Silencio administrativo frente a escrito solicitando baja en padrones de tasa de recogida de residuos.

ANTECEDENTES

I. Con fecha 16 de setiembre de 2013 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por Dña. ..., a través de la cual nos exponía lo siguiente:

Que con fecha 19 de julio de 2013 había dirigido escrito al Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra al no estar conforme con la cuantía de la tasa de basura en relación a la propiedad del contenedor y tratarse de una vivienda.

Que a pesar del tiempo transcurrido, aún no había recibido respuesta a su escrito.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración que resolviese expresamente, sin más dilaciones, el escrito presentado por la parte promotora de la queja, informándonos al respecto.

III. A pesar de haber transcurrido un plazo más que prudencial desde la remisión de la mencionada solicitud y de haber reiterado la misma en dos ocasiones, hasta la fecha no se ha obtenido respuesta de ese organismo.

De tales circunstancias no cabe más que extraer la existencia de un reconocimiento tácito de los hechos expuestos por la parte promotora de la queja.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- De la obligación de resolver a cargo de la Administración Pública.

El artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), establece la obligación de la Administración de dictar en todos los procedimientos resolución expresa sobre el fondo del asunto y notificar la misma, sin perjuicio de que en el procedimiento intervenga prescripción, renuncia, caducidad o desistimiento, o bien la desaparición sobrevenida de su objeto, pues cuando concurran estas circunstancias habrá de dictarse dicha resolución en tal sentido. Quedan exceptuados de esta obligación exclusivamente los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, o los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.

Debe añadirse que el apartado 7 del artículo 42 de la LRJPAC establece que «El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo», pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

Segunda.- Del silencio administrativo negativo.

Ante la falta de respuesta administrativa, debemos hacer referencia a la jurisprudencia creada en torno al control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso- administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados.

Puede citarse a tal efecto la Sentencia 72/2008, de 23 de junio de 2008, dictada por la Sala Primera del Tribunal Constitucional en el Recurso de amparo 6615-2005, Fundamento Jurídico 3:

«Se ha venido reiterando, conforme a esta jurisprudencia constitucional, que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; se ha declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, este Tribunal ha concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable —y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE—, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa.»

La institución del silencio administrativo negativo -a diferencia del silencio administrativo positivo, que tiene la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento- se configura por ley exclusivamente como una garantía para la defensa judicial de sus derechos por parte de los interesados. Por tanto, la Administración no queda eximida de su obligación de resolver, incluso, de modo que no queda sujeta al sentido del silencio.

Tercera.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 31) garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a los ciudadanos, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico. Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, se le formula ese Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN concretada en la necesidad de dar respuesta, a la mayor brevedad posible, al escrito presentado por la parte afectada con fecha 19 de julio de 2013.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz inició de oficio la queja 14/376 para averiguar los sistemas de salvamento y extinción de incendios destinados a atender las necesidades de Sierra Nevada (Granada) Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.

ANTECEDENTES

1.- Con fecha 6 de Febrero de 2014 el Defensor del Pueblo Andaluz incoó de oficio la queja 14/376 en relación con la organización de los servicios de extinción de incendios y salvamento destinados al Estación de Sierra Nevada (Granada). Para conocer las intervenciones de las Administraciones responsables, nos dirigimos a la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en Granada, Diputación Provincial y Ayuntamiento de Monachil, municipio donde se localiza dicha estación. La petición del Defensor se dirigió a las tres instancias citadas con fecha 19 de Febrero de 2014 en los siguientes términos:

 

“Con fecha 22 de Enero de 2014 se produjo un importante incendio en un establecimiento hotelero situado en la estación Sol y Nieve de Sierra Nevada, en Granada. A pesar de que no se registraron, afortunadamente, daños personales de consideración, el siniestro tuvo como resultado la práctica destrucción del hotel debido a lo vigoroso de las llamas y también a las características de la construcción, con una importante presencia de elementos y materiales de madera.

 

Según las informaciones ofrecidas desde distintos medios de comunicación, el siniestro fue atendido por dotaciones de extinción de incendio y salvamento situadas en los parques de la ciudad de Granada. Para atender esta llamada de emergencia las dotaciones se debieron trasladar desde la capital hasta la estación de esquí en la sierra que dista 31 kilómetros, ascendiendo por la carretera A-395.

Según varias fuentes, el tiempo de llegada de las dotaciones que se cita como más rápido fue de 45 minutos. Otras informaciones lo fijan en una hora transcurrida desde el aviso hasta la llegada de los servicios.

 

Por otro lado, se señala que esta asignación del servicio a los parques de Granada se debe, entre otras razones, a que es la dotación adecuada de medios personales y materiales más cercana a la estación de esquí. Y es que es así, en estos momentos, porque la estación “Sol y Nieve” no cuenta con una dotación propia de servicio de extinción de incendios con las características y servicios acordes para atender un siniestro de la entidad del reseñado.

 

Pero, más allá de las circunstancias del caso, esta Institución considera oportuno tomar en consideración los valores de seguridad y prevención que están especialmente en juego para la protección de las personas y el funcionamiento general de la estación, sus construcciones y servicios.

 

Hablamos de una localidad caracterizada por una fuerte estacionalidad en la presencia de personas con motivo de la práctica de los deportes de invierno y montaña que, quizás, no ofrece datos de una presencia residencial, pero sí, en cambio, alcanza magnitudes de alta concentración de personas alojadas, visitantes y usuarios de los servicios de la estación y sus pistas en las fechas características.

 

Para poder conocer los criterios de organización de los servicios de emergencia para la extinción de incendios y salvamento en la estación de Sol y Nieve de Sierra Nevada, en Granada, el Defensor del Pueblo Andaluz ha acordado incoar expediente de queja de oficio, según señala el artículo 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre.

Pretendemos conocer los servicios de extinción de incendios y salvamento de la estación, describiendo las actuaciones básicas señaladas en la Ley 2/2002, de 11 de noviembre, de Gestión de Emergencias en Andalucía relativas a

Primero.- El diseño establecido en orden a las actuaciones básicas que determina la citada Ley de Emergencias, sobre

a) Previsión.

b) Prevención.

c) Planificación.

d) Intervención.

e) Rehabilitación.

 

Segundo.- La sujeción de la estación de esquí en cualquiera de los Planes Territoriales, Sectoriales y/o Especiales que recoge la normativa.

 

Tercero.- El marco de relaciones fijada ente las Administraciones afectadas ya sea local (a través del municipio de Monachil, término en el que reside la estación), provincial (con la intervención de los servicios dependientes de la Diputación) o ya sea autonómica, a través de la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en Granada; o igualmente la intervención vía colaboración o coordinación de otras Administraciones, como pudiera ser el propio Ayuntamiento de Granada.

 

Cuarto.- Conocer los servicios operativos en los términos fijados por la norma de referencia y sus posibles acuerdos y conciertos entre las Administraciones responsables.

 

Respecto al ámbito propio de esa Administración a la hora de atender las necesidades de emergencia de la estación de Sol y Nieve, consideramos necesario que nos trasladen las cuestiones que le señalamos específicamente. A saber:

 

1º.- Si han establecido actuaciones básicas en orden a la previsión, prevención, planificación, intervención y rehabilitación.

 

2º.- Si esa Administración se encuentra sujeta a cualquier instrumento de planificación territorial, sectorial o especial en el que se halle afectada la estación.

 

3º.- Si cuenta con acuerdos o fórmulas de convenio con otras administraciones e instancias que englobe a dicho espacio territorial.

 

4º.- Identificar los medios y recursos que dispone para participar en los términos fijados en las labores de atención y servicio de emergencias y salvamento para la estación de Sol y Nieve.

 

En suma, resulta de especial interés cualquier otra información que nos permita conocer, desde su particular competencia, la organización de los servicios de emergencia que tiene asignada la estación de Sol y Nieve, de Granada.

 

Por ello, le rogamos nos remita la información indicada, al amparo de los artículos 18 y 19 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz. y en aras de los valores de prevención, seguridad y protección de las personas y bienes que confluyen en un espacio tan emblemático y característico de Andalucía como es el espacio residencial de la estación en Sierra Nevada”.

 

 

2.- Con fecha 13 de Junio de 2014 se recibió informe del Consorcio Provincial de Bomberos de Granada, dependiente de su Diputación Provincial, en el que se realiza una explicación del modelo de planificación de estos servicios de extinción y salvamento en base a la red de parques de bomberos de la provincia y la asignación territorial que tiene establecida para atender las necesidades de los 169 municipios de la provincia granadina. Nos relata su inclusión en el Plan Director formalmente aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 18 de Septiembre de 2007 y concreta que la Estación de Sierra Nevada tiene adscrita su atención a cargo del Parque de Bomberos Sur de la ciudad de Granada, dependiente de su Ayuntamiento. Igualmente el citado Consorcio nos señala que ha realizado diversas gestiones para estudiar alguna fórmula conveniada de organización del Servicio con la entidad CETURSA, que explota la estación de esquí.

 

Por su parte la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía nos aporta, en su informe de fecha 9 de Julio de 2014, una completa descripción del marco regulador de las emergencias en Andalucía en relación con las competencias asignadas a cada Administración implicada, destacando la naturaleza municipal de estos servicios y las diferentes fórmulas de prestación en función a tratarse de municipios de menos o más de 20.000 habitantes. En el primer caso de municipios menores, son las Diputaciones Provinciales las encargadas de esa prestación junto a otras posibles fórmulas de colaboración y cooperación interadministrativa o con terceros. Se describen los dispositivos de coordinación de emergencias del CECOP-112 y se confirma la atribución de estas incidencias a las dotaciones de bomberos ubicadas en Granada y dependientes de su Ayuntamiento.

 

El Ayuntamiento de Monachil nos remite el informe solicitado con fecha 17 de Septiembre, explicando que cuenta con 7.359 habitantes y que la prestación del servicio de extinción y salvamento está asumida por la Diputación Provincial. El municipio indica que colabora con su organización de voluntarios de protección civil y presta los servicios de Policía Local como apoyo en funciones de control del tráfico en el interior de la Estación. En caso de emergencia, ambos grupos colaboran para facilitar la labor de los bomberos que acuden a atender las incidencias.

 

A partir de la información recibida, y en relación con las cuestiones que se expusieron en la motivación para la incoación de la presente queja de oficio, ofrecemos las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- La previsión normativa de atención a las actuaciones de prevención y extinción de incendios y salvamento en la estación de Sierra Nevada.

 

Desde un punto de vista material, referido a las cuestiones que atañen a la actuación en materia de salvamentos e incendios, la Ley 2/2002, de 11 de Noviembre, de Gestión de Emergencias de Andalucía, señala en su artículo 36 que los servicios de prevención y extinción de incendios y salvamento como aquellos prestados por la Entidades Locales por sí solas o asociadas en su respectivo ámbito territorial para el desarrollo de las funciones previstas en el artículo 38.

 

Y el artículo 26.3 de la misma norma atribuye a los municipios con una población de más de veinte mil habitantes «a contar con un servicio de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, según la estructura que se determine reglamentariamente. Dicho servicio será prestado directamente por el Ayuntamiento o a través de una Entidad Local de carácter supramunicipal en la que podrá participar la Diputación Provincial».

 

Dicha asignación competencial queda refrendada en el artículo 9.14 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de Marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía cuando recoge entre las competencias propias de los municipios «la ordenación de condiciones de seguridad en las actividades organizadas en espacio públicos y en los lugares de concurrencia», entre los que se incluye «la ordenación, planificación y gestión del servicio de prevención y extinción de incendios y otros siniestros, así como la asistencia y el salvamento de personas y protección de bienes».

 

Así mismo, competencialmente, la Ley 7/1985, reguladora de Bases de Régimen Local, señala en su artículo 25.2 que «el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas en las siguiente materias (...) f) Policía Local, protección civil, prevención y extinción de incendios». El artículo 36.1c) determina que serán las Diputaciones Provinciales las responsables de asumir la prestación de los servicios de prevención y extinción de incendios en los municipios de menos de 20.000 habitantes, cuando éstos no procedan a su prestación.

 

Por tanto, la prestación de los servicios de extinción de incendios y salvamento constituye una competencia de carácter municipal que debe ser prestada por el propio municipio o de manera colaborativa a través de consorcios, encomiendas, mancomunidades, etc. y donde las Diputaciones Provinciales aparecen como garantes en última instancia frente a los municipios menores.

 

Hemos de señalar que entre las Administraciones participantes en los trámites de la presente queja de oficio, no se aprecia ninguna discordancia en esta cuestión competencial. Y así, el ayuntamiento especifica en su información que “al ser Monachil municipio de menos de 20.000 habitantes, corresponden dichas competencias a la Diputación Provincial de Granada”.

 

Del mismo modo, la Diputación Provincial corrobora, a través del Consorcio Provincial de Bomberos de Granada que “los medios y recursos que actualmente atenderán el término municipal de Monachil, que es donde se encuentra ubicada la estación de esquí, serán atendidos por lo planificado dentro de este Consorcio, con la respuesta que se dará desde el Parque de Bomberos Sur, ubicado junto al Palacio de Congresos de Granada”. Y la Delegación del Gobierno en Granada de la Junta de Andalucía especifica que “En la provincia de Granada, y para la gestión de los Servicios de Extinción de Incendios, existe un Consorcio Provincial, que es gestionado por la Diputación Provincial de Granada, correspondiéndole al Ayuntamiento de Granada la actuación de incendios en el ámbito territorial de Sierra Nevada, hecho que ocurrió el pasado día 22 de Enero”.

 

 

Segunda.- Los mecanismos de colaboración entre las Administraciones afectadas en la situaciones de emergencia.

 

La Delegación del Gobierno de Granada nos explica “que cualquier emergencia que se produce en dicha zona es coordinada por el Centro de Coordinación de Emergencias-112 Andalucía, perteneciente a la Consejería de Justicia e Interior, y dependiente de la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en Granada. Desde dicho Centro se moviliza cualquier recurso necesario en las emergencias (sanitario, extinción de incendios, policial, etc.). Los recursos movilizables son los más cercanos al lugar donde se está produciendo la emergencia; ello independientemente de cualquier otra gestión que, relacionada con la emergencia, sea necesaria gestionar (recursos de otros Parques de Bomberos. Maquinaria de otras administraciones públicas, etc.)”.

El Consorcio explica la respuesta que se ofrece desde el Parque de Bomberos de Granada, a partir de la intervención del CECEM-112 según la asignación que tiene este servicio para atender las incidencias de emergencias localizadas en la estación de Sierra Nevada. Y, a su vez, el ayuntamiento de Monachil nos indica que participa de estas respuestas en los términos que legalmente tiene asignados.

 

Sobre las labores de planificación y programación que se desarrollan por los servicios municipales. el informe de la Policía Local de Monachil aclara que “durante la temporada de esquí debido a los intensos flujos de personas y vehículos que se registran y con el fin de dar una respuesta a situaciones de colapso de vehículos en el acceso a la Estación de Esquí y Urbanización Pradollano, se redactó un Protocolo Básico de Operatividad, Normas de Actuación en la Carretera de Sierra Nevada (A-395), accesos y en la urbanización, consensuados y elaborado por los distintos grupos operativos implicados en el mismo: Sub-delegación del Gobierno en Granada, Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía en Granada y el Ayuntamiento de Monachil”.

 

Añade, ciñéndose al incidente concreto que:

 

“3º.- En relación con el incendio ocurrido en un establecimiento hotelero en fecha 22 de enero de 2014, informar que, siendo aproximadamente las 9,45 horas, se produce aviso telefónico del teléfono de emergencias 112 sobre un incendio que se ha producido en el hotel Lodge de Sierra Nevada.

4º.- Que el dispositivo de medios personales de policía Local para dar cobertura a suceso son los establecidos en el Cuadrante de Turnos.

Se procede al urgente desplazamiento al lugar, se comprueba que todos los vehículos de emergencias del que se precisa su intervención pueden acceder al lugar sin impedimento, que el uso de los hidrantes próximos se realizará sin incidencias y aviso telefónico a la Agrupación de Voluntarios de Protección Civil de Monachil”

 

En la misma respuesta municipal remitida por el Alcalde se nos da traslado del informe elaborado por el Coordinador-Jefe de Protección Civil de Monachil:

 

“1.- El día en cuestión el centro coordinador de emergencias (112) nos avisó una hora más tarde que a los demás dispositivos y para decirnos a título informativo que había un incendio en un hotel de Sierra Nevada y si podíamos que le lleváramos unos bocadillos a bomberos que estaban actuando en la zona. Recibida la llamada nos disponemos a montar retén y salir para Sierra Nevada con un camión de extinción de incendios más un vehículo de transporte de personal”

2.- Los medios que esta agrupación fueron cinco voluntarios durante los tres días que estuvo quemándose el hotel, también resaltar que nuestra colaboración fue como se indica en la ley de emergencias de 2002 en apoyo y a las órdenes de los bomberos de la ciudad de Granada.

Aparte de nosotros estaba también personal del servicio de obras y policía local”.

 

Del conjunto de aportaciones que se nos ha hecho llegar, podemos deducir que la estación de Sierra Nevada, situada en el término municipal de Monachil, tiene asignada las emergencias de extinción de incendios y salvamento a las dotaciones de bomberos del Parque Sur de la ciudad de Granada, conforme a la planificación ejercida por el Consorcio Provincial de Bomberos de la Diputación de Granada. Y, a su vez, el Ayuntamiento de Monachil aporta sus medios de apoyo de voluntariado de protección civil y da cobertura a las necesidades circulatorias en la Estación con sus unidades de Policía Local.

 

 

 

Tercera.- Aspectos de mejora en la organización de las emergencias producidas en la Estación de Sierra Nevada.

 

Como se ha indicado desde el inicio de esta actuación de oficio, no es objetivo de la presente queja la investigación del concreto siniestro sucedido con el incendio del hotel. El caso será debidamente tratado en el marco de las actuaciones judiciales o de cualquier otro ámbito que se hayan en trámite.

 

La preocupación de la Institución pretende ir más allá, analizando el sistema de respuestas previstas en el espacio de la estación de Sierra Nevada ante emergencias de esta naturaleza. Y el elemento clave que podemos deducir de las informaciones recibidas es la asignación específica de las emergencias de extinción de incendios y salvamento a las dotaciones del Parque de Bomberos Sur de la ciudad de Granada. Esta asignación de recursos a las contingencias que se presenten en la Estación de Sierra Nevada, se formalizan, según la información ofrecida por el Consorcio Provincial de Bomberos, con la aprobación del Plan Director de los Servicio de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento en Andalucía, según Acuerdo de Consejo de Gobierno de 18 de Septiembre de 2007 (BOJA 199, de 9 de Octubre de 2007).

 

Tomando como partida la capacidad acreditada de los medios profesionales y materiales del Parque asignado, parece que el factor que condiciona con mayor dificultad su operatividad es la distancia desde la ubicación de su base, próxima al Palacio de Congresos en la zona sur de la ciudad de Granada, respecto a la situación de la Estación de Sierra Nevada; que exige un desplazamiento en torno a 35 kilómetros de distancia, a través de la carretera A-395. Hablamos de una vía de montaña —alta montaña— de marcado desnivel, trazada con alta presencia de curvas, amenazada por las inclemencias del tiempo propio de altitudes que alcanzan los 2.000 metros y una capacidad importante de generar una seria densidad circulatoria.

 

Desde luego, sin conferir a este argumento una certeza técnicamente acreditada, no creemos equivocarnos en anticipar un recorrido próximo a la hora para calcular el tiempo necesario de desplazamiento operativo de las dotaciones de vehículos desde la base del Parque de Bomberos Sur de Granada hasta Sierra Nevada en caso de emergencia.

 

Este criterio de organización es el que procede valorar en la medida en que las condiciones de estos servicios se alcancen a prestar bajo unos indicadores de conformidad y adecuación. Y consideramos que atribuir al Parque de Bomberos Sur de Granada estos servicios para Sierra Nevada fue en su momento la mejor de las decisiones posibles, aunque probablemente hoy no resulte la idónea.

 

La asignación del servicio a dicho Parque Sur implica un tiempo de respuesta entre 50 y 60 minutos, lejos de los veinte minutos que se estiman como indicador comunmente aceptable de reacción eficaz para estos servicios. Y nos tememos que este factor tiempo es dificilmente evitable a partir de las circunstancias que hemos comentado a pesar de la disponibilidad profesional y de la vocación de servicio de los sujetos intervinientes. El recorrido que se debe afrontar, en base a la distancia, trazado de la vía, circulación y factores ambientales, y con los vehículos característicos, no ofrece opciones creíbles de minorar estos tiempos de respuesta.

 

A falta de nuevas opciones, la solución más coherente pasa por acercar las dotaciones de respuesta a su lugar de destino para mejorar las garantías de una cobertura válida.

 

La Institución de Defensor del Pueblo Andaluz ha de perseguir precisamente la mejor de las soluciones, aun a costa de arriesgar la formulación de medidas que resulten complejas en un escenario actual de dificultades para disponer recursos que puedan generar gasto. Pero, sobre esa dificultad, debemos apuntar una serie de argumentos que ayuden o propicien nuevas soluciones.

