Tratamos de conformar un mapa de necesidades que nos permita detectar aquellos municipios y Diputaciones de Andalucía que, por distintas circunstancias, debieran dotarse de los medios personales y técnicos necesarios para la realización de ensayos acústicos.
Como cada año, se reciben en la Institución un considerable número de quejas de la ciudadanía relativas a problemas de contaminación acústica por ruidos e impactos (solo en el año 2021 más de doscientas), siendo admitidas a trámite muchas de ellas, especialmente las referentes a lo que se conocen como actividades clasificadas, esto es, actividades cuyos niveles de emisión acústica están predeterminados por normativa sectorial y que precisan de un trámite ambiental previo, y en las cuales pueden concretarse el ejercicio de las competencias inspectoras por parte de las Administraciones competentes, que en la mayoría de los casos suelen ser los municipios, a los que habitualmente acudimos en petición de informe.
En este sentido, el artículo 9 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, contempla como competencia propia de los municipios andaluces, entre otras [apartado 12 f)], la de ordenación, planificación, programación y ejecución de actuaciones en materia de protección del medio ambiente contra ruidos y vibraciones y el ejercicio de la potestad sancionadora en relación con actividades no sometidas a autorización ambiental integrada o unificada. Es decir, de las actividades sometidas a calificación ambiental.
Y más en concreto, del artículo 4 del Decreto 6/2012, por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra el Ruido en Andalucía, también se desprende que corresponde a los municipios, entre otras competencias, las de vigilancia, control y disciplina de la contaminación acústica en relación con las actuaciones públicas o privadas sometidas a calificación ambiental, así como la aprobación de ordenanzas municipales de protección contra la contaminación acústica.
Para el ejercicio de estas competencias, el artículo 46 del citado Reglamento señala en su apartado 1 que las Administraciones Públicas competentes: «contarán con los medios humanos y materiales necesarios para que se efectúen las inspecciones medioambientales ante las denuncias que en materia de contaminación acústica les sean presentadas»; mientras que en su apartado 2 concreta que: «A los efectos de la inspección de actividades por las administraciones públicas competentes, la valoración de los índices acústicos se determinará únicamente mediante mediciones, sin perjuicio de los cálculos que sea necesario realizar a partir de estas mediciones».
En cuanto a quién puede desempeñar estas funciones de inspección medioambiental en materia de contaminación acústica, el Reglamento dice en su artículo 50, apartado 1, que: «se llevarán a cabo por el personal funcionario de las Administraciones Públicas competentes que podrá contar con la colaboración de los técnicos referidos en el artículo 3 para la realización de las actuaciones técnicas a que haya lugar».
Los técnicos referidos en el artículo 3 son los que se definen en el mismo [apartado b)] como «Personal técnico competente: Persona que posea titulaciones académicas o experiencia profesional suficiente habilitantes para la realización de estudios y ensayos acústicos, así como para expedir certificaciones de cumplimiento de las normas de calidad y prevención acústicas. Se considera experiencia trabajar en el campo de la contaminación acústica por espacio superior a cinco años y haber realizado un mínimo de veinte estudios y ensayos». Este artículo debe completarse con el desarrollo que realiza la Orden de 29 de junio de 2004, por la que se regulan los técnicos acreditados y la actuación subsidiaria de la Consejería en materia de Contaminación Acústica.
El Reglamento también determina, además de la capacitación del personal funcionario de los municipios, que a su vez pueden contar con la colaboración del que denomina «personal técnico competente», que para la realización de los ensayos se utilizarán, de forma general, sonómetros integradores-promediadores y/o Sonómetros con análisis espectral.
Pues bien, la experiencia acumulada a lo largo de los años nos ofrece un primer dato indicativo de un problema estructural para el ejercicio de estas competencias: que son muchos los municipios andaluces que no disponen de medios técnicos homologados, ni de personal capacitado, para la realización de ensayos y estudios acústicos.
Ciertamente, la normativa era ya consciente de esta circunstancia y por ello el Decreto 6/2012 previó en su artículo 52 que, en el supuesto de que los Ayuntamientos no dispusieran de medios para proceder a la inspección medioambiental por denuncias de contaminación acústica, «y siempre que la Diputación Provincial correspondiente no pueda desempeñar las funciones que le corresponden, en orden a prestar la necesaria asistencia material de los Ayuntamientos conforme a lo previsto en el artículo 96.3 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y el artículo 14 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, la Delegación Provincial correspondiente de la Consejería competente en materia de medio ambiente actuará, una vez que el Ayuntamiento le remita copia de la denuncia y justificación documental de la imposibilidad de asistencia y cooperación por parte de la Diputación Provincial. Asimismo, deberá justificarse la ausencia de personal o medios suficientes.»
Conforme a este precepto, y la normativa de autonomía local, los municipios cuando no dispongan de medios, pueden solicitar la asistencia técnica de las Diputaciones Provinciales, o bien, solicitar la actuación subsidiaria de la Delegación Territorial de la Consejería competente: «siempre que la Diputación Provincial correspondiente no pueda desempeñar las funciones que le corresponden, en orden a prestar la necesaria asistencia material de los Ayuntamientos».
