Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 20/1338 dirigida a Ayuntamiento de Mairena del Aljarafe (Sevilla)
Con base en el informe recibido, la documentación que obra en la queja y la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución en virtud del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formula Resolución al Ayuntamiento de Mairena del Aljarafe en el sentido de que se adopten todas las medidas necesarias y activen las ayudas o recursos públicos posibles para facilitar el acceso a una alternativa habitacional a esta familia.
ANTECEDENTES
1.- Con fecha 26 de febrero de 2020 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por Dª. ..., a través de la cual nos trasladaba su preocupación por el lanzamiento de su vivienda, propiedad de Building Center.
Según refería, vivía sola con sus cuatro hijos menores de edad y se encontraba desempleada desde hacía dos años. En el año 2015 firmó un contrato de alquiler social con ..., por el cual debía abonar 100 euros en primer año y 290 euros los años siguientes. Sin embargo, relataba que una vez transcurrido el primer año no pudo asumir la subida de la renta, por lo que siguió abonando 100 euros hasta mayo de 2017 y después al quedar desempleada dejó de pagar, acumulando así una deuda por la que se inició un procedimiento judicial de desahucio. En junio de 2019 se suspendió el lanzamiento, tras la comunicación recibida de los servicios sociales de ese Ayuntamiento.
El lanzamiento se volvió a decretar para el 20 de marzo de 2020. Sin embargo, la interesada manifestaba que no disponía de recursos económicos para hacer frente a un alquiler en el mercado libre y que los servicios sociales únicamente le ofrecían la posibilidad de alojarles en un hostal durante tres semanas, por lo que transcurrido dicho tiempo se vería con sus hijos en la calle.
2.- Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar el correspondiente informe a esa Administración con fecha 5 de marzo de 2020.
3.- Al mismo tiempo, puesta esta Defensoría en contacto con ... sobre la posibilidad de suspender nuevamente el lanzamiento de la familia afectada, nos indicaron que sólo sería posible realizar propuesta de aplazamiento a la propiedad si el Ayuntamiento les ofreciese por escrito carta de compromiso de darle solución habitacional en el plazo máximo aproximado de uno o dos meses. De ello le dimos traslado con fecha 12 de marzo de 2020 para su conocimiento y la realización de las actuaciones que pudieran llevarse a cabo en tal sentido.
4.- En su informe, emitido por el Área de Igualdad, Diversidad y Acción Social, registrado de salida el 20 de julio de 2020 con el número ..., se indicaba que los servicios sociales valoraban que la unidad familiar se encontraba en riesgo de exclusión social, ya que a la situación económica se unían otros factores como la falta de apoyo familiar y social. Por esta razón se le habían tramitado diversas ayudas y prestaciones económicas, en particular la RMISA.
Por ello, se remitió al Juzgado de Primera Instancia nº ... de Sevilla informe social acreditando la situación de vulnerabilidad de la familia y se solicitó el aplazamiento del lanzamiento hasta la finalización del curso escolar, a lo que accedió ..., fijándose el nuevo lanzamiento para el 29 de septiembre de 2020. Posteriormente se realizó informe social pidiendo nuevamente una nueva moratoria.
Asimismo, se nos informaba que la interesada no estaba inscrita en el Registro municipal de demandantes de vivienda pública, de lo cual dimos traslado a la misma.
5.- Posteriormente ... nos trasladó que el lanzamiento previsto para el día 29 de septiembre se había aplazado nuevamente por tres meses, si bien se indicaba que esta sería la última paralización y solicitaban por ello nuestra intervención ante ese Ayuntamiento a fin de que en el citado plazo se pudiera encontrar definitivamente una alternativa habitacional de acuerdo con los compromisos alcanzados para la anterior suspensión.
En atención a lo expuesto, en aras a poder adoptar una resolución definitiva con las debidas garantías, nos vimos en la necesidad de dirigirnos nuevamente a Vd. solicitando la emisión de un nuevo informe que contuviera un pronunciamiento sobre las actuaciones que por parte de ese Ayuntamiento se podrían realizar para facilitar a la familia afectada una alternativa habitacional.
5.- El nuevo informe del Área de Igualdad, Diversidad y Acción Social de ese Ayuntamiento, registrado de salida el 9 de diciembre de 2020 con el núm. ..., volvía a hacer referencia a las ayudas y prestaciones económicas que se habían tramitado a la interesada (RMISA, ayuda económica en alimentación, pago de suministro eléctrico, comedor escolar, ayuda para la adquisición del comedor escolar etc.), reconociendo que a la situación de riesgo de exclusión social de la familia, se unían otros factores como la falta de apoyo familiar y social. Sin embargo, por lo que respecta a su necesidad de vivienda, únicamente se indicaba que el Ayuntamiento de Mairena del Aljarafe no dispone de alternativa habitacional que se pueda ofrecer a esta familia.
6.- Trasladado el contenido de dicho informe a la interesada, nos indicó que actualmente no disponía de ningún ingreso económico, ni siquiera las pensiones de alimentos de sus hijos, encontrándose a la espera de resolución de su solicitud de IMV y que, en todo caso, sin contrato de trabajo, nómina ni aval, no conseguía acceder a una vivienda de alquiler, por lo que no disponía de alternativa habitacional llegado el momento del lanzamiento, que desconocía cuándo se llevaría a cabo, tras la suspensión por tres meses del lanzamiento previsto para el 29 de septiembre. Según refería, por parte de ese Ayuntamiento solo le habían ofrecido ayuda para el pago de un mes de alquiler o tres o cuatro días de estancia en un hostal.
Por ello, volvimos a dirigirnos una vez más a ese Ayuntamiento solicitando informe sobre las actuaciones que se podrían realizar para facilitar a esta familia el acceso a una vivienda.
6.- En su respuesta, registrada de salida el 26 de febrero de 2021 con el núm. ..., se detallaban las actuaciones de asesoramiento e intermediación con la propiedad realizadas por la Oficina de la Vivienda de ese Ayuntamiento en el caso de la interesada y se reiteraba que actualmente no hay viviendas públicas que se pudieran poner a disposición del Registro Municipal de Demandantes de Vivienda. Sin embargo, no se mencionaban las medidas concretas que se podrían adoptar para facilitar el acceso de esta familia a una vivienda al alquiler, tales como una ayuda económica para un nuevo alquiler, cuestión sobre la cual preguntábamos en nuestra última petición de informe. En consecuencia, solicitamos la remisión de un nuevo informe sobre este aspecto.
7.- Con su comunicación de 13 de mayo de 2021 y registrada de salida con el número ... nos remitía informe de la Oficina de la Vivienda dando traslado de las actuaciones realizadas en el presente caso:
- Información y asesoramiento en el procedimiento judicial.
- Información e inscripción en el Registro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida de la localidad.
- Coordinación con los servicios sociales comunitarios para su atención y elaboración de los informes sociales solicitados por el Juzgado.
- Mediación con la mediadora de la propiedad para tratar de poder acceder a un alquiler social, en esa vivienda o en cualquier otra que le pudieran ofrecer.
También nos informaban del aplazamiento del lanzamiento para el 17 de junio de 2021 y que la Oficina seguía en contacto con la mediadora de la propiedad aunque no había sido posible alcanzar un acuerdo para evitar el lanzamiento. Asimismo se indicaba que la Oficina de la Vivienda, abierta recientemente, no disponía de ninguna partida presupuestaria de ayudas económicas destinas a sus usuarios.
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Sobre el derecho a la vivienda en Andalucía y las competencias municipales para hacer efectivo este derecho.
Nuestro ordenamiento constitucional y estatutario ha cualificado el derecho a una vivienda digna y adecuada. Así, el artículo 47 de la Constitución española establece:
«Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.»
Nuestro Estatuto de Autonomía dedica su artículo 25 al derecho a la vivienda en Andalucía, poniendo el mismo en relación con el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, y mandatando a los poderes públicos para que lleven a cabo la promoción pública de la vivienda. Además remite a la Ley para la regulación del acceso a la misma en condiciones de igualdad, así como de las ayudas que lo faciliten.