 

a) Desde luego, el primero de los argumentos son las personas y los bienes que residen en la estación. Un foco de indudable atracción turística y residencial que puede reunir en una jornada a más de quince mil esquiadores sólo en las pistas y con un aluvión de población que se hospeda que podría superar las 20.000 personas en momentos cima de la temporada. Hablamos de un espacio altamente concentrado en su organización, con hoteles, locales de ocio y restauración, viviendas y residencias, un aparcamiento de más de 2.000 plazas de vehículos y un viario interno de la estación dispuesto a lo largo de la carretera principal con limitadas vías de acceso a los inmuebles a cargo de vehículos pesados de bomberos. Hablamos de un factor estratégico en nuestra oferta turística, cuya actividad, además, pretende potenciarse más allá de las circunstancias estacionales de invierno y ofrecer los indudables atractivos de la zona, Parque Nacional declarado, para ganar mayor continuidad de visitantes y residentes a lo largo del año. Sin embargo esta singularidad no ha sido advertida con medidas adecuadas al caso. Recordamos aquí la respuesta dada por el Consorcio Provincial de Bomberos que nos manifiesta sobre las acciones de Planificación Territorial, Sectorial o Especial que “Esta administración no se encuentra sujeta a ningún instrumento de planificación que afecte a la estación de Esquí de Sierra Nevada”. En suma, el criterio que dirime estos servicios es el común de la población de más o menos de 20.000 habitantes y creemos que el núcleo de la estación de Sierra Nevada aporta unas circunstancias para el municipio de Monachil que merecerían una respuesta singular de planificación y definición del servicio.

 

b) En la estación existe un dispositivo reducido consistente en un retén compuesto por voluntarios que prestan su colaboración altruista. Pero ni su dotación ni las capacidades les permiten atender emergencias de esta naturaleza ya que ello está conferido exclusivamente a bomberos acreditados. Pues bien, esa experiencia previa puede ser ampliada con la organización de un retén capacitado con miembros profesionales y debidamente dotados cuya presencia, aunque proyectada como un dispositivo reducido, permitiría una reacción más inmediata de respuesta y contención, en tanto en cuanto se reciben refuerzos de dispositivos más alejados, como pueden ser los actualmente previstos provenientes de la ciudad de Granada. Las especificaciones técnicas a la hora de organizar el servicio podrían atender a una concreción temporal de este retén circunscrito a las épocas de más alta concentración de personas y actividades en la estación. En suma, las características de este núcleo deben propiciar el diseño de un servicio adecuado por parte de las instancias técnicas.

 

c) Afortunadamente, de la información recibida, no parece existir un relato extenso de incidentes y de emergencias que se hayan producido en la estación de Sierra Nevada en forma de incendios, como el que nos ha servido de motivo para ofrecer este análisis. Junto a la destrucción del hotel en Enero de 2014, se cita un siniestro en Noviembre de 2005 cuando se produjo un fuego en un inmueble que no pudo ser atacado a tiempo y derivó en el incendio de cinco casas más. Según el relato de miembros del Sindicato Independiente de Bomberos, se debieron emplear todos los recursos del Parque Sur de Granada durante más de cinco horas. En todo caso, el tiempo empleado para el desplazamiento y el despliegue de medios parece que operó como un factor negativo para el control de ambos siniestros, cuyas propagaciones derivaron finalmente con unos efectos destructivos que no se pudieron evitar sobre la base de los tiempos de respuesta producidos. Si ello es así —cuestión que sometemos a cualquier criterio mejor fundado— el resultado del modelo de dispositivo asignado a la estación de Sierra Nevada merece, en todo caso, una profunda revisión y aconseja una decisión muy mejorable.

 

d) Disponemos de una previsiones normativas que señala el Plan Director de los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento de Andalucía, como un instrumento con un vigencia de doce años (hasta 2019) y que sirve para «definir el despliegue de la Red de Parques de Bomberos en todo el territorio andaluz, fija la tipología y dotación de éstos, estableciendo criterios unificadores para las instalaciones y equipamientos con los que se dota». Además se alude a la disposición de la nueva Red de Parques de Bomberos, financiada por la Junta de Andalucía, que tiene un plazo de ejecución de doce años programado en tres fases a través de convenios de colaboración entre las Administraciones. Sería en ese cauce de planificación donde acometer las medidas que aportaran una reordenación de los servicios destinados a Sierra Nevada

 

e) Recogemos diversas iniciativas que, de forma recurrente, han venido a cuestionar el modelo de organización del servicio y a proponer fórmulas que lo mejoren mediante el refuerzo de medios personales y materiales. Hemos tenido conocimiento de propuestas desde un enfoque propiamente sindical o empresarial, aportando sus legítimos intereses, pero igualmente nos hacemos eco de otras posibles fórmulas o convenios entre Administraciones. Así, el informe recibido del Consorcio Bomberos de Granada alude a que “desde principios de noviembre de 2013 se está intentando que la empresa que gestiona la estación de Esquí de Sierra Nevada “CETURSA” de la que es partícipe la Junta de Andalucía, forme parte de un convenio, o que se llegue a un acuerdo para la puesta en marcha en la estación del Parque de Bomberos. Para lo que la Diputación Provincial ya ha especificado los medios que puede asignar en un futuro”. Estas vías de colaboración y acuerdo son fundamento del modelo normativo y organizativo del tratamiento de los poderes públicos ante las emergencias, por tanto hemos de entender que necesitan todo el apoyo y la actuación leal y coordinada de todas Administraciones implicadas en la puesta a disposición de estos servicios.

 

A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha acordado dirigir a la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía, a la Diputación Provincial de Granada y al Ayuntamiento de Monachil las siguientes

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del artículo 18.2, 3 y 4 de la Ley 2/2002, de 11 de Noviembre de Gestión de Emergencias en Andalucía, a fin de que toda las Administraciones Implicadas, Junta de Andalucía, Diputación Provincial de Granada y Ayuntamiento de Monachil, promuevan la mutua colaboración para las actuaciones básicas previstas en la citada Ley referidas al espacio territorial de Sierra Nevada.

 

SUGERENCIA 1, dirigida a las Administraciones implicadas, Junta de Andalucía, Diputación Provincial de Granada y Ayuntamiento de Monachil, a fin de que, en materia de emergencias de prevención y extinción de incendios y salvamento, en el marco de los cauces de cooperación legalmente establecidos, elaboren un plan de emergencia local y actualizado de intervención que incluya de manera singular las necesidades del escenario de la Estación de Sierra Nevada.

 

SUGERENCIA 2, dirigida a la Junta de Andalucía y la Diputación Provincial de Granada para que promuevan el estudio de acercar las dotaciones de respuesta a su lugar de destino para mejorar las garantías de una cobertura válida mediante la creación de servicios operativos de extinción de incendios y salvamento en el núcleo residencial de Sierra Nevada con la instalación de los medios materiales técnicamente necesarios y con la dotación del equipo de profesionales adecuado, a través de la actualización formal de los mecanismos de prevención y planificación.

Ver Asunto solucionado o en vías de solucion

Ver Actuación de Oficio.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Desestimación de recurso de reposición contra Liquidación por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana por considerar que su vivienda no fue objeto de compraventa sino de ejecución hipotecaria.

