ANTECEDENTES
En el desarrollo de los cometidos asignados a esta Defensoría del Pueblo Andaluz por parte del artículo 128 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, se viene constatando la existencia de problemas de diversa índole que conciernen a la organización y al funcionamiento de las corporaciones locales y que, en mayor o menor medida, pueden llegar a suponer menoscabos sobre derechos de la ciudadanía tales como el derecho a la participación en asuntos públicos, previsto en el artículo 23 de la Constitución, o el derecho a la buena administración, recogido en el artículo 31 del referido Estatuto.
Ejemplo de lo que comentamos son los conflictos surgidos en diversos municipios de nuestra región con ocasión de la renuencia mostrada por algunos representantes municipales en relación con la posibilidad de que las sesiones plenarias sean grabadas.
Tal hecho ha sido puesto de manifiesto por esta Institución en varios de los Informes Anuales presentados ante el Parlamento de Andalucía en los últimos años.
Así, en el Informe correspondiente al año 2011, en el apartado dedicado a las “Tecnologías de la Información y la Comunicación”, se incluía un sub-apartado sobre protección de datos de carácter personal en el que se relataba lo actuado desde el año 2009 acerca de las solicitudes de grabación de plenos dirigidas por un vecino ante el Alcalde de la localidad de Cádiar (Granada), que motivaron la tramitación de las quejas 09/1731 y 11/1882.
De igual modo, a finales de ese mismo año 2011 se aperturó de oficio la queja 11/6012, referenciada también en el citado Informe Anual, que fue dirigida a la Federación Andaluza de Municipios y Provincias con ocasión de esta misma cuestión, esto es, la negativa mostrada por algunas corporaciones locales a que las sesiones de sus los Plenos Municipales fuesen grabadas a través de medios audiovisuales.
La mayor parte de la tramitación, así como la posterior resolución de la citada queja de oficio tuvo lugar en el año 2012, de manera que en el Informe Anual correspondiente a tal período igualmente se contuvo referencia a dicho asunto.
En este sentido, a través de tal Informe Anual se volvió a dar cuenta a la cámara legislativa autonómica acerca de las circunstancias descritas y de los criterios que, a juicio de esta Defensoría, habían de sustentar la actuación municipal respecto de las solicitudes de grabación de plenos que le fueran trasladadas por la ciudadanía.
Pues bien, a pesar de que la Resolución dictada en tal actuación de oficio obtuvo la aceptación de la Federación Andaluza de Municipios y Provincias y que, al hilo de dicha aceptación, tales criterios fueron trasladados por la propia Federación a los Gobiernos Locales andaluces, con posterioridad se han seguido recibiendo quejas cuyo objeto de nuevo va referido a la negativa mostrada por algunos representantes municipales a que los plenos sean grabados.
Ejemplo de ello son las quejas 12/4811, 13/180, 13/1837, 13/5448, 13/6492 y 14/3191.
Considerando lo anterior, dado el carácter recurrente con el que se sigue planteando esta problemática a pesar de que la misma ya haya sido objeto de análisis y resolución por parte de esta Defensoría, se entendió oportuno abordarla de nuevo, esta vez ante la Viceconsejería de Administración Local y Relaciones Institucionales con ocasión de las actuaciones informativas identificadas con el número 13/214.
Entretanto, ha tenido lugar la aprobación de la Ley 1/2014, de 24 de Junio, de Transparencia Pública de Andalucía (BOJA nº 124, de 30 de Junio de 2014) que, de manera explícita, a través de su artículo 21, viene a regular y a resolver cualquier duda que pudiera haber surgido en relación con esta cuestión que comentamos.
