias municipales las potestades sobre la ordenación, gestión, prestación y control de los servicios del ciclo integral del agua de uso urbano.

En ejercicio de esta atribución competencial nada obsta a que las ordenanzas reguladoras de la prestación del servicio regulen pormenorizadamente los supuestos de contratación del suministro de agua, desarrollando los principios generales contenidos a tal efecto en el RSDA.

Así, propugnamos que a través de las ordenanzas reguladoras de la prestación del servicio de agua y/o de las ordenanzas reguladoras de la tarifa a abonar por dicho servicio, partiendo de la necesidad de hacer efectivo el derecho humano al agua, se incluya un precepto regulando la posibilidad de otorgar, con carácter excepcional y provisional, un suministro a aquellas personas que así lo soliciten y no puedan aportar la documentación que acredite un derecho de disponibilidad sobre la vivienda, pero sí puedan acreditar la posesión efectiva de la misma.

Dicha regulación, si así se estima oportuno, podría venir condicionada a la acreditación de circunstancias personales o sociales que justifiquen la excepcionalidad de la medida, lo que podría llevarse a efecto mediante informe de los Servicios Sociales comunitarios.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA: Que se incorpore a la normativa del Ayuntamiento de Cádiz sobre el régimen de la contratación del suministro de agua la posibilidad de otorgar, con carácter excepcional y provisional, un suministro a aquellas personas que así lo soliciten y no puedan aportar la documentación que acredite un derecho de disponibilidad sobre la vivienda. Dicha posibilidad, podría venir condicionada a la acreditación de circunstancias personales o sociales que justifiquen la excepcionalidad de la medida, lo que podría llevarse a efecto mediante informe de los Servicios Sociales comunitarios.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

En la queja registrada en esta Institución la parte afectada exponía una serie de hallazgos de supuesto contenido arqueológico a fin de que fueran formalmente recibidos desde el ayuntamiento de Carmona y disponer las iniciativas que, en cada caso, resultaran técnicamente adecuadas.

La queja fue admitida a trámite y con fecha 18 de diciembre de 2018 interesamos de la administración el envío de un informe acerca de los hechos planteados en la queja. Dado que tal solicitud no fue debidamente atendida, nos hemos visto obligados a reiterarla los días 1 de febrero de 2019 y 5 de marzo de 2019, sin obtener la colaboración requerida. Posteriormente, con fecha 30 de abril de 2019, mantuvimos conversación telefónica con personal de Secretaría del Ayuntamiento sobre el estado de tramitación en el que se encontraba el expediente de queja, sin lograr contestación alguna.

Tras añadidas gestiones y contactos desde la Adjuntía responsable, finalmente ha sido recibido informe de fecha 28 de diciembre de 2021 en el que se viene a señalar que:

CONCLUSIONES: con la información disponible en la actualidad, expuesta en el presente documento, no se ve la necesidad de proceder a la delimitación y catalogación de nuevos yacimientos en los terrenos situados al oeste estadio José Domínguez Olías. No obstante, la valoración de los dos presuntos núcleos arqueológicos es nítidamente distinta.

Con respecto a los círculos concéntricos o anillos, se descarta por completo su naturaleza de elemento arqueológico y su origen prehistórico o antiguo. En cuanto a las posibles sepulturas, no se puede descartar por completo su existencia, por lo que habrán de efectuarse visitas periódicas en previsión de que hayan sido tapadas por movimientos de tierra efectuados por el ganado o por maquinaria”.

A la vista de dicha información, podemos concluir la parcial coincidencia de los profesionales actuantes respecto de los hallazgos indicados por el interesado en la queja y que necesitarían alcanzar mayores criterios técnicos y no sólo de carácter preventivos en relación a la vigilancia o protección de determinadas zonas. A la vista de la respuesta municipal, queremos entender la disposición para atender las necesidades de la zona en orden a su eventual calificación respecto al valor arqueológico y aplicar las previsiones que la normativa patrimonial y cultural dispone sobre tales elementos.

CONSIDERACIONES

En una valoración global del caso, y con el condicionante recogido antes, podemos considerar que el asunto se encuentra en vías de solución. No obstante hemos de reseñar la deficiente comunicación ofrecida al interesado en la queja e informador de los restos, respecto de las actuaciones que su iniciativa ha generado desde los servicios municipales y cuya falta de respuesta motivó en su día la reclamación del ciudadano.

Al margen los aspectos comentados, debemos detenernos necesariamente en la deficiente colaboración acreditada desde el Ayuntamiento de Carmona a la hora de ofrecer la información que ha sido requerida a lo largo de treinta y cinco meses (casi tres años) y sucesivos escritos y contactos. La recepción final del informe, reiteradamente solicitado, no puede relegar la necesidad de expresar, una vez más, el sentido y alcance del deber de colaboración de las autoridades y responsables públicos hacia el Defensor del Pueblo Andaluz en el desempeño de sus funciones, según establece el artículo 19 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz.

Así pues, esta Institución debe manifestar de manera expresa la deficiente atención que ha prestado esa Alcaldía a las labores de investigación. Debemos señalar la demora en atender las solicitudes que le hemos dirigido en sucesivas ocasiones, junto a la falta de respuesta a la cuestiones requeridas para analizar el caso concreto. Esa situación ha provocado un retraso innecesario y perjudicial en la tramitación del expediente, a lo que se suma la dificultad para evaluar con mayor detalle los motivos de la queja. Creemos oportuno significar ante todo esta valoración, esperando que tal incidente producido en el presente expediente de queja no permita en otras ocasiones que derive en una falta de colaboración que motive en un futuro la adopción de medidas reprobatorias formales.

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber de colaboración a las funciones del Defensor del Pueblo Andaluz conforme señala el artículo 19 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre.

Por tanto, tras el análisis realizado ante la falta de respuesta, y agotados los trámites previstos en la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, debemos manifestar la conclusión del presente expediente de queja, dejando constancia en el contenido del Informe Anual al Parlamento de Andalucía.

En todo caso, persistiremos en la labor de continuidad y seguimiento que el asunto merece y que ocupará la atención en futuras intervenciones de esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz, dando cuenta a la persona promotora de la presente queja.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz