El padre de la interesada, reconocido como dependiente Grado II, nivel 1, estaba padeciendo la demora en el reconocimiento de los Servicios de Ayuda a Domicilio y de Teleasistencia que venía disfrutando y dejó de recibirlos al haberse trasladado a otra provincia, no habiendo podido, finalmente volver a beneficiarse por haber fallecido en el transcurso del procedimiento.
Con el informe recibido, la documentación que obra en la queja y la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución en virtud del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formula Resolución a la Delegación Territorial de Igualdad, Salud y Políticas Sociales en Sevilla en el sentido de que se revise el expediente de dependencia de la persona afectada, de forma que se determine, en favor de sus causahabientes, la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública que se haya podido producir por la dilación habida en el procedimiento.
Nos ponemos en contacto con esa Delegación Territorial, en relación con el expediente de queja que se tramita en esta Institución con la referencia del encabezamiento, Q 17/237.
Una vez analizados los informes recibidos, puestos los mismos en relación con la documentación que obra en poder de esta Institución y con la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formular Resolución en base a los siguientes
ANTECEDENTES
1. Con fecha 18/01/2017, la interesada se dirigió a esta Institución, manifestando que su padre tenía reconocida la condición de persona en situación de dependencia (Grado II, nivel 1), desde el 14/04/2009, así como Programa Individual de Atención aprobado con fecha 18/08/2009, reconociéndosele en el mismo los Servicios de Ayuda a Domicilio y de Teleasistencia, como modalidad de intervención más adecuada en función del grado y nivel de dependencia reconocido.
Expresaba en la queja que debido a un empeoramiento de su situación física, pues padecía de cáncer y estaba recibiendo cuidados paliativos, debió trasladar su residencia de ... a ..., para poder afrontar la enfermedad en compañía de su familia. Así, con fecha 02/06/2016 comunicó a la Delegación Territorial de Igualdad, Salud y Políticas Sociales en Jaén su traslado a Sevilla, solicitando el traslado de su expediente de dependencia a esa provincia.
Una vez establecido en el municipio de ... recibió la visita de los servicios sociales comunitarios para la elaboración del Programa Individual de Atención, solicitándose tras dicha visita la revisión, por agravamiento, del grado de dependencia reconocido.
Pese a lo anterior, en el momento de presentación de la queja, habiendo transcurrido un prolongado tiempo desde su traslado, continuaba sin disfrutar de las prestaciones por dependencia que sí había estado recibiendo en Jaén -el Servicio de Ayuda a Domicilio y el Servicio de Teleasistencia- durante un período de casi siete años.
Señalaba finalmente la interesada que debido a la gravedad del estado de salud de su padre, resultaba urgente la resolución del expediente y la asignación de las prestaciones o servicios que le correspondiesen.
2. Esta Institución, tras el correspondiente análisis, admitió la queja a trámite y se dirigió a esa Delegación Territorial, con fecha 06/02/2017, solicitando el correspondiente informe.
Su informe fue recibido en nuestra Sede el pasado 07/03/2017 y en el mismo se expresaba lo siguiente:
“Trasladado el expediente desde ..., donde disfrutaba del recurso del servicio de ayuda a domicilio, a ..., la propuesta de los servicios sociales comunitarios ha sido recibida en esta Delegación Territorial con fecha 31 de enero de 2017. En la misma se valora como recurso más adecuado a la situación de dependencia de la interesada el servicio de ayuda a domicilio, que será prestado por el Ayuntamiento citado.
A día de hoy, una vez comprobada la documentación recibida, se está estudiando el copago para proceder a aprobar el PIA, todo ello atendiendo al principio del artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.”
3. Trasladado este informe a la interesada, con fecha 14/03/2017, para que formulara las alegaciones que estimase convenientes, ésta nos indica que su padre había fallecido el 27/02/2017, sin haber podido disfrutar de los servicios de atención a la dependencia que le correspondían, durante el período de más de 8 meses transcurrido entre la comunicación a la Delegación Territorial de Igualdad, Salud y Políticas Sociales en Jaén del traslado a Sevilla y el fallecimiento, ratificándose por tanto en la queja inicial y solicitando que se le compense con carácter retroactivo por el tiempo de espera.
A la vista de estos antecedentes, procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera. Sobre el traslado del expediente.
Al no existir una norma de procedimiento específica que regule el traslado de una persona dependiente de un municipio a otro de Andalucía y establezca un plazo determinado de resolución, ha de acudirse a las previsiones del Decreto 168/2007, de 12 de junio, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, así como los órganos competentes para su valoración, en lo que se refiere a la revisión del Programa Individual de Atención.
