ANTECEDENTES
Ver asunto solucionado o en vías de solución
I. Tuvo entrada en esta Institución escrito remitido por la interesada, a través del cual señalaba lo siguiente:
“Que pertenece a un club con licencia federativa de voleibol, pero que debido a que en la liga femenina federada tan solo hay 3 equipos, su club y otro decidieron como en años anteriores inscribirse para participar en los Juegos Deportivos Municipales de Córdoba. Que lo hicieron a sabiendas de que la normativa del IMDECO prohíbe la participación de jugadores federados, ya que su única intención era participar sin importarles la clasificación y que no pudieran puntuar.
Que por este motivo con fecha 19 de marzo pasado se ha dictado por el "Comité de Resolución" un Acta en relación al encuentro de la Jornada 5 de fecha 15 de marzo de 2019 entre CD Salesianos y CD Murianense de la categoría Senior Femenino en el que se les aplica la sanción de Descalificación. Que consideran tal medida como una discriminación hacia los deportistas federados”.
II. Reunidos cuantos requisitos formales se prevén en el artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la referida queja y, consiguientemente, solicitar de la corporación municipal la emisión de informe, que ha sido evacuado en el siguiente sentido:
“El IMDECO tiene entre sus objetivos, según sus estatutos la promoción de la actividad física y las actividades deportivas en general. Dentro de las estrategias con las que nos hemos dotado para este fin están los programas en los que se ofrece a la población de la ciudad, los medios para una práctica deportiva de iniciación, divertida, fácil de realizar, y con la que intentamos crear hábitos deportivos saludables que los acompañen a lo largo de su vida.
Los Juegos Deportivos Municipales (JDM en adelante) es un programa que pueden motivar un deseo de desarrollo técnico más alto en los participantes, pero ese no es el objetivo principal de este programa, ya que los objetivos puramente competitivos, el alto rendimiento o la excelencia deportiva, aún siendo importantes para esta edades, no lo son tanto como los programas educativos, de promoción de hábitos deportivos, de actividad física gratificante o los medios para alcanzar la salud y el bienestar.
El nivel deportivo de los participantes en competiciones federadas es de media substancialmente mas alto que la mayoría de los jóvenes deportistas que se inician en cualquier especialidad en el programa referido. Esta superioridad técnica implica de manera muy habitual, una demostración palpable del desnivel que pueda llegar a existir entre dos deportistas de la misma edad pero con distinto desarrollo técnico de una disciplina. Es decir, se producen situaciones que queremos evitar como la victoria en partidos por diferencias apabullantes, demostraciones de superioridad avasalladoras, etc. Y estas situaciones en nada ayudan a los deportistas federados/as o de nivel similar, pero sin tienen una repercusión muy negativa entre los no federados que llegan hasta situaciones de humillación que no queremos fomentar en este programa. Si bien esta circunstancia no se da siempre, si se han producido con mucha más frecuencia de la que hubiéramos querido en este programa siempre que han participado deportistas federados, o similares, llegando a desvirtuar los objetivos básicos que perseguimos.
Los Juegos Deportivos Municipales buscan que la iniciación a cualquier deporte se produzca en situaciones de igualdad de nivel como corresponde a un programa de promoción y no de rendimiento puro.
Ante lo expuesto, y tras mucha reflexión, en su momento, se recogió de que en el programa básico de promoción deportiva de la ciudad, o sea, el programa de Juegos Deportivos Municipales, no se permita la participación de deportivas con ficha federativa en el mismo deporte y año de cada convocatoria o similares características.
No obstante, le informo que de haber existido una solicitud por escrito exponiendo los motivos concretos para la participación de jugadores/as federados/as en esta modalidad y categoría, ésta, al menos se podría haber estudiado, circunstancia que no se ha producido”.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- El Deporte y su condición de factor corrector de desequilibrios sociales.
Ciertamente, el deporte tiene la condición de factor corrector de desequilibrios sociales. Así el Preámbulo de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, señala que «constituye como un elemento fundamental del sistema educativo y su práctica es importante en el mantenimiento de la salud y, por tanto, es un factor corrector de desequilibrios sociales que contribuye al desarrollo de la igualdad entre los ciudadanos, crea hábitos favorecedores de la inserción social y, asimismo, su práctica en equipo fomenta la solidaridad. Todo esto conforma el deporte como elemento determinante de la calidad de vida y la utilización activa y participativa del tiempo de ocio en la sociedad contemporánea».
La importancia del deporte fue recogida en el conjunto de principios rectores de la política social y económica que recoge el capítulo tercero del título I de la Constitución, que en su artículo 43.3 señala: «Los poderes públicos fomentarán la educación sanitaria, la educación física y el deporte. Asimismo, facilitarán la adecuada utilización del ocio».
En consonancia con ello, el apartado primero y segundo del artículo 4 de la citada Ley del Deporte, dispone que:
«1. La Administración del Estado y las entidades educativas y deportivas atenderán muy especialmente la promoción de la práctica del deporte por los jóvenes, con objeto de facilitar las condiciones de su plena integración en el desarrollo social y cultural.
2. Es competencia de la Administración del Estado fomentar la práctica del deporte por las personas con minusvalías físicas, sensoriales, psíquicas y mixtas, al objeto de contribuir a su plena integración social.»
En el ámbito autonómico, la Ley 5/2016, de 19 de julio, del Deporte Andaluz, incide en dicho aspecto «postulando al deporte como un derecho de la ciudadanía, mediante el reconocimiento de la existencia de la práctica deportiva en toda su magnitud, que incluye desde el deporte de competición al deporte de ocio», «teniendo la consideración de actividad de interés general que cumple funciones sociales, culturales, educativas, económicas y de salud», «inspirada en el principio de igualdad efectiva y en la plena integración de las personas con discapacidad, personas mayores y los grupos de atención especial... reconociendo del derecho al deporte con carácter universal e imponiendo a todas las administraciones públicas el deber de garantizar el acceso de la ciudadanía a la practica del deporte en igualdad de condiciones y de oportunidades».
A tal efecto, el artículo 7 viene a determinar como grupos de atención especial a «la infancia y la juventud y aquellos grupos sociales más desfavorecidos o en situación de riesgo de exclusión social», para a continuación en el artículo 9 establecer en relación con el deporte para personas con discapacidad, que «se promoverá y fomentará la práctica de actividades físicas y el deporte, procurando eliminar cuantos obstáculos se opongan a su plena integración».
Segunda.- La Ordenanza Municipal como norma reguladora de la actividad.
La Ley 7/1985, de 2 de Abril Reguladora de las Bases de Régimen Local, establece en su artículo 84.1.a) que las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de Ordenanzas y bandos, ajustándose dicha actividad de intervención a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue (art. 84.2). Y de acuerdo con lo establecido en su artículo 4, el Municipio, dentro de la esfera de sus competencias goza de potestades reglamentarias y de autoorganización.
A los efectos regulatorios de ámbito municipal, nos encontramos tanto con la “Normativa de los Juegos Municipales 2018-2019”, como con las “Bases de la convocatoria de los XXXIV Juegos Deportivos Municipales 2018-2019” y el “Reglamento General de los XXXIV Juegos Deportivos Municipales 2018-2019”. En relación a las Bases de la convocatoria, la Base 1 regula a los “Participantes”, indicando que:
«Los Juegos Deportivos Municipales que organiza el IMDECO tienen como objetivo fundamental la participación de deportistas no federados. Este programa persigue fines diferentes a la de las competiciones que organizan las distintas Federaciones».
Y así, la Base 15 establece como incompatibilidad que «La participación en Competiciones Federadas y Campeonatos de Andalucía en cualquier categoría es incompatible con la participación en los Juegos Deportivos Municipales dentro del mismo deporte, o especialidad … Se considera que un deportista es Federado o alta en Campeonatos de Andalucía durante toda la temporada, aunque haya finalizado la competición o haya sido dado de baja después de haber comenzado los XXXIV Juegos Deportivos Municipales 2018/2019 (según modalidad deportiva)».
