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ANTECEDENTES

Esta Institución viene tramitando queja a instancias de la familia biológica de dos hermanos, niño y niña, menores de edad, tutelados por la Administración. Dicha familia solicitaba nuestra intervención para que se produjera la reintegración familiar ya que manifestaban que las circunstancias que motivaron la intervención protectora sobre los menores habían cambiado considerablemente, resultando por ello procedente su reintegración.

Tras admitir la queja a trámite solicitamos el informe de la Delegación Territorial, respondiendo a nuestro requerimiento con un relato cronológico de las sucesivas actuaciones en el expediente de protección incoado sobre los menores, el cual concluía con la improcedencia de atender a la petición efectuada por sus familiares.

En dicho informe se concluye que la reagrupación familiar se encuentra descartada desde mediados de 2007 . No se valora una nueva derivación del caso al Equipo de Tratatamiento Familiar, puesto que la inviabilidad de la reunificación se fundamenta no sólo en variables de tipo social, sino en déficits de tipo estructural y no modificables en la progenitora, la cual no representa una alternativa para sus hijos.

La información obrante en el expediente desaconseja la ampliación del régimen de relaciones familiares. Si no se ha producido hasta el momento una restricción en el mismo a pesar de las deficiencias detectadas en su desarrollo, es porque se ha valorado que el contacto con sus familiares reporta a los menores beneficios a nivel emocional, dada la ausencia de otras alternativas al acogimiento residencial. No obstante, no se descarta la restricción a corto plazo, fundamentalmente en el caso del hermano, al que los contactos con sus familiares interfieren en el trabajo educativo que se realiza con él.

Desde el Servicio de Protección de Menores se han llevado a cabo actuaciones tendentes a proveer a los menores de experiencias en contextos familiares normalizados por la vía del programa de familias colaboradoras, sin que hasta la fecha la búsqueda de una familia con perfil adaptado a los hermanos haya sido fructífera.

Ninguno de los menores ha sido propuesto para acogimiento familiar con familia ajena por considerar que por su perfil, características personales y grado de vinculación a su familia biológica, dicha opción no sería viable ni aceptada por los menores.

CONSIDERACIONES

Tras valorar la información de que disponemos en el expediente, y ciñéndonos a los motivos por los que se inició y dio trámite a la presente queja (petición de reagrupación familiar efectuada por la madre de los menores) hemos de considerar acertada la decisión de la Administración de mantener las medidas de protección acordadas respecto de los menores, al resultar congruentes con los datos disponibles en los expedientes de protección, y por dicho motivo, al no advertir irregularidades en dicha decisión, habríamos de dar por finalizadas nuestras actuaciones.

Pero mal haríamos de proceder así. Nuestra obligada perspectiva de Defensor del Menor de Andalucía nos obliga a repasar los datos que se extraen de este expediente y a resultas de nuestras conclusiones proceder en congruencia con el supremo interés de las personas menores que pudieran verse afectadas, todo ello incluso aunque nuestra actuación pudiera tener incluso un sentido contrario a la pretensión de la persona que nos presentó la queja.

Y es que en los expedientes de protección de estos hermanos aparecen acreditados una serie de elementos que a nuestro parecer resultan discordantes con el buen hacer que sería exigible del Ente Público de Protección de Menores:

Lo primero que llama nuestra atención es la tibieza en las medidas de protección acordadas en protección de los menores, las cuales debían responder a su supremo interés, contrastando tales decisiones con las obligaciones que incumben a la Administración desde el mismo momento en que, por ministerio de la Ley, ha de asumir la tutela de una persona menor de edad, declarada en situación de desamparo. Nuestro Código Civil es pródigo en señalar obligaciones para el tutor respecto del menor sometido a su tutela, orientadas todas ellas a garantizar la integridad de sus derechos, intereses y bienestar. Y no puede resultar más contradictorio con el ejercicio de la tutela que quien ejerza esta función –en este caso la Administración- tolere que transcurran años de la vida de los menores en acogimiento residencial, demorando la posible búsqueda de alternativas de acogimiento familiar al menos 4 años.

En este punto conviene recordar los principios que inspiran la legislación de protección de menores de intervención e institucionalización mínima, y por tanto de preferencia del acogimiento familiar sobre el residencial.

En el artículo 19 de la Ley 1/1998, de 20 de abril, de los derechos y la atención al menor, se establece que las Administraciones Públicas de Andalucía deberán procurar la permanencia del menor en su propio entorno familiar. Y cuando las circunstancias del menor aconsejen su salida del grupo familiar propio, se deberá actuar de forma prioritaria a través de medidas de alternativa familiar. Solo cuando no fuera posible la permanencia del menor en su propia familia o en otra familia alternativa, procedería su acogida en un centro de protección, con carácter provisional y por el período más breve posible.

Así, ante datos contrastados de una situación familiar muy deteriorada, con pronóstico en todos los casos negativo, resulta contradictorio con dichos principios el mantenimiento durante años de la misma medida de protección, en acogimiento residencial.

Además dicho acogimiento residencial se producía con un amplio régimen de visitas a la familia de cuyo deficiente cuidado y hábitos de vida se les pretendía proteger. El régimen de visitas establecido incluía pernoctas en el domicilio familiar, logrando con ello un alto grado de integración de los menores con su familia pero con el efecto negativo de imbuirlos de una dinámica familiar que es reiteradamente calificada como desfavorable en los informes obrantes en los expedientes de protección.

Destaca que no sea hasta que se produce un incidente con riesgo incluso para la vida de los menores, publicitado en los medios de comunicación, cuando se decide una restricción de dicho régimen de visitas. Y solo después, cuando los menores llevaban ya 3 años y medio en acogimiento residencial, cuando se propone su inclusión en el programa de familias colaboradoras, iniciando la búsqueda de familias susceptibles de proveerles de respiro al acogimiento en el centro en el que residían. Esto es, no se promueve para ambos hermanos un posible cambio de medida de protección ante los nulos pronósticos de recuperabilidad de su progenitora sino que se prefiere mantenerlos en el centro buscando familias que les aliviasen de los efectos negativos de su estancia prolongada en el centro, pero solo de forma esporádica y temporal, siendo así que a pesar de ello no se encontró ninguna familia que encajase en el perfil y características de los hermanos.

Y hemos de destacar que no se advierten datos de una posible mejoría, aunque limitada, en la situación de la madre hasta mediados de 2009, casi otro año después, esto es, llevando sus hijos más de 4 años en el centro de protección. Pero la mejoría no es destacada ni puede considerarse definitiva, prueba de ello es que no es considerada suficiente para proceder a la reintegración familiar la cual se encontraba absolutamente descartada, tal como reconoce la propia Administración, desde 2007.

Lo cierto es que existen datos de la evolución negativa de ambos menores. Refiriéndonos al hermano, las muestras de inadaptación y rechazo son prácticamente desde su primer ingreso, no reaccionando la Administración ante este hecho más allá del esfuerzo y dedicación que pudieran haberle prestado los profesionales del centro residencial básico donde se encontraba internado. El menor no es atendido en la Unidad Especializada en Salud Mental Infanto Juvenil hasta febrero de 2008, muy tarde nos tememos ante los antecedentes familiares y los propios indicios que venía haciendo patentes el menor.

Se indica en el informe que nos ha sido remitido, como justificación de la decisión de no proceder a la reagrupación familiar, que la interacción del menor con su familia no es positiva y que tal hecho dificulta todo intento de contener sus problemas conductuales, mucho menos de proceder a un abordaje integral que pudiera iniciar una senda de recuperación.

Es así que al haber transcurrido prácticamente la infancia de los menores en el centro de protección, no resultan extrañas las dificultades para encontrarles una familia que pudiera proporcionales un entorno adecuado donde crecer y desarrollarse, máxime cuando durante todo este tiempo a pesar de su estancia en el centro se han visto bajo la influencia de una dinámica familiar muy negativa, cuyo modelo de vida, costumbres y comportamientos han tenido repercusión en los menores y cuyos efectos nos tememos que puedan tener repercusión en el futuro de los menores.

