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Con base en el informe recibido, la documentación que obra en la queja y la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución en virtud del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formula Resolución a la Secretaría General de Vivienda en el sentido de que de instrucciones a fin de que, en la interpretación del requisito exigido en la Base Tercera de la Orden de 17 de octubre de 2018 ("titulares de un contrato de arrendamiento de vivienda") por parte de las Delegaciones Territoriales de Fomento, Infraestructuras, Ordenación del Territorio, Cultura y Patrimonio Histórico no se atienda a la calificación literal de los contratos de arrendamiento de temporada, sino a la calificación real fruto del examen de las circunstancias de cada supuesto demostradas por los solicitantes y de la finalidad del contrato y voluntad real de las partes. Así como que se revisen todas las solicitudes de ayuda al alquiler que se hayan desestimado en aplicación de una interpretación literal y restrictiva de los contratos de alquiler aportados, a fin de valorar adecuadamente si constituyen arrendamientos de vivienda susceptibles de subvención conforme a las reglas de interpretación y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, procediendo a emitir, en su caso, resolución estimatoria de las mismas previo el procedimiento que legalmente proceda.
ANTECEDENTES
I. Con fecha 10 de diciembre de 2018 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por la interesada.
Nos exponía que el primer día habilitado para ello presentó su solicitud para la ayuda para el alquiler conforme a la Convocatoria para el ejercicio 2018 de ayudas, en régimen de concurrencia no competitiva, para el alquiler de vivienda habitual a personas en situación de especial vulnerabilidad, con ingresos limitados y a jóvenes en la Comunidad Autónoma de Andalucía, efectuada por la Orden de 30 de octubre de 2018 de la entonces Consejería de Fomento y Vivienda.
Refiere que en el listado publicado por la Delegación Territorial de Fomento, Infraestructuras, Ordenación del Territorio, Cultura y Patrimonio Histórico en Granada su solicitud aparecía clasificada como grupo 1. Posteriormente, el 7 de octubre de 2019 se dicta propuesta provisional de resolución en la que se propone denegar su solicitud “por tratarse de un contrato de arrendamiento de temporada”.
En consecuencia presentó alegaciones, alegando que dicha vivienda constituye desde octubre de 2017 su domicilio, en el que reside con su hijo menor de edad. Afirmaba además que de 2014 a 2017 residió en otra vivienda de la misma empresa arrendadora, con un contrato de alquiler en el que la causa y naturaleza del contrato se define en los mismos términos, y que durante dichos años había sido beneficiaria de la ayuda de alquiler en anteriores convocatorias, sin ningún problema.
Tras recibir la resolución definitiva desfavorable, procedió a presentar recurso potestativo de reposición ante la citada Delegación Territorial. A los anteriores argumentos añadía la interesada que, como familia monoparental con limitados ingresos económicos, se encuentra en situación de riesgo de exclusión social, lo que acredita mediante informe de los servicios sociales, por lo que la ayuda en cuestión le resulta fundamental para hacer frente al pago del alquiler de la vivienda. A dicho recurso adjuntó un informe de la policía local de 20 de diciembre de 2019 acreditando que dicha vivienda constituye su residencia, así como una declaración del administrador de la empresa propietaria de la vivienda en la que afirma que esta es la vivienda habitual de la interesada y su hijo, careciendo ésta de otra propiedad. Aportaba también los dos contratos de alquiler suscritos con la empresa arrendadora en 2014 y 2017.
Dicho recurso fue no obstante desestimado por entender que el contrato de arrendamiento aportado no es subvencionable, ya que por las estipulaciones acordadas por la voluntad de las partes el contrato se rige por lo dispuesto por la Ley de Arrendamientos Urbanos para arrendamientos “de uso distinto de vivienda”. Se reconoce, no obstante, que se trata de la residencia habitual de la interesada y que en convocatorias anteriores en las que sí se estimaron las solicitudes de la interesada, el contrato de alquiler aportado tenía idéntica redacción.
