En relación con la queja registrada en esta Institución bajo el número de referencia arriba indicado en la que la parte afectada exponía una serie de hechos que podrían tener la consideración de lesivos para determinados Derechos y Libertades reconocidos en el Título primero del Estatuto de Autonomía para Andalucía, especialmente para el derecho a la buena administración, contenido en el artículo 31 de la citada norma; así como a los principios establecidos en el articulo 103 de la Constitución, eficacia y de sometimiento pleno a la ley y al Derecho, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formularle Resolución concretada en lo siguiente
ANTECEDENTES
I. Con fecha 5 de marzo de 2020 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por Doña (...) en representación del grupo Contigo Villanueva del Río y Minas, a través de la cual nos exponía lo siguiente:
- Que el Pleno del 5 de marzo de 2020, en Villanueva Del Río y Minas, el Alcalde en el último punto del Orden del día del Pleno no les permitió formular ruegos y preguntas, levantando la sesión sin más. Continuaba exponiendo “A pesar de que le dijimos que eso no podía ser, que incluso había Grupos que habían presentado las preguntas con 24 horas de antelación.”
II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración que resolviese expresamente, sin más dilaciones, el escrito presentado por la parte promotora de la queja, informándonos al respecto.
III. Posteriormente, recibíamos información de esa Administración indicando que:
“En relación a su escrito de referencia Nº Q20/I1501 sobre queja presentado por Concejal en nombre y representación del Grupo (...), por la presente le comunico que por Dña. (…) se ha interpuesto demanda de procedimiento: DERECHOS FUNDAMENTALES 95/2020, contestando este Ayuntamiento lo siguiente:
- Que Dña. (...) formuló preguntas por escrito en fecha 4 de Marzo de 2.020.
- Que una vez llegado al punto número 7 del Pleno, el Sr. Alcalde manifiesta lo siguiente respecto a la contestación de las siguientes preguntas:
“Dado que las preguntas deben verse por todas las áreas y contestarse, y para no dar contestaciones erróneas las preguntas serán resueltas en el próximo Pleno que se celebre”.
A continuación, el Sr. Alcalde levanta la sesión.
Por cuanto antecede, es de aplicación el art. 97.7 del RD 2568/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, establece que:
“Pregunta es cualquier cuestión planteada a los órganos de gobierno en el seno del pleno. Pueden plantear preguntas todos los miembros de la Corporación o los Grupos municipales a través de sus portavoces.
Las preguntas planteadas oralmente en el transcurso de una sesión serán generalmente contestadas por su destinataria en la sesión siguiente, sin perjuicio de que el preguntado quiera darles respuesta inmediata.
Las preguntas formuladas por escrito con 24 horas de antelación, serán contestadas ordinariamente en la sesión por causas debidamente motivadas, en la siguiente.”
CONCLUSIONES:
Dado que el Sr. Alcalde ha motivado la no contestación de las preguntas formuladas por escrito en base al debido estudio de las diferentes áreas y con objeto de no dar contestaciones erróneas, se entiende cumplido lo dispuesto en el art. 97.7 del Reglamento citado. Por tanto procede el archivo de la presente queja.”
En base a los referidos antecedentes, y con independencia de la iniciación de las actuaciones que en vía jurisdiccional hubiere iniciado la promovente de la queja, trasladamos a las partes el posicionamiento general de esta Institución en los casos relativos a organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, realizando las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Alcance del derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos reconocido en el Art. 23 de la Constitución.
En la queja formulada se evidencian, en nuestra opinión, inexactitudes en la información y documentación facilitada a los integrantes del Grupo reclamante y, en la contestación en el turno de ruegos y preguntas, a algunas de las formuladas en las sesiones ordinarias del Pleno, que pudieren ser consideradas afecciones al derecho fundamental reconocido en el Art. 23 de la Constitución (derecho a la participación política en los asuntos públicos).
El Constituyente estableció al respecto del referido derecho lo siguiente:
«1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.
2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las Leyes.»
Participación que como el propio artículo 23.1 establece, puede ser directa o indirecta; mediante los representantes políticos democráticamente elegidos, como es el caso de los municipios (Art. 140 de la Constitución).
