Recomendamos al Ayuntamiento de Granada que en los eventos de especial proyección o interés que se celebren en la Plaza del Carmen, en los cuales se suspenda el cumplimiento de los objetivos de calidad acústica, sean en todo caso objeto de intervención administrativa previa antes de su autorización. Del mismo modo, hemos recomendado que se reduzcan este tipo de eventos en esta plaza para no hacer recaer una carga excesiva en términos de contaminación acústica a los particulares residentes de las viviendas más cercanas.
ANTECEDENTES
En esta Institución se ha tramitado expediente de queja a instancia de una ciudadana de Granada por los elevados niveles de ruido que sufre en su domicilio, en el entorno de la Plaza del Carmen de dicha ciudad, por la frecuente celebración de conciertos y eventos socioculturales en dicha plaza.
La interesada se quejaba de que su domicilio está ubicado a escasos metros de la Plaza del Carmen y que desde hace varios años viene sufriendo “una situación insostenible provocada por los conciertos que el Consistorio de Granada promueve y financia de forma semanal (en ocasiones hasta tres veces en una semana) en la citada Plaza, justo enfrente de mi domicilio, durante varios meses consecutivos al año”. A consecuencia de esta situación, aseguraba que “se nos está imposibilitando a mi familia y a mí el descanso y la tranquilidad al que tenemos derecho, con una importante merma de nuestra salud. Esta situación ha llegado hasta el extremo de que he tenido que acudir a un psicólogo para tratar la ansiedad y problemas de sueño irrogados por el Ayuntamiento de Granada, tal y como acreditamos”.
Con motivo de estos hechos había presentado cinco escritos de denuncia en el ayuntamiento, ninguno de los cuales había tenido respuesta alguna. Asimismo, relataba que “en reiteradas ocasiones hemos puesto de manifiesto a la policía local este problema y se nos ha contestado que los conciertos cuentan con la correspondiente licencia municipal, lo que, según su criterio, les impide la realización de una medición; o bien se nos ha comunicado verbalmente que carecen de «sonómetros» u otros aparatos de medición acústica. En definitiva, el Cuerpo de Policía Local se ha negado en todo momento a realizar la supervisión o vigilancia del nivel de las emisiones acústicas”.
Matizaba, no obstante, que “somos perfectamente conscientes de que la ubicación de la plaza hace inevitable la realización en la misma de determinados conciertos o espectáculos (como puede ser el de «fin de año», la «tarasca», o el día de la «Toma de Granada», entre otras tradiciones de carácter local), pero carece de sentido que se celebren bailes, espectáculos musicales y demás celebraciones delante de nuestra vivienda sin ningún tipo de control o medición acústica todos los fines de semana durante tres o cuatro meses seguidos. Generalmente, este tipo de actividades comienzan sobre las 18'00 horas con molestas pruebas de sonido y se extienden hasta pasadas las 00'00 horas. Tanto la intensidad del sonido como las vibraciones sobre los cristales de las ventanas y otros elementos constructivos hacen completamente inhabitable mi vivienda”.
En resumen, decía, “solo estamos pidiendo que por el Ayuntamiento se ponga fin a la celebración de decenas de conciertos al año delante de nuestro domicilio sin control alguno, lo que integra una petición de sentido común toda vez que nadie querría vivir en estas condiciones”. Y por ello solicitaba:
“1.- Que los espectáculos públicos, conciertos y demás celebraciones programadas en la Plaza del Carmen de Granada deben realizarse con el debido control de las emisiones e inmisiones sonoras. Preferiblemente mediante su comprobación con sonómetro oficialmente homologado u otro equipo de medición acústica dotado de validez.
2.- Que las citadas actividades no se concentren únicamente en la Plaza del Carmen de Granada, sita enfrente de mi vivienda, sino que se deslocalicen en las decenas de plazas que se extienden por la ciudad de Granada. No es sostenible ni es de justicia que los vecinos de la Plaza del Carmen estén obligados a soportar más de cuarenta conciertos al año delante de su domicilio”.
Admitida a trámite la queja, interesamos el preceptivo informe del ayuntamiento, preguntando, entre otras cosas, por el número de eventos autorizados en la Plaza del Carmen en el periodo que transcurría entre mayo y agosto del año 2018 y, en su caso, en qué condiciones de horarios de comienzo y finalización, así como en cuanto a la previa valoración de la incidencia acústica que se autorizase y en lo que respectaba a las formas y modos de controlarlos por parte de la policía local de Granada.
En respuesta, recibimos oficio de registro de salida de octubre de 2018 de la Concejalía de Urbanismo, Medio Ambiente, Salud y Consumo, acompañado de una comunicación del Director General de Medio Ambiente, Salud y Consumo, del mismo mes, y de un informe del Ingeniero Industrial del Servicio de Protección Ambiental del mes de septiembre.
Según este informe, el Ayuntamiento había realizado mediciones en la Plaza del Carmen desde el día 20 de julio hasta el 17 de septiembre de 2018, y que tras los datos obtenidos se concluía que “se cumplen los objetivos de calidad acústica en el periodo temporal 'día', no cumpliéndose los objetivos en los periodos temporales 'tarde' y 'noche'”. Se añadía en el informe, además, que “Estas superaciones coinciden en fecha y hora con las actividades musicales efectuadas en la Plaza del Carmen”. Y finalizaba este informe diciendo que “Como conclusión se puede establecer que los eventos realizados periódicamente los sábados en horario vespertino-nocturno, en la Plaza del Carmen, generan niveles que han superado los niveles establecidos para los objetivos de calidad acústica”.
De acuerdo con este informe, quedaba confirmado el motivo de la queja, habida cuenta la constatación de los elevados niveles de ruido que denunciaba la promotora de la queja, y que éstos coincidían, además, “en fecha y hora con las actividades musicales efectuadas en la Plaza del Carmen”. Sin embargo, pese a tal constatación, no se nos decía qué medidas se iban a tomar ante la evidencia de las conclusiones alcanzadas, es decir, no se nos informaba qué se iba a hacer para disminuir esos niveles de ruido, o para que su frecuencia fuera menor. Por ello solicitamos un nuevo informe al Ayuntamiento de Granada, en el que volvimos a preguntar, dado que no se había respondido, por el número de eventos autorizados en la Plaza del Carmen entre mayo y agosto del año 2018 y, en su caso, en qué condiciones de horarios de comienzo y finalización, así como en cuanto a la previa valoración de la incidencia acústica que se autorizase y sobre los modos de controlarlos por parte de la policía local de Granada.
En respuesta, recibimos comunicación de la Tenencia de Alcaldía de Presidencia, Empleo, Emprendimiento, Igualdad y Transparencia (de marzo de 2019), según la cual:
“...los espectáculos públicos, conciertos, concentraciones y demás actividades que tienen lugar en Granada no se celebran únicamente en la Plaza del Carmen de Granada; ya que se diseminan por todos los distritos de la ciudad. Tanto aquellas que son de organización propia como las que corresponden a otras entidades.
La Plaza del Carmen es un símbolo para el imaginario colectivo de la ciudad, además, por su propia configuración ofrece posibilidades muy atractivas, tales como la seguridad, el espacio, posibilidad de toma de corriente, etc. para multitud de asociaciones y colectivos que solicitan su ocupación para actividades muy diversas que van desde lectura de manifiestos, concentraciones y manifestaciones pasando por actividades de ocio y promoción.
No obstante, ya en la actualidad estas actividades se celebran en otros espacios del centro de la ciudad, como Plaza Pasiegas, Plaza Bib-Rambla, Puerta Real, Jardines del Triunfo, Plaza Romanilla, Paseo del Salón o la explanada del Palacio de Congresos, por mencionar algunos.
Desde el Ayuntamiento garantizamos y garantizaremos seguir trabajando en el bienestar de los vecinos de la zona, y en la medida de nuestras posibilidades, seguiremos trabajando en ampliar la programación de actividades a todos los distritos de la ciudad”.
Dimos traslado de esta comunicación a la promotora de la queja, en trámite de alegaciones, formulando las siguientes que a continuación se resumen:
- Que no concretaba el Ayuntamiento ninguna medida o acción dirigida a reducir los altos niveles de contaminación acústica que sufría en su domicilio, pese a tener perfecto conocimiento de las conclusiones del primer informe emitido acerca del incumplimiento sistemático de los objetivos de calidad acústica.
- Que se reconocía, implícitamente, el gran número de actividades de todo tipo que se seguían autorizando y promocionando en la Plaza del Carmen, y pese a dar a entender que se había ido redirigiendo un buen número de eventos hacia otras ubicaciones, la realidad era que en dicha Plaza los eventos, lejos de reducirse en número, habían aumentado.
- Que se seguían desarrollando en la Plaza del Carmen algunos de los eventos que más ruido generan, algunos de varios días de duración con la utilización de equipos de reproducción musical.
- Que como conclusión, consideraba que durante la tramitación del presente expediente había resultado acreditado tanto el hecho objeto de la queja (conculcación de los objetivos de calidad acústica en la Plaza del Carmen), como los daños que ello les estaba irrogando, así como la inactividad y nula administrativa a la hora de adoptar medidas para poner fin al problema que llevaban casi un año denunciando.
Además de estas alegaciones de la promotora de la queja, quisimos dejar constancia de que, pese a que hasta en dos ocasiones habíamos pedido expresamente el dato, no se nos ha informado del número de eventos autorizados en la Plaza del Carmen entre mayo y agosto del año 2018, horarios de comienzo y finalización, previa valoración de la incidencia acústica y formas y modos de controlarlos por parte de la policía local de Granada.
CONSIDERACIONES
Esta Institución valora positivamente que el Ayuntamiento de Granada, según nos dice en el segundo informe, trabaje para ampliar a otros distritos de la ciudad el programa de actividades socioculturales que, de forma directa o indirecta, tienen una elevada incidencia acústica, fundamentalmente por la congregación de público, por la utilización de equipos de reproducción musical de gran potencia o por los trabajos de montaje y desmontaje de instalaciones que se alargan durante horas e incluso días antes o después de los eventos.
Sin embargo, nos parece que aún se demuestra manifiestamente insuficiente esa desviación hacia otros espacios de eventos que habitualmente se celebran en la Plaza del Carmen, como demuestra no solo la queja de la afectada, sino el hecho de que, pese a que lo hemos preguntado en dos ocasiones expresamente, no se nos ha facilitado el dato del número de eventos autorizados en la Plaza del Carmen entre mayo y agosto de 2018, sus horarios de comienzo y finalización, cuál ha sido la previa valoración de la incidencia acústica y qué instrumentos de control se han articulado por la policía local de Granada. Es más, la afectada asegura que en el ultimo año, lejos de reducirse ese número, ha aumentado, lo cual, al no contar con el dato solicitado al Ayuntamiento, no tenemos forma de contrastar.
En cualquier caso, como ya hemos dicho en otras ocasiones para otros asuntos similares, la celebración de eventos públicos o privados en un entorno emblemático como sin duda es la Plaza del Carmen, conlleva también una carga muy pesada para quienes tienen su residencia cerca, pues la incidencia acústica que se sufre no es una mera molestia, sino una verdadera forma de contaminación; no en vano, un funcionario municipal informa de que, previas las comprobaciones oportunas, “Como conclusión se puede establecer que los eventos realizados periódicamente los sábados en horario vespertino-nocturno, en la Plaza del Carmen, generan niveles que han superado los niveles establecidos para los objetivos de calidad acústica”, y que esos niveles de ruido coinciden “en fecha y hora con las actividades musicales efectuadas en la Plaza del Carmen”.
Llegados a este punto, hay que recordar que la posibilidad que ofrece el artículo 9.1 de la Ley del Ruido (LR), (y que dice literalmente que «Con motivo de la organización de actos de especial proyección oficial, cultural, religiosa o de naturaleza análoga, las Administraciones públicas competentes podrán adoptar, en determinadas áreas acústicas, previa valoración de la incidencia acústica, las medidas necesarias que dejen en suspenso temporalmente el cumplimiento de los objetivos de calidad acústica que sean de aplicación a aquéllas») no es una “carta blanca” para que, en todo caso y en toda situación, las Administraciones Públicas puedan dejar en suspenso el cumplimiento de los objetivos de calidad acústica, pues se exige, por un lado, que los actos sean de especial proyección oficial, cultural, religiosa o de naturaleza análoga, y por otro, que se haga una previa valoración de la incidencia acústica.
Pero es que, además de darse estas dos circunstancias, puede haber supuestos en los que, aún concurriendo ambas, y dándose un número de eventos de cierta entidad (número que desconocemos al no sernos facilitado por el Ayuntamiento), se pueden estar vulnerando diversos derechos de la ciudadanía, si tales eventos, como parece suceder en este caso, generan una contaminación acústica más allá de los límites establecidos en la normativa.
En tal situación, la promoción de actividades culturales o económicas, puede entrar en colisión con los derechos de la ciudadanía a la intimidad personal y familiar, a la inviolabilidad del domicilio, a la integridad física, a la protección de la salud o a un medio ambiente adecuado, en definitiva, al derecho al descanso que se ve afectado por los niveles de ruido soportados constantemente durante todos esos días con la celebración de tantos y tantos eventos. Esto, con la consecuencia de que se puede estar vulnerando el derecho previsto en el artículo 5 a) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, a «Disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible, concebida con arreglo al principio de diseño para todas las personas, que constituya su domicilio libre de ruido u otras inmisiones contaminantes de cualquier tipo que superen los límites máximos admitidos por la legislación aplicable...».
La LR dice en su Exposición de Motivos (EdM) que en la legislación española, el mandato constitucional de proteger la salud (artículo 43 de la Constitución) y el medio ambiente (artículo 45 de la Constitución) engloban en su alcance la protección contra la contaminación acústica. De igual manera recuerda la EdM de la LR que, además, la protección constitucional frente a esta forma de contaminación también encuentra apoyo en algunos derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, entre otros, el derecho a la intimidad personal y familiar, consagrado en el artículo 18.1 de la Carta Magna. Y es que hay que tener en cuenta que diariamente inciden sobre el ambiente múltiples focos de emisiones sonoras, con lo que se aprecia la necesidad de considerar el ruido ambiental como producto de múltiples emisiones que contribuyen a generar niveles de contaminación acústica poco recomendables desde el punto de vista sanitario, del bienestar y de la productividad. El ruido, por tanto, es un factor que puede generar daños en la salud de las personas, en los bienes y en el medio ambiente.
En este sentido, el artículo 9.1 de la LR dota a las Administraciones Públicas de la necesaria flexibilidad al objeto de prever situaciones en las cuales, con carácter excepcional, pueda ser recomendable suspender la exigibilidad de los objetivos de calidad acústica. Sin embargo, esta posibilidad no está exenta del cumplimiento de una serie de requisitos, pues el propio artículo 9.1 de la LR dice que la suspensión de los objetivos de calidad acústica será «previa valoración de la incidencia acústica». De esta forma, se prevé, con ciertas cautelas, una suerte de compromiso de ejercicio del derecho al ocio, en situaciones excepcionales, de forma compatible y respetuosa, hasta ciertos límites, con el derecho al descanso, que se manifiesta en muy diversas formas reconocidas por la jurisprudencia, desde el derecho a la protección de la salud y a un medio ambiente adecuado, hasta el derecho a la integridad física y moral, la intimidad personal y familiar, la inviolabilidad del domicilio, o, simplemente, la calidad de vida y el bienestar dentro del propio hogar.
La incidencia acústica, como ya ha tenido ocasión de afirmar el Tribunal Constitucional en sus Sentencias de 23 de febrero de 2004 y 24 de mayo de 2001, genera perniciosas consecuencias para la salud de las personas, afectando gravemente a su calidad de vida:
“En efecto, el ruido puede llegar a representar un facto psicopatógeno destacado en el seno de nuestra sociedad y una fuente permanente de perturbación de la calidad de vida de los ciudadanos. Así lo acreditan, en particular, las directrices marcadas por la Organización Mundial de la Salud sobre el ruido ambiental, cuyo valor como referencia científica no es preciso resaltar. En ellas se ponen de manifiesto las consecuencias que la exposición prolongada a un nivel elevado de ruidos tienen sobre la salud de las personas (v.gr., deficiencias auditivas, apariciones de dificultades de comprensión oral, perturbación del sueño, neurosis, hipertensión e isquemia), así como sobre su conducta social (en particular, reducción de los comportamientos solidarios e incremento de las tendencias agresivas). Desde la perspectiva de los derechos fundamentales implicados, debemos emprender nuestro análisis recordando la posible afección al derecho a la integridad física y moral. A este respecto, habremos de convenir en que, cuando la exposición continuada a unos niveles intensos de ruido ponga en grave peligro la salud de las personas, esta situación podrá implicar una vulneración del derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE). En efecto, si bien es cierto que no todo supuesto de riesgo o daño para la salud implica una vulneración del art. 15 CE, sin embargo cuando los niveles de saturación acústica que deba soportar una persona, a consecuencia de una acción u omisión de los poderes públicos, rebasen el umbral a partir del cual se ponga en peligro grave e inmediato la salud, podrá quedar afectado el derecho garantizado en el art. 15 CE”.
En cualquier caso, con la previsión del artículo 9.1 de la LR, el legislador está dejando claro que ni siquiera con ocasión de esos eventos excepcionales existe una total libertad para permitir la suspensión de los objetivos de calidad acústica, sino que deben tomarse algunas medidas y precauciones, para que esa suspensión de los objetivos no se convierta en un verdadero calvario, aunque sea por unos pocos días u horas, para personas que quieren ejercitar su derecho al descanso. Es más, incluso el artículo 4.2 g) del Decreto 6/2012, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica de Andalucía (en adelante, RPCAA), que atribuye a los municipios la competencia para la suspensión provisional de los objetivos de calidad acústica en un área acústica, matiza que esta suspensión provisional lo es «cuando existan circunstancias especiales que así lo aconsejen», de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre.
Si a eso le unimos el, parece, elevado número de eventos celebrados en la Plaza del Carmen, podríamos llegar a la conclusión de que se están vulnerando diversos derechos, los ya citados, de los residentes en el entorno, a costa de la promoción y el fomento del ocio a través de actividades culturales, lúdicas o festivas.
Por tanto, el derecho al ocio no es ilimitado ni siquiera en estos supuestos excepcionales, pues el orden de prioridades debe ser, precisamente, el inverso: no son los derechos a la protección de la salud, a la intimidad personal en el hogar o a la inviolabilidad del domicilio, o al descanso los que deben ponerse en relación con el derecho al esparcimiento y diversión de otros ciudadanos; es, más bien, al contrario, ya que consideramos que es el derecho al esparcimiento y diversión, el fomento del ocio a través de actividades lúdico-festivas o socioculturales, el que debe ponerse en relación con los derechos citados. Nos atreveríamos, incluso, a hablar de prevalencia del derecho al descanso frente al ocio, y no es una mera apreciación de esta Institución, sino que cabe extraerla, por ejemplo, de la Sentencia 590/2006, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 7 de abril de 2006, cuando dice que el derecho al descanso, la salud, la intimidad o el medio ambiente, son considerados por ese Tribunal “de rango superior al del ocio o al de libertad de empresa”.
Como dice la la Sentencia 230/2010, del Juzgado de lo contencioso-administrativo número 1 de Madrid, de 8 de junio de 2010, “... el interés particular no debe ceder ante el general... ya que el acto festivo autorizado por el Ayuntamiento puede celebrarse sin causar a los vecinos del lugar otras molestias que las inevitables que deben soportar las relaciones de vecindad, para lo cual debería haber ejercido el control adecuado para que se hubieran respetado en las sucesivas ediciones los niveles de ruido permitidos teniendo en cuenta todas las circunstancias concurrentes y no solamente la proyección y trascendencia social del mismo, y si no fuera posible el cumplimiento de los límites sonoros como la práctica ha venido a demostrar por el carácter temporal del acto, buscar un nuevo emplazamiento en la que se pondere el impacto de ruido de las actuaciones que comprende, la distancia de los distintas instalaciones a los edificios más próximos, debido al alto grado de utilización y los ruidos que generan por su naturaleza acústica, con incidencia negativa en la tranquilidad y sosiego de los vecinos afectados, puesto que la autonomía de que goza en el ejercicio de sus competencias está sujeta no solo a límites legales sino de los que derivan de los derechos de aquellas personas a quienes afecte”.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de la obligación prevista en el artículo 9.1 de la LR, atribuida a los Ayuntamientos, en relación con los artículos 4.2 g) del RPCAA, de realizar una previa valoración de la incidencia acústica cuando se suspendan provisionalmente los objetivos de calidad acústica con motivo de la organización de actos de especial proyección oficial, cultural, religiosa o de naturaleza análoga, así como de la obligación de adoptar las medidas necesarias que dejen en suspenso el cumplimiento de esos objetivos.
RECOMENDACIÓN 1 para que, en lo sucesivo, todos aquellos eventos de especial proyección oficial, cultural, religiosa o de naturaleza análoga, que sean autorizados por ese Ayuntamiento en la Plaza del Carmen, y en los que se suspendan los objetivos de calidad acústica, sean en todo caso objeto de intervención administrativa antes de su autorización, incluyendo la previa valoración de la incidencia acústica y la adopción de una serie de medidas que sean de aplicación para evitar que, con su celebración y desarrollo, se vulnere el derecho al descanso de las personas que residen en el entorno de la citada Plaza, y se adopten medidas de comprobación y vigilancia.
En esa valoración, comprobación y vigilancia deberán tenerse presente las especiales circunstancias de la Plaza, siendo un espacio abierto que difícilmente contiene la contaminación acústica que se genera por las actividades autorizadas y las instalaciones y equipos utilizados.
RECOMENDACIÓN 2 para que, en todo caso, se reduzca el número eventos y celebraciones en la Plaza del Carmen, a fin de no hacer recaer una carga excesiva en términos de contaminación acústica a los particulares residentes de las viviendas más cercanas y, por lo tanto, más afectadas.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