Tras analizar la documentación aportada por la promotora de la queja, pudimos comprobar que el contrato de arrendamiento presentado para la presente convocatoria de ayudas al alquiler se denomina literalmente “contrato de arrendamiento de finca urbana por temporada” y se suscribió por un periodo de seis meses en el año 2017. Se indica asimismo en su cláusula segunda que la regulación del contrato será la prevista en el Título III de la Ley de Arrendamientos Urbanos, “destinándose a residencia del arrendatario, no permitiéndose otros usos”. En la cláusula sexta se establece que la vivienda se destinará a residencia del arrendatario. A día de hoy continúa siendo la residencia habitual de la interesada.
Idénticas previsiones y cláusulas se establecen en el contrato firmado en el año 2014 respecto de otra vivienda del mismo arrendador, y con el cual fue beneficiaria de las ayudas al alquiler en las convocatorias de años anteriores.
II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar un informe al respecto a la citada Delegación Territorial.
Asimismo, trasladamos a dicha Administración que, a juicio de esta Institución, se debía tener en cuenta la finalidad a la que va encaminada el arrendamiento, que es la residencia habitual de la interesada, debiendo prevalecer esta realidad frente a la calificación del contrato como “arrendamiento de fincas urbanas por temporada”, citando jurisprudencia del Tribual Supremo en la que abundaremos en el siguiente apartado de consideraciones.
III. Con fecha 24 de abril recibimos el informe solicitado a la Delegación Territorial de Fomento, Infraestructuras, Ordenación del Territorio, Cultura y Patrimonio Histórico en Granada, en el que se nos hacía partícipes de lo siguiente:
Respecto a que se le concedió esta ayuda en anteriores convocatorias aportando un contrato de idéntica redacción, se señala que “no hay diferencia sustancial en lo que al requisito en cuestión se refiere entre esas convocatorias anteriores y la que nos ocupa”, si bien “por el hecho de que no se apreciase en aquellas esa causa denegatoria no implica que no deba hacerse ahora. Esto es, el que en ocasiones anteriores no se haya detectado esa situación no implica que ahora, comprobada dicha situación, no se actúe en consecuencia”.
Por otra parte, se insiste en el informe de la Delegación Territorial en que la libre voluntad de las partes ha determinado que el contrato (con independencia que sea para el arrendamiento de la vivienda habitual de la interesada, como se reconoce en el contrato y ha quedado probado) se acoja a la regulación propia de los arrendamientos por temporada. Considera la Delegación que “claramente se ha definido por las partes el contrato en cuestión como de temporada, por los motivos que dichas partes conocerán (quizás y esto es una mera hipótesis, que no esté sujeto a prórrogas forzosas) y que esa realidad a la que aluden no es otra que las partes han optado por formalizar ese contrato de temporada que (…) impide que pueda ser objeto de las ayudas solicitadas”.
Por último, se señala que esta interpretación está consensuada con la Intervención provincial y se viene aplicando a todos los expedientes que se encuentran en idéntica situación.
En atención a dichos Antecedentes, por esta Institución deben hacerse las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Sobre el objeto de las presentes ayudas de alquiler.
La Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía, tiene por objeto garantizar el derecho consagrado en la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía para Andalucía a una vivienda digna y adecuada, estableciendo que la gestión de recursos económicos de la Administración de la Junta de Andalucía, incluida la gestión de ayudas estatales, dará preferencia, en el marco establecido en los planes de vivienda, a los grupos de especial protección con menor índice de renta.
Asimismo, tanto el Plan de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía 2016-2020, regulado por el Decreto 141/2016, de 2 de agosto, como el Plan Estatal de Vivienda 2018-2021, regulado por el Real Decreto 106/2018, de 9 de marzo, establecen programas de ayudas al alquiler de vivienda a personas con ingresos limitados.
Con esta base se aprobaron en Andalucía la Orden de 17 de octubre de 2018, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión, en régimen de concurrencia no competitiva, de ayudas para el alquiler de viviendas a personas en situación de especial vulnerabilidad o con ingresos limitados y a jóvenes, en la Comunidad Autónoma de Andalucía y la Orden de 30 de octubre de 2018, por la que se convocan para el ejercicio 2018 estas ayudas.