A estas dos posibilidades habría que añadir otras dos más: una, el ejercicio de inspecciones medioambientales a través de figuras e instrumentos de cooperación, tales como mancomunidades; y otra, la posibilidad de contratar externamente un ensayo acústico a un técnico homologado, a través de la contratación pública.
Sin embargo, vistas todas estas posibilidades de ejercicio de esta competencia, la realidad nos ofrece otra serie de datos indicativos: hay Diputaciones Provinciales que no ofrecen asistencia para la realización de ensayos acústicos a aquellos municipios que pueden solicitarla, o que cuando la ofrecen, puede haberse agotado el presupuesto anual para ello o queda supeditado al orden riguroso de tramitación y petición; la mayoría de municipios no disponen de capacidad para contratar externamente un ensayo, o no lo consideran un gasto prioritario; muchos municipios no pueden prestar el servicio a través de figuras cooperativas.
O lo que es lo mismo, que sólo queda una posibilidad de entre todas las alternativas para ejercitar la competencia: la solicitud de actuación subsidiaria a la Delegación Territorial de la Consejería competente en materia de protección contra el ruido, actualmente la de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible.
A esto se le debe unir que el Decreto 6/2012, también prevé que los ciudadanos denunciantes pueden por sí mismos activar la vía de la actuación subsidiaria de la Consejería, pues a tenor del artículo 51: «transcurridos quince días desde la presentación ante el Ayuntamiento de una denuncia contra actuaciones distintas a actividades domésticas o comportamientos de los vecinos, sin que aquel haya procedido a desplazar equipos de medición y vigilancia de la contaminación acústica, ni haya manifestado indicación alguna al respecto, la persona denunciante podrá solicitar que la inspección se realice por la Consejería competente en materia de medio ambiente».
Esto determina en muchos casos, para las correspondientes Delegaciones Territoriales, la imposibilidad de atender -o de hacerlo muy tarde o cuando ya se ha provocado un grave perjuicio- todas las solicitudes de ensayos acústicos que reciben de los municipios de sus correspondientes provincias, y de los ciudadanos que solicitan la inspección ante la inactividad de su Ayuntamiento.
Por tanto, la problemática de fondo que queremos resaltar, es la necesidad acuciante de reconsiderar la dotación de medios personales y técnicos para el ejercicio de una competencia municipal que, según vemos en muchos casos, se hace recaer en la Consejería competente por la vía de la actuación subsidiaria, ya sea a petición de los propios municipios, ya sea a petición de los ciudadanos denunciantes ante la inactividad de sus Ayuntamientos.
Al fin y al cabo, esta situación determina que en muchos casos no se lleven a cabo inspecciones acústicas y que, por tanto, no haya elementos objetivos para determinar si tras una denuncia puede haber una vulneración de derechos, pues el ruido, según consolidada jurisprudencia de público conocimiento asumida por pronunciamientos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, puede afectar a, entre otros derechos, la intimidad domiciliaria, la protección de la salud, el descanso o la vida privada.
Y en este sentido, no puede olvidarse que corresponde al Defensor del Pueblo Andaluz la defensa de los derechos de la ciudadanía, a cuyo efecto puede supervisar la actividad de las Administraciones públicas de Andalucía.
A la vista de todo ello, hemos estimado conveniente iniciar una actuación de oficio con el primer objetivo de recabar datos de cuántas de las ocho Diputaciones Provinciales de Andalucía prestan asistencia a los Ayuntamientos para la realización de ensayos o mediciones acústicas y en su caso en qué número en los dos últimos años; y de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, para conocer cuántas actuaciones subsidiarias a petición de municipios o ciudadanía han realizado en los últimos dos años, y en qué municipios.
Por ello, hemos dirigido petición de informe a las ocho Diputaciones Provinciales, así como a la Dirección General de Calidad Ambiental y Cambio Climático de la Consejería, dado que este último organismo tiene entre sus funciones la ejecución de las competencias de la Consejería en materia de contaminación acústica y lumínica.
Ello, con el objeto de tratar de conformar un mapa de necesidades que nos permita detectar aquellos municipios que, por distintas circunstancias, debieran dotarse de los medios personales y técnicos necesarios para el ejercicio propio de esta competencia por sí mismos.
Por último, y tratándose de un caso singular, a propósito de esta queja de oficio, también hemos dirigido la petición de informe al Ayuntamiento de Sevilla, pues pese a ser capital de provincia y de la Comunidad Autónoma, y de ser objeto de un gran número de quejas de la ciudadanía en materia de ruidos por actividades, tenemos constancia de que no realiza ensayos ni mediciones en casi la totalidad de ocasiones, debiendo acudir los ciudadanos a la actuación subsidiaria de la Consejería, y que en todo caso, no despliega inspecciones acústicas en horario vespertinos, noche, festivos y fines de semana.
Esta circunstancia, reconocida incluso por algún responsable municipal de forma pública, supone la desactivación del ejercicio de la competencia pues impide contar con elementos objetivos que determinen si se comete o no infracción administrativa, es decir, impide determinar si están siendo o no vulnerados los derechos de la ciudadanía.