El derecho reconocido (Art. 23.2 de la Constitución), aun cuando es susceptible de configuración y desarrollo legal, entiende la Jurisprudencia que sigue siendo un derecho fundamental y, por tanto, su contenido jurídico no puede quedar constreñido exclusivamente por lo que establezcan las concretas previsiones de las normas que le dotan de tal configuración, ni puede ser interpretado de forma restrictiva en base a lo dispuesto en dichas disposiciones legales.
Por el contrario, según la interpretación jurisprudencial, este derecho comparte con los demás derechos fundamentales reconocidos por la Carta Magna un valor preponderante, que obliga a realizar una interpretación de la normativa legal reguladora en sentido favorable hacía la propia existencia del derecho y tendente a remover los posibles obstáculos para su efectivo ejercicio.
Pues bien, precisamente, por ese especial valor de los derechos fundamentales, de todos ellos, cuando sus titulares pretenden ejercerlos en supuestos como el que aquí concurre, corresponde al poder público frente al que se quieren hacer valer justificar razonadamente, si es el caso, las causas que impiden el ejercicio pretendido con toda la extensión que las normas configuradoras le confieren.
De igual modo, y con alcance de doctrina general al respecto, el Tribunal Constitucional entiende que:
«... existe una directa conexión entre el derecho de participación política de los cargos públicos representativos (art. 23.2 de la CE) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 de la CE ), puesto que puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2 de la CE, así como indirectamente el que el art. 23.1 de la CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio.» (SSTC 40/2003, F.2 y, 169/2009 F.2)
Igualmente, el Tribunal Constitucional en su reiterada doctrina al respecto, considera que: «...el art. 23.2 de la CE garantiza el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las Leyes, así como que quienes hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga...» (STC 208/2003 F.4 y STC 169/2009, F.3)
Segunda.-La traslación del principio de participación al ámbito local.
El núcleo esencial del derecho de representación en los asuntos públicos y del desempeño de la misma por los representantes democráticamente elegidos en el ámbito local, integra diversas facetas o funciones que han sido determinadas en la doctrina del Tribunal Constitucional, al señalar que el mismo incluye en la función representativa las funciones de participación en el control del gobierno; así como la función de participar en las deliberaciones del pleno; también la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano; y, el derecho a obtener la información necesaria al respecto. (SSTC 141/2007 y, 169/2009)
Por su parte, el Legislador ordinario procedió a desarrollar las previsiones constitucionalmente establecidas en la normativa básica promulgada al efecto. Así, en el Capítulo V (Arts. 73 a 78) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se regula el estatuto conformador de los derechos y obligaciones de los miembros de las Corporaciones Locales.
Significativamente, y en cuanto al ejercicio de la función representativa de los Concejales, el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, establece que «Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función».
El Estatuto del Concejal fue desarrollado en los artículos 14 a 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (ROFRJ/CL), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que especifica el modo en que deberá producirse la solicitud, así como las particularidades para el ejercicio de la consulta de expedientes y documentación obrante en los archivos, así como el acceso a la información en los casos de libre acceso o mediante autorización de la persona titular de la Alcaldía. Así, tales preceptos reglamentarios establecen:
«Artículo. 14.
1. Todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.
2. La petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de solicitud.
3. En todo caso, la denegación del acceso a la documentación informativa habrá de hacerse a través de resolución o acuerdo motivado.»
«Artículo 15.
No obstante lo dispuesto en el número 1 del artículo anterior, los servicios administrativos locales estarán obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el miembro de la Corporación acredite estar autorizado, en los siguientes casos:
a) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la información propia de las mismas.
b) Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la Corporación, a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal.
c) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la información o documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos.»
Tercera.- De la necesidad de motivar y justificar las limitaciones y excepciones al desempeño por los grupos políticos locales de su función representativa.
Consideramos que en base a la normativa legal y reglamentaria anteriormente expuesta y a la interpretación jurisprudencial anticipada, queda claro que los miembros de las asambleas municipales y los grupos políticos tienen derecho respectivamente al acceso a los antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función miembros electos de la Corporación y, a participar en el turno de ruegos y preguntas participando en las sesiones de control al Gobierno municipal.