ANTECEDENTES

I.- En dicho escrito, la parte promotora de la queja exponía que formuló recurso de reposición contra Liquidación por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana nº xxx, por un importe inicial 772,29 €, al considerar que su vivienda no fue objeto de compraventa sino que por impago de préstamo hipotecario por circunstancias sobrevenidas, resultó adjudicada a entidad bancaria.

Como quiera que el referido recurso de reposición le fue desestimado mediante Decreto de la Alcaldía de fecha 17 de julio de 2013, con posterioridad se le había notificado Requerimiento de pago y Providencia de Apremio por un importe total de 859,76 € -incluyendo principal e intereses y gastos-, habiendo formulado solicitud de aplazamiento de tal importe dada su difícil situación económico social: desempleado y percibiendo ayuda familiar.

II.- Admitida a trámite la queja solicitamos informe al Ayuntamiento de Huelva que, en su respuesta, nos venía a manifestar respecto a los hechos de la queja lo que en síntesis exponemos seguidamente:

“(...) 1.- Se dan todos los elementos para que el Ayuntamiento deba liquidar el impuesto, y así lo contempla el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y lo ha reconocido la jurisprudencia de forma unánime.

(...) 2.- Este impuesto no somete a tributación una plusvalía real, sino una plusvalía cuantificada de forma objetiva.”

Aclaraba a este respecto el Ayuntamiento que según el Art. 107.1 TRLH, la base imponible de este impuesto está constituida por el incremento del valor de los terrenos, puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un periodo máximo de 20 años.

“(..) 3.- Que [el interesado] ostenta la condición de sujeto pasivo del impuesto, sin que exista la posibilidad de condonar la deuda tributaria.

4.- Que en base al principio de legalidad tributaria, este Ayuntamiento deba limitarse a la aplicación de la norma actualmente vigente, sin que le competa analizar si la misma resulta o no conforme con nuestro texto constitucional.”

Igualmente añadía el informe municipal que, conforme a lo establecido en el Art. 8 de la Ley General Tributaria:

“...se regulará en todo caso por Ley tanto el establecimiento de las exenciones, reducciones y demás bonificaciones tributarias, como la condonación de deudas tributarias, sin que en el supuesto planteado exista precepto legal alguno que ampare la posibilidad de eximir, bonificar o condonar la cuota del referido tributo.”

Vistos los antecedentes expuestos y la información recibida del Ayuntamiento, formulamos nuestra Resolución, sobre la base de las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- La dación en pago como medida de protección de las familias y unidades de convivencia frente a la crisis económica.

Básicamente la normativa referida estaba representada por el Real Decreto Ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos; convalidado por Resolución de 29 de marzo de 2012, del Congreso de los Diputados, por la que se ordenaba la publicación del Acuerdo de convalidación, lo que se produjo en el BOE numero 87, de 11 de abril.

Con carácter de urgencia y, ante la situación generada por la crisis económica con las gravísimas repercusiones que respecto del derecho consagrado en el Art. 47 de la Constitución –derecho a disfrutar una vivienda digna y adecuada- se estaban produciendo para aquellas personas que por su situación socioeconómica y profesional o laboral, podían verse avocadas a lo que el propio Legislador ejecutivo denominaba “umbral de exclusión” y, no pudiendo afrontar el cumplimiento de sus compromisos de pago respecto de las hipotecas constituidas para afrontar la compra de su vivienda habitual, en la norma legal citada se establecieron una serie de mecanismos preservando la esencia de la garantía hipotecaria según nuestro Ordenamiento jurídico.

Genéricamente el elenco de mecanismos establecido fue denominado “Código de Buenas Prácticas”, al que voluntariamente podrían adherirse las Entidades de crédito y financieras que se dedican a la concesión de créditos hipotecarios.

Por un lado, y en primer lugar, se contempló la flexibilización y reestructuración de la deuda hipotecaria, aplicando periodos de carencia en la amortización del capital, reducciones temporales del tipo de interés.

En segundo lugar, potestativamente, cabía la posibilidad de ofrecer a los deudores en situación más desfavorecida, una quita de la deuda total.

Finalmente, y si fallaban las medidas anteriores y no se podía evitar la “quiebra económica de las familias o unidades de convivencia” se estableció la posibilidad de solicitar por parte de estas la dación en pago de la vivienda, como liberadora de la deuda total pendiente y con la posibilidad de arrendamiento social por plazo de dos años al deudor ejecutado.

Al margen de la bondad y alcance “vinculante” del Código de Buenas Prácticas y de las medidas establecidas en la norma y -cuestiones tan debatidas y contestadas en la doctrina tributarista- lo cierto y verdadero es que, aun a pesar de su pretendido efecto beneficioso para el deudor hipotecario en situación asimilable a la quiebra económica, la disposición normativa con rango de ley que el Ejecutivo promovió, mantuvo blindadas las expectativas recaudadoras de las Administraciones Públicas, contempladas en el Ordenamiento jurídico tributario.

Deducción, pues pese al alcance liberatorio respecto de la deuda hipotecaria que se estableció para la dación en pago en aquellas tristes y difíciles situaciones, las Administraciones en general y el Legislador ejecutivo en particular, permaneciendo insensibles a las gravísimas situaciones y circunstancias que concurrían en aquellos casos, mantuvieron las consecuencias tributarias de la dación en pago, entre otros en el ámbito de la imposición Local, considerando que se había producido una transmisión patrimonial de la vivienda en cuestión y que por tanto se incurría en el hecho imponible del Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, debiendo el sujeto pasivo, pese a la gravedad de su situación económica y personal si no familiar y de las pérdidas sufridas, afrontar la obligación de presentar liquidación por el referido impuesto en forma voluntaria, y si no lo hiciere, afrontar además las consecuencias derivadas de su conducta: abono del principal, intereses, recargos y gastos, sanciones, etc.

Relativizándose en cierto modo el impacto negativo de tan injustificado tratamiento fiscal a una solución de emergencia social, sobre la base de –en determinados casos, cuando la entidad crediticia o financiera se hubiere voluntariamente adherido al Código de Buenas Prácticas- considerar legalmente a la entidad adquirente del inmueble la condición de sustituto del contribuyente en el referido Impuesto de Plusvalía.

A tal fin se modificaba añadiéndole un nuevo apartado 3, el Art. 106 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, con la siguiente redacción:

«3. En las transmisiones realizadas por los deudores comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 2 del Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, con ocasión de la dación en pago de su vivienda prevista en el apartado 3 del Anexo de dicha norma, tendrá la consideración de sujeto pasivo sustituto del contribuyente la entidad que adquiera el inmueble, sin que el sustituto pueda exigir del contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas.»

SEGUNDA.- Medidas fiscales en materia de dación en pago incluidas en la reforma tributaria y urgente.

Recientemente se ha producido la aprobación y promulgación del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, publicado en el BOE del 5 de julio y la publicación de la Resolución de 10 de julio de 2014, de la Presidencia del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de convalidación del mismo (BOE núm. 175, de 19 de julio de 2014).

Entre los objetivos explícitos señalados por el Legislador en la Exposición de motivos de la Disposición con rango de Ley indicada cabe resaltar que -por razones de equidad y cohesión social- se declara exenta la ganancia patrimonial que pudiera ponerse de manifiesto como consecuencia de la dación en pago o de un procedimiento de ejecución hipotecaria que afecte a la vivienda habitual del contribuyente y “se introduce, con efectos desde el 1 de enero de 2014, así como para los hechos imponibles anteriores a dicha fecha no prescritos, una exención en el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana para las personas físicas que transmitan su vivienda habitual mediante dación en pago o como consecuencia de un procedimiento de ejecución hipotecaria”.