Así, a la vista de lo dispuesto en los artículos 18 y 19 de dicho Decreto, el nuevo Programa Individual de Atención, cuando se solicita la revisión del mismo, como sería el caso, debe aprobarse y notificarse a la persona interesada o a sus representantes legales en el plazo máximo de tres meses desde la fecha de recepción de la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia por los Servicios Sociales Comunitarios correspondientes.
Sin perjuicio de que este plazo nos parezca excesivo y de que entendamos que se debería garantizar la continuidad de la prestación del SAD a la persona dependiente que la tiene reconocida en un período de tiempo mucho más breve, lo que no cabe es la demora en la tramitación del nuevo PIA, llegando a producirse, como ha sido el caso, el fallecimiento del dependiente sin disponer de la ayuda en el domicilio que ha venido percibiendo durante casi siete años, en el momento en que más la necesitaba.
Al demorar la aprobación del Programa Individual de Atención y paralizar el disfrute de la prestación, la Administración está obteniendo una ventaja -en términos estrictamente patrimoniales pues entendemos que no ha sido intención de esa Delegación perjudicar al interesado- que no debe admitirse como razonable.
Segunda.- Funcionamiento anormal de la Administración.
En el caso que se plantea en esta queja, al no tratarse de una prestación económica que pueda reconocerse con carácter retroactivo, debe acudirse al instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, que venía regulado en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a cuyo tenor los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Se exige que el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
Esta regulación se ha mantenido en lo sustancial en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, vigente desde el 2 de octubre de 2016.
Los Tribunales de Justicia y el Tribunal Constitucional han tenido la oportunidad de pronunciarse, en numerosas ocasiones, sobre los diversos aspectos que conforman el régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial y, particularmente, sobre la dilación en el desarrollo de los procedimientos.
Así, el Tribunal Supremo, establece con carácter general la necesaria concurrencia de varios requisitos para que se produzca responsabilidad patrimonial, que pueden sintetizarse, siguiendo la Sentencia de la Audiencia Nacional de 11 de noviembre de 2004, como sigue:
a) Producción, por acción u omisión, de una lesión patrimonial antijurídica y por tanto, resarcible. Esta lo será cuando el particular no tenga el deber de soportar un daño que sea imputable a la Administración, lo que ocurrirá cuando lo ocasione un agente de ésta, actuando en el ámbito de sus competencias, incluso cuando la acción originada es ejercida legalmente, pues cualquier conducta dañosa debe ser en principio indemnizada porque de otro modo se produciría un sacrificio individual a favor de una actividad de interés público, que en algunas ocasiones debe ser soportada por la comunidad.
b) El perjuicio, daño emergente o lucro cesante, debe ser efectivo, concreto, individualizado, y evaluable económicamente, sin que concurran causas de justificación que exoneren a la Administración, entre las que cabe citar solo la fuerza mayor y la conducta del propio recurrente, si es determinante de la producción del daño.
c) Carácter objetivo de la responsabilidad, sin que sea exigible realizar una referencia a la culpa del agente, pues la Administración responde del mal funcionamiento normal o anormal, de los servicios públicos, aunque el daño se produzca de forma involuntaria o como consecuencia del riesgo en la prestación de ciertos servicios. Ni siquiera es preciso probar que el servicio Público se ha desenvuelto de manera anómala, bastando que el riesgo inherente a su utilización haya sobrepasado los límites impuestos por los estándares de la seguridad exigibles conforme a la conciencia social. En definitiva, se trata de socializar los riesgos cuando se actúa en defensa de los intereses generales lesionando los particulares.
d) Que exista relación directa de causalidad entre el daño y la actuación de la Administración, pues el hecho que origina el daño debe ser en si mismo idóneo para ocasionarlo. La relación de causalidad debe entenderse en el marco de la responsabilidad objetiva, por lo que, como queda dicho, solo la fuerza mayor y la conducta dolosa o negligente del propio recurrente, si es determinante de la producción del daño, pueden romper el nexo causal.
e) Que se entable la reclamación dentro del año siguiente al momento de la causación de los perjuicios.
Particularmente en lo que se refiere a la responsabilidad patrimonial cuando se produce la dilación de un procedimiento administrativo, cabe reseñar la Sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de julio de 2012, que señala en su fundamento jurídico cuarto que:
“... el mero incumplimiento de los plazos procesales no es determinante de una dilación indebida. Así el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias, -STC 73/1992, de 13 de mayo y STC 93/2008, de 21 de julio - ha señalado que la dilación indebida que, " no se identifica con el mero incumplimiento de los plazos procesales" constituye un concepto jurídico indeterminado, cuyo contenido concreto ha de ser alcanzado mediante la aplicación, a las circunstancias específicas concurrentes en cada caso, de los factores objetivos y subjetivos que sean congruentes con su enunciado genérico. Estos factores -ha afirmado éste Tribunal, siguiendo de cerca la Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos- pueden quedar reducidos a los siguientes: la complejidad del litigio, los márgenes ordinarios de duración de los litigios del mismo tipo, el interés que en aquél arriesga el demandante, su conducta procesal y finalmente, la conducta de los órganos judiciales y la consideración de los medios disponibles (SSTC. 223/88, 28/89 y 81/89).”
Concluye dicho fundamento jurídico cuarto con la afirmación de que la existencia de dilaciones indebidas no resulta solo de la mera constatación de la duración total del proceso o la inobservancia de los plazos procesales, sino que es preciso efectuar un análisis del proceso para determinar las razones de tal duración y poder apreciar si se trata de dilaciones indebidas o responde a la naturaleza, características y alcance del proceso, la intervención o actitud de las partes o la disponibilidad de medios, ya que de ello deriva la imputación de los resultados a un funcionamiento anormal o a otros factores (STS de 29 de septiembre de 2009).
Más adelante esta misma sentencia viene a matizar que la doctrina constitucional expuesta sobre dilaciones indebidas, aun inicialmente contemplada para el procedimiento judicial (articulo 24.2 CE), es asimismo aplicable al procedimiento administrativo.
Así pues, aplicando estos factores de análisis al supuesto planteado en esta queja, se hace necesario valorar si el retraso en aprobar la revisión del PIA del interesado está justificado o no lo está, en función de la naturaleza, características y alcance del proceso, la intervención o actitud de las partes o la disponibilidad de medios.
Considerando los elementos de juicio de que dispone esta Institución, a los que se ha aludido en el relato de antecedentes de esta queja, resulta difícil de justificar la dilación que se ha producido, en primer lugar por haberse interrumpido el disfrute de la prestación que ya se venía percibiendo durante un periodo prolongado de tiempo y, en segundo lugar, al existir propuesta de PIA formulada por los Servicios Sociales Comunitarios, que no ha llegado a aprobarse por esa Delegación Territorial.
Por lo tanto, entendemos que esa Administración debe revisar de oficio las circunstancias que se han producido en este expediente, a fin de determinar si se ha producido un funcionamiento anormal de la Administración pública que deba ser indemnizable para el particular afectado.
En este sentido, resulta ilustrativa la Sentencia de 13 de febrero de 2014 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, cuando expresa que:
“... no puede desconocerse que la prolongada, defectuosa y morosa tramitación del procedimiento encaminado a la determinación de los servicios y prestaciones a que hubiera tenido derecho la persona, reconocida como dependiente, genera derecho a indemnización -con base legal-, en los términos que pasamos a explicar, y en el bien entendido que dicho derecho nace y deriva de la responsabilidad patrimonial de la Administración por deficiente y anormal funcionamiento del servicio público.
(…) En conclusión, Juliana -persona dependiente- fue abandonada a su suerte durante todo el tiempo de tramitación del procedimiento -injustificadamente lento y falto de impulso-. Y concordamos con la precitada S. en cuanto concluye acreditado "un incumplimiento del plazo que reviste las notas de esencial y significativo, que tiene por causa un funcionamiento anormal de la Administración, incompatible con los estándares de razonabilidad y determinante (relación de causa/efecto) de que don ... no pudiera disfrutar de la ayuda concreta a que habría tenido derecho con un grado de certeza elevadísimo", y que "la acción de resarcimiento ejercitada debe prosperar, al mediar un supuesto generador y desencadenante del instituto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas".
Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos formular a la Delegación Territorial de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de Sevilla, la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los deberes legales recogidos en los preceptos recogidos en el cuerpo de la presente resolución y a los que se debe dar inmediato y debido cumplimiento.
RECOMENDACIÓN para que se revise el expediente de dependencia de la persona afectada, de forma que se determine, en favor de sus causahabientes, la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública que se haya podido producir por la dilación habida en el procedimiento.
Consideramos que actuando en la forma que propugnamos se lograría una mayor adecuación de la actuación administrativa a los principios de eficacia y de sometimiento pleno a la ley y al Derecho, previstos en el artículo 103 de la Constitución.
Asimismo, quedaría garantizado el derecho a una buena administración que comprende, entre otros, el derecho de los particulares ante las Administraciones Públicas a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable (artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía).
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