En cuanto al Reglamento General de la competición, su artículo 1 viene a establecer:
« … La actividad de los Juegos Deportivos Municipales es incompatible dentro de la misma especialidad deportiva con competiciones oficiales que se desarrollen de forma paralela (Federada, Campeonatos de Andalucia)».
Tercera.- La participación de deportistas federados en los Juegos Deportivos Municipales.
Una vez referenciada la normativa de aplicación vamos a proceder a su análisis, ya indicamos que la Base 1 viene a establecer que los JDM «tienen como objetivo fundamental la participación de deportistas no federados», argumentando el IMDECO en su informe en este sentido que “los JDM es un programa que pueden motivar un deseo de desarrollo técnico más alto en los participantes, pero ese no es el objetivo principal de este programa, ya que los objetivos puramente competitivos, el alto rendimiento o la excelencia deportiva, aún siendo importantes para esta edades, no lo son tanto como los programas educativos … El nivel deportivo de los participantes en competiciones federadas es de media substancialmente más alto … se producen situaciones que queremos evitar … Los JDM buscan que la iniciación a cualquier deporte se produzca en situaciones de igualdad de nivel ...”.
Así pues, se indica que los programas se estructuran en dos convocatorias, los Juegos Deportivos y los Juegos Participativos, donde los primeros tienen una “estructura basada en el modelo de competición”, y los segundos “cuyo objetivo principal es la participación, donde impere la filosofía de Juego Limpio, y un clima que permita potenciar los valores educativos y formativos que conlleva el deporte”.
Partiendo de la base de que al referirnos a la competitividad no lo hacemos desde un punto de vista peyorativo o negativo, sino como algo intrínseco con el deporte, entendemos que ambos conceptos o convocatorias -Juegos Deportivos y Juegos Participativos- deben ser complementarios.
En este punto, hemos de reseñar el frecuente debate que acostumbra a producirse a la hora de diseñar estos escenarios deportivos, donde puede predominar el aspecto participativo o bien la propia finalidad competitiva. Y éste es el enfoque organizativo que se desprende de las bases aprobadas por el Reglamento General de Competición.
Resulta obvio que en esa dualidad de enfoque, participativo-competitivo, podría haberse estudiado la búsqueda de un modelo deportivo mixto; empleando el término clásico, la “Aurea mediocritas” como expresión latina que alude a la pretensión de alcanzar un deseado punto medio entre los extremos, o un estado ideal alejado de cualquier exceso mediante la justa medida de los términos opuestos, de ahí la expresión "en el término medio está la virtud".
De hecho, en otros escenarios deportivos se acude a fórmulas compartidas que no establecen un impedimento en la participación de deportistas federados en los JDM, si bien es cierto que condicionado con reglas limitativas de presencia en juegos, como puede ser -al igual que ocurre en el fútbol profesional con los jugadores extracomunitarios-, que solo pudieran coincidir al mismo tiempo en el terreno de juego dos deportistas federados en cada equipo. Este mismo debate trasladado a unos años atrás, aunque no muchos, podría tener el mismo sesgo cuando se planteó la cuestión sobre la viabilidad de la participación de equipos mixtos en las competiciones y que, en la actualidad, va ganando una clara tendencia de desarrollo.
En todo caso, sin llegar a posicionarnos en una determinada postura, apuntamos entre nuestras reflexiones este debate, siempre interesante y enriquecedor, para procurar incentivar la mejor decisión a la hora de definir estos modelos deportivos cuya concreción final habrá de quedar bajo el criterio técnico y preferente de los responsables deportivos municipales.
Cuarta.- El Régimen Disciplinario.
Cuestión distinta que no podemos dejar pasar, y que por tanto entendemos que procede su modificación, es la falta de tipicidad en las infracciones y sanciones reguladas en el Capítulo IV “Régimen Disciplinario” del Reglamento (art. 37 a 52 y Anexo).
Sin establecer en ninguna de las normas cuáles son las faltas o infracciones, ni su graduación, en todo el articulado tan solo se hace mención a las sanciones, indicándose que éstas tendrán un carácter básicamente educativo antes que coercitivo (art. 37), sanciones que podrán ser deportivas o disciplinarias y económicas que serán impuestas por el Comité de Resolución de cada una de las Entidades Organizadoras y su importe será el que marque el reglamento de la Federación correspondiente (art. 39).
Finalmente, en el Anexo al Reglamento Disciplinario se recoge en el punto 2 que las infracciones que sean consideradas como muy graves, serán sancionadas con la suspensión inmediata durante toda la temporada del equipo implicado, para a continuación indicar que se considera infracción muy grave -señalando las distintas infracciones como a), b), c), d) y e)-. Sin embargo, finaliza con un par de líneas en negrita y subrayadas del siguiente tenor literal: «La organización se reserva el derecho de sancionar a aquel club que cometa acciones que no estando recogidas en el presente anexo, sean consideradas como infracciones muy graves».
La potestad sancionadora de la Administración Pública enlaza directamente con los principios que inspiran el Derecho penal, dado que ambas potestades son expresión del Ordenamiento Jurídico del Estado, tal y como expresa el propio Texto Constitucional (art. 25) y reconoce la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
El principio de tipicidad obliga a la descripción de la conducta específica que conlleva o acarrea una sanción específica, que también debe quedar delimitada. El ordenamiento sancionador administrativo comprende una garantía de orden material, que supone la necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y sanciones correspondientes, mediante preceptos jurídicos que permitan predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen una infracción y las penas o sanciones aplicables.
Quinta.- Conclusiones.
Ante tal situación, la postura de esta Institución, como no podía ser de otra forma, es el fomento del deporte como un derecho de la ciudadanía en general, como elemento integrador, valorando de manera muy positiva la labor de promoción de la actividad deportiva en sus diferentes facetas que se dirige con una vocación plural y, a la vez, integradora a todo el conjunto de la sociedad. Avanzar en la práctica del deporte y del ejercicio físico en general son hábitos que ayudan a un estilo de vida saludable y es una estrategia en la que los poderes públicos se implican paulatinamente.
La intervención de los Ayuntamientos, como es el caso que nos ocupa, como promotores de actividades deportivas se ha consolidado como una faceta frecuente y continuada que supone un ejemplo en el compromiso por lograr los objetivos de calidad de vida que hemos apuntado.
Trasladando lo anterior al concreto caso que nos ocupa, sobre la organización de los Juegos Deportivos Municipales, de la misma forma que ya dijimos que entendíamos que los conceptos o convocatorias de Juegos Deportivos y Juegos Participativos no deben ser excluyentes sino todo lo contrario, se deben conjugar los mejores valores y características de ambas modalidades en los términos que técnicamente se definan por los responsables deportivos municipales.
Por último, es necesario subsanar la falta de tipicidad en las infracciones y sanciones reguladas en el Capítulo IV “Régimen Disciplinario” del Reglamento (art. 37 a 52 y Anexo), así como suprimir la reserva de poder sancionar a aquel club que cometa acciones que no estando ni siquiera tipificadas puedan ser consideradas como infracciones muy graves.
Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula al Instituto Municipal de Deportes del Ayuntamiento de Córdoba la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO del deber de cumplir los preceptos de legalidad constitucional y ordinaria que hemos referido en la parte expositiva.
RECOMENDACIÓN de que se proceda a la incorporar en el Capítulo de Régimen Disciplinario de la Ordenanza las faltas o infracciones y su graduación, así como graduación de las distintas sanciones, procediendo a la supresión de toda referencia a infracciones o sanciones que no se encuentren tipificadas.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