Además, respecto al asunto epigrafiado, mediante la técnica de la adición modificativa aplicable en los procedimientos para la elaboración de normativa jurídica, se introducen en el Art. 123 del Real Decreto Ley 8/2014, de 4 de julio, las siguientes modificaciones en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo:

Uno. Con efectos desde el 1 de enero de 2014, así como para los hechos imponibles anteriores a dicha fecha no prescritos, se añade una letra c) en el apartado 1 del artículo 105, que queda redactada de la siguiente forma:

«c) Las transmisiones realizadas con ocasión de la dación en pago de la vivienda habitual del deudor hipotecario o garante del mismo, para la cancelación de deudas garantizadas con hipoteca que recaiga sobre la misma, contraídas con entidades de crédito o cualquier otra entidad que, de manera profesional, realice la actividad de concesión de préstamos o créditos hipotecarios.

Asimismo, estarán exentas las transmisiones de la vivienda en que concurran los requisitos anteriores, realizadas en ejecuciones hipotecarias judiciales o notariales.

No resultará de aplicación esta exención cuando el deudor o garante transmitente o cualquier otro miembro de su unidad familiar disponga de otros bienes o derechos en cuantía suficiente para satisfacer la totalidad de la deuda hipotecaria y evitar la enajenación de la vivienda.

A estos efectos, se considerará vivienda habitual aquella en la que haya figurado empadronado el contribuyente de forma ininterrumpid a durante, al menos, los dos años anteriores a la transmisión o desde el momento de la adquisición si dicho plazo fuese inferior a los dos años.

Respecto al concepto de unidad familiar, se estará a lo dispuesto en la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio. A estos efectos, se equiparará el matrimonio con la pareja de hecho legalmente inscrita.

La concurrencia de los requisitos previstos anteriormente se acreditará por el transmitente ante la Administración tributaria municipal.

Respecto de esta exención, no resultará de aplicación lo dispuesto en el artículo 9.2 de esta ley.».

Dos. Con efectos desde la entrada en vigor de este Real Decreto-ley, se suprime el apartado 3 del artículo 106.”

En consecuencia, mediante la reforma legal producida en el Art. 105 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, las transmisiones efectuadas como dación en pago o en vía de ejecución hipotecaria o notarial, se declaran exentas del pago del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (Plusvalía).

Lo que supone la consideración de la ganancia patrimonial derivada de la dación en pago de la vivienda habitual para la cancelación de una hipoteca, como exenta y que a partir de la entrada en vigor de la citada norma con rango de Ley, no tributará ni por el IRPF ni por la llamada "plusvalía municipal”, siempre que el propietario no disponga de otros bienes para afrontar el pago de la totalidad de la deuda.

La exención establecida no queda limitada a los supuestos de dación en pago, sino que se amplía a las transmisiones realizadas en ejecuciones hipotecarias judiciales o notariales.

TERCERA.- Comunicado del Defensor del Pueblo Andaluz a las Administraciones Locales con competencias en materia de gestión, liquidación y recaudación, solicitando actuaciones de oficio para la devolución de las cantidades percibidas por plusvalías en los casos de dación en pago de la vivienda y ejecuciones hipotecarias y notariales.

El mismo figura inserto en la página web de la Institución, enlace: comunicadoPLUSVALIA.090714, donde puede ser libremente accedido, siendo del siguiente tenor literal:

“El Defensor del Pueblo Andaluz valora muy positivamente la inclusión en el Real Decreto-Ley 8 /214, de 4 de julio, de una modificación del art. 105 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales por la que se declaran exentas del pago del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (Plusvalía) las trasmisiones realizadas con ocasión de la dación en pago a una entidad financiera de la vivienda habitual del deudor hipotecario o garante del mismo.

Esta nueva exención, que es también extensible a aquellas daciones en pago realizadas en procesos de ejecución hipotecarias judicial o notarial, se aplicará a las trasmisiones acordadas a partir del 1 de enero de 2014 y tendrá efectos retroactivos para las trasmisiones que se hubieran efectuado en los 4 años anteriores a dicha fecha.

Esto implica que las personas que con posterioridad al 1 de enero de 2010 hayan pagado plusvalía a algún Ayuntamiento como consecuencia de haber tenido que entregar su vivienda habitual a un a entidad financiera por no poder pagar el crédito hipotecario, tendrán ahora derecho a que se les devuelva ese dinero al haber quedado exento de tributación el hecho imponible.

Esta Institución teme que la información acerca de esta novedad legislativa no llegue a conocimiento de muchas de las personas que podrían beneficiarse de la misma y que, en su mayoría, son personas en situación.

Por ello, el Defensor del Pueblo Andaluz solicita públicamente a todos los Ayuntamientos andaluces que hagan un esfuerzo por identificar e informar a todas las personas que puedan resultar beneficiarias de esta exención, procediendo a devolver de oficio las cantidades ingresadas en concepto de plusvalía cuando se acredite que se reúnen los requisitos para ello.

Al objeto de identificar e informar a las posibles personas beneficiarias, los Ayuntamientos podrían utilizar los datos que figuran en las liquidaciones del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, correspondiente a los ejercicios anteriores no prescritos, en los que figure como adquirente del bien una entidad de crédito o cualquier otra entidad que de manera profesional realice la actividad de concesión de préstamos o créditos hipotecarios.

El Defensor del Pueblo Andaluz considera que la exención aprobada por el art. 123 del Real Decreto-Ley 8/2014 podría beneficiar a muchas personas y familias que están pasando por una difícil situación económica.

Por ello, para conseguir que esta medida tenga una efectividad real, solicita la colaboración activa de los Ayuntamientos andaluces, tanto en la tarea de identificar e informar a esas personas, como en la devolución de oficio y con la mayor premura de las cantidades cobradas.”

Por cuanto antecede y, en ejercicio de las atribuciones y facultades que le confiere el Art. 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula al Ayuntamiento concernido en las presentes actuaciones la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1: para que actuando de conformidad con lo establecido en la reforma legal producida, se declare de oficio la exención de la dación en pago generada en las presentes actuaciones por la liquidación del Impuesto de Plusvalía, si el interesado reúne los requisitos establecidos en la norma.

RECOMENDACIÓN 2: en el sentido de que por ese Ayuntamiento se haga un esfuerzo por identificar e informar a todas las personas que puedan resultar beneficiarias de esta exención, procediendo a devolver de oficio las cantidades ingresadas en concepto de plusvalía (desde el 1 de enero de 2010), cuando se acredite que se reúnen los requisitos para ello.

Ver Asunto solucionado o en vías de solución

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Falta de respuesta a recurso de reposición contra liquidación por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) y solicitud de ayudas que había formulado ante el Ayuntamiento de Gibraleón.

ANTECEDENTES

I.- El promovente de la queja exponía que con fecha 13 de julio de 2013 formuló ante el Ayuntamiento recurso de reposición contra la liquidación practicada por el IIVTNU, a consecuencia del Procedimiento de Ejecución Hipotecaria Nº xxxx del Juzgado de 1ª Instancia Nº 2 de los de Huelva, por impago de préstamo hipotecario que gravaba vivienda propiedad de su unidad familiar y solicitando ayudas para afrontar el pago de las obligaciones tributarias derivadas de tal ejecución.