Pues bien, habida cuenta la entidad de la cuestión relatada; que la misma puede tener repercusión en derechos fundamentales de la ciudadanía; que son recurrentes las quejas que llegan a esta Defensoría acerca del particular; y que el nuevo escenario normativo despeja en buena medida las dudas que hayan podido surgir respecto de la posibilidad para la ciudadanía de grabar los plenos de las entidades locales, se ha estimado oportuno iniciar una nueva actuación de oficio orientada, esta vez, a propiciar que se promuevan iniciativas públicas que hagan posible el acceso generalizado y gratuito al contenido de las sesiones plenarias que se celebren en las entidades locales, salvo que concurran causas justificadas que lo impidan, y que se facilite, en cualquier caso, la grabación de las mismas a través de medios particulares por quienes asistan a ellas, siempre y cuando respeten el funcionamiento ordinario de la institución.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Sobre la libertad de expresión y el derecho a la información y sus limitaciones.
Como se ha tenido ocasión de señalar en otras ocasiones, el análisis de la cuestión objeto de la presente queja debe partir, a nuestro juicio, de lo establecido en el artículo 20 CE, en sus apartados 1, 2 y 4:
«1. Se reconocen y protegen los derechos:
a. A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción.
b. A la producción y creación literaria, artística, científica y técnica.
c. A la libertad de cátedra.
d. A comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión. La Ley regulará el derecho a la cláusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas libertades.
2. El ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante ningún tipo de censura previa.
3. (...).
4. Estas libertades tienen su límite en el respeto a los derechos reconocidos en este Título, en los preceptos de las Leyes que lo desarrollan y, especialmente, en el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y de la infancia».
El Tribunal Constitucional ha interpretado este precepto para puntualizar los derechos fundamentales que se contienen en el mismo. En este sentido, puede traerse aquí a colación, por guardar una íntima relación con el asunto planteado, la Sentencia de 15 de Febrero de 1990, número 20/1990, según la cual:
“Desde las Sentencias del Tribunal Constitucional 6/1981 y 12/1982, hasta las Sentencias del Tribunal Constitucional 104/1986 y 159/1986, viene sosteniendo el Tribunal que “las libertades del art. 20 (Sentencia del Tribunal Constitucional 104/1986) no son sólo derechos fundamentales de cada ciudadano, sino que significan el reconocimiento y la garantía de una institución política fundamental, que es la opinión pública libre, indisolublemente ligada con el pluralismo político que es un valor fundamental y un requisito del funcionamiento del Estado democrático” (...).
“... se pronuncia la Sentencia del Tribunal Constitucional 159/1986, al afirmar que “para que el ciudadano pueda formar libremente sus opiniones y participar de modo responsable en los asuntos públicos, ha de ser también informado ampliamente de modo que pueda ponderar opiniones diversas e incluso contrapuestas”. Y recordando esta sentencia la doctrina expuesta en las que hemos citado anteriormente, insiste en que los derechos reconocidos por el art. 20, no sólo protegen un interés individual sino que son garantía de la opinión pública libremente formada, “indisolublemente ligada con el pluralismo político”.
Puede también citarse la Sentencia del Tribunal Constitucional de 25 de Octubre de 1999, número 187/1999 que, más prolijamente, hace los siguientes pronunciamientos:
“El ejercicio de la libertad de expresión y del derecho a la información no tiene otros límites que los fijados explícita o implícitamente en la Constitución, que son los demás derechos y los derechos de los demás. Por ello, se veda cualquier interferencia y como principal, en este ámbito, la censura previa (art. 20.2 CE), (...). Como censura, pues, hay que entender en este campo, al margen de otras acepciones de la palabra, la intervención preventiva de los poderes públicos para prohibir o modular la publicación o emisión de mensajes escritos o audiovisuales”.
El artículo 20 CE ha sido también interpretado por la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, si bien siempre partiendo de la línea jurisprudencial establecida por el Tribunal Constitucional.
Han sido varios los pronunciamientos de los Tribunales Superiores de Justicia en este sentido; así por ejemplo, puede citarse la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (STSJCV) nº 95/2003, de 2 de Enero de 2003, en la que se juzgaba la adecuación a derecho de un acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada, relativo a grabación y difusión audiovisual de las sesiones de Pleno. En concreto, el tenor literal del acuerdo de la Comisión de Gobierno impugnado era el siguiente:
“I.–Realizar la retransmisión gratuita en directo mediante ondas de las sesiones plenarias, garantizando, en la medida de las posibilidades técnicas, su difusión a todos los vecinos del municipio.
