Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 21/5498 dirigida a Aguas de Cádiz, S.A.
Trasladamos a Aguas de Cádiz nuestro posicionamiento respecto de la posibilidad de otorgar suministro de agua a las personas que los Servicios Sociales identifican en situación de vulnerabilidad social.
ANTECEDENTES
I. Acudía a este Comisionado del Parlamento de Andalucía una vecina de Cádiz exponiendo que un grupo de trece familias, entre las que se encuentra la suya, se han visto en la necesidad de ocupar un inmueble bancario de la entidad SAREB por circunstancias económicas y de desamparo. Entre los vecinos del inmueble se encuentran 6 menores y 3 ancianos con discapacidad grave.
Explicaba que habían mantenido varias reuniones con la concejalía de vivienda del Ayuntamiento de Cádiz para exponer la falta de suministro de agua pero no habían recibido ninguna ayuda por su parte. También exponía que se habían reunido con la empresa Aguas de Cádiz S.A., que les indicó que no podían facilitarles el suministro de agua por no ser propietarios del inmueble.
II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar al Ayuntamiento de Cádiz la evacuación de informe a los efectos de conocer las circunstancias concurrentes en el presente supuesto.
En concreto, solicitábamos información relativa a los motivos que impedían el suministro de agua a estas viviendas, al menos en precario y hasta tanto se solventase la controversia jurídica sobre el derecho de uso del inmueble. La misma solicitud de información fue cursada a la mercantil Aguas de Cádiz (en adelante Acasa).
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Con fecha 17 de septiembre de 2021 recibimos el informe de Acasa.
En el informe recibido, tras la exposición de los antecedentes, se detallan las condiciones necesarias para la contratación del suministro de agua definidas en el artículo 53 del Reglamento de Suministro Domiciliaria de Agua en Andalucía. A tal efecto, indica el artículo que debe formularse solicitud a la entidad suministradora acompañada de determinada documentación, entre la que señala: "Escritura de propiedad, contrato de arrendamiento o documento que acredite el derecho de disponibilidad sobre el inmueble para el que solicite el suministro”.
Según el informe de Acasa, la aplicación literal de esta disposición implica la negativa de la entidad suministradora a otorgar el contrato de suministro de agua en aquellas situaciones en las que, por parte de la persona solicitante no puede aportarse documento que acredite el derecho de disponibilidad sobre el inmueble.
La entidad expone que es una sociedad mercantil con capital social íntegramente municipal y que, atendiendo a su carácter público, desarrolla actuaciones de defensa del agua pública de forma coherente con la sensibilidad social y ambiental.
Explica que a través del Suministro Mínimo Vital, en estrecha colaboración con los servicios sociales del Ayuntamiento de Cádiz, garantiza el derecho de acceso al agua de las familias económicamente mas necesitadas, disponiendo para ello de un fondo anual por impone de 300.000 € que se destina al abono de las facturas del suministro de agua de estas familias.
En su posicionamiento Acasa comparte los razonamientos que realiza el Defensor del Pueblo Andaluz respecto de la posibilidad de contratación excepcional y provisional del suministro de agua en situaciones de precariedad o emergencia social, “siempre que exista un marco legal que ampare esta actuación”.
En este sentido, concluye Acasa que resulta necesario que se modifique la normativa legal existente. Para dar respuesta entonces a la situación expuesta realiza las siguientes propuestas:
“1. Que por parte de los interesados, del Defensor del Pueblo Andaluz o desde el Ayuntamiento de Cádiz, se dirija escrito al SAREB, que parece ser la propietaria de la finca de la calle ***, en el que se solicite autorización expresa a favor de los ocupantes del inmueble para proceder a la contratación del suministro de agua de forma provisional.
2. Que desde el Ayuntamiento de Cádiz y la Oficina del Defensor del Pueblo Andaluz se inste a la Junta de Andalucía para aprobar un nuevo Reglamento del Ciclo Integral del Agua (Abastecimiento, Saneamiento y Depuración), (...), y que incluya en el mismo la regulación de las contrataciones de suministro de agua en condiciones de precariedad o de emergencia social siguiendo con las recomendaciones de la oficina del Defensor del Pueblo Andaluz (...).
3. Proponer al Ayuntamiento de Cádiz la modificación de la ordenanza reguladora del servicio de suministro de agua potable, incluyéndose en la misma la situación de "precario" como supuesto que habilita, con carácter excepcional y provisional, formalizar un contrato de suministro de agua potable a aquellas personas en situación de vulnerabilidad social que lo soliciten, y que no puedan aportar la documentación que acredite un derecho de disponibilidad sobre el inmueble, aunque si la posesión efectiva de la misma (a través de un certificado de empadronamiento), e informe preceptivo favorable de los servicios sociales.”
Finalmente señala en su informe Acasa que “Lamentablemente, y en respuesta a Ia queja que se nos presenta, entendemos que mientras que el Reglamento de Suministro Domiciliaria de Agua no incluya una regulación más laxa del articulo 53, o bien se habilite por parte de las administraciones públicas competentes otra alternativa, no es posible para Acasa proceder a formalizar un contrato de suministro con un peticionario en situación de precario, puesto que estaríamos incumpliendo con la legalidad vigente.”
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A la vista de la respuesta recibida de Acasa, con fecha 29 de septiembre de 2021 reiteramos la petición inicial de información que realizamos en su día al Ayuntamiento, solicitando que nos trasladase también información sobre las siguientes cuestiones:
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Si las personas residentes en el edificio se encontraban empadronadas en dicho lugar.
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Si los servicios sociales municipales consideraban que estas personas reúnen los requisitos de vulnerabilidad social que justificarían la adopción de una medida excepcional y provisional que posibilitase el restablecimiento del suministro de agua al inmueble.
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Tras diversos requerimientos, con fechas 30 de agosto y 25 de octubre de 2022 recibimos la respuesta del Ayuntamiento de Cádiz, adjuntando certificados de empadronamiento e informe detallado de los Servicios Sociales correspondiente a cada domicilio y sus componentes.
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Concluyen los Servicios Sociales que se encuentran en situación de vulnerabilidad social las personas y/o familias que residen en BJ A, BJ B, BJ C, 1ºC, 1ºD, 2ºD. Por el contrario, no se encontrarían en dicha situación las del 1ºB.
Se especifican también detalles sobre las familias que no se han podido valorar técnicamente por no presentar la correspondiente documentación (BJ D, 1ºA, 2ºA, 2ºB, 2ºC y Ático). En todo caso, a juicio de esta Institución, la información disponible podría llevar a concluir que también se encuentran en situación de vulnerabilidad .
Por último, señala el informe que todas las viviendas disponen de suministro de luz por placas solares y no disponen de suministro de agua.
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes
CONSIDERACIONES
Única.- De la concesión de suministro de agua cuando no puede ser contratado de acuerdo con la dispuesto por la normativa andaluza.
De acuerdo con la información recabada, entendemos que la cuestión que centra el objeto de la presente queja es la imposibilidad de aportar un documento que acredite el derecho de disponibilidad del inmueble para el que se solicita suministro de agua.
Efectivamente la regulación del Reglamento de suministro domiciliario de agua en Andalucía (en adelante RSDA) establece las condiciones para la contratación del suministro de agua.
En concreto, el artículo 53 señala los documentos que deben acompañar a la solicitud de contratación, entre ellos: «Escritura de propiedad, contrato de arrendamiento o documento que acredite el derecho de disponibilidad sobre el inmueble para el que solicite el suministro».
Esta exigencia viene determinada en relación con la definición que hace el propio RSDA del “abonado” (art. 4):
«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por abonado el titular del derecho de uso de la finca, local o industria, o su representante, que tenga contratado el suministro de agua potable.»
La no presentación de la documentación preceptiva por parte de la persona solicitante podrá conllevar la denegación del suministro solicitado, según establece el artículo 55 RSDA.
La aplicación de estas disposiciones reglamentarias supone la negativa por parte de la mayoría de las entidades suministradoras a otorgar contrato de suministro de agua en aquellas situaciones en las que la persona solicitante no puede aportar documento que acredite el derecho de disponibilidad sobre el inmueble.
Estas situaciones pueden deberse a múltiples motivos como puedan ser conflictos entre comunidades de bienes con iguales derechos de disposición, conflictos hereditarios, utilización del bien en precario, situación de precariedad habitacional...
Pese a todo, son cada vez mas las entidades suministradoras que están adoptando enfoques flexibles en la interpretación de la norma para permitir la acreditación del derecho de disponibilidad y otorgar la contratación del suministro para hacer efectivo el derecho humano al agua.
En este sentido, cabe citar la descripción de los sujetos pasivos que se incluye en algunas normas reguladoras de las tarifas a abonar por los servicios del ciclo integral de agua que contemplan que serán contribuyentes quienes soliciten o resulten beneficiados o afectados por el servicio o actividad prestada, identificando como tales a las personas ocupantes o usuarias de las fincas beneficiarias del servicio, cualquiera que sea su título: propietarios, usufructuarios, habitacionistas, arrendatarios y precaristas.
En otros casos conocemos que se ha recogido expresamente en la normativa municipal la posibilidad de que personas que dispongan del inmueble puedan contar con suministro de agua en situaciones de emergencia social acreditada por los Servicios Sociales Comunitarios.
En relación con esta problemática, y tras una detenida reflexión, esta Institución considera que no existen razones objetivas que justifiquen la exigencia normativa de acreditar ante la entidad suministradora el derecho de disponibilidad del inmueble como requisito para poder hacer efectivo el contrato de suministro de agua.
A nuestro entender, esta exigencia resulta superflua por cuanto la regulación de este ámbito de actuación administrativa debería limitarse a comprobar que se dan los requisitos y condiciones técnicas para hacer efectiva la prestación que se solicita.
Consideramos que no corresponde a este ámbito administrativo dilucidar posibles controversias jurídicas sobre la titularidad de la finca que va a ser objeto del suministro, ni adoptar medidas tendentes a proteger la esfera jurídica de ninguna de las partes en conflicto, ya que para resolver la primacía de derechos existen otros mecanismos más oportunos y particularmente el recurso a la tutela judicial.
A nuestro juicio cabe relegar al ámbito judicial ordinario la resolución del conflicto privado que pudiera existir en torno a la titularidad y disponibilidad del inmueble, sin que el otorgamiento del contrato de suministro deba entenderse como un posicionamiento a favor de una parte.
En esta misma línea procede traer a colación la clásica configuración de la potestad administrativa de intervención sobre la actuación de los particulares como es el otorgamiento de autorizaciones y licencias, la cual se ejercita siempre atendiendo a criterios o requisitos técnicos y dejando a “salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero”, tal y como viene recogido en el art. 12 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que viene regulando esta materia de forma pacífica desde el año 1955.
Esta misma respuesta es la que se contempla en la regulación del sector eléctrico -liberalizado- el cual exige únicamente que el contrato de suministro conste a nombre del efectivo usuario de la energía (art. 79.3 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica), sin necesidad de acreditar la disponibilidad del inmueble que va a ser objeto del suministro.
Ni siquiera para la aplicación del bono social eléctrico se exige la acreditación del derecho de disponibilidad del inmueble, sino únicamente que se trate de la vivienda habitual de la persona usuaria de la energía, lo que puede acreditarse mediante la presentación del oportuno certificado de empadronamiento, como documento público que da fe de la residencia efectiva en el inmueble.
Lo mismo se establece para el contrato de suministro de gas, cuyo titular deberá ser el efectivo usuario del combustible (art. 36.2 del Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural).
También nos parece oportuno recordar que la obligación municipal de empadronamiento se limita a dejar constancia de una realidad como es la residencia en un domicilio, sin que atribuya más derechos a la persona en favor de quien se realice.
En este sentido, las Instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre gestión del Padrón municipal (Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local) establecen:
“El Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar el domicilio donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio, ni por los derechos que podrían derivarse de la expedición de una certificación acreditativa de aquel hecho.
En consonancia con este objetivo, la norma fundamental que debe presidir la actuación municipal de gestión del Padrón es la contenida en el artículo 17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.
Por ello, las facultades atribuidas al Ayuntamiento en el artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales para exigir la aportación de documentos a sus vecinos tienen como única finalidad «comprobar la veracidad de los datos consignados», como textualmente señala el propio artículo.
En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.
Y, en concreto, la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite del vecino «el título que legitime la ocupación de la vivienda» (artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales) no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.
Por ello, este título puede ser:
– Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, Nota del Registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).
– Contrato vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler.
El Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).
Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón.”
Partiendo de estas premisas, no entendemos qué razones puedan justificar la exigencia contenida en el RSDA de tener que acreditar el derecho de disponibilidad sobre el inmueble para poder contratar el suministro de agua y consideramos que tal requisito debería quedar suprimido en una próxima reforma de esta norma.
En tanto se produce tal cambio normativo consideramos conveniente adoptar una interpretación flexible del requerimiento contenido en el art. 53 RSDA que posibilite dar respuesta a las situaciones planteadas por aquellas personas que residiendo efectivamente en un inmueble deseen contratar el suministro de agua para el mismo, salvando así la objeción manifestada por Acasa.
A este respecto, consideramos que podría entenderse cumplido el requisito de ostentar un derecho de disponibilidad sobre el inmueble, vinculándolo a la acreditación de la posesión efectiva del mismo, por entender que del hecho posesorio se derivan cuando menos aquellos derechos que resultan inherentes al uso normal del bien poseído. Lo que en el caso de un inmueble destinado a vivienda comprendería la posibilidad de ejercitar aquellas acciones que hacen posible que tal inmueble sea utilizado efectivamente como tal vivienda, entre las que cabría incluir las destinadas a dotarla de los suministros esenciales, luz y agua, que hacen posible su habitabilidad.
Bastaría, por tanto, con acreditar documentalmente la posesión efectiva del inmueble para el que se solicita el suministro para entender cumplido el requisito exigido en el art. 53 RSDA, lo que podría hacerse mediante la exhibición del oportuno certificado de empadronamiento.
No obstante lo anterior, y para dotar de un mayor soporte jurídico a la solución que propugnamos, entendemos que sería conveniente incluir la regulación de este tipo de situaciones en las ordenanzas que regulan los servicios de suministro de agua.
Recordemos que el mismo RSDA (art. 55) señala que la facultad de concesión del suministro de agua corresponde a las entidades suministradoras, con sujeción a las normas reglamentarias vigentes, entre las que ocupa un lugar preeminente la ordenanza municipal reguladora del servicio, ya que, de conformidad con el art. 9.4 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, se incluyen en la esfera de competencias municipales las potestades sobre la ordenación, gestión, prestación y control de los servicios del ciclo integral del agua de uso urbano.
En ejercicio de esta atribución competencial nada obsta a que las ordenanzas reguladoras de la prestación del servicio regulen pormenorizadamente los supuestos de contratación del suministro de agua, desarrollando los principios generales contenidos a tal efecto en el RSDA.
Así, propugnamos que a través de las ordenanzas reguladoras de la prestación del servicio de agua y/o de las ordenanzas reguladoras de la tarifa a abonar por dicho servicio, partiendo de la necesidad de hacer efectivo el derecho humano al agua, se incluya un precepto regulando la posibilidad de otorgar, con carácter excepcional y provisional, un suministro a aquellas personas que así lo soliciten y no puedan aportar la documentación que acredite un derecho de disponibilidad sobre la vivienda, pero sí puedan acreditar la posesión efectiva de la misma.
Dicha regulación, si así se estima oportuno, podría venir condicionada a la acreditación de circunstancias personales o sociales que justifiquen la excepcionalidad de la medida, lo que podría llevarse a efecto mediante informe de los Servicios Sociales comunitarios.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN: Que, entre tanto no se aprueba una modificación de la normativa del Ayuntamiento de Cádiz sobre el régimen de la contratación del suministro de agua, se interprete que existe habilitación normativa suficiente para que las personas que los Servicios Sociales identifican en situación de vulnerabilidad social puedan contratar el suministro de agua al encontrarse residiendo efectivamente en las viviendas, mediante aportación del certificado de empadronamiento, al menos en tanto se soluciona su situación de precariedad habitacional.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