En lo concerniente al derecho a los antecedentes, datos e información y documentación necesaria para el desempeño de sus funciones y al alcance y relevancia constitucional del mismo, se ha generado una amplia y copiosa jurisprudencia de la que es exponente significativo la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-administrativo), de 4 de junio de 2007 y las anteriormente recaídas, que en ella se citan: STS, de 14 de abril de 2000; STS de 17 de noviembre de 2000; STS 27 de noviembre de 2000; y STS de 30 de noviembre de 2001.
Como síntesis de la doctrina jurisprudencial al respecto, cabe resaltar que conforme a la STS de 29 de marzo de 2006, el referido derecho presenta las siguientes notas y límites:
«a) El núcleo básico del derecho fundamental de participación política inherente al cargo de concejal se satisface con el derecho a la información y no comprende un derecho a obtener copias de la documentación existente en la Corporación Local.
b) Ese derecho a obtener copias deriva de la normativa de régimen local antes mencionada y no es incondicionado, pero su indebida denegación, cuando es procedente, sí incide en el derecho fundamental de participación política (porque pese a que se trata de un derecho no derivado de la Constitución sino de la normativa infraconstitucional, lo cierto es que se reconoce como instrumento para ejercer el cargo de concejal).
c) Las condiciones para reclamar ese derecho de obtención de copia son diferentes según el título normativo que sea invocado: cuando se ejercite al amparo de los apartados a) y b) del artículo 15 del ROFRJ/CL, habrá de precisarse el asunto en relación al cual se piden las copias; y cuando lo sea según el apartado c) de ese mismo precepto reglamentario, deberá cumplirse con la exigencia de individualización documental que establece los apartados [7 y 8 del artículo 37 de la Ley 30/1992, actualmente derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre por la Ley de Procedimiento Administrativo Común].
d) Cumpliéndose con esas condiciones, no podrá exigirse al interesado que justifique adicionalmente la utilidad o conveniencia de las copias solicitadas para el desempeño de la función de control político que corresponde al cargo de concejal.
e) Recae sobre el Ayuntamiento destinatario de la solicitud de copia la carga de justificar y motivar su denegación.»
Cuarta.- La actuación seguida por los Órganos de gobierno en las presentes actuaciones.
En relación al turno de ruegos y preguntas cabe señalar cómo el artículo 64.2, e), de la Ley 7/1985, de 12 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, respecto al mismo establece:
«2. En todo caso, el funcionamiento del Pleno de las Corporaciones Locales se ajusta a las siguientes reglas:
e) En los plenos ordinarios la parte dedicada al control de los demás órganos de la Corporación deberá presentar sustantividad propia y diferenciada de la parte resolutiva, debiéndose garantizar de forma efectiva en su funcionamiento y, en su caso, en su regulación, la participación de todos los grupos municipales en la formulación de ruegos, preguntas y mociones.»
El desarrollo reglamentario de las previsiones sobre el referido turno se establece en el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF) que establece en su artículo 97, números 6 y 7, lo que sigue:
«A los efectos del desarrollo de las sesiones y para definir el carácter de las intervenciones de los miembros de la Corporación, se utilizará la siguiente terminología:
6. Ruego, es la formulación de una propuesta de actuación dirigida a algunos de los órganos de gobierno municipal. Los ruegos formulados en el seno del Pleno podrán ser debatidos, pero en ningún caso sometidos a votación.
Pueden plantear ruegos todos los miembros de la Corporación, o los grupos municipales a través de sus portavoces.
Los ruegos podrán ser efectuados oralmente o por escrito y serán debatidos generalmente en la sesión siguiente, sin perjuicio de que lo puedan ser en la misma sesión que se formulen si el Alcalde o Presidente lo estima conveniente.
7. Pregunta, es cualquier cuestión planteada a los órganos de gobierno en el seno del Pleno. Pueden plantear preguntas todos los miembros de la Corporación, o los grupos municipales a través de sus portavoces. Las preguntas planteadas oralmente en el transcurso de una sesión serán generalmente contestadas por su destinatario en la sesión siguiente, sin perjuicio de que el preguntado quiera darle respuesta inmediata.