II.–La grabación en vídeo, así como la difusión de la señal audiovisual de las sesiones del pleno del Ayuntamiento se encomiendan en exclusiva a los servicios municipales, bien mediante sus propios medios, bien mediante los que fueren precisos contratar para el cumplimiento de su función.
III.–No podrá acceder ni instalarse en el salón de sesiones del pleno municipal ningún dispositivo de grabación en vídeo o transmisión de señal audiovisual diferentes a los instalados por el propio Ayuntamiento. A solicitud de los medios de comunicación, se les facilitará copia del vídeo de las sesiones plenarias”.
Este acuerdo, de forma indirecta, suponía la imposibilidad de grabar en vídeo y difundir la señal audiovisual a todo aquél ajeno a los servicios municipales.
Pues bien, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana consideró que dicho acuerdo era contrario a los derechos fundamentales reconocidos en el art. 14 CE y, especialmente por lo que aquí interesa, en el art. 20.1.d) CE y, por ello, debían ser declarados nulos y declarado, así mismo, el derecho de la actora al acceso en condiciones de igualdad a la grabación de las sesiones plenarias del Ayuntamiento. La fundamentación jurídica de la Sentencia, con cita de la jurisprudencia antes referida del Tribunal Constitucional que omitimos por criterios de economía procesal, fue la siguiente:
“Entrando pues a conocer del fondo del asunto planteado, el mismo consiste en la aducción por la demandante de que los acuerdos transcritos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada quebrantan los artículos 14 y 20.1.d) de la Constitución Española, punto en el que se encuentra de acuerdo el Ministerio Fiscal.
Ha de recordarse –en primer término– que los artículos 14 y 20.1.d) de la Constitución Española señalan como derechos fundamentales –susceptibles de amparo, por consiguiente, conforme al artículo 53 del mismo texto constitucional–: «Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social» y «1. Se reconocen y protegen los derechos: ... d) A comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión. La ley regulará el derecho a la cláusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas libertades.». (...)
Partiendo de las normas constitucionales y de la Jurisprudencia Constitucional transcritas, entiende la Sala que los acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada impugnados contrarían los derechos fundamentales invocados y deben por ello ser declarados nulos y declarado, así mismo, el derecho de la actora a la acceso en condiciones de igualdad a la grabación de las sesiones plenarias del Ayuntamiento.
Ello es así en cuanto que dichos acuerdos restringen de manera injustificada el derecho de la actora a la obtención y difusión de información de interés general, sometiendo dicha obtención y difusión al control previo que supone el que el único acceso a la misma sea a través de un servicio municipal que graba y reparte posteriormente la grabación a los medios de comunicación. La limitación del acceso a la información de las actuaciones administrativas tiene serias limitaciones –tanto en el nivel constitucional como legal– sobre la base, fundamentalmente, de los derechos individuales de los ciudadanos afectados por el expediente administrativo y por la legislación sobre secretos oficiales; sin embargo, las sesiones plenarias de los Ayuntamientos son públicas y –s alvo en casos puntuales en los que, en aplicación de las limitaciones citadas, pudieran declararse formal y motivadamente reservadas– no hay restricción alguna al derecho de la ciudadanía a su directo e inmediato.
De entre esos medios de acceso de la ciudadanía destacan iniciativas como la de la mercantil demandante de permitir la emisión televisiva de la sesión plenaria, pues implica tanto como la presencia en el pleno de la totalidad de los vecinos que tuvieran interés en ello y que –por las naturales limitaciones de espacio– no podrían normalmente acceder a ello. La limitación del acceso de las cámaras –la cual no se funda por la Administración en razones de concurrencia de múltiples medios de comunicación que hiciera imposible el acceso de todos por razones físicas y que obligara a la supeditación a un sistema de acreditaciones o de puesta en común de la toma de imágenes– implica una suerte de censura previa de la obtención de la información, privando de esta manera no sólo al medio de comunicación demandante de su derecho fundamental, sino obstando también el derecho a la información de los vecinos. No puede perderse –en este punto– la perspectiva de que el ejercicio de los derechos de información y participación de los ciudadanos en el ámbito político y administrativo se funda –en un extremo esencial– en la libertad de información y que ella se actúa primordialmente a través de los medios de comunicación independientes y no administrativizados, por lo que cualquier género de limitación o censura en la obtención de la información –cual es el caso– se convierte en una conculcación de los principios informadores de estas libertades, esenciales para el funcionamiento del sistema constitucional democrático, y en particular (y en lo que a este proceso hace, pues en él debe de resolverse la demanda de la mercantil actora) de los derechos fundamentales de los informadores, garantes en definitiva de ese sistema”.
