Una ciudadana se dirige a la Institución exponiendo que tras una caída provocada por el sistema de cierre del mercado central, la Corporación municipal desestima su solicitud de indemnización por considerar no acreditado el nexo causal entre el daño sufrido y el sistema de cierre.
A la vista de la información recibida del Ayuntamiento, se procede a formular Resolución en los siguientes términos:
ANTECEDENTES
I. Con fecha 21 de octubre de 2013 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por D. ..., actuando en nombre y representación de su madre, Dª. ..., a través de la cual nos exponía lo siguiente:
- Que con fecha 15 de enero de 2013, la Sra. ... sufrió una caída como consecuencia del golpe que le propinó el sistema de cierre de una de las puertas del mercado central de la localidad de San Fernando.
- Que ha planteado ante el Consistorio una solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial.
- Que dicho Ayuntamiento ha desestimado su solicitud al amparo de unos argumentos que a su juicio no resultan admisibles, sustentados en la falta de acreditación del nexo causal entre el daño sufrido y el funcionamiento del citado sistema de cierre.
- Que de la documentación obrante en el expediente, sí se extrae la existencia del mencionado nexo causal, a pesar de lo cual no se ha atendido su pretensión.
II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar al Ayuntamiento de San Fernando la evacuación de informe al respecto, que permitiese contrastar los hechos descritos por la parte afectada y valorar la actuación llevada a cabo por el Consistorio.
III. En respuesta a dicha solicitud, con fecha 28 de noviembre de 2013 fue recibido informe evacuado por el Ayuntamiento de San Fernando, adjunto al cual se aportaba copia de la resolución recaída en el expediente administrativo tramitado al efecto en relación con los hechos descritos por la parte afectada. Analizados los términos de la citada Resolución, esta Defensoría pudo constatar que, en efecto, la Junta de Gobierno Local había desestimado la reclamación por responsabilidad patrimonial “al haber quedado acreditado que no existe relación de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento del servicio público, como se desprende de los informes evacuados y de la documentación que obra en el expediente, y no concurrir en consecuencia los requisitos exigidos en el art. 139 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.
IV. Teniendo en cuenta que entre los informes expresados en dicha Resolución había uno evacuado por agentes de la Policía Local que acudieron al lugar de los hechos tras haberse producido la caída, esta Defensoría consideró oportuno interesar la aportación de copia del mismo habida cuenta el especial valor probatorio que se le presume a dicho documento al amparo de lo dispuesto en el artículo 137.3 de la Ley 30/1992.
V. En respuesta a dicha solicitud, desde el Consistorio se remitió copia del informe evacuado por el Sr. Intendente Mayor-Jefe de la Policía Local de San Fernando. En el mismo se señala que es copia fiel del que evacuaron en su día los dos agentes de la Policía Local que intervinieron en el suceso, que resultan convenientemente identificados, y se indica lo siguiente:
“Personados en el lugar se observa a Doña ... (implicada 1) sentada en una silla que le había dispensado uno de los comerciantes del Mercado Central.
Que refiere dolor en la cadera izquierda, siéndole imposible caminar por sus propios medios, es por lo que a través de Central se solicita una Ambulancia Convencional para el traslado a Centro Médico.
Que la caída ocurrió según la (Implicada 1) y corroborado por el vigilante de seguridad del Mercado, cuando se disponía a salir y la puerta automática se cerró de forma imprevista impactando con su hombro, haciéndola caer.
Que también se hacen gestiones con su hijo, Don ... (Implicado 2) a quien se le comunica lo ocurrido así como que finalmente su madre será trasladada al Hospital Universitario “Puerta del Mar” para una mejor valoración traumatológica y la realización del presente informe”.
Junto a dicho informe se aporta documentación adicional obrante en el expediente, igualmente relevante en la cuestión objeto de análisis. De la misma entendemos especialmente reseñable la siguiente:
- Copia del Informe evacuado por el Vigilante de Seguridad que cubría el servicio en el Mercado Central el día de los hechos. En el mismo se indica:
“Que siendo las 10:45 horas se produce una caída en el interior del mercado de una mujer de 92 años de edad debido a un golpe con la puerta automática que da acceso al mercado C/ Hermanos Laulhé, teniendo que ser requerida por los servicios sanitarios ya que no puede caminar, los cuales después de observarla deciden su traslado a urgencias”.
- Informe evacuado por el Sr. Encargado de Mercados el día 27 de mayo de 2013 en el curso del expediente de reclamación de responsabilidad patrimonial en el que se señala:
“1º. El día de los hechos tuve conocimiento de lo sucedido por mediación del vigilante de servicio de ese día D. ..., el cual emitió posteriormente informe por escrito, al igual que el mozo de servicio ese día en turno de mañana D. ..., manifestándome ambos que no vieron como se produjo la caída, que únicamente se limitaron a atender a la señora.
2º. Hago constar que este funcionario no tuvo conocimiento ni por parte de los detallistas, ni de los usuarios del mercado, ni de los propios empleados municipales, que la citada puerta tuviera algún problema que le impidiera un funcionamiento normal”.
- Orden de trabajo aportada por el Ayuntamiento, creada con fecha 31 de enero de 2013, es decir, dos semanas después del suceso, en la que se señala expresamente lo siguiente en el apartado de “Incidencia”:
“Descripción. Mercado Central: Transcripción literal del Informe del Sr. Encargado de Mercados presentado en el día de la fecha en esta Delegación de Mercados: “Se ha detectado que la puerta automática central con acceso a la calle Hermanos Laulhé, en varias ocasiones no ha funcionado correctamente, llegándose incluso a Incidentes con usuarios/as del Mercado. Sería Conveniente su revisión técnica en la mayor brevedad posible”.
Puesto en relación el presente documento con el informe evacuado por el Sr. Encargado de Mercados en el curso del expediente de responsabilidad patrimonial, resulta llamativo que en el segundo el funcionario señalase que no tenía conocimiento de que la puerta tuviera algún problema cuando, sólo dos semanas después del suceso, indicase que en varias ocasiones la puerta no había funcionado correctamente y que incluso se habían producido incidentes con usuarios/as del mercado, lo que le llevó a reclamar una revisión técnica del sistema “a la mayor brevedad posible”.
Asimismo, con respecto a las averías sufridas por la puerta, igualmente queda constancia de su existencia, al menos, dos meses antes de la fecha del suceso y de los trabajos de reparación llevados a cabo.
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes
CONSIDERACIONES
Única.- Sobre la apreciación realizada de los elementos de prueba obrantes en el expediente.
El apartado segundo del artículo 106 de la Constitución señala que “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
En desarrollo de este mandato constitucional, el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone que “Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”.
Asimismo, el apartado segundo del citado artículo 139 prevé que “En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas”.
De este modo, se configura uno de los soportes, junto con el principio de legalidad, de nuestro sistema administrativo. O, como se ha llegado a calificar por el Tribunal Supremo, en Sentencia de 12 de mayo de 1997, una pieza esencial de nuestro Estado de Derecho.
Con respecto a la naturaleza de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, procede significar que atendiendo a la configuración que de la misma se hace en la Constitución y en la Ley 30/1992, ésta es objetiva, de tal forma que basta con acreditar la existencia de un daño material o moral individualizado y que tenga su origen, en relación causa-efecto, con el funcionamiento de los servicios públicos, siempre que no concurra fuerza mayor, para que surja la obligación de la Administración de indemnizar a la persona lesionada.
En este sentido se pronuncia el Tribunal Supremo en Sentencias de 14 de mayo, 4 de junio, 2 de julio, 27 de septiembre, 7 de noviembre y 19 de noviembre de 1994, afirmando que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquella se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizable.
De igual modo resulta ilustrativa la Sentencia del citado Tribunal Supremo, de fecha 8 de octubre de 1998, cuando afirma que la naturaleza objetiva de la responsabilidad impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.
De este modo, debe concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio público sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social.
Además, el previamente transcrito artículo 139 exige que exista relación causal entre el servicio público y la lesión sufrida. A este respecto, señala la doctrina administrativista dos teorías generalmente adoptadas sobre la cuestión: la de la equivalencia de las condiciones y la de la causalidad adecuada.
La primera de ellas, considera como causa de la lesión el conjunto de circunstancias, hechos o acontecimientos que hayan contribuido a la producción del resultado lesivo. La segunda, por su parte, establece que para determinar si una concreta actuación administrativa es causante de una lesión en el patrimonio de un particular, es necesario que en sí misma sea idónea para producirla, esto es, que debe tener especial aptitud para producir ese resultado dañoso.
Es precisamente la falta de acreditación del citado nexo causal lo que ha llevado al Consistorio a desestimar la pretensión de la parte interesada, señalando en la Resolución recaída “haber quedado acreditado que no existe relación de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento del servicio público”.
Según se señala, tal conclusión es resultado de lo que “se desprende de los informes evacuados y de la documentación que obra en el expediente”. En este sentido, se afirma en la citada Resolución que “de la valoración de lo actuado no se desprende que concurra dicho nexo de causalidad, ante la insuficiencia de evidencias de que el daño físico sufrido haya procedido de actuación alguna de la Administración”.
Asimismo, se indica: “Desde esta Administración no se pone en duda las lesiones sufridas por la interesada constatadas en el informe médico del Hospital Universitario Puerta del Mar el mismo día del accidente. Sin embargo, no queda efectivamente probado que las lesiones físicas sufridas por la reclamante guarden relación alguna con el funcionamiento normal o anormal del servicio público que este Ayuntamiento debe prestar en relación con los Mercados de Abastos Municipales”.
Tal conclusión se extrae por tanto después de llevar a cabo la Administración un proceso de análisis y valoración de los elementos de prueba obrantes en el expediente y tras analizar las alegaciones planteadas por la parte interesada.
En particular, con respecto a la apreciación realizada de las pruebas recabadas, indica el Ayuntamiento que “en el Informe de la Policía Local de fecha 15 de Enero de 2013 en ningún momento se dice que el vigilante de seguridad observara que la caída se produjo como consecuencia de que la reclamante fuese golpeada por la puerta, unido al hecho que en el Informe del Sr. Encargado de Mercados (funcionario municipal) de fecha 27 de Mayo de 2013 se indica que tanto el mozo de mercados que prestaba servicio ese día como el vigilante de seguridad referido le manifestaron que no vieron como se produjo la caída, que únicamente se limitaron a atender a la señora”.
Son éstos pues los argumentos en los que el Ayuntamiento sustenta el sentido de su Resolución, siendo por tanto precisa su valoración de cara al análisis de la presente queja.
En este sentido, con respecto a lo que los agentes de la Policía Local indicaron en su informe de fecha 15 de enero de 2013, esta Defensoría no puede compartir la afirmación expresada por el Ayuntamiento relativa a que en el mismo no se dice que el vigilante de seguridad observara que la caída se produjo como consecuencia de que la reclamante fuese golpeada por la puerta.
Y es que en el informe policial se indica expresamente “Que la caída ocurrió según la (Implicada 1) y corroborado por el vigilante de seguridad del Mercado, cuando se disponía a salir y la puerta automática se cerró de forma imprevista impactando con su hombro, haciéndola caer”.
Es decir, atendiendo al tenor literal de lo expresado en el informe, los propios agentes de Policía, tras tomar declaración a la afectada y al vigilante de seguridad, constataron que el testimonio de ambos resultaba coincidente en el hecho de que la causa de la caída fue el cierre imprevisto de la puerta automática del mercado en el mismo momento en el que la anciana se disponía a salir.
O sea, según consta en el informe policial, el vigilante de seguridad del mercado sí indicó a los agentes cuál había sido la causa de la caída de la señora, señalando que ésta había sido el cierre imprevisto de la puerta automática, de manera que la misma impactó contra el hombro de la señora, provocándole su caída.
Esta información no entra en contradicción con el informe evacuado por el propio vigilante de seguridad cuando indica “Que siendo las 10:45 horas se produce una caída en el interior del mercado de una mujer de 92 años de edad debido a un golpe con la puerta automática que da acceso al mercado C/ Hermanos Laulhé [...]”.
Es decir, atendiendo a lo que se indica expresamente en ambos informes (el policial y el que hace ad hoc el vigilante de seguridad) resulta indubitado que la caída se produjo como consecuencia del golpe habido con la puerta automática. A este hecho, el informe policial derivado de la toma de declaración al referido vigilante aporta un dato especialmente relevante en la cuestión, cual es que “la puerta automática se cerró de forma imprevista”.
Y decimos que se trata de un dato especialmente relevante ya que tal circunstancia es precisamente la que, a nuestro juicio, convierte en antijurídico el daño, por cuanto que el riesgo inherente a la utilización de un sistema de puertas automáticas de entrada y salida de un mercado de abastos habría rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social, ya que nadie puede prever que a su paso por tal sistema de puertas éstas se cierren de manera imprevista sino todo lo contrario, es decir, que se abran y que se mantengan abiertas mientras se cruza.
Donde sí que se producen aparentes contradicciones es en la información aportada por el Sr. Encargado de Mercados.
En este sentido, como apuntamos en los antecedentes de la presente Resolución, en la orden de trabajo de 31 de enero de 2013 relativa al sistema de puertas automáticas del mercado se incorpora una “Transcripción literal del Informe del Sr. Encargado de Mercados presentado en el día de la fecha en esta Delegación de Mercados” en la que se indica: “Se ha detectado que la puerta automática central con acceso a la calle Hermanos Laulhé, en varias ocasiones no ha funcionado correctamente, llegándose incluso a Incidentes con usuarios/as del Mercado. Sería Conveniente su revisión técnica en la mayor brevedad posible”.
Este hecho no casa bien con la afirmación contenida en el ordinal segundo del informe aportado por el referido funcionario en el expediente de responsabilidad patrimonial, de fecha posterior a tal orden de trabajo, ya que en el mismo se indica que “este funcionario no tuvo conocimiento ni por parte de los detallistas, ni de los usuarios del mercado, ni de los propios empleados municipales, que la citada puerta tuviera algún problema que le impidiera un funcionamiento normal”.
No se entiende por tanto cómo el Sr. Responsable de Mercados indicó en su momento que la puerta automática no estaba funcionando correctamente, hasta el punto que tal hecho había provocado incluso incidentes con usuarios/as del mercado, y que después ese mismo funcionario afirme no tener conocimiento de que la puerta tuviese problemas que le impidieran un normal funcionamiento.
También genera importantes dudas la afirmación contenida en el ordinal primero del informe evacuado por el Sr. Responsable de Mercados en el expediente de responsabilidad patrimonial, concerniente al testimonio del vigilante de seguridad. En este sentido, en dicho informe se afirma que, atendiendo a tal testimonio, el vigilante de seguridad no vio cómo se produjo la caída de la señora.
Ese informe del Responsable de Mercados se elaboró después de que el vigilante de seguridad evacuase el suyo propio. De hecho, el Responsable de Mercados alude a tal circunstancia, de lo que puede presumirse un posible conocimiento de su contenido.
Pese a ello, no concuerdan el testimonio que el Responsable de Mercados dice haber recibido del vigilante de seguridad con respecto al expresado por el propio vigilante en su informe.
Así, según indica el primero, el vigilante le manifestó no haber visto cómo se produjo la caída; y sin embargo, el vigilante en su informe indica expresamente que la caída se debió “a un golpe con la puerta automática que da acceso al mercado C/ Hermanos Laulhé”. Circunstancia ésta que, como hemos expresado previamente, concuerda con el relato que dicho vigilante hizo ante los agentes de la Policía Local minutos después de producirse el daño.
Por tanto, a juicio de esta Defensoría, el informe evacuado por el Sr. Responsable de Mercados no permite extraer una conclusión clara respecto de las circunstancias que hayan concurrido, ya que presenta ciertas incongruencias con respecto a otros testimonios expresados por el mismo funcionario y con otros elementos de prueba incorporados al expediente que sí parecen encajar entre ellos.
En particular, con respecto de lo que viera o no viera el vigilante de seguridad, consideramos que merece otorgar mayor valor probatorio al testimonio de ese mismo vigilante, expresado en su informe, que a la apreciación que el Sr. Responsable de Mercados hubiese podido extraer de una conversación mantenida con él.
Asimismo, entendemos que el informe elaborado por los agentes de la Policía Local, especialmente cualificados para la toma de declaración a testigos de accidentes, merece una especial atención y valoración; así como el hecho de que el mismo no presente incongruencias o contradicciones con respecto al informe del vigilante de seguridad.
En este sentido, en tal informe de los agentes de la autoridad se indica que tanto la afectada como el vigilante de seguridad del Mercado coinciden al señalar como causa de la caída el cierre imprevisto de la puerta automática del mercado en el mismo momento en que la primera se disponía a salir, impactando con su hombro y haciéndola caer.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN al objeto de que en atención a los argumentos expresados, esa Administración reconsidere el sentido del pronunciamiento dictado en el expediente administrativo de reclamación por responsabilidad patrimonial, ajustándolo a la interpretación que esta Defensoría hace de los elementos de prueba existentes.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