En estos momentos en que la hermana se encuentra cercana a la mayoría de edad y que el hermano se encuentra en la adolescencia, la valoración de la intervención del Ente Público de Protección no puede ser más negativa, pues más allá de proporcionarles alojamiento y sustento en el centro de protección no ha logrado revertir el negro pronóstico que se cernía sobre ellos en el momento en que 8 años atrás se decidió su declaración de desamparo. Apreciamos que el Ente Público ha dispuesto en todo este tiempo de medios para atender a los menores de una forma más diligente e idónea a sus intereses y que la eficacia de su actuación pudo verse condicionada por una errónea valoración de la información que constaba en sus respectivos expedientes o bien por la inadecuación de los criterios utilizados en los procedimientos de toma de decisiones.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1: Que se revisen las actuaciones desarrolladas en el expediente de protección de los menores señalados  y que a resultas de sus conclusiones se modifiquen los criterios de toma de decisiones o de actuación, para que en casos similares se actúe de forma más diligente y acorde al supremo interés de los menores.

RECOMENDACIÓN 2: Que en tanto los hermanos sigan bajo la tutela de la Administración se procure para ellos una atención integral, acorde a sus circunstancias programando el retorno con su familia una vez alcancen la mayoría de edad y en el caso del hermano procurando para él un programa de atención especializada que aborde sus problemas conductuales y de convivencia social.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones

ANTECEDENTES

La queja la presenta la familia de acogida de una menor, a la cual tienen en acogimiento familiar permanente prácticamente desde su nacimiento. El titular de la queja nos decía que tras tener conocimiento que una prima suya se encontraba embarazada, y ante la conducta de riesgo que llevaba por su vida desordenada, en ambientes marginales, sin higiene ni correcta alimentación, y afectada por problemas severos de drogadicción, decidió comunicarlo a la Administración a fin de que efectuasen un seguimiento y al mismo tiempo esta familia se preocupó por tener controlada a la futura madre y ofrecerle toda la ayuda que le fue posible.

Una vez que dio a luz a su hija, acudieron diariamente al propio hospital hasta que dieron de alta a la menor, siendo ellos quienes ejercieron, de hecho, el rol parental, dándole las tomas de leche y manteniendo la primera impronta de vínculos afectivos con la niña. Con posterioridad el Ente Público de Protección asumió la tutela administrativa y consecuente guarda y custodia de la recién nacida emprendiendo actuaciones para decidir lo conveniente atendiendo a su supremo interés como menor.

En esta tesitura se produjo el ofrecimiento de esta familia para acoger a la niña, al contar con el consentimiento y voluntad decidida de la madre en tal sentido, y disponer además de apoyo de su familia extensa, que ya tenía en acogimiento familiar a una hermana de dicha menor. De este modo se evitaría que la menor perdiera su referente familiar y se lograría mantener los vínculos con su hermana y demás familiares, a expensas también de la evolución de la madre, ello a pesar de que su conducta no hacía presagiar una evolución positiva.

Considerando todos estos hechos, el Ente Público de Protección decidió, en interés de la menor, constituir un acogimiento familiar permanente con estos familiares, siéndoles confiada formalmente la custodia de la menor cuando ésta contaba apenas unos meses de vida. Para dicha finalidad la Administración hubo de salvar el escollo que suponía el hecho de que estos familiares no se encontraran incluidos en el concepto legal de familia extensa, esto es, hasta el segundo grado de parentesco por consanguinidad o afinidad, ponderando diversas circunstancias todas ellas en beneficio e interés primordial de la menor. Entre estas circunstancias favorables al acogimiento se encontraba la cercanía y vínculos que mantenían con la madre, su preocupación y protección durante el embarazo, su presencia junto a la menor desde el mismo momento del nacimiento, así como el hecho de que otros familiares (tíos abuelos) tuvieran ya acogida a la hermana de dicha menor. Por dichos motivos se efectuó una interpretación extensiva de los requisitos reglamentarios y se les consideró allegados a la menor, confiándoles su acogimiento familiar permanente.

Una vez transcurridos tres años desde entonces, la integración de la menor con esta familia es plena, los informes de seguimiento son muy favorables, y es cuando se vuelven a dirigir a nosotros tras haber solicitado al Ente Público que promoviese un acogimiento familiar preadoptivo y obtener una respuesta esta vez en sentido negativo. La familia argumenta que la integración de la menor con ellos es plena, con los vínculos característicos de una relación paterno filial, estimando que lo congruente sería que esa relación que de hecho se está fraguando pudiese tener reflejo desde el punto de vista legal, para que de este modo la menor pudiera beneficiarse de las ventajas inherentes a una adopción, equiparándose a todos los efectos a una hija natural.

Así pues, tras evaluar la petición de esta familia, decidimos admitir su queja a trámite y dar traslado de su petición ante la Delegación Territorial de Salud y Bienestar Social de Sevilla, desde donde nos fue remitido un informe en el que de forma sucinta nos comunicaban que se considera que para la modificación de la medida de protección adoptada, de acogimiento familiar permanente a acogimiento preadoptivo/adopción, la menor debía tener conocimiento de sus orígenes y de su historia familiar, y en última instancia la adopción reportarle un beneficio del que carecería en el supuesto de mantenerse la situación de acogimiento familiar permanente.

No se descartaba en un futuro, una vez realizada la intervención con la menor respecto al conocimiento de sus orígenes y de su historia familiar, la modificación de dicha medida, pero actualmente se consideraba, dada la edad de la misma que la medida adecuada continuaba siendo el acogimiento familiar permanente. 

CONSIDERACIONES

En la presente queja se somete a nuestra consideración la negativa de la Administración al cambio de un acogimiento familiar permanente a preadoptivo, todo ello fundamentado en el interés superior de la menor tutelada por la Administración.

Y en este punto debemos detenernos en primer lugar en el apartado 1 del artículo 28 de nuestra Ley reguladora (Ley 9/1983, de 1 de diciembre) que señala que el Defensor del Pueblo Andaluz no es competente para anular o modificar actos y resoluciones de la Administración Autonómica, sin que ello sea obstáculo para que pueda sugerir la modificación de los criterios utilizados para la producción de aquellos.

Así pues, aún respetando el contenido de la decisión de esa Administración, que en este caso actúa en su condición Ente Público de Protección de Menores, nos vemos en la tesitura de discrepar de los criterios y argumentos que fundamentan la decisión de mantener –por tiempo no definido- el status jurídico de acogimiento familiar permanente, todo ello fundamentado en dos argumentos principales: De un lado la necesidad de asegurar que la menor conozca sus orígenes familiares y de otro la falta de beneficios de dicha decisión para la menor, en cuyo interés debía estar orientada dicha modificación.

A este respecto nuestra apreciación es que en uno de los supuestos se ha podido producir una apreciación errónea o inexacta de algunos de los elementos de hecho y en el otro de los supuestos no se ha ponderado suficientemente el alcance y valoración de determinadas circunstancias.

En tal sentido, valoramos que en la apreciación de los elementos de hecho no se ha ponderado de forma suficiente el interés y voluntad decidida de esta familia porque la menor mantenga sus vínculos familiares, ya que todas las manifestaciones que han ido realizando en los diversos contactos que han mantenido con el Ente Público de Protección y las conclusiones que se pudieran extraer de su comportamiento con la menor aportan indicios en dicho sentido, siendo un dato muy relevante las fluidas relaciones de la menor con su hermana y resto de familiares, así como la voluntad de toda la familia de no perder las relaciones con su madre, la cual ha prestado consentimiento expreso, por escrito, al acogimiento preadoptivo y posterior adopción de su hija por su primo y la esposa de éste.

Se da la circunstancia de que la madre de la menor se encuentra residiendo en otra Comunidad Autónoma y que tras contactar con ella se han preocupado por que ésta conozca la situación de su hija y su intención de promover su adopción. La respuesta de la madre ha sido favorable e incluso les ha hecho llegar, por conducto de los servicios sociales de dicha Comunidad Autónoma, de un documento donde manifiesta la aceptación de la adopción de su hija por parte de sus familiares.

Creemos que a este hecho tampoco se le ha otorgado suficiente relevancia desde el punto de vista de su trascendencia en el marco de la legislación civil, siendo así que la madre no solo ha consentido sino incluso favorecido el acogimiento preadoptivo de su hija por parte de su primo y esposa, tratándose éste de uno de los requisitos legales que se han acreditar en todo proceso de adopción (artículo 177 del Código Civil), debiendo constatar el Juzgado el asentimiento de los progenitores a la adopción, y en caso contrario suplirlo en interés del adoptando, siendo así que en el presente caso al ser el padre desconocido y tener de antemano el consentimiento de la madre este requisito habría quedado allanado.

Tampoco pasamos por alto el hecho de que la adopción de la menor traería consigo un status jurídico para ella de mayor protección, al beneficiarse de la protección que otorga el Código Civil a los hijos e hijas, naturales o no, con efectos en diferentes facetas de la vida, entre las que se encuentran, como no podía ser de otro modo, las referidas a la esfera patrimonial, incorporando a titulo de ejemplo los derechos como persona legitimaría hereditaria ante posibles contingencias no deseadas.

Por otro lado, es un hecho cierto que a pesar de las determinaciones legales y reglamentarias, de la actuación de la Administración Pública y del personal a su cargo y del empeño que pudieran poner las personas adultas responsables del cuidado de la menor, en las relaciones de la vida cotidiana se dan situaciones en que una persona menor de edad se ve señalada, con cierta connotación peyorativa, por el mero hecho de que se conozca que está siendo objeto de medidas de protección por parte de la Administración o en la tesitura de tener que responder a preguntas de compañeros o de vecinos cuestionando el porqué las personas que cuidan de ella no sean sus padres sino otros familiares. No tendría porque ser así, y se debería evitar toda estigmatización, pero la realidad social es tozuda y poco justa con las personas que más ayuda necesitan, y es por ello que quienes más se preocupan por el interés y bienestar de la menor no pasen por alto esta circunstancia y procuren evitar a la niña toda molestia, por nimia que pudiera considerarse, ante el hecho de su inminente inscripción en la escuela infantil, debiendo matricularse con unos apellidos que no se corresponden con los de quienes considera sus padres.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN Que se revisen los criterios tenidos en cuenta para decidir la permanencia de la menor en acogimiento permanente, valorando la posibilidad de que pudiera ser más beneficioso para ella en estos momentos promover un acogimiento familiar preadoptivo.

Ver asunto solucionado o en vías de solución

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones

ANTECEDENTES

La queja la promueve una persona trasladándonos la preocupación  por el estado de deterioro en el que se encontraban las instalaciones de un centro docente, así como por la carencia de algunas de ellas que se consideran necesarias para que el alumnado pueda recibir su educación en unas mínimas condiciones de calidad.

Así mismo, nos trasladaba fotocopia de un escrito que había sido presentado por la directora del centro docente ante el Ayuntamiento de la localidad en el mes de diciembre de 2011, en que se concretaban algunas de las actuaciones de reforma y mantenimiento que se consideraban más necesarias.

Procedimos a solicitar la colaboración tanto de la Corporación municipal, como de la Delegación Territorial de Educación, Cultura y Deporte de Córdoba, relativa, dentro del marco de sus respectivas competencias, a si se tenía previsto llevar a cabo algún tipo de actuación dirigida a mejorar el estado de las instalaciones del centro docente en cuestión y, si fuera el caso, calendario de actuaciones.

En respuesta a nuestra solicitud de información, por parte de la Delegación Territorial competente se nos informó de los diferentes aspectos señalados por el interesado:

a) En cuanto a la carencia de zonas cubiertas, laboratorio de ciencias y aseos en el patio, que no existe norma constructiva que obligue a disponer de este tipo de instalaciones en los centros docentes.

b) En cuanto al Salón de usos múltiples, que no ha de ser proyectado para dar cabida a todo el alumnado, sino teniendo en cuenta la tipología del centro.

c) En cuanto a las pistas deportivas, zona del patio que se inunda, goteras, humedades, sirena para casos de emergencia y zonas de almacenaje, que su instalación y mantenimiento corresponde al ámbito de competencias del Ayuntamiento.

d) En cuanto a los problemas de conexión a internet en las aulas digitales, que se había procedido ya a su arreglo.

e) En cuanto al mobiliario adecuado, nos indican las cantidades que han sido invertidas desde el año 1999 a 2012.

f) En cuanto al material didáctico, que este se dota por el ISE por incremento de escolarización o nueva construcción, correspondiente al centro docente adquirir dicho material dada las características del alumnado.

Por su parte, el Ayuntamiento, nos indicó que las competencias que le corresponden son las de conservación y mantenimiento, motivo por el que se había llevado a cabo la reparación de la bomba para achicar agua de la zona del patio que se inunda, del timbre de sirena para avisos y se estaba procediendo a reparar las goteras y humedades.

Sin embargo, manifestaban no ser de su competencia cualquier tipo de actuación que supusiera construcción de instalaciones o compras de materiales, pese a lo cual en alguna ocasión habían acometido intervenciones de este tipo, ascendiendo los costes anuales de mantenimiento del centro docente a unos 25.000 euros a pesar de ser un municipio con tan solo 1.670 habitantes y un bajo presupuesto municipal.

Ante todo lo expuesto el interesado consideraba que, el obstáculo principal que existía para llevar a cabo todas las intervenciones necesarias, era la interpretación que cada una de las Administraciones competentes hacía de sus competencias, de manera que ni siquiera los padres y madres sabían a quién reclamar y pedir responsabilidades.

CONSIDERACIONES

Vuelve a ponerse de manifiesto, una vez más, la obviedad de que para solucionar los problemas de infraestructuras de edificios con la antigüedad del centro docente afectado (30 años), ambas Administraciones –municipal y autonómica- han de proceder de manera conjunta a estudiar detenidamente las distintas demandas formuladas y decidir cuál de ellas ha de proceder a realizar las obras requeridas.

En más de las ocasiones de las que desearíamos, preguntadas ambas Administraciones acerca de las cuestiones suscitadas en las quejas sobre infraestructura resulta que, una se inhibe a favor de la otra y la otra a favor de la una, de manera que, mientas tanto, son los afectados los que siguen esperando que se de solución a su problema concreto.

Y si bien es cierto que, en un principio, el reparto de competencias está perfectamente definido tanto en la Disposición Adicional decimoséptima de la Ley Orgánica 1/1990, de 2 de Octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, que establece que «la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros de Educación Infantil de Segundo Ciclo, Primaria o Educación Especial dependientes de las Administraciones Educativas, corresponderán a los municipios respectivos», y en el Decreto 155/97, de 10 de Junio, por el que se regula la cooperación de las entidades locales con la Administración de la Junta de Andalucía en materia educativa, cuyo Artículo 6 indica que «corresponderá a los municipios la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios propios o dependientes de la Consejería de Educación y Ciencia, destinados íntegramente a centros de educación infantil de segundo ciclo, educación primaria y educación especial», no son pocos los casos en los que, como en el presente, surgen conflictos entre ambas Administraciones en cuanto a la asunción de responsabilidades.

Asimismo, resulta necesario insistir en que las obras de conservación y mantenimiento serán de competencia municipal, siempre que éstas sean obras menores, mientras que compete a la Administración Autonómica todas aquellas obras de conservación y mantenimiento que sean consideradas como obras mayores. Sin embargo, tampoco ha sido pacífica la interpretación de estos términos, habiendo sido el artículo 123 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de Junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, el que abordó en su momento esta cuestión, resultando que, de acuerdo con la clasificación de obras que recoge este precepto legal, parece claro que las obras de primer establecimiento, reforma y demolición son de competencia autonómica y que las obras de conservación y mantenimiento son de competencia municipal.