Pese a la rotundidad del pronunciamiento judicial, el Ayuntamiento recurrido formuló recurso de casación ante el Tribunal Supremo, que fue posteriormente desestimado por Sentencia de la Sala tercera, Sección 7ª, de 11 de Mayo de 2007, que añade a la argumentación de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el siguiente argumento:
“En fin, diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional recaídos con posterioridad a la sentencia aquí recurrida no han venido sino a reiterar la doctrina que en ella se recoge. Cabe destacar en este sentido las Sentencias del Tribunal Constitucional 56/2004 y 57/2004, ambas de 19 de Abril de 2004, y 159/2005, de 20 de Junio de 2005, que anulan determinados acuerdos gubernativos que prohibían el acceso de profesionales con medios de captación de imagen a las vistas celebradas en las salas de los tribunales de justicia, cuya doctrina es trasladable al caso que nos ocupa.”
Más recientemente, también el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, ha dictado Sentencia número 42/20090, de 27 de Enero de 2009, en la que ha enjuiciado la adecuación a derecho de una decisión verbal del Alcalde- Presidente del Ayuntamiento de Manises de no permitir la grabación a través de videocámaras del Pleno que se estaba celebrando, y contra la resolución de la misma Alcaldía que desestimó el recurso de reposición planteado frente a aquella denegación verbal.
En la fundamentación jurídica de esta última Sentencia citada, se hace referencia a los argumentos esgrimidos por el mismo Tribunal en su Sentencia de 2 de enero de 2003, y al fallo del Tribunal Supremo que desestima recurso de casación interpuesto contra la misma (que antes se han mencionado), y ello en base a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre las libertades del artículo 20 de la Carga Magna. En concreto, dice la Sentencia del TSJCV en su Fundamento de Derecho Cuarto lo siguiente:
“Estos elementos mutatis mutandis son perfectamente extensibles al caso de autos, en la medida en que:
a).- La negativa del Alcalde, carece de toda razonabilidad, y esta absolutamente inmotivada porque no se ha producido ninguna alteración del orden público, que merezca ser restaurado para el desarrollo de la sesión.
b).- Quienes pretendían la grabación eran perfectamente conocidos por el Sr. Alcalde, en la medida en que formaban parte de una asociación con la que el ayuntamiento había suscrito un convenio, y en diversas ocasiones había solicitado la grabación de los plenos, lo que le había sido sistemáticamente negado.
c).- La publicad de las sesiones del Pleno, implica en esencia que, cualquier ciudadano, pueda conocer pormenorizadamente todo cuanto en un pleno municipal acontece.
d).- La transmisión información en nuestra sociedad no esta restringida ni mucho menos solo, a quienes sean periodistas, de manera que, cualquier ciudadano puede informar, trasladar datos, por cualquiera de los medios técnicos que permiten su tratamiento y archivo, y por supuesto, cualquiera puede mostrar su opinión respecto de los datos que trasmite.
e).- La función de policía del pleno no quiere decir que pueda prohibirse cualquier grabación, sino solo aquellas que manifiestamente impliquen una alteración del orden, que impida el desarrollo de la sesión, y solo en el momento en que, a resultas de dicha grabación devenga imposible la continuación de la misma. Circunstancias estas difícilmente producibles, si el que graba simplemente se limita a grabar.
f).- Los poderes públicos en democracia se caracterizan por su coherencia, y su transparencia; lo primero implica racionalidad; y lo segundo, que sus decisiones no solo pueden, sino que deben ser conocidas por todos ciudadanos.
