El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución a la Consejería de Salud y Familias por la que recomienda que se revise el formulario aprobado como Anexo en el Decreto 69/2008, de 26 de febrero, por el que se establecen los procedimientos de las Autorizaciones Sanitarias y se crea el Registro Andaluz de Centros, Servicios y Establecimientos Sanitarios, toda vez que introduce una singularidad jurídica, que no es pretendida, e induce a errores respecto a la autorización sanitaria de las actividades definidas como terapias no convencionales.
ANTECEDENTES
La queja, cuya recomendación nos ocupa, fue planteada por D. (...), en la que nos manifestaba su discrepancia con la negativa a la autorización para la práctica de la acupuntura realizada por la Administración, apuntando a estos efectos que la normativa autonómica sobre autorización y registro de centros, servicios y establecimientos sanitarios (Decreto 69/2008, de 26 de febrero) contraviene o se extralimita respecto de la estatal (Real Decreto 1277/2003, de 10 de octubre), pues incluye a la acupuntura en el apartado de terapias no convencionales mientras que la normativa del Estado alude a “técnicas de estimulación periférica con agujas”.
A este respecto nos indicaba que se había dirigido a esa Consejería solicitando aclaraciones respecto a esta diferenciación, de la cual deriva la prohibición para el ejercicio de la acupuntura de quienes no tienen la titulación referida, pero nos dice que nunca ha recibido respuesta al respecto, y que las reuniones mantenidas con diverso personal de esa entidad tampoco se lo han aclarado.
Por nuestra parte le indicábamos que la exigencia de titulación para el ejercicio de actividades sanitarias no deriva de dichas regulaciones, en sede de centros, sino de la Ley 44/2003, de 2 de noviembre, de Ordenación de las profesiones sanitarias y le informamos de la iniciativa de los Ministerios de Salud y Ciencia (Plan de protección de la salud frente a las pseudoterapias), que entre otras medidas incluye la de realizar un informe de evaluación de las mismas a través de la Red Española de Agencias de Evaluación de Tecnologías Sanitarias y Prestaciones del Sistema Nacional de Salud, a cuyas conclusiones tendremos que estar.
En todo caso, nos comprometimos con el compareciente para solicitar información a la Consejería para aclarar esta singularidad presente en la normativa autonómica andaluza.
A estos efectos, solicitamos informe a la Consejería de Salud y Familias con fecha 18/02/2019, el cual ha sido remitido el 05/07/2019. En el informe se nos relata brevemente el iter procedimental de la solicitud de autorización de actividad de acupuntura que se sustanció, a instancias del compareciente, en la Delegación Territorial de Málaga y las reuniones que para aclarar este asunto se han mantenido con el interesado y, por otra parte, se nos cuenta que no existe ningún tipo de singularidad en la normativa autonómica que regula los procedimientos de autorizaciones sanitarias, ni contradicción con el Real Decreto 1277/2003, de carácter estatal, justificando que la única singularidad es el uso en el formulario de solicitud de dos opciones alternativas: Acupuntura y Homeopatía, que se encuadran dentro de la categoría estatal “U.101 Terapias no convencionales” que contempla la norma estatal.
En este sentido, refieren que lo que se ha pretendido con el cambio en el formulario, tiene como único propósito la especificación, sistematización, clasificación y registro de las actividades sanitarias objeto de autorización, y simplificar los términos del lenguaje administrativo, careciendo de efectos normativos.
Por otra parte, se nos informa de la fase inicial en la que se encuentra la elaboración de un nuevo Decreto autonómico sobre autorización y registro de centros, servicios y establecimientos sanitarios, disponible en el Portal de Transparencia de la Junta de Andalucía para alegaciones.
Por su parte, el interesado en su escrito de alegaciones nos manifiesta su disconformidad con la justificación vertida por la Consejería ya que persiste en que se le ha denegado la autorización para la actividad de acupuntura solicitada sobre la base del Real Decreto 1277/2003, de 10 de octubre, por no poseer titulación sanitaria para el ejercicio de terapias no convencionales, mediante estimulación periférica con agujas, e insiste en que la actividad de acupuntura es diferenciada y es la que ha solicitado, de conformidad con el formulario aprobado en el Decreto 69/2008, de 26 de febrero, por el que se establecen los procedimientos de las Autorizaciones Sanitarias y se crea el Registro Andaluz de Centros, Servicios y Establecimientos Sanitarios.
CONSIDERACIONES
Se circunscribe el objeto de la queja a la negativa de la autorización de la actividad de acupuntura pretendida por el interesado, la cual ejercita mediante el formulario de autorización administrativa de centros, servicios y establecimiento sanitarios, publicado en BOJA n.º 52 de fecha 14/03/2008, conjuntamente con el Decreto 69/2008, de 26 de febrero, por el que se establecen los procedimientos de las Autorizaciones Sanitarias y se crea el Registro Andaluz de Centros, Servicios y Establecimientos Sanitarios, concretamente bajo el epígrafe UNIDADES ASISTENCIALES: Acupuntura.
De forma preliminar, hay que señalar que es la legislación básica estatal, a través de la Ley 44/2003, de 2 de noviembre, de Ordenación de las profesiones sanitarias, la que regula las profesiones sanitarias tituladas y el otorgamiento de esta consideración a otras actividades no contempladas en la misma exige una norma con rango de ley (art. 2.3), sin que hasta la fecha ninguna norma con dicho rango haya declarado profesión sanitaria a ninguna de las técnicas médicas no convencionales.
Ahora bien, no es objeto de la queja, y así lo ha mantenido desde su inicial planteamiento la parte promotora de la queja, el discrepar sobre la exigencia de titulación en medicina para la práctica de la acupuntura, sino en la denegación que por parte de la Consejería de Salud y Familias se realiza de su autorización para el ejercicio de la misma, cuando sostiene el peticionario, que lo que están negando es el ejercicio de la actividad consistente en la “estimulación periférica con agujas” y lo que él ha solicitado es la autorización para el ejercicio de acupuntura.
A este respecto, ha aclarado la Consejería afectada, en el informe emitido que no se ha pretendido con la introducción del vocablo “acupuntura” regular una actividad diferenciada de las terapias no convencionales, cuya concreción y definición viene dada en el marco de la legislación básica de referencia.
A fin de situar la controversia, conviene enmarcar jurídicamente la materia que nos ocupa y para ello acudimos, en primer lugar, al marco estatal básico de referencia: Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias, que regula las profesiones sanitarias, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que regula en su artículo 29.1 los centros y establecimientos sanitarios, indicando que, cualquiera que sea su nivel y categoría o titular, precisarán autorización administrativa previa para su instalación y funcionamiento, así como para las modificaciones que respecto de su estructura y régimen inicial puedan establecerse y la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, que establece en el artículo 27.3 que mediante Real Decreto se determinarán, con carácter básico, las garantías mínimas de seguridad y calidad que, acordadas en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, deberán ser exigidas para la regulación y autorización por parte de las comunidades autónomas de la apertura y puesta en funcionamiento en su respectivo ámbito territorial de los centros, servicios y establecimientos sanitarios.
Con la finalidad de hacer efectivas estas previsiones se aprueba el Real Decreto 1277/2003, de 10 de octubre, por el que se establecen las bases generales sobre autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios, como norma de carácter básico en virtud de lo establecido en el artículo 149.1 16ª de la Constitución (D.F. 1ª del referido Real Decreto).
Dicha norma, tiene como finalidad establecer las bases generales sobre autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios, establecer una clasificación, denominación y definición común para todos ellos, y crear un Registro y un Catálogo general de dichos centros, servicios y establecimientos, no siendo propósito de la misma el ordenar las profesiones sanitarias, ni limitar las actividades de los profesionales, sino sentar las bases para las garantías de seguridad y calidad de la atención sanitaria, según establece su preámbulo.
En el ámbito de Andalucía, la Ley 2/1988, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, en su artículo 1.3, incluye entre sus objetivos la ordenación general de las actividades sanitarias de las entidades públicas y privadas en Andalucía, y el artículo 62.10, dispone que corresponde a la Consejería de Salud y Familias, en el marco de las competencias de la Junta de Andalucía, la autorización de instalación, modificación, traslado y cierre de los centros, servicios y establecimientos sanitarios y sociosanitarios, si procede, y el cuidado de su registro, catalogación y acreditación, en su caso.
En este contexto, se encuentra aprobado el Decreto 69/2008, de 26 de febrero, por el que se establecen los procedimientos de las Autorizaciones Sanitarias y se crea el Registro Andaluz de Centros, Servicios y Establecimientos Sanitarios, en el ámbito de competencias exclusivas que corresponde a la comunidad autónoma sobre organización, funcionamiento interno, evaluación, inspección y control de centros, servicios y establecimientos sanitarios, y para la ordenación, planificación, determinación, regulación y ejecución de los servicios y prestaciones sanitarias en todos los niveles y para toda la población.