El objeto de estas ayudas es, por tanto, la concesión de ayudas para el alquiler de vivienda habitual a personas en situación de especial vulnerabilidad, con ingresos limitados y a jóvenes. Se trata por lo general, como hemos visto en anteriores convocatorias y en la presente, de familias que no pueden con sus propios medios acceder a una vivienda en el mercado libre, ni en la mayoría de los casos, pese a reunir los requisitos para poder acceder a una vivienda protegida, logran acceder a una de ellas con la urgencia que demanda su situación habitacional, debido a la insuficiencia del parque público de viviendas para satisfacer la demanda, ni siquiera a quienes se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad y emergencia habitacional.
En este sentido, las ayudas al alquiler que aquí se contemplan constituyen una fórmula que permite, no sin gran dificultad, acceder a una vivienda y permanecer en ella a familias que de lo contrario tendrían grandes dificultades para ello. Sin embargo, lo cierto es que los retrasos excesivos en la tramitación, conclusión y materialización de estas ayudas, están distorsionando la finalidad para la que fueron creadas. De igual manera, una interpretación excesivamente restrictiva y exigente de los requisitos previstos en las normas de aplicación puede dejar fuera de estas ayudas a muchas familias, como ha pasado en el presente caso.
Segunda.- Sobre los contratos de arrendamiento de vivienda y los contratos de temporada.
La cuestión objeto de controversia en la presente queja versa sobre la interpretación del requisito previsto en la Base Tercera de la citada Orden de 17 de octubre de 2018, donde se indica que «pueden ser beneficiarios los titulares de un contrato de arrendamiento de vivienda (…), formalizado en los términos de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos».
En el artículo 2.1 de la referida Ley de Arrendamientos Urbanos (LAU) se considera arrendamiento de vivienda «aquel arrendamiento que recae sobre una edificación habitable cuyo destino primordial sea satisfacer la necesidad permanente de vivienda del arrendatario».
Por su parte, el artículo 3.2 determina que tendrán la consideración de arrendamiento para uso distinto del de vivienda «los arrendamientos de fincas urbanas celebrados por temporada, sea ésta de verano o cualquier otra, y los celebrados para ejercerse en la finca una actividad industrial, comercial, artesanal, profesional, recreativa, asistencial, cultural o docente, cualquiera que sean las personas que los celebren.»
La distinción es relevante ya que su régimen jurídico es muy diferente y, en el arrendamiento de inmuebles para uso de vivienda, el inquilino goza de una mayor protección que en el arrendamiento de temporada.
Pues bien, por lo que a este caso particular respecta, el contrato de alquiler objeto de discusión se califica a sí mismo de “arrendamiento de finca urbana por temporada”, establece un plazo de duración de seis meses y dispone que habrá de regirse por las normas de los arrendamientos de temporada y por tanto uso distinto de vivienda, por lo que según sostiene la Delegación Territorial, no se puede considerar que se trate de un arrendamiento de vivienda.
No obstante lo anterior, no solo ha quedado sobradamente acreditado que la vivienda constituye la residencia habitual de la interesada desde el año 2017, sino que en el propio contrato también se expresaba este extremo. Nos encontramos, por tanto, con un contrato cuya calificación (arrendamiento de temporada, esto es, de uso distinto a vivienda) desde el primer momento no era acorde con la realidad ni con las propias disposiciones del contrato.
No es una novedad el uso de los contratos de arrendamientos de temporada en fraude de ley. Así, se suscribe un contrato de arrendamiento de vivienda habitual simulando un arrendamiento de temporada y con ello se evita la protección que la LAU dispensa a los arrendatarios de vivienda, por ejemplo en cuanto a la duración del arrendamiento o la prórroga del mismo. A esta misma finalidad apunta la Delegación Territorial como posible razón de la configuración del contrato como de temporada.
A este respecto podemos citar la siguiente Sentencia de la Audiencia Provincial de Granada (Sección 3ª), de 1 de marzo de 2016:
«La burla de la duración mínima, o de la prorroga obligatoria para el arrendador, en los contratos de arrendamiento sujetos a Ley especial, mediante la creación simulada de un contrato de arrendamiento de temporada, es antigua y examinada desde hace tiempo por la jurisprudencia, señalando por ello la STS de 5 de junio de 1963 que la interpretación literal del contrato no puede impedir su justa y lógica interpretación, que no pude desproteger a la parte más débil, a la que se encamina el amparo normativo.