Así las cosas, la sala debe concluir que la decisión del Alcalde, prohibiendo la grabación del pleno, es nula de pleno derecho por violar el derecho fundamental reconocido en el artº 20.1 .d de la Constitución”.
La última Sentencia dictada en este sentido de la que hayamos tenido conocimiento es la de 7 de Octubre de 2011, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, con cita de la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de Mayo de 2007, antes citada.
Además de estos pronunciamientos jurisprudenciales, también la Agencia Española de Protección de Datos se ha referido a la publicidad de los Plenos Municipales, si bien en relación con la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de Diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Así, por ejemplo, en su informe de 20 de Diciembre de 2004, reiterado en informe 0660/2008, se dice lo siguiente:
“Pues bien, respecto de la publicidad de las actividades municipales, el artículo 70 de la Ley reguladora de las Bases del régimen Local, en redacción dada al mismo por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, dispone lo siguiente:(...).
Del tenor del precepto trascrito se desprende que la Ley determina la publicidad del contenido de las sesiones del Pleno, pero en ningún caso de la Junta de Gobierno, añadiendo el régimen de publicación en los Boletines Oficiales de los acuerdos adoptados.
De este modo, únicamente sería conforme con lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999 la comunicación de datos, mediante su inclusión en Internet, cuando dichos datos se refieran a actos debatidos en el Pleno de la Corporación o a disposiciones objeto de publicación en el correspondiente Boletín Oficial, dado que únicamente en estos supuestos la cesión se encontraría amparada, respectivamente, en una norma con rango de Ley o en el hecho de que los datos se encuentren incorporados a fuentes accesibles al público.
En los restantes supuestos, y sin perjuicio de lo dispuesto en otras Leyes, la publicación únicamente sería posible si se contase con el consentimiento del interesado o si los datos no pudieran en ningún caso, vincularse con el propio interesado, cuestión ésta que, como se indicó, puede resultar sumamente compleja, dadas las características del Municipio en cuestión, por cuanto un número reducido de datos, incluso sin incluir los meramente identificativos, podría identificar a aquél”.
Y es que no puede olvidarse la dicción literal del artículo el artículo 70 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL), en la redacción vigente, que le fue dada por la Ley 57/2003, de 16 de Diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, traído muy acertadamente al debate por la AEPD, y que tiene el siguiente tenor literal:
«1. Las sesiones del Pleno de las corporaciones locales son públicas. No obstante, podrán ser secretos el debate y votación de aquellos asuntos que puedan afectar al derecho fundamental de los ciudadanos a que se refiere el artículo 18.1 de la Constitución, cuando así se acuerde por mayoría absoluta.
No son públicas las sesiones de la Junta de Gobierno Local.
2. Los acuerdos que adopten las corporaciones locales se publican o notifican en la forma prevista por la Ley.(...)
3. Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de las corporaciones locales y sus antecedentes, así como a consultar los archivos y registros en los términos que disponga la legislación de desarrollo del artículo 105, párrafo b, de la Constitución. (...)»
En otro informe posterior, el número 526/2009, añadía la AEPD a sus argumentos respecto de un asunto similar que:
“De este modo, será conforme con lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999, la emisión de las sesiones plenarias del Ayuntamiento, pues se trata de una cesión amparada en el artículo 11.2 a) de la Ley Orgánica 15/1999, en virtud de lo establecido en el artículo 70 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, siempre que la Corporación en el uso de sus competencias no decida aplicar la excepción contenida en el artículo 70 de la Ley de Bases del Régimen Local, esto es que, no se trate de asuntos cuyo debate y votación pueda afectar al derecho fundamental de los ciudadanos reconocido en el artículo 18.1 de la Norma Fundamental.
Por último señalar que sería conveniente informar a los afectados que a partir de ahora las sesiones plenarias de la Corporación van a ser publicadas en Internet.”