En desarrollo de esta previsión constitucional y estatutaria, la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía, modificado en su redacción por el Decreto Ley 6/2013 de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda, desarrolla el derecho a una vivienda digna y adecuada y regula las actuaciones necesarias que para hacerlo efectivo corresponden a las Administraciones Públicas andaluzas y a las entidades públicas y privadas que actúan en el ámbito sectorial de la vivienda.
A estos efectos, la Administración de la Junta de Andalucía y las administraciones locales, en el marco del principio de subsidiariedad, dentro de los ámbitos competenciales correspondientes determinados en el Estatuto de Autonomía para Andalucía y demás legislación aplicable, promoverán el acceso a una vivienda digna y adecuada a través de las siguientes actuaciones previstas en el artículo 4:
«a) El ejercicio de las potestades de planeamiento urbanístico, de manera que posibilite el acceso a la vivienda de promoción libre para aquellas personas que tengan recursos económicos suficientes.
b) El ejercicio de las potestades de planeamiento urbanístico, la promoción y acceso a una vivienda protegida, en propiedad o en arrendamiento, a las personas titulares del derecho que cumplan con las condiciones establecidas en el artículo 5 de la presente ley.
c) El favorecimiento del alojamiento transitorio.
d) La promoción de la rehabilitación y conservación del parque de viviendas existente.
e) El ejercicio de las potestades de inspección administrativa y sancionadora en materia vivienda.
f) Actuaciones de fomento para evitar la existencia de viviendas deshabitadas.»
Asimismo, en el artículo 20.1 de esta norma se dispone que:
“1. Las Administraciones Públicas Andaluzas favorecerán el alojamiento transitorio de las personas físicas con riesgo de exclusión social y vecindad administrativa en la Comunidad Autónoma de Andalucía, que no puedan acceder a una vivienda protegida y respecto de las cuales quede acreditada su necesidad habitacional a través de los servicios sociales de los Ayuntamientos de los municipios en los que residan”.
Por lo que respecta a las competencias municipales en materia de vivienda, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, contempla en su artículo 9.2:
«2. Planificación, programación y gestión de viviendas y participación en la planificación de la vivienda protegida, que incluye:
a) Promoción y gestión de la vivienda.
b) Elaboración y ejecución de los planes municipales de vivienda y participación en la elaboración y gestión de los planes de vivienda y suelo de carácter autonómico.
c) Adjudicación de las viviendas protegidas.
d) Otorgamiento de la calificación provisional y definitiva de vivienda protegida, de conformidad con los requisitos establecidos en la normativa autonómica.»
Por otro lado, la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía, establece en su artículo 28 entre las funciones de los servicios sociales comunitarios:
«(...) 4.ª La identificación e intervención en situaciones de exclusión social o riesgo de estarlo, situaciones de violencia de género, situaciones de violencia intergeneracionales y de iguales, dependencia y desprotección de personas en situación de vulnerabilidad social.
(…) 6.ª La atención a situaciones de urgencia o emergencia social.
(…) 15.ª La coordinación con los servicios públicos de vivienda mediante el establecimiento de actuaciones conjuntas para el acceso a la vivienda, la adecuación y mantenimiento de la misma, y especialmente frente a la pérdida de vivienda.»
Segunda.- Sobre la jurisprudencia relativa a la ejecución de desahucios sin alternativa habitacional.
La ubicación sistemática del artículo 47 de la Constitución española en el capítulo dedicado a los principios rectores de la política social y económica trae como consecuencia que el reconocimiento, el respeto y la protección del derecho a una vivienda digna ha de informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, y que, de acuerdo con el artículo 53 de la Constitución española, este derecho sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen.
Ahora bien, el artículo 10.2 de la Constitución española dispone que las normas relativas a los derechos fundamentales y las libertades públicas reconocidas en la propia Constitución se han de interpretar de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales ratificados por España.