Ahora bien, aún podría plantearse cierta discrepancia desde el punto de vista competencial a la hora de determinar qué se entiende por reparación simple y gran reparación, resolviendo el legislador esta cuestión haciendo la distinción entre gran reparación y reparación simple, según afecte o no a la estructura del edificio, lo que, desde un punto de vista objetivo, en caso de conflicto, parece una cuestión más sencilla de determinar.

Pero independientemente de la complejidad que pueda suponer, en unas concretas circunstancias, el valorar desde el punto de vista competencial a cuál de las Administraciones corresponde llevar a cabo las intervenciones que se reclaman, se ha de tener en cuenta que, en cualquiera de los casos, conforme a lo establecido en el artículo 103.1 de la Constitución, corresponde a las Administraciones Públicas servir con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios, entre otros, de eficacia y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.

De acuerdo con el articulo 3.2 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las Administraciones Públicas, en sus relaciones, se han de regir por el principio de cooperación y colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.

Conforme al artículo 4 del mismo texto legal, en cuanto a los principios que han de regir en las relaciones interadministrativas, hemos de señalar los principios de lealtad institucional, la obligación de prestar la cooperación necesaria para el eficaz ejercicio de las competencias administrativas, solicitar y prestar asistencia cuando le es requerida por otra Administración para la ejecución de sus competencias, facilitar la información que se le requiera y, facilitar y contribuir a la toma de decisiones conjuntas en aquellos asuntos que así lo exijan en aras de una actividad administrativa más eficaz.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formuló al Ayuntamiento afectado y a la Delegación Territorial de Educación la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN: Que por parte del Ayuntamiento y de la Delegación Territorial de Educación, Cultura y Deporte de Córdoba se promuevan cuantos contactos sean necesarios para realizar el estudio conjunto de las cuestiones afectantes al Centro de Educación Infantil y Primaria, de un municipio de Córdoba, procediéndose a determinar la prioridad de las intervenciones necesarias y un calendario de actuaciones, de manera que puedan verse realizadas las obras necesarias y subsanadas las deficiencias existentes.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones

ANTECEDENTES

Esta Institución ha venido mostrando en los últimos años un especial interés por diversos aspectos que atañen al sistema de acceso a las escuelas y centros de Educación infantil. Esta singular preocupación ha ido dirigida también a los mecanismos establecidos para el reconocimiento del derecho a las bonificaciones de los servicios que se prestan en aquellos así como los servicios educativos complementarios (comedor escolar, aula matinal) y actividades extraescolares en los centros docentes públicos andaluces.

En este contexto, han sido muchas las ocasiones que hemos trasladado, primero a la entonces Consejería para la Igualdad y Bienestar Social y después a la Consejería de Educación, nuestro criterio acerca de la necesidad de que las normas que regulan el acceso a los centros y escuelas donde se imparte el primer ciclo de la Educación infantil y aquellas otras que determinan el importe a abonar por dichos servicios así como los complementarios, se adecuen al principio de capacidad económica de las familias reconocido constitucionalmente.

En concreto, lo que venimos proponiendo desde hace tiempo es una mayor flexibilidad en las normas reguladoras de los procedimientos señalados, de tal modo que las familias puedan demostrar o acreditar en cualquier momento la variación de las circunstancias personales y familiares tomadas en consideración para obtener plaza en uno de los centros señalados o para determinar la cuantía a satisfacer por determinados servicios educativos. Y ello porque en el momento que comenzamos nuestra intervención en este asunto, allá por el año 2007, los ingresos familiares a considerar para determinar el importe del precio público que las familias debían sufragar correspondían a dos años anteriores a la fecha de presentación de las solicitudes para cualquiera de los servicios a los que nos referimos.

A pesar de nuestra insistencia y de la buena disposición de las Administraciones interpeladas para aceptar nuestras propuestas, lo cierto es que, hasta la fecha, las mismas solo se han implementado por lo que respecta a los servicios complementarios y actividades extraescolares. En efecto, la Orden de 3 de agosto de 2010, ha venido a modificar el sistema vigente hasta aquel momento y, tras su entrada en vigor, la declaración de los ingresos de la unidad familiar para el cálculo de las bonificaciones a dichos servicios será la correspondiente al mismo ejercicio en el que se presenta la solicitud para su acceso. Pero, lamentablemente, esta medida no se ha hecho extensiva también a los servicios de atención socioeducativa de los centros donde se imparte el primer ciclo de la Educación infantil.

Si la extensión de la medida señalada resultaba conveniente en épocas anteriores, los efectos que la crisis económica está ocasionando en muchas familias andaluzas hacen que estas acciones se vuelvan imprescindibles. De ahí que no hayamos cesado en nuestro empeño por exigir de la Consejería de Educación la búsqueda de solución al problema. Y ello a pesar de que somos conscientes de las importantes dificultades y esfuerzo económico que exige su puesta en marcha.

Ciertamente son muchas las familias que ven alteradas sus economías por la pérdida de empleo de uno o de todos los miembros de la unidad familiar. De este modo, nuestra experiencia nos demuestra que son cada vez más numerosos los casos en los que la situación económica vigente en el momento de presentar la solicitud para el acceso a los mencionados servicios educativos de estas unidades familiares varía enormemente de la que poseían dos años antes. Diversos datos, estadísticas y estudios corroboran que la capacidad económica en los últimos años ha cambiado de modo radical para un significativo número de andaluces y andaluzas debido a la adversa coyuntura económica en la que nos encontramos.

Sin embargo, como consecuencia de la rigidez de las normas aplicables al tema que abordamos, padres y madres han de hacer frente al abono de unos precios públicos conforme a una situación económica anterior que dista sustancialmente de la actual, es decir, de la existente en el momento de formalizar la solicitud de acceso a los mencionados servicios educativos. Esta ha sido la razón por la que muchas familias se hayan visto compelidas a desistir en sus pretensiones de obtener plaza en un centro o escuela de Educación infantil por no poder hacer frente a su coste, con los perjuicios que de ello se derivan no sólo para padres y madres sino, y sobre todo, para los propios menores.

Así las cosas, y comprobando que la crisis económica no es coyuntural sino que ha pasado a formar parte de nuestras vidas, hemos seguido insistiendo en nuestra propuesta. El azote de la mencionada crisis ha demostrado que el procedimiento para el cálculo de las cuotas de los servicios del primer ciclo de Educación infantil se ha vuelto más ineficaz e injusto por el cambio de la realidad de muchas familias cada vez más ávidas de ayudas públicas.

Por ello, el pasado mes de noviembre de 2012, reiteramos mediante la correspondiente Recomendación nuestra propuesta de modificar el Decreto 142/2009, de 12 de mayo, así como la Orden de desarrollo, de modo que las familias que vean sustancialmente alteradas sus economías puedan acreditar dicho extremo, y dicha circunstancia sea valorada en la determinación de los precios públicos a abonar y de las bonificaciones.

Lamentablemente la respuesta ha sido más decepcionante que la proporcionada en ocasiones anteriores. En efecto, a lo largo de estos años siempre se ha puesto de relieve por la Administración la voluntad de acometer la reforma demanda, aunque nunca se ha llegado a poner en práctica. Sin embargo, en esta última ocasión la Consejería de educción no acepta esta resolución argumentando la imposibilidad técnica de su puesta en práctica aludiendo que ello conllevaría retrasar el proceso de admisión en los centros de referencia.

En otro orden de cosas, esta Defensoría, además, ha tenido la oportunidad de intervenir en un asunto relacionado con el anterior: el modo en que las familias deben acreditar su renta anual familiar para determinar las bonificaciones a las que pudieran acceder. En concreto, hemos valorado la interpretación que sobre el asunto realiza la Administración educativa del Decreto 149/2009, de 12 de mayo, por el que se regulan los centros que imparten el primer ciclo de Educación infantil, en relación con la Disposición Adicional primera del Decreto 137/2002, de 30 abril, de Apoyo a las familias andaluzas.