Por último, conviene hacer también mención a lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 5/2010, de 11 de Junio, de Autonomía Local de Andalucía, que abunda en la línea garantista de la ciudadanía en cuanto al acceso a la información sobre la actuación municipal, su transparencia y control democrático, complementando así lo dispuesto por la legislación básica sobre procedimiento administrativo común.
Haciendo nuestros los términos de la doctrina constitucional y jurisprudencia citada, procede extraer las siguientes conclusiones:
1º.- Las libertades del artículo 20 de la Constitución, no son sólo derechos fundamentales de cada ciudadano, sino que significan el reconocimiento y la garantía de una institución política fundamental, que es la opinión pública libre, indisolublemente ligada con el pluralismo político, que es un valor fundamental y un requisito del funcionamiento del Estado democrático. Dicho en otros términos, los derechos reconocidos por el artículo 20 no sólo protegen un interés individual, sino que son garantía de la opinión pública libremente formada e indisolublemente ligada con el pluralismo político.
2º.- El ejercicio de los derechos de información y participación de los ciudadanos en el ámbito político y administrativo se funda, en un extremo esencial, en la libertad de información, que se desarrolla fundamentalmente a través de los medios de comunicación independientes, por lo que cualquier limitación o censura en la obtención de información, se convierte en una vulneración de los principios informadores de estas libertades, esenciales para el funcionamiento del sistema democrático y, en particular, de los derechos fundamentales de los informadores, garantes del sistema.
3º.- El ejercicio de la libertad de expresión y del derecho a la información no tiene otros límites que los fijados explícita o implícitamente en la Constitución, por lo que se prohíbe cualquier interferencia y, en especial, la censura previa en las distintas formas en que puede plantearse.
4º.- La prohibición o limitación, siquiera sea temporal, y no justificada en razones de espacio o concurrencia en masa de medios de comunicación, o en razones de alteración del orden, restringe de manera injustificada el derecho a la obtención y difusión de información de interés general. Ello, aun cuando la limitación consista en la simple espera de que el órgano competente conceda una autorización, imposibilitando el ejercicio de los derechos del artículo 20 en tanto se produce el acto administrativo autorizatorio.
5º.- Las sesiones de los Plenos Municipales son públicas y, como tal, son susceptibles de ser grabadas y difundidas, salvo que de forma puntual se establezca lo contrario amparado en razones debidamente justificadas.
Segunda.- Sobre el deber de transparencia.
En adicción a lo ya señalado, conviene traer a colación el deber de transparencia por el que inexorablemente ha de regirse la actividad pública. Deber éste cuyo contenido y alcance ha sido recientemente ampliado a través de la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico interno de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía.
Con respecto a esta última debe significarse que en su preámbulo se señala lo siguiente:
«El derecho a la información cuenta con antecedentes en el derecho comparado. Desde la Ley de Suecia de 1766, pasando por el art. 14 de la Declaración de Derechos Humanos y Civiles de Francia de 1789, la Resolución de la Asamblea General de la ONU 59 de 1946; la Ley de Libertad de Información de 1966 de los Estados Unidos; la Recomendación del Consejo de Europa de 1981 sobre el Acceso a la Información en manos de las Autoridades Públicas y finalmente, el Convenio del Consejo de Europa sobre Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009.
En nuestro país, tanto la Constitución Española como el Estatuto de Autonomía para Andalucía, cuentan con diferentes preceptos que fundamentan la regulación de la transparencia.
En desarrollo de la Constitución Española, se pretende ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, así como reconocer y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad, con el fin de facilitar, en cumplimiento del artículo 9.2 de la Constitución Española la participación de todos los ciudadanos en la vida política; garantizar, de conformidad con el artículo 9.3 de la Constitución Española la publicidad de las normas, la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos; y por último, garantizar , conforme al artículo 20.1.d) de la Constitución Española el derecho a recibir libremente información veraz de los poderes públicos y, conforme al artículo 105 b) de la Constitución Española el acceso de los ciudadanos a la información pública.