En el contrato de arrendamiento objeto de litigio, sobre una vivienda, se estableció, en términos generales, que es de temporada, sin indicarse, ni justificarse en las actuaciones, que ocupación estacional, circunstancial, sin vocación de permanencia en el tiempo, trataba de satisfacerse, no siendo capaz el arrendador de expresar el motivo de esta temporalidad, que parece, por la documental practicada (que simplemente corrobora la testifical, pese a su interés en la cuestión litigiosa), que se impone en otros contratos en el mismo edificio donde figura la demandante como arrendadora, aunque no exista razón alguna para ello.
Por tanto, como en la situación examinada por la STS de 26 de marzo de 1997, enjuiciando una relación arrendaticia que guarda indudable similitud con el caso aquí enjuiciado, sin constar que clase de «temporada» es específicamente esa tan larga, que como también aquí, era de 11 meses, empleándose la expresión «arrendamiento de temporada», en este contrato y en otros donde interviene la misma arrendadora, pese a no existir ninguna mínima especialidad en los arrendamientos de viviendas para excluirlos del ámbito de aplicación del artículo 2 de la LAU , no existiendo en autos ninguna prueba sobre la necesidad de la arrendataria de ocupar el inmueble por un periodo formado en conjunto, o durante el cual efectúe alguna cosa, acreditándose solo, convenida una «temporada» de once meses, que dentro de un año no representa más singularidad en el arrendamiento que el no uso de la vivienda durante un mes, debemos establecer que la mención a la concertación del arrendamiento como de temporada era simulada, y no puede evitar la debida aplicación del plazo mínimo de duración de los contratos de arrendamiento para uso de vivienda establecidos en la ley especial. Por tanto solo cabe confirmar la sentencia apelada, que desestimó la demanda de extinción del plazo de duración pactado.»
Asimismo, respecto a la diferenciación entre ambos tipos de contratos de alquiler, existe una arraigada jurisprudencia que queda de manifiesto en la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1999 (núm. resolución 1074/1999; núm. recurso 1066/1995):
«La nota esencial que caracteriza los arrendamientos de temporada a que se refiere, en su núm. 1º el art. 2º LAU para excluirlos de las normas reguladoras de la misma, y quedar sujetos, únicamente, a lo expresamente pactado y a las leyes comunes, es la de haberse convenido el uso y disfrute, mediante el pago de la renta correspondiente, de una vivienda o local de negocio durante un plazo concertado en atención, no a la necesidad permanente que el arrendatario tenga de ocupar aquélla para que le sirva de habitual residencia familiar o un local donde establecer con carácter permanente de un negocio o industria, sino para desarrollar de una manera accidental y en épocas determinadas, estas actividades negociables o para habitar transitoriamente y por razones diversas, debiendo entenderse este requisito de "temporalidad" de un modo amplio y flexible cuando claramente se infiera que el uso y ocupación de que el inmueble es objeto responda exigencias circunstanciales, esporádicas o accidentales determinantes del contrato y elevadas expresamente a la condición de causa por las partes, como sucede en el presente caso, y no a la necesidad de habitar permanentemente o de la adecuada instalación del negocio o industria del ininterrumpido desenvolvimiento, ya que el requisito de la temporalidad de la ocupación guarda relación, no con el plazo de duración simplemente cronológico, sino con la finalidad a que va encaminado el arrendamiento determinante de su ocupación, y así lo tiene declarado la doctrina jurisprudencial de esta Sala en ss. 17 dic. 1.960, 8 feb. 1.962, 30 mar. 1.974, 4 feb. 1.975 y 30 jun. 1.976, según las cuales la exclusión de los arrendamientos de temporada de la legislación especial obedece a no venir impuesta por la necesidad de residencia, sino por otras finalidades distintas y complejas, debiendo tenerse en cuenta los hechos de los que cabe inferir la intención de las partes».
En similares términos se expresa la más reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de abril de 2011, que trasladamos a la Delegación Territorial en nuestra petición de información:
«constituye constante doctrina legal, que la nota esencial que caracteriza los arrendamiento de temporada, a que se refiere el art. 2.1 de la LAU de 1964; para excluirlos de su normativa especial y quedar sujetos, únicamente, a lo expresamente pactado y a las leyes comunes, es la existencia de un plazo concertado en atención, no a la necesidad permanente que el arrendatario tenga de ocupar la vivienda que le sirva de habitual residencia familiar, o un local donde establecer con carácter permanente un negocio o industria, sino para desarrollar de una manera accidental y en épocas determinadas esas actividades negociales o para habitar transitoriamente y por razones diversas la vivienda; debiendo entenderse el requisito de la "temporalidad" de modo amplio y flexible, cuando claramente se infiere que el uso u ocupación del inmueble responda a exigencias circunstanciales, esporádicas o accidentales determinantes del contrato, y no a la necesidad de habitarlo permanentemente, ya que dicho requisito de temporalidad guarda relación, no con el plazo de duración puramente cronológico, sino con la finalidad a que va encaminado el arrendamiento determinante de acción (SSTS 19 febrero 1982 y 15 diciembre 1999, entre otras).
Constituyen pues elementos configuradores del arrendamiento de temporada: el negativo, de no constituir la residencia habitual del locatario y no tener vocación de permanencia o de satisfacer la necesidad de vivienda del arrendatario; y el positivo, de la limitación temporal u ocasional de los periodos de ocupación, verificados de manera más o menos discontinua y con una mayor o menor frecuencia, pero siempre interrumpidos por la preferencia otorgada al hogar habitual,único que cubre la necesidad permanente de ocupación, frente a las motivaciones de mera conveniencia, comodidad o capricho determinantes del arriendo.»
Por tanto, la jurisprudencia del Tribunal Supremo es suficientemente clara en cuanto a que la característica esencial y definitoria de los arrendamientos de temporada es la finalidad de los mismos, la cual no ha de ser de residencia habitual, sino accidental y transitoria, y no el plazo de duración del contrato. A la vista de ello, a juicio de esta Institución, el contrato de alquiler aportado por la interesada no reúne los requisitos previstos para ser considerado de arrendamiento de temporada.
Esta jurisprudencia, a pesar de haber sido puesta de manifiesto por esta Institución en nuestra primera solicitud de información a la Delegación Territorial, ha sido ignorada por la misma, insistiendo en que la voluntad de las partes fue establecer un contrato de temporada, con independencia de la realidad subyacente y de las propias cláusulas del contrato, que lo contradicen, como veremos a continuación.
La voluntad de las partes, por otro lado, no puede prevalecer ni sustituir las disposiciones del Título II, referente a los arrendamientos de viviendas, y por ello el artículo 6 establece que «Son nulas, y se tendrán por no puestas, las estipulaciones que modifiquen en perjuicio del arrendatario o subarrendatario las normas del presente Título, salvo los casos en que la propia norma expresamente lo autorice».
Tercera. Sobre la interpretación de los contratos.
Las reglas de interpretación de los contratos se encuentran recogidas en los artículos 1281-1289 del Código Civil. En dicha regulación se alude reiteradamente a la búsqueda de la intención de los contratantes, si bien para llevar a cabo esta búsqueda no basta examinar una cláusula aislada de las demás, sino que hay que atender a todo el contrato y para ello se emplearán las reglas que se recogen en los citados artículos.
Como es sabido, la regla general establece que, si los términos de un contrato son claros y no dejan dudas sobre la intención de los contratantes, se estará al sentido literal de sus cláusulas. Por el contrario, si las palabras parecieren contrarias a la intención evidente de los contratantes, prevalecerá ésta sobre aquéllas.
En este caso, como se ha señalado, nos encontramos con un contrato que contiene disposiciones incoherentes entre sí. Así, por una parte se denomina a sí mismo literalmente “contrato de arrendamiento de finca urbana por temporada”, se indica en su cláusula segunda que la regulación del contrato será la prevista en el Título III de la Ley de Arrendamientos Urbanos y se suscribió por un periodo de seis meses. Sin embargo, se deja constancia en dos disposiciones que el inmueble debe destinarse “a residencia del arrendatario, no permitiéndose otros usos” y que “la vivienda se destinará a residencia del arrendatario,” y se ha probado que efectivamente es la residencia habitual de la interesada desde 2017.