En este sentido, interesa traer a colación que el Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (Comité DESC), órgano técnico para supervisar la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) por los Estados, se preocupó en su Observación General nº 7 de una de las cuestiones más decisivas con respecto a la vivienda, esto es, determinar las circunstancias en que son admisibles los desalojos forzosos y enunciar las modalidades de protección que se necesitan para garantizar el respeto de las disposiciones pertinentes del Pacto.
Algunas de las reglas específicas que plantea esta Observación General nº 7 frente a un desalojo se refieren a la efectiva puesta a disposición de las personas afectadas de todos los recursos jurídicos adecuados, a la adopción de medidas para impedir toda forma de discriminación resultante del desalojo, a la protección de los grupos más vulnerables como mujeres, niños o ancianos, al respeto a los principios de razón y proporcionalidad y, por supuesto, a las adecuadas garantías procesales.
Resulta especialmente importante, en lo que respecta a esta Resolución, la regla contenida en el párrafo 17 de la citada Observación General:
«Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda».
La interpretación del derecho a la vivienda que ha hecho este Comité ha sido respaldada por la Comisión de Derechos Humanos y el Consejo de Derechos Humanos, órgano que le ha sustituido, el Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, y el Comité Europeo de Derechos Sociales.
Aunque las decisiones de estos Comités no tienen carácter vinculante, debe considerarse que el cumplimiento de buena fe de un Tratado por un Estado firmante debe obligarle a no apartarse de la doctrina de su Comité sin una justificación razonable.
Por su parte, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), cuyas sentencias sí tienen fuerza de cosa juzgada para los Estados, ha tenido la oportunidad de pronunciarse en el sentido de que la privación de la vivienda, aún sin considerar el título que se ostenta para su utilización, puede suponer la vulneración de otros derechos protegidos por el Convenio, como los artículos 3 (prohibición de los tratos inhumanos o degradantes) y 8 (respeto de la vida privada y familiar, del domicilio y de la correspondencia).
En definitiva, la jurisprudencia de los organismos internacionales de derechos humanos considera que, cuando las personas afectadas por un desahucio no dispongan de recursos para proveerse una alternativa habitacional, las administraciones públicas competentes deberán adoptar todas las medidas necesarias, hasta el máximo de sus recursos disponibles, para satisfacer su derecho a la vivienda, en especial en aquellos casos que involucran a personas mayores, niños/as y/o otras personas en situación de vulnerabilidad. A tal fin, pueden optar por políticas muy diversas, incluyendo las ayudas al alquiler.
A nivel estatal, el Tribunal Supremo ha sentado en los últimos años jurisprudencia en relación con esta cuestión y, en particular, en la sentencia nº 1.581/2020, de 23 de noviembre de 2020, ha estimado que el órgano judicial «(...) debe comprobar que la Administración adopta realmente las medidas de protección suficientes para no dejar desamparadas a las personas especialmente vulnerables que vayan a ser desalojadas forzosamente de la vivienda que ilegalmente ocupaban».
Por lo expuesto, los poderes públicos están obligados a adoptar las medidas necesarias en el ámbito de sus respectivas competencias para facilitar una alternativa habitacional a las personas afectadas por desahucios.
Tercera.- Sobre las competencias municipales en la protección de personas en situación de vulnerabilidad social frente a la pérdida de vivienda.
Como hemos expuesto, los ayuntamientos ostentan la competencia para la adjudicación de viviendas protegidas a través del Registro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida y para, a su vez, adjudicar viviendas excepcionando el régimen general de adjudicación, para familias en situación o riesgo de exclusión social, cuando la urgencia de la situación lo requiera; y asimismo ostentan la competencia en materia de servicios sociales y en la planificación, programación y gestión de viviendas.
A ello se une la previsión establecida mediante el Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes, que prorrogó y modificó algunas medidas para evitar desahucios de personas vulnerables.
El artículo 1 de esta disposición modifica el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, introduciendo un artículo 1 bis que establece la posibilidad de suspensión durante el estado de alarma del procedimiento de desahucio y de los lanzamientos de personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional en todos los juicios verbales en los que se sustancien las demandas a las que se refieren los apartados 2.º, 4.º y 7.º del artículo 250.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
En caso de cumplir los requisitos para la aplicación de este artículo, el letrado de la Administración de Justicia dará traslado a la parte demandante y solicitará a los servicios sociales informe, que deberá ser emitido en el plazo máximo de quince días, en el que se valore la situación de vulnerabilidad de la personas afectadas y se identifiquen las medidas a aplicar por la administración competente.
Acreditada la situación de vulnerabilidad y ponderadas por el Juez todas las demás circunstancias concurrentes, este dictará auto acordando, en su caso, la suspensión por el tiempo que reste hasta la finalización del estado de alarma. Durante el plazo máximo de suspensión fijado, las administraciones públicas competentes deberán, caso de quedar constatada la vulnerabilidad económica, adoptar las medidas indicadas en el informe de servicios sociales u otras que consideren adecuadas para satisfacer la necesidad habitacional de la persona en situación de vulnerabilidad que garanticen su acceso a una vivienda digna.
Tanto si se aplica la suspensión extraordinaria del desahucio como si no, ya hemos expuesto la necesidad de que no se lleve a cabo el lanzamiento de una familia vulnerable sin que se disponga de una alternativa habitacional. En cualquiera de los casos, para que exista esa alternativa habitacional es fundamental la intervención de la administración municipal.
Cuarta.- Sobre la presente queja.
El Ayuntamiento de Mairena de Aljarafe nos ha comunicado en sucesivos informes que a la situación de riesgo de exclusión social de la familia, se unían otros factores como la falta de apoyo familiar y social, por lo cual se le habían concedido y tramitado diversas prestaciones y ayudas económicas (RMISA, ayuda económica en alimentación, pago de suministro eléctrico, comedor escolar, ayuda para la adquisición del comedor escolar etc.).
Por lo que respecta a su necesidad de vivienda, se nos dio traslado de las actuaciones de asesoramiento e intermediación con la propiedad realizadas por la Oficina de la Vivienda de ese Ayuntamiento.
Ante la falta de acuerdo con la entidad propietaria para la permanencia en la vivienda, únicamente se indicaba que no había viviendas públicas que se pudieran poner a disposición del Registro Municipal de Demandantes de Vivienda y que por tanto que el Ayuntamiento de Mairena del Aljarafe no dispone de alternativa habitacional que se pueda ofrecer a esta familia.
Sin embargo, no se mencionaban las medidas concretas que se podrían adoptar para facilitar el acceso de esta familia a una vivienda al alquiler, tales como una ayuda económica para un nuevo alquiler.
El Defensor del Pueblo Andaluz es plenamente conocedor de la sobrecarga de trabajo con la que se encuentran los servicios sociales comunitarios de toda nuestra Comunidad en la actual situación de pandemia, así como de las dificultades de los ayuntamientos de pequeño y mediano tamaño para afrontar los cada vez más numerosos casos de familias con necesidad urgente de vivienda. Asimismo, es de celebrar la creación, cada vez más habitual, de oficinas municipales de la vivienda que prestan valiosos servicios de asesoramiento e intermediación a las personas que se enfrentan a la inminente pérdida del que constituye su hogar.
Sin embargo, ello no obsta para que conforme a la normativa y jurisprudencia nacional e internacional las administraciones con competencias en la materia deban adoptar todas las medidas necesarias, hasta el máximo de sus recursos disponibles, para satisfacer el derecho a la vivienda de las familias vulnerables que se enfrentan al desahucio de su vivienda.
Recordamos que en el caso presente el desahucio, señalado el 17 de junio, afecta a una madre desempleada y sus cuatro hijos menores de edad.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN. - para que por parte del Ayuntamiento de Mairena del Aljarafe se adopten todas las medidas necesarias y activen las ayudas o recursos públicos posibles para facilitar el acceso a una alternativa habitacional a esta familia.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