Siendo admitido a trámite el escrito de queja a los efectos de romper el silencio administrativo mantenido en vía de recurso, solicitamos del Ayuntamiento indicado el correspondiente informe y que se respondiera al recurso interpuesto.

II.- Tras la recepción del informe municipal y como en el mism se nos contestaba que había procedido a liquidar el 50% a cada uno de los contribuyentes titulares -en régimen de gananciales- del bien embargado, siendo determinada la fecha de liquidación del IIVTNU (octubre de 2013) de conformidad con lo resuelto en el Procedimiento de Ejecución hipotecaria, comunicábamos al Ayuntamiento de Gibraleón que el problema por el que el interesado acudió a nosotros se encontraba solucionado en lo relativo al silencio mantenido ante el referido recurso.

Al mismo tiempo, dimos por sentado que no estaban establecidas las ayudas para afrontar el pago de las obligaciones tributarias derivadas del Impuesto, como nos informaba el Ayuntamiento, procediendo por nuestra parte al archivo del expediente.

III.- Sin embargo, con fecha 16 de abril de 2014 fue recibido en esta Defensoría del Pueblo Andaluz un nuevo escrito del promovente de la queja, en el que insistía en que revisáramos la afirmación del Ayuntamiento sobre la no existencia de las ayudas que pretendía, informándonos –el interesado- que en Acta de la sesión plenaria 11/2012 constaban referencias o propuestas encaminadas a que por el Pleno Municipal se valorara la posibilidad de establecerlas. Solicitando de esta Institución, asimismo, la reapertura de la queja y que se formulara Resolución al Ayuntamiento de Gibraleón, para que, en aplicación de Acuerdo Plenario referido, se estableciera algún tipo de ayuda o subvención para los afectados por las ejecuciones hipotecarias y daciones en pago.

A la vista del referido escrito, esta Institución procedía a reabrir el expediente de queja y decidió, de acuerdo con lo establecido en el art. 18.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de la misma, interesar de la Alcaldía la emisión de nuevo informe a los efectos de conocer su parecer en relación con las cuestiones planteadas por la parte afectada, interesándole que indicara si se había llevado a cabo la adopción de acuerdos tendentes a materializar las ayudas y subvenciones de referencia conforme a las previsiones establecidas en la sesión plenaria que refería el interesado.

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- La dación en pago como medida de protección de las familias y unidades de convivencia frente a la crisis económica.

Básicamente la normativa referida estaba representada por el Real Decreto Ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos; convalidado por Resolución de 29 de marzo de 2012, del Congreso de los Diputados, por la que se ordenaba la publicación del Acuerdo al respecto, lo que se produjo en el BOE número 87, de 11 de abril.

Con carácter de urgencia, y ante la situación generada por la crisis económica con las gravísimas repercusiones que respecto del derecho consagrado en el Art. 47 de la Constitución –derecho a disfrutar una vivienda digna y adecuada- se estaban produciendo para aquellas personas que por, su situación socioeconómica y profesional o laboral, podían verse avocadas a lo que el propio Legislador ejecutivo denominaba “umbral de exclusión”, no pudiendo afrontar el cumplimiento de sus compromisos de pago respecto de las hipotecas constituidas para afrontar la compra de su vivienda habitual, se establecieron -en la norma legal citada- una serie de mecanismos preservando la esencia de la garantía hipotecaria según nuestro Ordenamiento jurídico.

Genéricamente, el elenco de mecanismos establecido fue denominado “Código de Buenas Prácticas”, al que voluntariamente podrían adherirse las entidades de crédito y financieras que se dedican a la concesión de créditos hipotecarios.

Por un lado, y en primer lugar, se contempló la flexibilización y reestructuración de la deuda hipotecaria, aplicando periodos de carencia en la amortización del capital, reducciones temporales del tipo de interés.

En segundo lugar, potestativamente, cabía la posibilidad de ofrecer a los deudores en situación más desfavorecida, una quita de la deuda total.

Finalmente, y si fallaban las medidas anteriores y no se podía evitar la “quiebra económica de las familias o unidades de convivencia”, se estableció la posibilidad de solicitar por parte de estas la dación en pago de la vivienda, como liberadora de la deuda total pendiente y con la posibilidad de arrendamiento social por plazo de dos años al deudor ejecutado.

Al margen de la bondad y alcance “vinculante” del Código de Buenas Prácticas y de las medidas establecidas en la norma y -cuestiones tan debatidas y contestadas en la doctrina tributarista- lo cierto y verdadero es que, aun a pesar de su pretendido efecto beneficioso para el deudor hipotecario en situación asimilable a la quiebra económica mercantil, la disposición normativa con rango de ley que el Ejecutivo promovió, mantuvo blindadas las expectativas recaudadoras de las Administraciones Públicas, contempladas en el Ordenamiento jurídico tributario.

Deducción a la que cabe llegar, pues pese al alcance liberatorio respecto de la deuda hipotecaria que se estableció para la dación en pago en aquellas difíciles situaciones, las Administraciones en general y el Legislador ejecutivo en particular, permaneciendo insensibles a las gravísimas situaciones y circunstancias que concurrían en aquellos casos, mantuvieron las consecuencias tributarias de la dación en pago, entre otros en el ámbito de la imposición Local, considerando que se había producido una transmisión patrimonial de la vivienda en cuestión y que por tanto se incurría en el hecho imponible del Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, debiendo el sujeto pasivo, pese a la gravedad de su situación económica personal y familiar, y a las pérdidas sufridas, afrontar la obligación de presentar liquidación por el referido impuesto en forma voluntaria, y si no lo hiciere, afrontar además las consecuencias derivadas de su conducta en la vía de apremio: abono del principal, intereses, recargos y gastos, sanciones, etc.

Relativizándose en cierto modo el impacto negativo de tan injustificado tratamiento fiscal a una solución de emergencia social, sobre la base de –en determinados casos- la adhesión voluntaria de la entidad crediticia o financiera al Código de Buenas Prácticas y, de considerar legalmente a la entidad adquirente del inmueble como sustituto del contribuyente en el referido Impuesto de Plusvalía.

A tal fin se modificaba -añadiéndole un nuevo apartado 3-, el Art. 106 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, con la siguiente redacción:

«3. En las transmisiones realizadas por los deudores comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 2 del Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, con ocasión de la dación en pago de su vivienda prevista en el apartado 3 del Anexo de dicha norma, tendrá la consideración de sujeto pasivo sustituto del contribuyente la entidad que adquiera el inmueble, sin que el sustituto pueda exigir del contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas.»

SEGUNDA.- La reforma fiscal urgente: Exenciones tributarias en los supuestos de daciones en pago y ejecuciones hipotecarias judiciales o notariales.

Recientemente se ha producido la aprobación y promulgación del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, publicado en el BOE del 5 de julio y la publicación de la Resolución de 10 de julio de 2014, de la Presidencia del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de convalidación del mismo (BOE núm. 175, de 19 de julio de 2014).

Entre los objetivos explícitos señalados por el Legislador en la Exposición de motivos de la Disposición con rango de Ley indicada cabe resaltar que -por razones de equidad y cohesión social- se declara exenta la ganancia patrimonial que pudiera ponerse de manifiesto como consecuencia de la dación en pago o de un procedimiento de ejecución hipotecaria que afecte a la vivienda habitual del contribuyente y “se introduce, con efectos desde el 1 de enero de 2014, así como para los hechos imponibles anteriores a dicha fecha no prescritos, una exención en el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana para las personas físicas que transmitan su vivienda habitual mediante dación en pago o como consecuencia de un procedimiento de ejecución hipotecaria”.

Además, respecto al asunto epigrafiado, mediante la técnica de la adición modificativa aplicable en los procedimientos para la elaboración de normativa jurídica, se introducen en el Art. 123 del Real Decreto Ley 8/2014, de 4 de julio, las siguientes modificaciones en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo:

Uno. Con efectos desde el 1 de enero de 2014, así como para los hechos imponibles anteriores a dicha fecha no prescritos, se añade una letra c) en el apartado 1 del artículo 105, que queda redactada de la siguiente forma:

«c) Las transmisiones realizadas con ocasión de la dación en pago de la vivienda habitual del deudor hipotecario o garante del mismo, para la cancelación de deudas garantizadas con hipoteca que recaiga sobre la misma, contraídas con entidades de crédito o cualquier otra entidad que, de manera profesional, realice la actividad de concesión de préstamos o créditos hipotecarios.

Asimismo, estarán exentas las transmisiones de la vivienda en que concurran los requisitos anteriores, realizadas en ejecuciones hipotecarias judiciales o notariales.

No resultará de aplicación esta exención cuando el deudor o garante transmitente o cualquier otro miembro de su unidad familiar disponga de otros bienes o derechos en cuantía suficiente para satisfacer la totalidad de la deuda hipotecaria y evitar la enajenación de la vivienda.

A estos efectos, se considerará vivienda habitual aquella en la que haya figurado empadronado el contribuyente de forma ininterrumpida durante, al menos, los dos años anteriores a la transmisión o desde el momento de la adquisición si dicho plazo fuese inferior a los dos años.

Respecto al concepto de unidad familiar, se estará a lo dispuesto en la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio. A estos efectos, se equiparará el matrimonio con la pareja de hecho legalmente inscrita.

La concurrencia de los requisitos previstos anteriormente se acreditará por el transmitente ante la Administración tributaria municipal.

Respecto de esta exención, no resultará de aplicación lo dispuesto en el artículo 9.2 de esta ley.».

Dos. Con efectos desde la entrada en vigor de este Real Decreto-ley, se suprime el apartado 3 del artículo 106.”

En consecuencia, mediante la reforma legal producida en el Art. 105 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, las transmisiones efectuadas como dación en pago o en vía de ejecución hipotecaria o notarial, se declaran exentas del pago del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (Plusvalía).

Lo que supone la consideración de la ganancia patrimonial derivada de la dación en pago de la vivienda habitual para la cancelación de una hipoteca, como exenta y que a partir de la entrada en vigor de la citada norma con rango de Ley, no tributará ni por el IRPF ni por la llamada "plusvalía municipal”, siempre que el propietario no disponga de otros bienes para afrontar el pago de la totalidad de la deuda.

La exención establecida no queda limitada a los supuestos de dación en pago, sino que se amplía a las transmisiones realizadas en ejecuciones hipotecarias judiciales o notariales.

TERCERA.- Comunicado del Defensor del Pueblo Andaluz a las Administraciones Locales con competencias en materia de gestión, liquidación y recaudación, solicitando actuaciones de oficio para la devolución de las cantidades percibidas por plusvalías en los casos de dación en pago de la vivienda y ejecuciones hipotecarias y notariales.

El mismo figura inserto en la página web de la Institución, enlace: comunicadoPLUSVALIA.090714, donde puede ser libremente accedido, siendo del siguiente tenor literal:

“El Defensor del Pueblo Andaluz valora muy positivamente la inclusión en el Real Decreto-Ley 8 /214, de 4 de julio, de una modificación del art. 105 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales por la que se declaran exentas del pago del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (Plusvalía) las trasmisiones realizadas con ocasión de la dación en pago a una entidad financiera de la vivienda habitual del deudor hipotecario o garante del mismo.

Esta nueva exención, que es también extensible a aquellas daciones en pago realizadas en procesos de ejecución hipotecarias judicial o notarial, se aplicará a las trasmisiones acordadas a partir del 1 de enero de 2014 y tendrá efectos retroactivos para las trasmisiones que se hubieran efectuado en los 4 años anteriores a dicha fecha.

Esto implica que las personas que con posterioridad al 1 de enero de 2010 hayan pagado plusvalía a algún Ayuntamiento como consecuencia de haber tenido que entregar su vivienda habitual a un a entidad financiera por no poder pagar el crédito hipotecario, tendrán ahora derecho a que se les devuelva ese dinero al haber quedado exento de tributación el hecho imponible.

Esta Institución teme que la información acerca de esta novedad legislativa no llegue a conocimiento de muchas de las personas que podrían beneficiarse de la misma y que, en su mayoría, son personas en situación económica muy desfavorecida.

Por ello, el Defensor del Pueblo Andaluz solicita públicamente a todos los Ayuntamientos andaluces que hagan un esfuerzo por identificar e informar a todas las personas que puedan resultar beneficiarias de esta exención, procediendo a devolver de oficio las cantidades ingresadas en concepto de plusvalía cuando se acredite que se reúnen los requisitos para ello.

Al objeto de identificar e informar a las posibles personas beneficiarias, los Ayuntamientos podrían utilizar los datos que figuran en las liquidaciones del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, correspondiente a los ejercicios anteriores no prescritos, en los que figure como adquirente del bien una entidad de crédito o cualquier otra entidad que de manera profesional realice la actividad de concesión de préstamos o créditos hipotecarios.

El Defensor del Pueblo Andaluz considera que la exención aprobada por el art. 123 del Real Decreto-Ley 8/2014 podría beneficiar a muchas personas y familias que están pasando por una difícil situación económica.

Por ello, para conseguir que esta medida tenga una efectividad real, solicita la colaboración activa de los Ayuntamientos andaluces, tanto en la tarea de identificar e informar a esas personas, como en la devolución de oficio y con la mayor premura de las cantidades cobradas.”

Por cuanto antecede, y en ejercicio de las atribuciones y facultades que le confiere el Art. 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula a ese Ayuntamiento de Gibraleón la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1: para que actuando de conformidad con lo establecido en la reforma legal producida, se declare de oficio la exención de la dación en pago -como consecuencia de la ejecución judicial de embargo por impago de deuda hipotecaria- generada en las presentes actuaciones por la liquidación del Impuesto de Plusvalía, si las personas interesadas reúnen los requisitos establecidos en la norma.

RECOMENDACIÓN 2: en el sentido de que por ese Ayuntamiento se haga un esfuerzo por identificar e informar a todas las personas que puedan resultar beneficiarias de esta exención, procediendo a devolver de oficio las cantidades ingresadas en concepto de plusvalía (desde el 1 de enero de 2010), cuando se acredite que se reúnen los requisitos para ello.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz