Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 16/2055 dirigida a Mancomunidad de Servicios de la Provincia de Huelva (MAS)
Sugerimos a la Mancomunidad de Servicios de la Provincia de Huelva (MAS) que regule la posibilidad de otorgar, con carácter excepcional y provisional, un suministro a aquellas personas que no puedan acreditar su derecho de disponibilidad sobre la vivienda, pero sí la posesión efectiva de la misma y se encuentren en circunstancias justificadas por los Servicios Sociales comunitarios.
Entre tanto no se aprueba dicha normativa, recomendamos atender la solicitud de contratación de la parte promotora de queja al ostentar como ocupante la posesión efectiva de la vivienda para la que reclama suministro de agua y cuya titularidad se encuentra en conflicto judicial.
ANTECEDENTES
Con fecha 20 de abril de 2016 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por una ciudadana solicitando nuestra intervención, con objeto de que Giahsa accediese a darle suministro de agua en su vivienda habitual.
Al parecer, Giahsa había rechazado su solicitud de contrato por no ostentar la titularidad de la vivienda. Sobre esta circunstancia manifestaba la interesada que existe un conflicto en vía judicial relacionado con el reparto de herencia, si bien habría una propuesta de adjudicación del 50% de la propiedad a su nombre.
A ello se añadía que no había podido empadronarse en el domicilio a consecuencia del citado conflicto, aunque residía desde el año 2003.
En relación con sus escasos recursos económicos manifestaba que actualmente los ingresos familiares se reducen a una ayuda de su pareja. Precisamente por este motivo no podía ir a residir a la vivienda de su propiedad, que tiene alquilada por no poder pagar la hipoteca.
Habiendo aportado ante Giahsa acreditación de los Servicios Sociales municipales sobre su residencia efectiva en la vivienda, le habrían indicado que dicho documento no resultaba suficiente para otorgar el suministro.
Relataba que hasta la fecha se había apañado acarreando cántaras pero esta situación estaba mermando su salud y ante la llegada del calor se agravarían las consecuencias de la falta de disponibilidad de agua.
II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar la colaboración de Giahsa para el esclarecimiento de los motivos de la queja tramitada.
En concreto se requirió información relativa a la posibilidad de que la solicitud de suministro de agua de la interesada fuese atendida, al menos de forma provisional y en precario, en tanto se resolvía el conflicto suscitado con los coherederos de la vivienda.
III. Recibido informe de Giahsa, con fecha 7 de junio de 2016, se nos indica que la interesada no había podido acreditar su condición de comunera, circunstancia que les habría permitido entender cumplimentado el requisito de disponibilidad sobre el inmueble que exige el artículo 53 del Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua en Andalucía.
No obstante, Giahsa nos trasladaba su interés por solucionar el problema de falta de suministro de agua y se encontraba estudiando fórmulas que permitiesen apreciar que la interesada disponía de título suficiente para contratar el suministro de acuerdo con las exigencias reglamentarias.
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a esa Administración las siguientes
CONSIDERACIONES
Única.- De la concesión de suministro de agua cuando no puede ser contratado de acuerdo con la dispuesto por la normativa andaluza.
El artículo 53 del Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua en Andalucía (RSDA) fija las condiciones necesarias para la contratación del suministro de agua. A tal efecto debe formularse solicitud a la entidad suministradora acompañada de determinada documentación.
Entre los documentos preceptivos se señala: «Escritura de propiedad, contrato de arrendamiento o documento que acredite el derecho de disponibilidad sobre el inmueble para el que solicite el suministro».
Esta exigencia viene determinada en relación con la definición que hace el propio RSDA del “abonado” (art. 4):
«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por abonado el titular del derecho de uso de la finca, local o industria, o su representante, que tenga contratado el suministro de agua potable.»
La no presentación de la documentación preceptiva por parte de la persona solicitante podrá conllevar la denegación del suministro solicitado, según establece el artículo 55 del RSDA.
La aplicación estricta de estas disposiciones reglamentarias suponen en la práctica la negativa por parte de la mayoría de las entidades suministradoras a otorgar contrato de suministro de agua en aquellas situaciones en las que por la persona solicitante no puede aportarse documento que acredite el derecho de disponibilidad o derecho de uso sobre el inmueble.
Estas situaciones pueden deberse a múltiples motivos como puedan ser conflictos entre comunidades de bienes con iguales derechos de disposición, conflictos hereditarios, utilización del bien en precario, situación de precariedad habitacional, etc.
Pese a todo, son cada vez más las entidades suministradoras que están adoptando enfoques flexibles en la interpretación de la norma para permitir la acreditación del derecho de disponibilidad y otorgar la contratación del suministro para hacer efectivo el derecho humano al agua, relegando al ámbito judicial ordinario la resolución del conflicto privado que pudiera existir en torno a la titularidad y disponibilidad del inmueble.
En este sentido, cabe citar la descripción de los sujetos pasivos que se incluye en algunas normas reguladoras de las tasas a abonar por los servicios del ciclo integral de agua que contemplan que serán contribuyentes quienes soliciten o resulten beneficiados o afectados por el servicio o actividad prestada, identificando como tales a las personas ocupantes o usuarias de las fincas beneficiarias del servicio, “cualquiera que sea su título: propietarios, usufructuarios, habitacionistas, arrendatarios y precaristas”.
Precisamente hemos podido comprobar que esta es la opción a la que acude la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por distribución de agua de la Mancomunidad de Servicios de la Provincia de Huelva (art. 3.1):
«Son sujetos pasivos en concepto de contribuyentes las personas físicas y jurídica y las entidades del artículo 35 de la Ley General Tributaria que ocupen o utilicen las viviendas y locales ubicados en los lugares, plazas, calles o vías públicas en que se preste el servicio, ya sea a título de propietario o de usufructuario, habitacionista, arrendatario o incluso de precario.»
En parecidos términos se pronuncia la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por servicios de alcantarillado, depuración y vertidos, estableciendo que son contribuyentes de la tasa por la prestación de los servicios de evacuación de excretas, aguas pluviales, negras y residuales, a través de las redes de alcantarillado municipales, «los ocupantes o usuarios de las fincas del término municipal beneficiarias de dichos servicios, cualquiera que sea su título: propietarios, usufructuarios, habitacionistas o arrendatario, incluso en precario».
De acuerdo con esta regulación parece que nada obstaría a la concesión de suministro en el caso que nos ocupa, teniendo en cuenta que es posible considerar a la interesada como contribuyente de la tasa por los servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado al ser ocupante de la vivienda para la que se solicita suministro, tal como habría acreditado mediante informe de los Servicios Sociales comunitarios.
Sin embargo, esta posibilidad no se ha concretado y consideramos que ello se debe a la inexistencia de un régimen jurídico propio sobre la prestación de los servicios que establezca las relaciones entre las personas usuarias y la Mancomunidad o su entidad instrumental Giahsa. Y ello, por cuanto en las Ordenanzas fiscales aprobadas por la Mancomunidad no se prevé nada respecto al régimen de la contratación del suministro, remitiéndose la Disposición Adicional Segunda de la Ordenanza fiscal de abastecimiento a las disposiciones del RSDA en lo no previsto por la misma.
En consecuencia, se vendría aplicando el artículo 53 RSDA en cuanto a las condiciones necesarias para la contratación del suministro de agua y, entre ellas, la documentación a aportar junto con la solicitud, siendo un requisito acreditar el derecho de disponibilidad del inmueble.
En relación con esta problemática, y tras una detenida reflexión, esta Institución considera que no existen razones objetivas que justifiquen la exigencia normativa de acreditar ante la entidad suministradora el derecho de disponibilidad del inmueble como requisito para poder hacer efectivo el contrato de suministro de agua.
A nuestro entender, esta exigencia resulta superflua por cuanto la regulación de este ámbito de actuación administrativa debería limitarse a comprobar que se dan los requisitos y condiciones técnicas para hacer efectiva la prestación que se solicita, sin que corresponda a este ámbito administrativo dilucidar posibles controversias jurídicas sobre la titularidad o disponibilidad de la finca que va a ser objeto del suministro, ni, menos aun, adoptar medidas tendentes a proteger la esfera jurídica de ninguna de las partes en conflicto, ya que para resolver sobre la primacía de derechos existen otros mecanismos más oportunos y particularmente el recurso a la tutela judicial.
En esta misma línea procede traer a colación la configuración clásica de la potestad administrativa de intervención sobre la actuación de los particulares como es el otorgamiento de autorizaciones y licencias, la cual se ejercita siempre atendiendo a criterios o requisitos técnicos y dejando a “salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero”, tal y como viene recogido en el art. 12 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que viene regulando esta materia de forma pacífica desde el año 1955.
Esta misma respuesta es la que se contempla en la regulación del sector eléctrico -liberalizado- el cual exige únicamente que el contrato de suministro conste a nombre del efectivo usuario de la energía (art. 79.3 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica), sin exigir que el mismo acredite la disponibilidad del inmueble que va a ser objeto del suministro.
Ni siquiera para la aplicación del bono social eléctrico se exige la acreditación del derecho de disponibilidad del inmueble, sino únicamente que se trate de la vivienda habitual del usuario de la energía, lo que puede acreditarse mediante la presentación del oportuno certificado de empadronamiento, como documento público que da fé de la residencia efectiva en el inmueble.
Lo mismo se establece para el contrato de suministro de gas, cuyo titular deberá ser el efectivo usuario del combustible (art. 36.2 del Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural).
Partiendo de estas premisas, no entendemos qué razones puedan justificar la exigencia contenida en el RSDA de tener que acreditar el derecho de disponibilidad sobre el inmueble para poder contratar el suministro de agua y consideramos que tal requisito debería quedar suprimido en una próxima reforma de esta norma.
En tanto se produce tal cambio normativo consideramos conveniente adoptar una interpretación flexible del requerimiento contenido en el art. 53 del RSDA que posibilite dar respuesta a las situaciones planteadas por aquellas personas que teniendo la posesión efectiva de un inmueble deseen contratar el suministro de agua para el mismo.
A este respecto, consideramos que podría entenderse cumplido el requisito de ostentar un derecho de disponibilidad sobre el inmueble, vinculándolo a la acreditación de la posesión efectiva del mismo, por entender que del hecho posesorio se derivan cuando menos aquellos derechos que resultan inherentes al uso normal del bien poseído. Lo que en el caso de un inmueble destinado a vivienda comprendería la posibilidad de ejercitar aquellas acciones que hagan posible que tal inmueble sea utilizado efectivamente como tal vivienda, entre las que cabría incluir las destinadas a dotarla de los suministros esenciales, luz y agua, que hacen posible su habitabilidad.
Bastaría, por tanto, con acreditar documentalmente la posesión efectiva del inmueble para el que se solicita el suministro para entender cumplido el requisito exigido en el art. 53 del RSDA, lo que podría hacerse mediante la exhibición del oportuno certificado de empadronamiento.
No obstante lo anterior, para dotar de un mayor soporte jurídico a la solución que propugnamos, entendemos que sería conveniente incluir la regulación de este tipo de situaciones en las ordenanzas municipales que regulan los servicios de suministro de agua.
Recordemos que el mismo RSDA (art. 55) señala que la facultad de concesión del suministro de agua corresponde a las Entidades suministradoras, con sujeción a las normas reglamentarias vigentes, entre las que ocupa un lugar preeminente la ordenanza municipal reguladora del servicio, ya que, de conformidad con el art. 9.4 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, se incluyen en la esfera de competencias municipales las potestades sobre la ordenación, gestión, prestación y control de los servicios del ciclo integral del agua de uso urbano.
En ejercicio de esta atribución competencial nada obsta a que las ordenanzas reguladoras de la prestación del servicio regulen pormenorizadamente los supuestos de contratación del suministro de agua, desarrollando los principios generales contenidos a tal efecto en el RSDA.
Así, propugnamos que a través de las ordenanzas reguladoras de la prestación del servicio de agua y/o de las ordenanzas reguladoras de la tasa o contraprestación económica a abonar por dicho servicio, y partiendo de la necesidad de hacer efectivo el derecho humano al agua, se incluya un precepto regulando la posibilidad de otorgar, con carácter excepcional y provisional, un suministro a aquellas personas que así lo soliciten y no puedan aportar la documentación que acredite un derecho de disponibilidad sobre la vivienda, pero si puedan acreditar la posesión efectiva de la misma.
Dicha regulación, si así se estima oportuno, podría venir condicionada a la acreditación de circunstancias personales o sociales que justifiquen la excepcionalidad de la medida, lo que podría llevarse a efecto mediante informe de los Servicios Sociales comunitarios.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA: Para que se incorpore a la normativa de la Mancomunidad de Servicios de la Provincia de Huelva el régimen de la contratación del suministro regulando la posibilidad de otorgar, con carácter excepcional y provisional, un suministro a aquellas personas que así lo soliciten y no puedan aportar la documentación que acredite un derecho de disponibilidad sobre la vivienda, pero si puedan acreditar la posesión efectiva de la misma. Dicha posibilidad, podría venir condicionada a la acreditación de circunstancias personales o sociales que justifiquen la excepcionalidad de la medida, lo que podría llevarse a efecto mediante informe de los Servicios Sociales comunitarios.
RECOMENDACIÓN: Para que, entre tanto no se aprueba dicha normativa, se interprete que existe habilitación normativa suficiente para atender la solicitud de contratación de la interesada al ostentar como ocupante la posesión efectiva de la vivienda para la que se reclama suministro de agua.
Ver asunto solucionado o en vías de solución
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