Es así que las distintas Delegaciones Territoriales vienen entendiendo que la información referente a los ingresos que se toma como base para el cálculo de las bonificaciones será la suministrada directamente a la Consejería de Educación por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, correspondiente al último ejercicio fiscal respecto del que se haya presentado la correspondiente declaración. Así, interpretan, que cuando la Administración tributaria informa que se trata de una persona obligada a declarar pero que no se ha presentado la declaración del IRPF, no se tiene derecho a bonificación, sin que por parte de la Administración ni por la dirección de los centros se haga ningún requerimiento a los solicitantes para aportar un certificado de haberes, declaración jurada o cualquier otra documentación que acredite la realidad de la percepción.

No obstante, esta Institución interpreta que el mencionado Decreto 149/2009 (artículo 45, apartado 5), y el Decreto 137/2002 (Disposición Adicional primera, apartado 2) no ofrecen lugar a dudas sobre la posibilidad que tienen las personas solicitantes de plaza en centros de Educación infantil y de las correspondientes bonificaciones, de presentar cualquier documento admitido en derecho acreditativo de los ingresos de la unidad familiar, incluida la declaración del Impuesto sobre la renta de las personas físicas aún cuando ésta hubiese sido presentada fuera de plazo.

Nuestro criterio, con la correspondiente fundamentación jurídica, ha sido trasladado a la Dirección General de Planificación y Centros con ocasión de la tramitación del expediente de queja 12/2871, si bien dicho Centro directivo argumenta que al asunto que motiva la queja no le puede resultar de aplicación estos planteamientos por cuanto las personas solicitantes estaban obligadas a presentar la correspondiente declaración de la Renta y no lo hicieron en el momento correspondiente.

Y así las cosas, nos encontramos con un nuevo asunto que guarda relación con los antecedentes traídos a colación. Nos referimos al tratamiento que otorga la Administración educativa a las solicitudes de bonificaciones para sufragar los costes de los servicios prestados en centros de Educación infantil y de las actividades complementarias cuando padres o madres de los alumnos no se encuentran en posesión del Número de Identificación de Extranjeros (NIE).

Se trata de un problema suscitado en el último año en diversas quejas y denunciado por alguna Organización No Gubernamental como “Málaga Acoge”. La cuestión es que la Administración educativa, tanto para poder bonificar las cuotas por las plazas en las escuelas o centros de Educación infantil como para bonificar los precios de los menús en los comedores escolares, exige a los progenitores la aportación de NIE o DNI para comprobar los datos fiscales y, por lo tanto, los ingresos de la unidad familiar.

De este proceder se hicieron eco los medios de comunicación social. Según pudimos leer en estos, a través de la aplicación Séneca, se envió a los centros docentes que imparten el primer ciclo de Educación Infantil un documento en el que se les recordaba que todas aquellas personas con incidencia “Titular no identificado” por tener pasaporte y que no pueden acreditar su identidad con NIE o DNI, no podrán acreditar ingresos y, por tanto, la bonificación de la plaza será del 0%. Además de ello, se indicaba a las escuelas y centros en cuestión que, en estos mismos casos se podía orientar a las familias de la posibilidad de acudir a los servicios sociales por si estimaran oportuno emitir un certificado de grave riesgo, de manera que, de ser así, no sería necesario requerir ninguna documentación a efectos de renta y la plaza sería gratuita.

Idéntico proceder –añadían los medios de comunicación- en cuanto a la exigencia de DNI o NIE, se estaba llevando a cabo cuando lo que se solicita es la bonificación en el precio del menú del comedor escolar de los centros docentes públicos y concertados de toda Andalucía, resultando que la única opción que les quedaría a las familias de no obtenerla sería la de pagar los 4,5 euros diarios que costaría, cantidad que en una inmensa mayoría de los casos no se pueden costear por ser personas con muy escasos recursos económicos.

Tras promover una investigación de oficio, la Consejería de educación nos aporta un informe elaborado por la Dirección General de Planificación y Centros donde se alude a la Orden de 30 de agosto de 2010 (artículo 22) en su redacción dada por la Orden de 31 de julio de 2012, en virtud de la cual, la solicitud de bonificación para los servicios complementarios educativos deberá ir acompañada de una declaración de los ingresos de la unidad familiar del periodo impositivo anterior, con plazo de presentación vencido, a la fecha de presentación de la solicitud. Exige además, el mencionado precepto, que todos los miembros de la unidad familiar mayores de 16 años deben estar identificados por su DNI o por su NIE, y cumplimentar la autorización a la Consejería de Educación para obtener datos de la Administración tributaria, y “cuando no se cumplimente la referida autorización a la Consejería competente en materia de Educación, no se tendrá derecho a la bonificación.” Añade el Centro directivo en su informe que es competencia de la Administración educativa garantizar el derecho a todas las personas a acceder en condiciones de igualdad y no discriminación a los centros docentes públicos, y establecer medidas para facilitar la contribución al coste de los precios de los servicios para aquellas familias cuyas circunstancias socioeconómicas así lo requieran, siendo la Agencia Estatal de Administración Tributaria la encargada de facilitar la información de carácter tributario a efectos de cálculo de bonificaciones, y en consecuencia de aplicar dichos datos al sistema que determina el porcentaje de bonificación de los servicios complementarios que ofrecen los centros.

Concluye la Dirección General manifestando que, en cualquier caso, a través de las Delegaciones Territoriales de Educación, Cultura y Deporte, se estudian todos aquellos supuestos excepcionales de familias que se encuentren en situación de dificultad social extrema, llevándose a cabo medidas para conceder la gratuidad del servicio, siempre y cuando las circunstancias alegadas sean debidamente justificadas

CONSIDERACIONES

Relatados los antecedentes por lo que respecta al reconocimiento del derecho a las bonificaciones para sufragar los costes de los servicios educativos, pasamos a formular las siguientes consideraciones, que servirán de base a la resolución que posteriormente se adopte, en uso de las facultades que confiere a esta Institución su Ley reguladora:

1.- Sobre la participación de las familias en el coste en los servicios complementarios educativos.

El Decreto 137/2002, de 30 de abril, de Apoyo a las familias andaluzas reconoce (artículo 17) que las familias deberán contribuir al coste de los servicios complementarios, y cuando no superen un cierto umbral de ingresos, podrán beneficiarse de una bonificación. En este sentido, la Disposición Adicional primera de la norma, como requisitos para acceder a las ayudas públicas, solo y exclusivamente contempla la acreditación de los rendimientos obtenidos por la unidad familiar. No introduce, en cambio, ningún elemento o requisito sobre la identificación de los solicitantes.

Por el contrario, la Orden de 3 de agosto de 2010 (artículo 22), para determinar la participación de las familias en el coste de los servicios complementarios, y más concretamente para el reconocimiento del derecho a la bonificación en dicho coste, viene a establecer tres requisitos, o mejor dicho, formalidades que habrán de cumplimentarse en el momento de presentación de la solicitud. La primera, una declaración de los ingresos de la unidad familiar del periodo impositivo inmediatamente anterior, con plazo de presentación vencido, a la fecha de presentación de la solicitud. La segunda exigencia es que todos los miembros de la unidad familiar mayores de dieciséis años estén identificados por el Documento Nacional de Identidad o por el Número de Identificación de Extranjeros. Finalmente, como tercera condición, se exige a los solicitantes de las bonificaciones que cumplimenten una autorización a la Consejería competente en materia de educación para que ésta pueda obtener de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, mediante la transmisión de datos telemáticos, la información relativa a los ingresos de todos los miembros de la unidad familiar obligados a presentar declaración por el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas referida al período impositivo inmediatamente anterior, con plazo de presentación vencido, a la fecha de solicitud.

