Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento, en la que por la persona afectada se aduce su situación de necesidad económico-social, lo que dificulta enormemente o impide, hacer frente al cumplimiento de las obligaciones pendientes de pago con esa Administración municipal de recursos de naturaleza pública.
Al respecto la alegada situación de necesidad económica incide directamente en cuestiones de legalidad y justicia tributaria y recaudatoria de recursos públicos, que harían necesaria una actuación de los órganos municipales de gestión y recaudación más acordes con los principios contenidos en el artículo 31 de la Constitución Española, al respecto de tales competencias y potestades gestoras.
Tal artículo, en su apartado primero dispone que "todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica, mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio".
A este respecto, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, citada, se ha acordado formular a ese Ayuntamiento Resolución, conforme a lo siguiente
ANTECEDENTES
I. Con fecha 2 de diciembre de 2019 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por el interesado en la cual nos exponía lo siguiente:
“que está atravesando una difícil situación económica, tiene más de 55 años, no tiene vivienda, estando en situación de desempleo carece de recursos , habitando en un vehículo de su propiedad estacionado en la vía pública, y según nos acredita ha recibido Providencia de apremio por impago de diversas sanciones de tráfico urbano; razón por la que dada su situación económica y estado de necesidad solicitó fraccionamiento de pago de las cantidades adeudadas al Ayuntamiento. No obstante, como su situación económica no ha mejorado, manifiesta que no podrá afrontar el pago de la deuda fraccionada, razón por la que solicita nuestra intervención y nos interesa que planteemos al Ayuntamiento su insolvencia transitoria“.
II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar informe a la Agencia Tributaria Municipal de Sevilla en fecha 13 de diciembre de 2019. Al respecto hemos de indicar que durante la fase de instrucción tuvimos diversas dificultades de comunicación con el interesado pues la dirección postal que nos trasladó era incorrecta y en las llamadas al teléfono que facilitó no resultaron atendidas, si bien se ponía en contacto con la OIAC de esta Institución que le manteía informado del estado de su expediente de queja.
III. El Ayuntamiento, nos respondía, con fecha 5 de febrero de 2020 lo siguiente:
“Por parte del Defensor del Pueblo Andaluz es solicitado informe a Ia queja planteada por D. F. V. R., en la cual pone de manifiesto que habiendo sido solicitado y concedido fraccionamiento de pago de la deuda contraída con el Ayuntamiento de Sevilla, comunica que no podrá afrontar el pago del mismo, por lo que solicita la declaración de insolvencia o fallido provisional.
Examinada la documentación aportada, así como la obrante en esta Agencia Tributaria de Sevilla, se comprueba que en fecha 27 de noviembre de 2019 fue fraccionada la deuda contenida en el valor 201802040883 (importe 823,10 euros), emitido en concepto de Multa de Tráfíco, siendo Ia fecha de vencimiento del primer plazo el 5 de diciembre de 2019.
En relación con la imposibilidad de hacer frente al fraccionamiento concedido, el art. 74 de la Ordenanza Fiscal General sobre Gestión. Recaudación e Inspección, del Excmo. Ayuntamiento de Sevilla, dispone en relación a los efectos de la falta de pago en los fraccionamientos concedidos con dispensa de garantía, como es el caso, lo siguiente: “si llegado el vencimiento del plazo de cada una de las fracciones y no se efectuara el pago, y este incumplimiento se hubiera reiterado en pagos anteriores o se reiterara en pago sucesivos, hasta un máximo de tres incumplimientos, las consecuencias serán las siguientes: Si el fraccionamiento es sobre deuda en periodo ejecutivo de pago se procederá a la anulación del fraccionamiento, de forma automática, y se continuará con el procedimiento de apremio sobre la totalidad de la deuda fraccionada pendiente tras la anulación de dicho fraccionamiento”.
Existe, pues, un procedimiento reglamentariamente establecido en caso de impago de los fraccionamiento; procedimiento que se aplicará, en su caso si se produjera el impago, sobre la deuda contenida en el valor 201802040883. A fecha de la presentación de la queja aún no se han producido los supuestos de hecho necesarios para la aplicación del procedimiento.
Por otra parte, en relación con la declaración de insolvencia o fallido provisional, decir que en fecha 18 de octubre de 2018 se aprobó la instrucción por la que se aprueba el procedimiento administrativo para la Declaración de fallidos. De conformidad con el art. 61 del RD 939/2005, de 29 de Julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación, se considera fallidos aquellos obligados al pago respecto de los cuales se ignore la existencia de bienes o derechos embargables realizables para el cobro del débito en la citada Instrucción se establecen los presupuestos que deben concurrir para la declaración de créditos incobrables por fallido de los obligados al pago, siendo en expedientes por deudas acumuladas entre 300.01 y 1.00 euros los siguientes: notificación de providencia de apremio, notificación por comparecencia, ejecución de actuaciones de embargo de dinero efectivo, ejecución de diligencias de embargo de sueldos salarios y pensiones,, ejecución de diligencias de embargo de vehículos todo ello con resultado negativo, asi como comprobación en el momento de la emisión del informe declarando fallidos, de que los expedientes cumplen las condiciones descritas y no existe ningún resultado positivo aislado sobre los mismos.
En el caso concreto que nos ocupa no puede realizarse la declaración de fallido dado que no se cumple con los criterios y requisitos establecidos en la citada Instrucción, es decir para proceder a la declaración de fallido, deberán realizarse sobre la deuda, por parte de la Administración, todas las actuaciones (con carácter negativo) en las distintas fases del procedimiento de embargo.
La declaración de fallido forma parte pues, de un procedimiento recaudatorio, en el que corresponderá a la Administración de la misma, sin que ésta pueda ser instada por el deudor.
Tener presente, asimismo, que como indica el TEAC en su resolución 877/2016, de 30 de mayo, con posterioridad a la declaración de fallido, los órganos de recaudación pueden vigilar la posible solvencia sobrevenida de los obligados, y proceder a la rehabilitación de los créditos si se diera la circunstancia dentro del periodo de prescripción”.
IV.- Intentado traslado del informe municipal para alegaciones, nuevamente surgieron las dificultades de comunicación con el interesado, si bien el mismo se personó nuevamente en la OIAC de esta Institución y obtuvo copia del referido informe, en fecha 28 de agosto de 2020.
Como respuesta al ofrecimiento de alegaciones, nuevamente el interesado insistía en la carencia de recursos y bienes con los que afrontar el pago de la deuda y que había solicitado cita previa para el día 4 de septiembre de 2020, en la sede de la Agencia Tributaria para nuevamente solicitar fraccionamiento/aplazamiento de la deuda, instando además declaración de insolvencia.
En fecha 3 de noviembre de 2020 solicitamos nuevamente informe al Ayuntamiento (Agencia Tributaria), sobre la posible declaración de insolvencia del interesado, y que se nos aportara la documentación oportuna para el esclarecimiento del asunto en cuestión; asimismo interesamos la necesidad de resolver expresamente, sin más dilaciones, el escrito de solicitud de fraccionamiento/aplazamiento que había presentado el interesado en septiembre.
Nuevamente, en fecha 1 de diciembre de 2020, la Agencia Tributaria, nos informaba:
“Consultado los datos obrantes y el expediente del contribuyente se le informa de lo siguiente:
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EI contribuyente ha solicitado un total de 6 fraccionamientos.
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Los tres últimos fraccionamientos solicitudes números 729111, 751187 y 774237, incluían solo el recibo número 201802040883 expediente número 201700162175 correspondiente a una Multa de Tráfico.
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Los fraccionamientos solicitudes número 729111 y 751187 fueron anulados por incumplimientos del pago de tres plazos, según se establece en el art. 74.1 de la ORDENANZA FISCAL GENERAL SOBRE GESTIÓN, RECAUDACIÓN E INSPECCIÓN ejercicio 2020.
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El fraccionamiento solicitud 751187 se anuló por incumplimiento de tres de los plazos con fecha 09/06/2020.”
“Si el fraccionamiento es sobre deuda en periodo ejecutivo de pago, se procederá a la anulación del fraccionamiento, de forma automática, y se continuara con el procedimiento de apremio sobre Ia totalidad de la deuda fraccionada pendiente tras Ia anulación de dicho fraccionamiento.
Los pagos que se hubieran podido realizar durante el fraccionamiento se aplicarán como pagos a cuenta del principal, recargos, intereses y costas, según corresponda, de la deuda pendiente".
- El último fraccionamiento solicitud número 774237 solicitado con fecha 07/09/2020 se ha desestimado por incumplimientos de fraccionamientos anteriores, según se establece el articulo 74.3 de la ORDENANZA FISCAL GENERAL SOBRE GESTIÓN, RECAUDACIÓN E INSPECCIÓN ejercicio 2020.
“La presentación de nuevas solicitudes de fraccionamiento o aplazamiento que previamente se han incumplido, se resolverán denegándose dichas solicitudes motivando la causa de denegación en anteriores y reiterados incumplimientos".
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Derechos y garantías de los obligados tributarios y deberes de la Administración Tributaria.
El artículo 34 de la Ley General Tributaria establece lo siguiente:
«1. Constituyen derechos de los obligados tributarios, entre otros, los siguientes:
a) Derecho a ser informado y asistido por la Administración tributaria sobre el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
(…)
k) Derecho a que las actuaciones de la Administración tributaria que requieran su intervención se lleven a cabo en la forma que le resulte menos gravosa, siempre que ello no perjudique el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
(...)
r) Derecho de los obligados a presentar ante la Administración tributaria la documentación que estimen conveniente y que pueda ser relevante para la resolución del procedimiento tributario que se esté desarrollando.»
Por su parte, el art. 85 dispone lo siguiente:
«Artículo 85. Deber de información y asistencia a los obligados tributarios.
1. La Administración deberá prestar a los obligados tributarios la necesaria información y asistencia acerca de sus derechos y obligaciones.
2. La actividad a la que se refiere el apartado anterior se instrumentará, entre otras, a través de las siguientes actuaciones:
a) Publicación de textos actualizados de las normas tributarias, así como de la doctrina administrativa de mayor trascendencia.
b) Comunicaciones y actuaciones de información efectuadas por los servicios destinados a tal efecto en los órganos de la Administración tributaria.
c) Contestaciones a consultas escritas.
d) Actuaciones previas de valoración.
e) Asistencia a los obligados en la realización de declaraciones, autoliquidaciones y comunicaciones tributarias.»
Efectuamos las anteriores referencias normativas al estatuto del contribuyente y a las obligaciones de las Administraciones de gestión tributaria y recaudatoria en tanto en cuanto en el desarrollo normativo de la Ley citada, el Reglamento General de Recaudación aprobado por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, (tiene, desde el punto de vista material, un ámbito de aplicación más amplio que el contenido en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, puesto que no se circunscribe al cobro de las deudas y sanciones tributarias, sino también al de los demás recursos de naturaleza pública.
SEGUNDA.- Las dificultades económicas en la extinción de la deuda: la insolvencia, la declaración de fallido y de crédito incobrable.
Si bien la forma normal prevista legalmente para la extinción del procedimiento de apremio es el pago de la deuda, conforme establece el artículo 173 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, también puede finalizar aquel procedimiento, tras ser declarados fallidos todos los posibles obligados al pago, una vez declarado el crédito incobrable -total o parcialmente-. En los casos en que se haya declarado el crédito incobrable, el procedimiento de apremio se reanudará, dentro del plazo de prescripción, cuando se tenga conocimiento de la solvencia de algún obligado al pago.
Nos encontraríamos en tales situaciones ante la insolvencia, a que se refiere el artículo 76 de la Ley General Tributaria, en el siguiente sentido:
«1. Las deudas tributarias que no hayan podido hacerse efectivas en los respectivos procedimientos de recaudación por insolvencia probada, total o parcial, de los obligados tributarios se darán de baja en cuentas en la cuantía procedente, mediante la declaración del crédito como incobrable, total o parcial, en tanto no se rehabiliten dentro del plazo de prescripción de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 173 de esta ley.
2. La deuda tributaria se extinguirá si, vencido el plazo de prescripción, no se hubiera rehabilitado.»
La previsión legal sobre la insolvencia fue objeto de desarrollo por los artículos 61 a 63 del Real Decreto 939/2005 de 29 de julio por el que se aprobó el Reglamento General del articulo 61 se refiere al concepto de deudor fallido y de crédito incobrable:
«1. Se considerarán fallidos aquellos obligados al pago respecto de los cuales se ignore la existencia de bienes o derechos embargables o realizables para el cobro del débito. En particular, se estimará que no existen bienes o derechos embargables cuando los poseídos por el obligado al pago no hubiesen sido adjudicados a la Hacienda pública de conformidad con lo que se establece en el artículo 109. Asimismo, se considerará fallido por insolvencia parcial el deudor cuyo patrimonio embargable o realizable conocido tan solo alcance a cubrir una parte de la deuda.
La declaración de fallido podrá referirse a la insolvencia total o parcial del deudor.
Son créditos incobrables aquellos que no han podido hacerse efectivos en el procedimiento de apremio por resultar fallidos los obligados al pago.
El concepto de incobrable se aplicará a los créditos y el de fallido a los obligados al pago.
2. Una vez declarados fallidos los deudores principales y los responsables solidarios, la acción de cobro se dirigirá frente al responsable subsidiario.
Si no existieran responsables subsidiarios o, si existiendo, estos resultan fallidos, el crédito será declarado incobrable por el órgano de recaudación.»
De los preceptos legal y reglamentarios citados se desprende que lo que se declara incobrable es el crédito, no a la persona o entidad obligada al pago; así como que la declaración como incobrable de un crédito tributario puede ser total o parcial, implicando que se declaren fallidos a todos y cada uno de los obligados al pago.
TERCERA.- Del probado estado de necesidad de la parte interesada.
Habrá que tener en cuenta al respecto de la situación de insolvencia económica y necesidad, que en las diferentes actuaciones llevadas a cabo por la Agencia Tributaria de Sevilla, se ha constatado una y otra vez la falta de pago de los fraccionamientos concedidos y, que la falta de recursos del interesado es un hecho, dado que se ignora la existencia de bienes o derechos embargables realizables para el cobro del débito.
En nuestra opinión, la aplicación de las medidas recaudatorias a la persona afectada en la presente queja, debe resultar acorde con los principios contenidos en el artículo 31 de la Constitución Española, relativos a justicia tributaria. Tal artículo, en su apartado primero dispone, como ya hemos expuesto, que "todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica, mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio".
En otros términos, de acuerdo con la Constitución, no solo se puede exigir por los Poderes Públicos que paguen más quienes cuenten con mayor capacidad económica, sino que para las personas contribuyentes de capacidad económica más reducida, el cumplimiento de sus obligaciones fiscales no tenga alcance confiscatorio o excesivamente gravoso.
Por cuanto antecede, considerando que la situación socio-económica del interesado, al igual que la de muchos de los contribuyentes que acuden al Defensor del Pueblo Andaluz, no le permite afrontar -al menos temporalmente y salvo mejora en aquella situación- el cumplimiento de sus obligaciones de pago de recursos de naturaleza pública mediante los procedimientos ordinarios de fraccionamiento/aplazamiento.
En consecuencia, esta Institución plantea la conveniencia de formular en este caso, las Sugerencias de aplicación de una medida excepcional, consistente en la declaración de insolvencia provisional, que venimos reclamando de las Entidades Locales andaluzas, en situaciones de necesidad como la que nos ocupa.
Por cuanto antecede formulamos a ese Ayuntamiento la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA 1.- En el sentido de que actuando conforme a lo expuesto en el apartado Consideraciones de esta Resolución, se adopten las medidas tendentes al reconocimiento de la situación provisional de insolvencia y fallido del contribuyente que promovió las presentes actuaciones, paralizando la gestión recaudatoria en los términos y en la forma antes expuestos, dada la situación de necesidad socio -económica del interesado, constatada en la información emitida por la Administración, dados los reiterados incumplimientos en los fraccionamientos concedidos, que pese a su voluntad de pagar, no puede afrontar el interesado.
SUGERENCIA 2.- En el sentido de que por los Servicios Sociales municipales, se adopten las medidas necesarias para realizar un informe de la situación socio-económica del promovente de la queja (y unidad familiar si la hubiere) y un seguimiento de las necesidades socio-económicas.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
El ejercicio de determinadas funciones públicas, requieren para su eficaz desempeño unas especiales condiciones y facultades físicas y psíquicas en sus integrantes que, ya por causa de la edad, o por otras causas sobrevenidas, pueden verse limitadas afectando a su efectivo cumplimiento. Ello ha determinado que en las dos últimas décadas se haya ido generalizando la inclusión en las normativas reguladoras de los colectivos de empleados públicos que tienen encomendado el desempeño de esas funciones -tanto a nivel nacional, como autonómico o local- la incorporación de una especial situación administrativa conocida como segunda actividad.
