El Portavoz de un grupo municipal del Ayuntamiento de Bailén se dirige a la Institución exponiendo que la alcaldesa incumple el Reglamento municipal al no permitir el debate de los temas tratados, vulnerando así el derecho constitucional de su grupo, que se ha visto abocado a abandonar dos sesiones plenarias.
A la vista del informe enviado por dicha Corporación, se procede a emitir Resolución en los siguientes términos:
ANTECEDENTES
I. Tuvo entrada en esta Institución escrito remitido por el interesado a través del cual señalaba lo siguiente:
- Que por la Sra. Alcaldesa, en su condición de directora de los debates de los Plenos, se esta incumpliendo lo establecido en el art. 48 del Reglamento de Funcionamiento Orgánico Municipal del Ayuntamiento de Bailén, que preceptúa en su apartado 3 que «los ruegos podrán ser debatidos en la misma sesión o en la siguiente, según el criterio del órgano de gobierno al que fuere dirigido, pero en ningún caso podrán ser sometidos a votación».
- Que en las diferentes sesiones plenarias tras los Ruegos planteados por su grupo, la Sra. Alcaldesa da la palabra al Concejal Delegado del Área afectada, sin abrir un turno de debate en ningún momento.
- Que siempre se ha dejado constancia de la protesta de su grupo municipal, ya que con este proceder se está considerando el Ruego planteado como una Pregunta (expresamente regulado en el art. 49 del RFOM de Bailén).
- Que con esta actitud de la Sra. Alcaldesa se esta censurando a su Grupo Municipal y vulnerando el derecho constitucional recogido en el art. 20.1.a) de la Constitución.
- Que todo ello ha provocado que en las sesiones plenarias del pasado 27 de septiembre y 25 de octubre, su grupo se vio abocado a abandonar dichas sesiones.
II. Reunidos cuantos requisitos formales se prevén en el artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la referida queja y, consiguientemente, solicitar la evacuación de informe a esa Corporación Local, que lo realizó en el siguiente sentido:
- Que desde la Alcaldía se niega, rechaza y no admite la denuncia formulada sobre la censura y vulneración de derechos realizada en las intervenciones de los Plenos Municipales.
- Que la Alcaldía no ha expulsado de ningún Pleno Municipal a ningún miembro de la Corporación.
- Que el art. 21.1,c) de la LRBRL atribuye a la Alcaldía-Presidencia las funciones de convocar y presidir las sesiones del Pleno, lo que implica la dirección del desarrollo de la sesión.
- Que el Reglamento Orgánico Municipal (ROM) define en sus artículos 48 y 49 el Ruego y la Pregunta, habiendo sido tramitadas, respondidos e informados, de conformidad con el ROM, todas las preguntas y ruegos formulados.
- Que de la lectura del art. 48 del ROM se deduce que los ruegos no pueden ser objeto de votación, que no es obligatorio su debate, y que en todo caso esta decisión es una cuestión de discrecionalidad política de quien ostenta la Presidencia de la sesión, que ante una pluralidad de soluciones justas puede optar libremente por cualquiera de ellas.
- Que el citado artículo no prohíbe que los Ruegos puedan ser informados, realizándose dicha información en garantía de la objetividad y transparencia que debe regir el funcionamiento de la Administración Municipal.
- Que la Alcaldía en el ejercicio de la discrecionalidad política que le corresponde a la hora de dirigir las sesiones del Pleno considera prescindible la apertura de debates en el turno de los Ruegos, toda vez que los Ruegos no pueden ser objeto de votación, no considerándose prescindible el ofrecer a la ciudadanía la máxima información posible. Resulta difícilmente comprensible que se acuda al Defensor del Pueblo de Andalucía, no porque no se facilite información sobre la gestión municipal, sino precisamente por todo lo contrario, por dar la máxima información sobre el funcionamiento, y el hecho de que esa información no sea del agrado del Sr. Portavoz del grupo municipal no puede justificar que se vete su acceso a la ciudadanía, que es lo que en el fondo se pretende.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- De los derechos de participación, el buen gobierno, la buena administración y demás principios que rigen la relación entre la Administración y el Administrado.
La Constitución Española es sensible a las ideas de participación ciudadana en los asuntos públicos, como prueban la reiterada referencia a la misma (arts. 9.2, 27.5. 48 …), de las que debemos destacar lo establecido en el artículo 23.1 que «Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal». Precepto que viene a ser reproducido en el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 30.1).
A este respecto, la sentencia del Tribunal Constitucional 119/1995, de 17 de Octubre, en el que se planteaba si la omisión del trámite de información pública en el procedimiento de elaboración de un instrumento de planeamiento urbanístico suponía la vulneración del derecho a participar del art. 23.1 CE. dice que “... sólo cuando estamos en el ámbito de la participación política a que se refiere el artículo 23.1 CE la violación de una concreta forma de participación legalmente prevista puede traducirse en una violación del derecho fundamental ...”.
No obstante, frente a esta democracia representativa y ante el creciente distanciamiento de la ciudadanía de las instituciones democráticas, asistimos a un renovado intento de revitalizar la participación ciudadana con el objeto de alcanzar una democracia participativa como complemento y profundización de esta democracia representativa, así la Recomendación (2001) 19 del Comité de Ministros del Consejo de Europa que establece una serie de medidas prácticas orientadas a impulsar y reforzar dicha participación.
Por otro lado, y en desarrollo de las previsiones constitucionales y estatutarias, el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), señala que las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Asimismo, añade el precepto, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima, rigiendo sus relaciones por los principios de eficiencia y servicio a los ciudadanos, transparencia y participación.
Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.
Finalmente, la Ley 19/2013, de 9 de Diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, busca el triple alcance de incrementar y reforzar la transparencia en la actividad pública, reconocer y garantizar el acceso a la información y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos.
Y por lo que a este último aspecto se refiere, el artículo 26 establece lo siguiente:
«Artículo 26. Principios de buen gobierno.
1. Las personas comprendidas en el ámbito de aplicación de este título observarán en el ejercicio de sus funciones lo dispuesto en la Constitución Española y en el resto del ordenamiento jurídico y promoverán el respeto a los derechos fundamentales y a las libertades públicas.
2. Asimismo, adecuarán su actividad a los siguientes:
a) Principios generales:
1.º Actuarán con transparencia en la gestión de los asuntos públicos, de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia y con el objetivo de satisfacer el interés general.
...
3.º Respetarán el principio de imparcialidad, de modo que mantengan un criterio independiente y ajeno a todo interés particular.
4.º Asegurarán un trato igual y sin discriminaciones de ningún tipo en el ejercicio de sus funciones.
...
3. Los principios establecidos en este artículo informarán la interpretación y aplicación del régimen sancionador regulado en este título.»
Segunda.- De la regulación de los Ruegos y Preguntas en las sesiones de los Plenos Municipales.
Constituye el objeto principal de la presente queja el tratamiento que con carácter general merecen los ruegos que son planteados en el curso de las sesiones plenarias, toda vez que los mismos no son sometidos a debate en ningún caso.
Tal circunstancia es fruto de una decisión adoptada por la Alcaldía que, al amparo de las potestades de convocatoria y dirección de dichas sesiones plenarias que le reconoce el ordenamiento jurídico, ha estimado que tales debates son del todo prescindibles habida cuenta que los ruegos no pueden ser objeto de votación.
Esta decisión supone, a juicio de la parte promotora de la queja, un menoscabo en el ejercicio del derecho a la participación reconocido en el artículo 23 de la Constitución, así como una inadecuada asimilación, casi plena, entre los conceptos de ruego y de pregunta descritos en el Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales.
A este respecto procede traer a colación las definiciones que de tales conceptos se contienen en el artículo 97 de dicho Reglamento.
Así, el párrafo primero del apartado sexto del citado artículo dispone:
“Ruego, es la formulación de una propuesta de actuación dirigida a algunos de los órganos de gobierno municipal. Los ruegos formulados en el seno del Pleno podrán ser debatidos, pero en ningún caso sometidos a votación”.
Por su parte, en el párrafo primero del apartado séptimo del artículo 97 del ROF se define la pregunta de la siguiente manera:
“Pregunta, es cualquier cuestión planteada a los órganos de gobierno en el seno del Pleno. Pueden plantear preguntas todos los miembros de la Corporación, o los grupos municipales a través de sus portavoces”.
Esta regulación se concreta en el Reglamento Orgánico Municipal de Bailén a través de los artículos 48 y 49, que disponen lo siguiente:
«Artículo 48.
1. Ruego, es la formulación de una propuesta de actuación, de carácter municipal, dirigida a algunos de los órganos de gobierno municipales, no debiendo dirigirse de unos Concejales a otros ni a los Grupos de la Oposición.
2. Pueden plantear ruegos todos los miembros de la Corporación municipal, debiendo ser formulados por escrito y presentados ante la Alcaldía hasta tres días antes del comienzo de la sesión ordinaria.
3. Los ruegos podrán ser debatidos en la misma sesión o en la siguiente, según el criterio del órgano de gobierno al que fuere dirigido, pero en ningún caso podrán ser sometidos a votación.
Artículo 49.
1. Pregunta es la petición de cualquier información o aclaración de carácter estrictamente municipal, formulada por los concejales a los órganos de gobierno en el seno del Pleno.
2. La Pregunta puede ser planteada por cualquiera de los miembros de la Corporación o por los Grupos políticos, a través de sus portavoces, y deberá ser formulada por escrito y ser presentará ante la Alcaldía, a través de la Secretaria General, con una antelación mínima de tres días anteriores a la celebración de la correspondiente sesión ordinaria.
3. Las preguntas serán contestadas por su destinatario en la misma sesión, salvo que por causas debidamente motivadas se aplace aquélla hasta la siguiente».
Atendiendo a las definiciones transcritas, resulta evidente el diferente cometido que tienen ambas figuras, las del ruego y la de la pregunta, sin menoscabo de que tanto una como otra tengan un cometido común, cual es favorecer el ejercicio del derecho a la participación en asuntos públicos, reconocido expresamente a los miembros de las corporaciones locales.
Y es precisamente ese cometido diferente lo que justifica, a juicio de esta Defensoría, el tratamiento no uniforme de ambas figuras.
En este sentido, consideramos que a priori una pregunta, como petición de información o aclaración que es, no resulta tan susceptible de generar debate como una propuesta de actuación, que merecería la calificación de ruego.
En el caso de los ruegos, el debate puede resultar enriquecedor en la mayoría de las ocasiones toda vez que a partir del mismo podrá darse forma a iniciativas que sean planteadas con el propósito de mejorar la acción de gobierno y la defensa de los intereses de la ciudadanía representada en el Pleno municipal.
No en vano, son propuestas de actuación que, como tales, constituyen un ejemplo fiel de lo que supone el reconocimiento constitucional del derecho fundamental a la participación en asuntos públicos.
Derecho éste que, inexorablemente, ha de ser interpretado con arreglo a la doctrina y principios establecidos por el Tribunal Constitucional en sentencias como la número 38/1999, de 22 de marzo.
En la misma se señala lo siguiente:
"Los derechos fundamentales garantizados en los dos apartados del art. 23 CE encarnan el derecho de participación política en el sistema democrático consagrado por el art. 1 CE y son la forma esencial de ejercicio de la soberanía por el conjunto de los ciudadanos ( STC 51/1984). Reflejo como son del Estado democrático, se establece entre ellos tan íntima imbricación, al menos en lo que al derecho de acceso a cargos públicos se refiere, que bien puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos, 10/1983, 23/1984, 32/1985, 149/1988, 71/1989, 212/1993, 205/1994, 44/1995 y ATC 837/1985. Por ese motivo, con el propósito de asegurar la efectiva realización del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de sus representantes, la garantía dispensada en el apartado 2 del art. 23 al acceso en condiciones de igualdad al cargo público se extiende a la permanencia en el mismo y al desempeño de las funciones que les son inherentes, en los términos que establecen las leyes o, en su caso, los reglamentos parlamentarios pues no en vano se trata de derechos fundamentales de configuración legal, respetando la igualdad de todos en su ejercicio y evitando perturbarlo con obstáculos que puedan colocar a unos representantes en condiciones de inferioridad respecto de otros. La privación o perturbación al representante político de la práctica de su cargo no sólo menoscaba su derecho de acceso, sino simultáneamente el de participar en los asuntos públicos de los ciudadanos, que resultaría huero si no se respetase el primero (SSTC 10/1983 y 32/1985). Compete a la ley y, en determinadas materias, a los reglamentos parlamentarios, fijar y ordenar, precisamente, esos derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos y funciones públicas. Una vez creados, quedan integrados en el estatus propio de cada cargo con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del art. 23.2 CE, defender ante los órganos judiciales -y en último extremo ante este Tribunal- el «ius in officium» que consideren ilegítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integren los titulares del cargo (SSTC 161/1988, 181/1989, 36/1990, 205/1990, 214/1990, 95/1994, 124/1995 y ATC 240/1997).
Sin embargo, no cualquier acto del órgano parlamentario que infrinja la legalidad del «ius in officium» resulta lesivo del derecho fundamental. Sólo poseen relevancia constitucional a estos efectos los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, como son indudablemente, el ejercicio de la función legislativa o del control de la acción del Gobierno, siendo vulnerado el art. 23 CE si los propios órganos de las asambleas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad entre representantes (SSTC 36/1990 y 220/1991). Estas circunstancias imponen a los órganos parlamentarios una interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos derechos o facultades que integran el estatus constitucionalmente relevante del representante político y a motivar las razones de su aplicación (SSTC 205/1990, 76/1994 y 41/1995, con carácter general la STC 176/1998, fundamento jurídico 3º, y ATC 428/1989), so pena, no sólo de vulnerar el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su cargo (art. 23.2 CE), sino también, de infringir el de éstos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1)".
En términos parecidos se pronuncia el Tribunal Supremo en Sentencia de 4 de diciembre de 2000, cuando dice:
"Como hemos puesto de manifiesto en anteriores sentencias de la Sala, el artículo 23.1 de la Constitución, cuando concede a los ciudadanos el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, derecho de participación que está en íntima conexión con lo prevenido sobre el acceso a los cargos públicos por el apartado 2 de este mismo precepto, implica que los que han accedido a cargos o funciones públicas tienen derecho a mantenerse en ellos en condiciones de igualdad, así como a desempeñar el cargo o función de acuerdo con lo previsto en la ley.
En el supuesto de autos debemos ratificar el criterio de la sentencia impugnada en el sentido de que limitar a un minuto el tiempo máximo de intervención de cada Grupo Político en cada turno de debate, de forma general y cualquiera que sea la materia a tratar, implica necesariamente constreñir a los Concejales a que, en la mayor parte de los casos, realicen un ejercicio imposible de síntesis, dejando vacío de contenido y reducido a un puro formalismo el derecho a participar en los debates que a los diversos Grupos Políticos concede el artículo 94.1, apartados c ) y e), del Reglamento de Organización y Funcionamiento . Por otra parte, y en contra de lo manifestado por el Ayuntamiento recurrente en casación, la finalidad de los debates no se reduce a que los Concejales de los Grupos minoritarios traten de convencer de su postura a los que constituyen la mayoría. Por medio de los debates que tienen lugar en los Plenos del Ayuntamiento, cuyas sesiones son públicas (artículo 88 del mencionado texto reglamentario de 28 de noviembre de 1986), los Concejales ejercen su función de control y fiscalización de los órganos de gobierno del Ayuntamiento (artículo 22.2.a. de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local), así como el derecho de crítica respecto a la posición mayoritaria, para que quede constancia de sus criterios, a los muy diversos efectos que, según la índole de cada asunto, pueden producirse. La ordenada exposición de la opinión de las minorías es esencial al sistema democrático de gobierno, que no consiste en que la mayoría gobierne, sin más, sino en que lo haga teniendo presente las legítimas razones que en cada materia pueda poner de manifiesto la minoría.
La limitación de la intervención de los Concejales en los Plenos del Ayuntamiento de Marbella a un minuto de tiempo vacía de contenido el derecho de participación en los asuntos públicos que establece el artículo 23 de la Constitución , ya que en ese tiempo mínimo no es posible una exposición ordenada de ideas, por muy sintética que pretenda ser, por lo que el motivo de casación debe ser desestimado y, con él, el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Marbella".
Atendiendo a los criterios referidos, esta Institución considera que vetar ex ante y sin motivación específica y suficiente la posibilidad de debatir cualquier ruego que sea planteado ante el Pleno municipal puede suponer una limitación al ejercicio de aquellos derechos o facultades que integran el estatus constitucionalmente relevante del representante político y a motivar las razones de su aplicación, so pena, no sólo de vulnerar el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su cargo (art. 23.2 CE), sino también, de infringir el de éstos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE)
Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula al Ayuntamiento de Bailen la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos aludidos en los considerandos anteriores, interpretados conforme a la jurisprudencia traída a colación.
RECOMENDACIÓN, al objeto de que las decisiones que en lo sucesivo se adopten respecto del debate que puedan merecer los ruegos que se planteen en el Pleno municipal, sean puntualmente analizadas y convenientemente motivadas, especialmente en aquellos supuestos en los que tal debate se estime improcedente.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