En este sentido, procede recordar la jurisprudencia del Tribunal Supremo según la cual la calificación que las partes den a la relación jurídica o contrato que les une es indiferente para su calificación judicial y no vincula en nada a los Tribunales. Así se viene pronunciando con reiteración el Tribunal Supremo (entre otras, SSTS 29-12-99, rcud. 1093/99; de 20-9-95, rcud. 1463/94 y 17-6-93, rcud. 2003/92) y recientemente en la Sentencia núm. 693/2019, de 18 de diciembre (rec. nº 1458/2016), en al cual ha reiterado la regla interpretativa según la cual “«los contratos son lo que son, según su naturaleza jurídica, y no lo que las partes dicen que son», siendo, en consecuencia, irrelevante el “nomen iuris”, dado en el documento en el que se instrumentalizan, cuando sea contrario a dicha naturaleza.
Sin embargo, la Delegación Territorial efectúa una interpretación literal del contrato, obviando que la propia literalidad del contrato es incongruente, por lo que deben emplearse otros mecanismos de interpretación.
Para ello nos puede ser de utilidad el artículo 1282, según el cual «Para juzgar la intención de los contratantes deberá atenderse principalmente a los actos de éstos, coetáneos y posteriores del contrato», actos que avalan la consideración del contrato como de arrendamiento de vivienda habitual.
Asimismo, puede emplearse el artículo 1288, que establece que «La interpretación de las cláusulas oscuras de un contrato no deberá favorecer a la parte que hubiese ocasionado la oscuridad”. A este respecto entendemos que la parte que ha causado dicha oscuridad es la empresa arrendadora, pues como hemos señalado en el apartado anterior, es conocido el uso de estos contratos supuestamente de temporada, no como señala insistentemente la Delegación Territorial "por libre voluntad de las partes", sino en fraude de ley por imposición de los arrendadores para evitar la mayor protección que la LAU dispensa a los arrendatarios en los contratos de vivienda habitual.
Con la interpretación que realiza la Delegación Territorial que ponemos en cuestión, sin embargo, queda desprotegida la parte más débil, la arrendataria, que para más inri en este caso solicita una ayuda al alquiler por tener unos ingresos limitados.
Recordamos una vez más que se trata de la vivienda habitual de la interesada, que no dispone de ninguna otra vivienda ni en propiedad ni en alquiler, y que disfruta esta no por temporadas concretas como periodos estivales, ni para un uso laboral, sino como residencia permanente desde el año 2017, circunstancia que ha quedado sobradamente acreditada por la interesada y que no pone en cuestión la Delegación Territorial.
Ignoramos si en anteriores convocatorias de ayudas al alquiler la Delegación Territorial ha atendido a la finalidad del contrato y no a su calificación literal, y ahora se ha producido un cambio en el criterio empleado por la Delegación Territorial, o si siempre se ha mantenido dicho criterio y no se había apreciado esta circunstancia en el contrato de alquiler aportado por la interesada en anteriores convocatorias.
Abundando en esta cuestión, en el supuesto de que se haya producido un cambio de criterio al respecto, en relación con la interpretación y decisiones adoptadas en convocatorias anteriores, la resolución denegatoria indefectiblemente debería de haber motivado el haberse apartado del criterio que se ha venido siguiendo con anterioridad tal como mandata el artículo 35.1.c) de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas, que preceptúa que serán motivados los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes, lo que es un reflejo normativo de un principio más general que demanda la coherencia interna del quehacer administrativo, que está sujeto a determinados principios consagrados constitucionalmente como los de legalidad de la actuación administrativa, que ha de estar inspirada por el servicio con objetividad a los intereses generales, o la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, que prohíbe el trato desigual discriminatorio sin justificación alguna de situaciones iguales o análogas, o el más amplio de seguridad jurídica, que viene a condensar otros principios propios del Estado de Derecho, en cuyo marco el poder público debe dar razón de sus decisiones.
En todo caso, con la actuación de la Delegación Territorial se ha perjudicado a la interesada, que a pesar de haber presentado su solicitud el 10 de diciembre, primer día de la convocatoria, no ha podido acceder a la ayuda al alquiler que tanto precisa.
En definitiva, a juicio de esta Institución, el resultado de la interpretación del contrato de alquiler objeto de examen no puede ser otro que el de entender que es un contrato de arrendamiento de vivienda habitual, y por tanto, cumple los requisitos previstos en la Orden de 17 de octubre de 2018.
Cuarta. Sobre instrucciones generales de los servicios centrales relativas a criterios interpretativos de la normativa a aplicar.
Por último, procede recordar la Resolución formulada en el marco de la queja de oficio incoada por esta Institución por el retraso retraso que presidía la resolución de la Convocatoria para el ejercicio 2017de ayudas, en régimen de concurrencia competitiva, para el alquiler de viviendas apersonas en situación de vulnerabilidad o con ingresos limitados en la Comunidad Autónoma de Andalucía, efectuada por la Orden de 29 de junio de 2017, publicada en BOJA de 06/07/2017 (queja 18/4015). Entre las Recomendaciones y Sugerencias que se formularon a la Secretaría General de Vivienda con fecha 20 de abril de 2020 y a las que aún no se ha recibido respuesta, figuran las siguientes:
«Recomendación 2.- Dada la variada y enorme casuística que se puede presentar en la aplicación de una normativa de esta naturaleza, recomendamos que en caso de que se planteen por los órganos provinciales de gestión, dudas sobre la aplicación de algún aspecto de la regulación a aplicar, se prevea la necesidad de consulta obligatoria sobre la mejor y adecuada forma de interpretación del supuesto en cuestión y, en su caso, de su forma de acreditación, con la finalidad de que por los Servicios Centrales de la Consejería se dicten instrucciones generales de observancia obligatoria por parte de aquellos, debiendo instaurarse para ello un procedimiento ágil de consulta y respuesta, a fin de garantizar lo más posible el respeto a los principios de igualdad y seguridad jurídica a todas las personas y unidades familiares solicitantes sea cual sea el territorio andaluz en el que residan.»
«Sugerencia 1.- Teniendo en cuenta, como decíamos, la complejidad de los supuestos y casuística que se puede presentar en la aplicación de una normativa como la que analizamos, especialmente en cuanto a la documentación que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos por las personas solicitantes, y para que los diversos criterios interpretativos que pueda haber al respecto en las diferentes Intervenciones Provinciales a fin de otorgar la fiscalización de conformidad no produzcan retraso o dilaciones indebidas en la tramitación, o desigualdades territoriales, sugerimos que, para el futuro, en caso de ser necesario, por la Intervención General se dicte una instrucción general sobre el procedimiento de fiscalización de las ayudas de esta naturaleza que se convoquen por la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio, que incluya los criterios interpretativos que sean necesarios de común aplicación para todos los casos análogos, a fin de evitar diferencias injustificadas de trato.
Sugerencia 2.- Asimismo, sugerimos que los criterios que se establezcan por la Intervención General, sean también conocidos, con carácter previo a la valoración y resolución de los expedientes de solicitud, por los órganos provinciales de gestión, a fin de los mismos lleguen totalmente completos a las Intervenciones Provinciales para su fiscalización, debiendo de arbitrarse también, en caso de dudas sobre la aplicación de algún aspecto de la nueva regulación, un procedimiento ágil de consulta y respuesta, sobre la mejor y adecuada forma de interpretación del supuesto en cuestión y, en su caso, de su forma de acreditación.»
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN para que se den instrucciones a fin de que, en la interpretación del requisito exigido en la Base Tercera de la Orden de 17 de octubre de 2018 ("titulares de un contrato de arrendamiento de vivienda") por parte de las Delegaciones Territoriales de Fomento, Infraestructuras, Ordenación del Territorio, Cultura y Patrimonio Histórico no se atienda a la calificación literal de los contratos de arrendamiento de temporada, sino a la calificación real fruto del examen de las circunstancias de cada supuesto demostradas por los solicitantes y de la finalidad del contrato y voluntad real de las partes. En definitiva, se atienda a la realidad que hay detrás del contrato y la contundente jurisprudencia dictada al efecto, que le hemos hecho constar en este documento.
SUGERENCIA para que se revisen todas las solicitudes de ayuda al alquiler que se hayan desestimado en aplicación de una interpretación literal y restrictiva de los contratos de alquiler aportados, a fin de valorar adecuadamente si constituyen arrendamientos de vivienda susceptibles de subvención conforme a las reglas de interpretación y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, procediendo a emitir, en su caso, resolución estimatoria de las mismas previo el procedimiento que legalmente proceda.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