Igualmente, el fomento de la transparencia encuentra fundamento en diversos preceptos del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Pretende fomentar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.1, la calidad de la democracia facilitando la participación de todos los andaluces en la vida política; conseguir, como objetivo básico, en defensa del interés general, la participación ciudadana en la elaboración, prestación y evaluación de las políticas públicas, así como la participación individual y asociada en el ámbito político, en aras de una democracia social avanzada y participativa, como dispone el artículo 10.3.19; promover, de conformidad con los dispuesto en el artículo 11, el desarrollo de una conciencia ciudadana y democrática plena; constituir, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 30.1.e), cauce de ejercicio del derecho de participación política, y en particular, del derecho a participar activamente en la vida pública andaluza estableciendo mecanismos necesarios de información, comunicación y recepción de propuestas.
Mención especial merece la finalidad de desarrollar el derecho a una buena administración reconocido en el artículo 31, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable, así como a acceder a los archivos y registros de las instituciones, corporaciones, órganos y organismos públicos de Andalucía, cualquiera que sea su soporte, con las excepciones que la ley establezca; desarrollar, de conformidad con el artículo 34, el derecho a acceder y usar las nuevas tecnologías y a participar activamente en la sociedad del conocimiento, la información y la comunicación, mediante los medios y recursos que la ley establezca; desarrollar los instrumentos adecuados para concretar, de acuerdo con el artículo 133, y como principio de actuación de la Administración de la Junta de Andalucía la obligación de servir con objetividad al interés general y actuar de acuerdo, entre otros, con los principios de racionalidad organizativa, simplificación de procedimientos, imparcialidad, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima, no discriminación y proximidad a los ciudadanos, con sujeción a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico; y por último, desarrollar, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 134, y como manifestación de la participación ciudadana, el derecho de acceso de los ciudadanos a la Administración de la Junta de Andalucía, que comprenderá en todo caso sus archivos y registros, sin menoscabo de las garantías constitucionales y estatutarias, poniendo a disposición de los mismos los medios tecnológicos necesarios para ello.
La legislación autonómica andaluza cuenta con antecedentes que regulan diversos aspectos de la transparencia. Especial mención merece la Ley 9/2007, de 22 de octubre , de la Administración de la Junta de Andalucía, que en su art. 3 configura la transparencia como un principio general de organización y funcionamiento, y en el capítulo I del Título IV regula los derechos de la ciudadanía ante la actuación administrativa.
Asimismo, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, configura la transparencia, en su artículo 27, como un principio informador de los servicios locales de interés general al tiempo que, en su artículo 54, ya contiene obligaciones específicas de publicidad activa».
Asumiendo por tanto la importancia que tiene la transparencia en la buena gobernanza, puesto de manifiesto en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea, y acogiendo lo señalado en el Convenio Europeo sobre el Acceso a los Documentos Públicos, que en su preámbulo asienta la máxima de que “Todos los documentos públicos son en principio públicos y solamente pueden ser retenidos para proteger otros derechos e intereses legítimos”, la Ley 1/2014 establece, en su artículo 21, lo siguiente:
«Artículo 21. Publicidad de los plenos de las Entidades locales.
Cuando las Entidades locales celebren sesiones plenarias procurarán, siempre que sea posible, su acceso por Internet, bien retransmitiendo la sesión bien dando acceso al archivo audiovisual grabado una vez celebrada la misma. En todo caso las personas asistentes podrán realizar la grabación de las sesiones por sus propios medios respetando en todo caso el funcionamiento ordinario de la institución.»
En este sentido, y al margen de las argumentaciones traídas a colación en el considerando anterior, parece resultar evidente que la tendencia normativa viene precisamente a consolidar la doctrina jurisprudencial anteriormente expuesta, sobre la base del pleno respeto del principio de transparencia por el que se rigen las Administraciones Públicas, en general, y la Administración local, en particular.
Finalmente, por lo que concierne a la vacatio legis prevista en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, debe señalarse que a juicio de esta Defensoría tal circunstancia no impide interpretar que, en atención a lo argüido en el considerando primero, las entidades locales deban hacer posible el acceso generalizado y gratuito al contenido de las sesiones plenarias que celebren, salvo que concurran causas justificadas que lo impidan, y que hayan de facilitar, en cualquier caso, la grabación de las mismas a través de medios particulares por quienes asistan a ellas, siempre y cuando respeten su funcionamiento ordinario.
Tercera.- Sobre la necesidad del fomento de la publicidad de las sesiones plenarias.
En el inciso primero del anteriormente transcrito artículo 21 de la Ley 1/2014, se dispone lo siguiente:
“Cuando las entidades locales celebren sesiones plenarias, facilitarán, salvo que concurran causas justificadas de imposibilidad técnica o económica, su acceso a través de Internet, bien transmitiendo la sesión, bien dando acceso al archivo audiovisual grabado una vez celebrada la misma”.
Tal previsión, leída en sentido contrario, supone que cuando existan razones justificadas de carácter técnico o económico, las entidades locales no se verán vinculadas por la obligación apriorísitica de dar publicidad a las sesiones plenarias.
A nuestro juicio, la falta de concreción de las razones específicas que hayan de concurrir puede suponer una puesta en peligro de la consecución del fin último pretendido por el legislador autonómico, toda vez que los impedimentos técnicos o económicos que pudieran concurrir bien pudieran deberse a la inexistencia de una decidida voluntad de dar publicidad a las sesiones plenarias.
Es por ello por lo que entendemos aconsejable que, a través de una norma de desarrollo de la Ley, se concreten estos aspectos.
De igual modo, enjuiciamos oportuna la realización de acciones globales y coordinadas que permitan dar forma y efectividad a este deber legal, en un tiempo menor y con costes más reducidos.
En este sentido, estimamos que el diseño uniforme y coordinado de sistemas de grabación de los plenos y de difusión de su contenido, así como el mantenimiento de directorios actualizados de aplicaciones diseñadas al efecto para su libre reutilización, bien podría ir en la línea que apuntamos.
De igual modo, la redacción de propuestas de normas reglamentarias que, en su caso, y si las entidades locales entienden a bien hacerlas suyas en atención a las potestades normativas que tienen reconocidas, hagan factible una regulación uniformada y coherente de la cuestión, evitando así disparidades interpretativas e incluso agravios entre unas entidades locales y otras.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos la siguiente
RESOLUCIÓN
A la Consejería de Administración Local y Relaciones Institucionales, a las ocho Diputaciones Provinciales, a las ocho capitales de provincia y a la Federación Andaluza de Municipios y Provincias.
RECOMENDACIÓN 1: al objeto de que al amparo de los principios de eficacia y coordinación por los que se rigen las Administraciones Públicas, aúnen esfuerzos orientados a obtener sistemas uniformes o, al menos, compatibles que permitan dar cumplimiento al deber de grabación de los plenos y de difusión de su contenido, en plazos más breves y con costes inferiores, así como mantener directorios actualizados de aplicaciones diseñadas al efecto que hagan posible su libre reutilización por parte de todas las entidades locales de Andalucía.
RECOMENDACIÓN 2: al objeto de que desarrollen, de manera coordinada, acciones orientadas a promocionar entre todas las entidades locales de Andalucía el empleo de sistemas de grabación de plenos y de difusión pública y gratuita de su contenido. De igual modo, impulsar acciones de concienciación ciudadana sobre el derecho reconocido a grabar con medios propios las citadas sesiones plenarias, y a participar en los asuntos públicos que sean abordados.
SUGERENCIA: para que a través de un proceso colaborativo se redacte y haga disponible para todas las entidades locales de Andalucía un borrador de norma a través de la cual se regule la publicidad que de las sesiones plenarias de las entidades locales, de manera que sin menoscabar la potestad de autorregulación que se reconoce a dichas entidades, éstas puedan hacer suyo, en todo o en parte, el contenido de tal borrador, favoreciendo así la existencia de una regulación uniforme y, cuanto menos, coherente que evite disparidades interpretativas e incluso agravios entre unas entidades locales y otras.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