Concretamente, en el caso que nos ocupa, nos referimos a la actividad que se encuentra clasificada en el marco del Anexo I: Clasificación de centros, servicios y establecimientos sanitarios y del Anexo II: Definiciones de centros, unidades asistenciales y establecimientos sanitarios, del Real Decreto 1277/2003, de 10 de octubre, como unidad asistencial 101, cuya descripción es la siguiente:
“U.101 Terapias no convencionales: unidad asistencial en la que un médico es responsable de realizar tratamientos de las enfermedades por medios de medicina naturista o con medicamentos homeopáticos o mediante técnicas de estimulación periférica con agujas u otros que demuestren su eficacia y su seguridad”.
No entra a regular el articulado del Real Decreto ni sus anexos cuáles son las terapias no convencionales.
En el ámbito autonómico, a través del referido Decreto 69/2008, que tiene como norma básica el Real Decreto 1277/2003, no se entra a su regulación, pero sí viene a establecer una clasificación de las mismas en el formulario normalizado, publicado en el BOJA n.º 52, de fecha 14/03/2008, página 45, cuando detalla en la U.101 “Terapias no Convencionales” la acupuntura y la homeopatía como terapias no convencionales.
Sobre este particular, ha tenido ocasión de pronunciarse el Tribunal Supremo en sentencia de siete de abril de 2011, STS 1753/2011, en recurso de casación interpuesto por la Federación de Asociaciones de Profesionales de Terapias Naturales (TENACAT) y el abogado de la Generalidad de Cataluña contra la Sentencia del TSJ de Cataluña de 08/06/2009 que anuló el Decreto 31/2007, de 30 de enero, que reguló las condiciones para el ejercicio de determinadas terapias naturales, y en consecuencia, anuló la citada disposición general.
En la referida sentencia se pone de manifiesto que el marco estatal de referencia del Real Decreto 1277/2003, citado, establece unos requisitos mínimos que pueden “ser complementados en cada comunidad autónoma por la Administración sanitaria correspondiente para los centros, servicios y establecimientos sanitarios de su ámbito” (artículo 2, anexo II y artículo 4 RD 1277/2003) pero no abolirlos. El fallo de la misma confirma el posicionamiento de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia en la comunidad autónoma de Cataluña, y viene a señalar que en la medida que las terapias no convencionales tienen incidencia en la salud, se han de encuadrar en el marco de la legislación básica estatal, en cuanto a la definición de actividad sanitaria y unidad asistencial.
Así las cosas, parece que en el ámbito de competencias de la Consejería de Salud y Familias, y al margen del mayor o menor acierto en la clasificación del formulario para la U 101. Terapias asistenciales, la exigencia de la titulación resulta finalmente un requisito mínimo necesario para la concesión de la autorización pretendida con el formulario aprobado en el marco del Decreto 69/2008, de 26 de febrero, por el que se establecen los procedimientos de las Autorizaciones Sanitarias y se crea el Registro Andaluz de Centros, Servicios y Establecimientos Sanitarios, en el marco de la legislación básica estatal, sin que por otra parte, parezca, y ha sido sostenido por la Consejería competente, pretender regular una actividad diferenciada.
Sentado lo anterior, podemos afirmar que nos encontramos ante un tema que abarca competencias estatales, que exceden del ámbito de competencias de esta Institución. No en vano es un tema que se encuentra sometido a estudio en el marco del Plan de Protección de la Salud frente a las Pseudopterapías, cuyos primeros resultados provisionales han sido avanzados en el mes de diciembre de 2019 y que propició la creación de un Grupo de trabajo de terapias naturales que celebró su primera reunión el 7 de febrero de 2008, con el fin de propiciar una reflexión conjunta entre el Ministerio competente y las comunidades autónomas.
Llegados a este punto las consideraciones expuestas y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el art. 29.1 de su Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN. - que se revise el formulario aprobado como Anexo en el Decreto 69/2008, de 26 de febrero, por el que se establecen los procedimientos de las Autorizaciones Sanitarias y se crea el Registro Andaluz de Centros, Servicios y Establecimientos Sanitarios, toda vez que introduce una singularidad jurídica, que no es pretendida, e induce a errores respecto a la autorización sanitaria de las actividades definidas como terapias no convencionales.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