Las preguntas formuladas por escrito serán contestadas por su destinatario en la sesión siguiente, sin perjuicio de que el preguntado quiera darle respuesta inmediata.
Las preguntas formuladas por escrito con veinticuatro horas de antelación serán contestadas ordinariamente en la sesión o, por causas debidamente motivadas, en la siguiente.»
En nuestra opinión, la Presidencia debe adoptar las medidas necesarias para que estos retrasos e incumplimientos no se produzcan, ya sea utilizando su facultad de responder en la sesión ordinaria siguiente a los ruegos y preguntas que no hayan sido suficientemente atendidos en la sesión precedente, o adoptando las medidas organizativas necesarias para que los requerimientos de información sean atendidos con la diligencia debida por los servicios municipales.
No obstante lo anterior, quisiéramos trasladar algunas consideraciones sobre el ejercicio por los Concejales y Grupos Políticos de las Entidades Locales de Andalucía de su derecho a requerir de los Órganos de Gobierno del Ayuntamiento respuesta expresa y en plazo a las peticiones de acceso a la información, solicitud de datos y reclamación de documentación que plantean en su condición de representantes de grupos políticos municipales y como medio para el mejor ejercicio de su labor de oposición y control de los gobiernos locales.
Así, deseamos indicar -con alcance general- que la consecución de una Administración local lo más democrática, transparente y participativa posible, que atienda las pretensiones de los Grupos municipales y Concejales, y prioritariamente de la ciudadanía, es un objetivo común al que todos debemos contribuir y al que no debemos renunciar.
El logro de este objetivo requiere de todos en la utilización de los procedimientos legales para hacer efectivo el derecho de acceso a la información y documentación, de forma tal que no se produzcan situaciones de abuso o uso excesivo del derecho que supongan una merma importante o una dificultad desproporcionada en el desempeño por la Administración de las funciones que la vigente legislación le encomienda.
Al respecto, debemos señalar que la reiteración excesiva de solicitudes de acceso a información y documentación puede crear problemas en la gestión ordinaria de los asuntos municipales cuando se trata de entidades locales dotadas de escasos recursos personales y materiales, a los que se demanda una dedicación demasiado exigente en el cumplimiento de sus obligaciones de transparencia.
En este sentido, procede traer a colación la Sentencia de 29 de marzo de 2006, que señala lo siguiente:
«También conviene añadir que el excesivo volumen de la documentación cuya copia sea solicitada y la perturbación que su expedición o entrega pueda causar en el funcionamiento de la Corporación Local, en razón de los medios de que esta disponga, será un factor de legítima ponderación en la resolución que haya de dictarse. Pues no puede olvidarse que asegurar la normalidad de aquel funcionamiento es un imperativo del principio de eficacia que para la actuación de la Administración pública proclama el artículo 103 CE...»
Al margen de la anterior puntualización, debemos señalar que consideramos acreditado que se han producido incumplimientos puntuales de las obligaciones de dar respuesta a los ruegos y preguntas planteados en sesión plenaria y se han producido en ocasiones retrasos indebidos en el acceso a la información y documentación interesada a los servicios municipales.
Por todo lo anterior, y al amparo de lo establecido en el Art. 29, Apdo.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución considera oportuno formular la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO del deber de dar cumplimiento a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios incluidos en la parte expositiva de las presentes Resoluciones del Defensor del Pueblo Andaluz.
RECOMENDACIÓN. - para que se proceda a remover los obstáculos que dificulten o puedan impedir la respuesta a las solicitudes de información, como a los ruegos y preguntas que formulen los miembros de la Corporación en los plenos ordinarios facilitando un marco regulador a nivel local a ese turno especifico de control a la gestión del Gobierno municipal.
SUGERENCIA. - para que se adopte por los Órganos municipales de Gobierno iniciativa normativa para la inclusión en el Reglamento Orgánico, o en la normativa de régimen interior existente, de una regulación acordada y consensuada en la Asamblea municipal en general sobre derechos estatutarios de los concejales y grupos políticos de la Corporación, en el desempeño de sus funciones representativas y, especialmente, en el desarrollo de las sesiones plenarias de control.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