Puede acontecer, y así ocurre en la mayoría de las familias que se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad, que uno o varios de sus miembros no estén obligados a presentar declaración por este Impuesto sobre la Renta, en tal caso, la Orden de 31 de julio de 2012, obliga a la Administración educativa a requerir de la Agencia Estatal de Administración Tributaria información relativa a los certificados de retenciones expedidos por el pagador de cualquier clase de rendimientos en favor de dicho miembro de la unidad familiar. Una vez constatado que dicha Agencia Estatal de Administración Tributaria no dispone de datos económicos, se presentará –según preceptúa la Orden- cualquier documento que acredite los ingresos obtenidos en el periodo de referencia, incluido excepcionalmente una declaración responsable de la persona interesada.

Lo que merece ser objeto de nuestra atención en estos momentos, va referido al requisito de que los solicitantes se encuentren en posesión del Documento Nacional de Identidad o el Número de Identificación de Extranjeros. El objetivo que se persigue con su cumplimentación no ha lugar a dudas del tenor literal del apartado 3, del artículo 22 de la Orden de 3 de agosto de 2010, según la modificación introducida por la Orden de 31 de julio de 2012: La identificación de la persona solicitante. Una acción que ha de realizarse presentando el DNI o el NIE en el caso de las personas extranjeras.

Y en este ámbito es donde se encuentra el nudo gordiano de la cuestión, en la identificación de las personas extranjeras en situación irregular. En efecto, la normativa sobre Extranjería no permite que la persona en situación irregular en nuestro país obtengan el Número de Identificación de Extranjeros solo con solicitarlo.

Así, el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Extranjería, en su artículo 206, apunta a que este documento deberá ser expedido de oficio por la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, salvo en los casos de los extranjeros que se relacionen con España por razón de intereses económicos, profesionales o sociales, en cuyo supuesto este documento deberá ser solicitado por las personas interesadas siempre que, entre otros requisitos “no se encuentren en situación irregular”. Es por ello que, en ningún caso, los padres y madres que se encuentren en situación irregular pueden estar en posesión del NIE, a pesar de que demanden un beneficio económico como obtener bonificaciones para sufragar los gastos de los servicios complementarios.

En estos términos, las unidades familiares en las que uno de sus miembros, o todos ellos, se encuentren en situación irregular nunca podrán beneficiarse de las ayudas que la Administración educativa concede para la participación en el coste del servicio complementario educativo. O dicho de otro modo, los extranjeros irregulares, que no pueden por ello estar en posesión del NIE, tienen, a priori y en este ámbito, un tratamiento diferente al resto de los nacionales. En el criterio de esta Institución, nos encontramos ante un supuesto de exclusión de los nacionales de terceros países en situación irregular, y por extensión, de sus hijos menores de edad.

Si de lo que se trata es de identificar a la persona solicitante, como parece deducirse de las normas citadas, está claro que el único documento válido para estas personas es su pasaporte. Y así es. La Tarjeta de Identidad del Extranjero, soporte técnico del NIE, es el documento que viene a identificar la situación en la que se encuentra el extranjero, al igual que el Visado. En cambio, es el pasaporte el documento propio de la identidad, que el extranjero deberá llevar consigo siempre a ese fin, y sea cual fuese su situación en España, según se infiere del propio Reglamento de Extranjería (artículo 208).

El problema se agrava cuando en la unidad familiar uno de sus miembros -madre o padre- se encuentra en situación regular y el otro no.

A tenor de la nueva regulación en la participación en los costes de los servicios complementarios introducida por la Orden de 31 de julio de 2012, “todos los miembros” de la unidad familiar del menor tienen que estar en posesión del DNI o NIE. De tal suerte que en estos últimos casos, también se estaría privando a la familia de la posibilidad de beneficiarse de las bonificaciones por la vía señalada.

Cuestión distinta es el modo en que estas personas extranjeras en situación irregular han de acreditar los ingresos obtenidos para acceder a las bonificaciones. Esta situación irregular en España les impide realizar cualquier tipo de actividad laboral o profesional en nuestro país, de modo que, al menos formalmente, la Agencia Estatal de la Administración Tributaria nunca puede tener datos de los ingresos obtenidos. Recordemos que en este punto la Dirección General de Planificación y Centros interpreta, según se deduce de su informe, que cuando no se cumplimente la autorización a la Consejería de Educación para que obtener datos de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de la información tributaria, no se tendrá derecho a la bonificación.

En el caso de las personas que no poseen el NIE, y por tanto, se encuentran en situación irregular, aunque cumplimenten esta autorización es obvio que la Administración Tributaria siempre informará que no dispone de datos relativos a estas personas, por la sencilla razón de que su situación les impide ejercer actividad alguna.

Por otro lado, estas unidades familiares, ante la imposibilidad de ejercer y desarrollar una actividad, suelen estar en especial situación de vulnerabilidad y, consiguientemente, son merecedoras de una específica protección, sobre todo teniendo en cuenta que el destinatario último del beneficio es el niño o la niña y que su interés superior debe estar por encima de cualquier otro, tal como proclaman las normas internacionales, nacionales y autonómicas.

Es cierto que en los casos de dificultad social extrema, como hemos comprobado en la tramitación de algunos expedientes de quejas, las familias fueron convenientemente valoradas por los Servicios Sociales del Ayuntamiento correspondiente como de grave riesgo, obteniendo una bonificación del coste del servicio de comedor del 100 por 100.

Pues bien, este aspecto debe ser objeto también de nuestra atención. Alude la Dirección General de Planificación y Centros que casos como los señalados, en los que no es posible obtener información de los ingresos de la unidad familiar de la Administración Tributaria, y que se encuentran en situación de dificultad social, son excepcionales, y han merecido la adopción de unas medidas específicas.

Hemos de entender que la excepcionalidad se refiere a casos que no están contemplados en la norma y no así a cuestiones de índole cuantitativa. Son muchos los extranjeros en situación irregular, con hijos escolarizados en centros sostenidos con fondos públicos, en situación de dificultad, aunque no siempre extrema, para quienes o se les ayuda económicamente a sufragar los costes de los servicios o, simplemente, no pueden acceder a los mismos, resultando los más perjudicados, como venimos reiterando, los menores de edad.

Pero es más, quien a la postre determina si una familia se encuentra en situación de dificultad son los Servicios Sociales de los Ayuntamientos. Unos Servicios sobrepasados por el actual contexto económico.

Es cada vez mayor el número de personas a atender y menores los recursos disponibles como consecuencia de los recortes y restricciones presupuestarias No cabe duda que en la actual coyuntura económica se ha producido un importante incremento de personas con responsabilidades familiares que se dirigen a las Servicios Sociales en demanda de ayuda. Los Servicios Sociales Comunitarios se están enfrentando a importantes desafíos para atender al significativo incremento de las familias afectadas por esta realidad unido ello a las políticas de austeridad, y que está multiplicando las situaciones de emergencia social, el riesgo de pobreza y de exclusión.

Este incremento de la actividad que desarrollan los Servicios Sociales de algunos municipios, especialmente castigados por la crisis económica, es una de las razones causantes de la demora en expedir o facilitar los documentos acreditativos de la situación de dificultad social.

Hemos tenido conocimiento, aunque no lo hemos podido verificar, que los Servicios Sociales de algunos municipios andaluces están emitiendo los señalados certificados con una demora de hasta un año.

Por todo lo señalado, desde esta Defensoría consideramos necesario emprender una modificación de los aspectos tratados para evitar que, de facto, se produzca una situación de discriminación, por lo que respecta a los servicios educativos complementarios, entre los hijos de nacionales de terceros países en situación irregular y los nacionales.

Es por ello que para la acreditación de la identidad de los solicitantes de bonificaciones de los mencionados servicios no puede exigirse un documento, el Número de Identificación de Extranjero, que en cumplimiento de la normativa sobre extranjería, nunca se podrá expedir a las personas en situación irregular en nuestro país. Para el cumplimiento de este requisito el documento válido ha de ser necesariamente el pasaporte.

De otro lado, los solicitantes de bonificaciones en situación irregular no pueden realizar actividades laborales y profesionales y, evidentemente no declaran sus ingresos a la Administración tributaria. Por ello, la Administración educativa debe tomar como válido cualquier documento admitido en derecho acreditativo de esta situación, entre los cuales la declaración jurada es uno de lo más utilizado en todos los ámbitos. Pero lo que no puede ni debe hacer es, a priori, negar el derecho a las ayudas por la imposibilidad de acreditar a través de la Agencia Tributaria los ingresos.

Y para los casos en los que haya que acreditar las situación de especial dificultad social, entendemos que por la coyuntura en que se encuentran los Servicios Sociales de muchos Ayuntamientos, ha de arbitrarse otro mecanismo que permita a los solicitantes acceder a los beneficios económicos sin tener que esperar a obtener el certificado o documento acreditativo de la situación sociofamiliar.

En estos supuestos, consideramos que bastaría con que el solicitante presentara una declaración jurada con un justificante de la petición formulada ante los Servicios Sociales acreditativo de su situación de dificultad social para tramitar la solicitud de la bonificación, de modo que no se haga depender el reconocimiento del beneficio de la mayor o menor carga de trabajo de dichos Servicios.

Ni que decir tiene que una vez que se dispusiera del documento emitido por los Ayuntamientos, si el mismo no fuese favorable a las peticiones o se tuviera constancia de la negativa del beneficiario a entregarlo, una vez emitido, se deberá exigir el reintegro de las cantidades abonadas indebidamente en concepto de bonificación por los servicios complementarios. Del mismo modo, procederá el reintegro de las cantidades bonificadas cuando se haya obtenido la bonificación falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido.

2.- Sobre la participación de las familias en el coste en los servicios de las escuelas y centros de Educación infantil.

La argumentación traída a colación respecto de los servicios complementarios educativos, resulta plenamente aplicable a los servicios que se proporcionan en los centros y escuelas de Educación infantil, tanto por lo que se refiere a su acceso como para el reconocimiento al derecho a las bonificaciones.

En el primer caso, es decir, al acceso a estos recursos educativos, como ya hemos expuesto a lo largo de este escrito, han sido varias las intervenciones de la Defensoría: Por un lado, demandando una flexibilización de las normas para que las familias pueden acreditar la variación de sus circunstancias económicas respecto de los dos años anteriores, que son los que se toman en consideración, y por otro, sobre el criterio de la Administración educativa cuando el solicitante está obligado a presentar la declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y no se ha hecho o se ha llevado a cabo extemporáneamente.

Para las personas extranjeras en situación irregular, es cierto que esta Institución no ha recibido, hasta la fecha, reclamación formal acerca de la negativa de los centros a admitir las solicitudes de ingreso para aquellos menores cuyos padres o uno de ellos no estuviera en posesión del NIE. En cambio si pudimos conocer, con posterioridad, que en la provincia de Málaga, a comienzos del curso escolar 2012-2013, desde su Delegación Territorial se había proporcionado una información errónea a la dirección de los centros y escuelas infantiles, y de este modo se les había comunicado que para solicitar plaza los padres debían estar en posesión del NIE, caso contrario, no se admitirían las solicitudes a tramitación. Según pudimos conocer, esta práctica fue corregida, aunque se desconoce el número de familias que desistieron de su pretensión de solicitar plaza a la vista de esta información errónea.

El problema, en cambio, vuelve a ser también en este ámbito, el reconocimiento de las bonificaciones para los costes por los servicios. El Decreto 149/2009, de 12 de mayo, por el que se regulan los centros que imparten el primer ciclo de la Educación infantil, no contempla expresamente, como acontece en la Orden de 3 de agosto de 2010, que los solicitantes de las ayudas estén en posesión del NIE ó DNI. Pero aun cuando así fuese, como hemos tenido ocasión de demostrar, sería un requisito de imposible cumplimiento para las personas de otros países en situación irregular porque la el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Extranjería, les prohíbe obtener dicho documento, a pesar de que puedan tener intereses económicos como es el hecho de obtener bonificaciones para sufragar una plaza en un centro o escuela de Educación infantil.

Y finalmente hemos de referirnos también al modo en que los solicitantes de las bonificaciones deben justificar sus ingresos en el caso de las personas en situación irregular que no posean el NIE. En este ámbito hemos de reiterar los mismos planteamientos que han sido ya expuestos cuando abordamos los servicios complementarios. Son personas que no pueden realizar actividad alguna, por lo tanto la Administración tributaria carece de datos sobre sus ingresos, de tal suerte que, una vez constatado por la Administración tributaria la ausencia de los mismos, se les debe permitir, para su justificación cualquier medio de prueba admitido en derecho, entre los que la declaración jurada suele ser el más útil y habitual en supuestos similares.

El mismo fundamento y criterio para las familias que se encuentren en situación de riesgo social. A juicio de esta Institución, para acceder a las bonificaciones para los costes del servicio de los centros y escuelas de Educación infantil, deben arbitrarse los mecanismos necesarios de forma que los solicitante puedan presentar declaración jurada con un justificante de la petición formulada ante los Servicios sociales acreditativo de la situación de dificultad social. Estos serían los documentos válidos para tramitar la solicitud, sin tener que esperar a que los Servicios Sociales emitan el documento demandado.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA: Que se promueva la modificación del Orden de 3 de agosto de 2010, por la por la que se regulan los servicios complementarios de la enseñanza de aula matinal, comedor escolar y actividades extraescolares en los centros docentes públicos, así como la ampliación de horario, de modo que, para el reconocimiento del derecho a bonificaciones, y a efectos de la identificación de las personas solicitantes extranjeras en situación irregular, se exija únicamente el pasaporte, y no el Número de Identificación de Extranjeros.

RECOMENDACIÓN 1: Que se dicten las Instrucciones oportunas para que a las personas solicitantes de bonificaciones de los servicios que se prestan en los centros y escuelas de Educación infantil así como para los servicios complementarios educativos, cuando la Agencia Estatal de la Administración Tributaria no puede suministrar datos sobre sus rentas, se les requiera para que presenten cualquier otro documento admitido en derecho acreditativo de las percepciones económicas.

RECOMENDACIÓN 2: Que se dicten las instrucciones oportunas para que a las personas solicitantes de dichas bonificaciones que se encuentren en circunstancias sociofamiliares de grave riesgo, se les permita, a efectos del reconocimiento de la ayuda pública, aportar copia de la petición del reconocimiento de esta situación formulada ante los Servicios Sociales del Ayuntamiento de residencia. 

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones

ANTECEDENTES

Esta Institución inició, de oficio, la queja tras tener conocimiento por los medios de comunicación de un incidente ocurrido en octubre de 2012 en un centro de protección de menores, en el que una menor fue víctima de una agresión sexual en el centro, cuyos autores podrían haber sido otros menores también allí residentes, todo ello, propiciado por unas insuficientes medidas de control por parte del personal encargado de la custodia de los menores.

El Servicio de Protección de Menores, nos informa que tuvieron conocimiento de los hechos tras la personación de los padres de la menor en sus dependencias, y que a continuación se abrió un expediente informativo, de cuya instrucción se obtuvieron las siguientes conclusiones:

- Que de las declaraciones tanto de los profesionales del centro como de los profesionales entrevistados no se aclara nada en relación con la veracidad o no de lo sucedido.

- Que por parte del centro no se cumple con la vigilancia en turno de noche, el educador debería mantenerse activo, puesto que se trata de su turno laboral, y no acostarse en su dormitorio.

- Que la educadora, a la que trasmite el menor lo ocurrido, debería de haber intervenido, sin entrar en la credibilidad de lo que cuenta la niña. A su vez la transmisión de información a su compañero que la sustituye en el turno, no fue por los cauces correctos, ya que le contó lo ocurrido con la menor, pero no se reflejó por escrito.

- Que el rol del representante de la entidad debería clarificarse por el buen funcionamiento del centro, y que ante cualquier incidencia el personal tenga claro que debe comunicárselo al Director.

- Que la menor y sus hermanos se marcharon con sus padres sin comunicárselo al educador, por lo que se refleja una falta de organización, en algo tan importante como que unos padres puedan llevarse a unos menores tutelados sin que sobre eso el centro tenga ningún control.

Tras detallar las conclusiones obtenidas de la investigación en el informe no se añade ninguna otra referencia a posteriores actuaciones para resolver las irregularidades detectadas en dicha inspección ni para exigir las consecuentes responsabilidades a la entidad gestora del centro conforme al vínculo contractual existente con la Administración.

CONSIDERACIONES

1.- Según el artículo 18.2 de la Ley 1/1998, de 20 de abril, de los Derechos y la Atención al Menor, corresponde a la Administración de la Junta de Andalucía el ejercicio de las funciones de protección de menores que implican separación de la persona menor de edad de su medio familiar reguladas en el Título II (De la Protección), y más en concreto en su Capítulo III (Del desamparo, la tutela y la guarda) y Capítulo IV (Del acogimiento familiar, la adopción y el acogimiento residencial en centro de protección).

En el ejercicio de dichas competencias de protección de menores el acogimiento residencial se constituye como una de las alternativas posibles para atender las necesidades de la persona menor bajo tutela o guarda de la Administración. Dicha medida sería acordada en favor del menor atendiendo a su supremo interés, en aquellos supuestos en que se considerase que ésta resultaba ser la opción más beneficiosa.

A tales efectos, la Administración de la Junta de Andalucía dispone de una red de centros propios o en régimen de convenio o concierto con entidades privadas en los que residen aquellas personas menores de edad tuteladas o cuya custodia hubiera sido asignada a la Junta de Andalucía, y sobre las que se haya considerado más beneficiosa su estancia en centros en lugar de la prioritaria medida de acogimiento familiar.

La organización y funcionamiento de estos centros habrá de estar orientada a dos principios básicos; de un lado se ha de procurar la mejor calidad técnica en la atención, referida tanto a recursos humanos como materiales, y de otro la dinámica de funcionamiento de los centros debe procurar cuantas mayores semejanzas posibles al modelo de un hogar familiar.

Y en este contexto resultan prioritarias las funciones de supervisión y control del Ente de Protección de Menores, respondiendo a una doble lógica y finalidad:

En primer lugar se ha de responder a la preocupación por el estado de los menores internos en el centro. La Administración es tutora (o mera guardadora) de las personas menores internas en el centro, y como un buen padre o madre hace respecto de su hijo o hija, ha de velar porque reciba las atenciones y cuidados que les son necesarios, protegiendo sus derechos e integridad y decidiendo en cada momento aquellas medidas o actuaciones más beneficiosas para su supremo interés.

Además de estas actuaciones propias de quien ejerce la tutela o guarda, nos encontramos la visión de la Administración responsable del funcionamiento del centro, como servicio público que se presta en régimen de prestación directa, o indirecta mediante convenio, concierto o cualquier otra fórmula contractual. Desde esta perspectiva, la Administración ha de velar porque el centro cumpla con los requisitos establecidos en la normativa, y porque ajuste su prestación al encargo institucional realizado, conforme a las cláusulas del documento contractual y con el seguimiento y evaluación establecido.

Tales requisitos se encuentran regulados en la Orden de la Consejería de Igualdad y Bienestar Social de 28 de julio de 2000, que desarrolla el Decreto 87/1996, de 20 de febrero, sobre autorización, registro y acreditación de los Servicios Sociales de Andalucía, e incluye expresamente en su Anexo I las condiciones materiales y funcionales de obligado cumplimiento para los centros residenciales de protección de menores, ubicados en la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Por esta razón, con la finalidad de otorgar respaldo normativo a la aludida obligación de supervisión y control, el Decreto 355/2003, de 16 diciembre, sobre acogimiento residencial de menores, establece en su artículo 61, relativo al seguimiento de los centros, que el Servicio de Protección de Menores habrá de realizar, al menos, dos visitas anuales a cada uno de los centros, al objeto de efectuar el seguimiento del funcionamiento y organización de los mismos, supervisar la acción educativa, y ofrecer el apoyo técnico en la elaboración de los instrumentos técnicos que se exigen en el Decreto.

Con esta obligación impuesta reglamentariamente se dota de contenido a las competencias que el 73 del mismo Decreto 355/2003 encomienda a las Delegaciones Provinciales de la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social (Actualmente Delegaciones Territoriales de Salud y Bienestar Social) respecto de la supervisión y control de los centros de protección, como también respecto de la ejecución, seguimiento y evaluación de la medida de acogimiento residencial.

De igual modo, al existir un vínculo contractual con la Administración, no deben existir dudas en cuanto a la potestad de supervisión y control permanente de la correcta ejecución del encargo efectuado a la entidad privada gestora del centro. Se trata de una potestad inherente a la Administración Pública en el ámbito propio de la ejecución del contrato administrativo para impulsar, verificar y supervisar su cumplimiento efectivo, conforme a su propio articulado y demás cláusulas accesorias.

2.- Así pues, tras relacionar de manera somera la normativa que obligaría a la Administración a efectuar labores de seguimiento y evaluación continua del funcionamiento de los centros de protección de menores bajo su responsabilidad, hemos de llamar la atención sobre las irregularidades de funcionamiento detectadas en el centro, las cuales llegaron a ser contrastadas no de forma espontánea, a raíz de una intervención promovida por la propia Administración, sino tras la denuncia de abusos sexuales efectuada por los padres de una menor allí residente, e incoarse un procedimiento para intentar esclarecer tan graves acusaciones.

Por ello, tras la detección del cúmulo de irregularidades descritas en el propio informe de la Administración, con indudables repercusiones en los menores tutelados, nos vemos en la tesitura de reclamar de la Administración, que ha de ejercer las funciones de Ente Público de Protección de Menores en la provincia, un mayor celo en el control de los recursos residenciales a quienes confía la guarda y custodia de menores tutelados.

Se retrata en el informe un régimen de funcionamiento del centro carente de suficiente rigor organizativo, sin suficiente vigilancia en el turno de noche, sin que el personal comunicase las incidencias relevantes a la Dirección y sin que tampoco dejase constancia escrita de un informe con tales incidencias, especialmente de las denuncias o quejas realizadas por los propios menores. También destaca la aparente laxitud en los controles de entrada y salida del centro ante la marcha de algunos de los menores tutelados con sus padres, sin conocimiento del personal.

Todas estas irregularidades no hacen más que incidir en hechos de contenido similar que abordamos en la queja 11/1087 y cuya tramitación culminamos solicitando a la Delegación Territorial (por entonces Delegación Provincial de Igualdad y Bienestar Social) que efectuase un estricto cumplimiento de la obligación establecida en el artículo 61 del Decreto 355/2003, de 16 diciembre, sobre acogimiento residencial de menores, de visitas de supervisión y control a los centros de protección de menores con periodicidad mínima de carácter semestral, todo ello con la finalidad de evitar la consolidación, por pura rutina, de pautas de funcionamiento en los centros no acordes con los principios que habrían de inspirar el funcionamiento de los centros de protección, detallados en el Decreto 355/2003, antes aludido.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1 Que se extremen las medidas de supervisión y control de los centros de protección de menores existentes en la provincia, a fin de que quede garantizado el cumplimiento de las exigencias materiales y funcionales establecidas en la normativa, especialmente en lo referente a la vigilancia durante el turno de noche y el control de las salidas de los menores.

RECOMENDACIÓN 2 Que en relación con el centro en cuestión objeto de nuestra investigación, se exijan las responsabilidades que se derivaran de las irregularidades detectadas en la inspección, todo ello conforme a las previsiones establecidas en el vínculo contractual con la Administración.

Ver Asunto Solucionado

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones