Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 11/5306 dirigida a Diputaciones Provinciales de Andalucía
ANTECEDENTES
Constatada las dificultades con las que en ocasiones se encuentra la ciudadanía para tener acceso electrónico a las Ordenanzas y Reglamentos Generales aprobados por las Entidades Locales, el Defensor del Pueblo Andaluz ha dirigido Resolución a las ocho Diputaciones provinciales de Andalucía para que, entre todas, desarrollen un sistema informático que pueda ser implementado por los municipios de nuestra Comunidad, que permita atender a las demandas de información de ciudadanos y ciudadanas, de forma que éstos puedan conocer de manera sencilla, ágil y gratuita las disposiciones normativas que sean aprobadas.
I.- Durante el desarrollo de las labores de defensa de los derechos y libertades contenidos en el Título I de la Constitución y en el Título I del estatuto de Autonomía para Andalucía, la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha podido constatar las dificultades con las que, en ocasiones, se encuentra la ciudadanía para tener acceso electrónico a las Ordenanzas y Reglamentos Generales aprobados por las Entidades Locales.
En este sentido, considerando las dificultades con las que se encuentran algunos municipios de nuestra Comunidad para implantar un sistema informático suficientemente ágil y operativo que permita dar respuesta a esta necesidad; considerando también que las mencionadas normas deben ser publicadas en los Boletines Oficiales de las respectivas provincias; y considerando finalmente el deber de cooperación y asistencia a los Ayuntamientos que tienen las Diputaciones provinciales, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz consideró oportuno iniciar una actuación de oficio ante éstas, al objeto de impulsar la implementación, en las respectivas páginas web de las diferentes Entidades Locales, de un sistema suficientemente operativo, intuitivo y seguro de búsqueda y acceso electrónico a Ordenanzas y Reglamentos Generales.
De este modo, fue solicitada la evacuación de informe a cada una de las ocho Diputaciones provinciales de Andalucía.
II.- En atención a nuestra solicitud, se han recibido diversos informes remitidos desde los mencionados organismos.
Las respuestas recibidas hacen referencia, con carácter general, a la existencia de portales o redes provinciales en las que se incluye información y publicaciones edictales que remiten los Ayuntamientos, además de inserciones de anuncios y/o publicaciones de las Ordenanzas (principalmente fiscales) y Reglamentos municipales que envían los Consistorios. No obstante, parece ser que no todos los municipios hacen uso de los citados portales, los contenidos no se revisan y, además, los medios técnicos no son homogéneos.
Como cuestiones específicas y por orden de entrada de los referidos informes extractamos lo más significativo que se planteaba por cada una de las Diputaciones Provinciales de Andalucía:
- En su respuesta, la Diputación Provincial de Almería nos indicaba que los sistemas de publicación electrónica de la Red Provincial estaban preparados para llevar a cabo aquellas publicaciones de normativa reglamentaria local en el Boletín Oficial de la Provincia, así como también para la publicación de anuncios en el “Tablón de Edictos Electrónico“.
Las ordenanzas y reglamentos se podían localizar mediante el empleo de la voz “normas“.
No obstante, la Diputación Provincial de Almería nos señalaba una dificultad, cual era que no se gestionaba la fecha en la que dejaba de estar vigente la normativa publicada.
Insistían en la necesidad de establecer un procedimiento concertado para determinar quién y en qué condiciones debería determinar la vigencia de las disposiciones publicadas.
Finalizaban señalando que en la IX Asamblea General del Convenio Marco para la Implantación y Mantenimiento de la Red Provincial de Comunicaciones y Servicios de Teleadministración, por los representantes de la Comisión Permanente de la misma se propuso y se aprobó, por unanimidad y como objetivo para el año 2012, conseguir que el cien por cien de las Entidades Locales de la Provincia publicaran en Internet sus disposiciones generales vigentes.
- Por la Diputación Provincial de Córdoba se nos exponía señalaba lo dispuesto por el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
Añadía la Diputación Provincial cordobesa que en su opinión, para hacer más eficiente el trabajo de difusión de la información y documentación de las Administraciones Locales, desde los boletines se debería permitir tener acceso a las ordenanzas de forma organizada y fidedigna.
Para ello habrían dispuesto que la empresa informática, gestora de los servicios de esta naturaleza en la Entidad Provincial, realizara cambios en el sitio web de la Diputación para crear un apartado específico en la página del Boletín Oficial que mostrase, debidamente clasificadas por fechas y municipios, las inserciones realizadas en el Boletín bajo el epígrafe citado.
De igual modo nos indicaban que tenían previsto establecer un canal RSS que permitiera compartir y distribuir información y documentación mediante la suscripción por parte de los usuarios interesados; lo que en opinión de la Diputación Provincial cordobesa permitiría un acceso fehaciente a este tipo de normas sin tener que recurrir a la construcción de entornos con una gestión más compleja.
Finalizaba la Diputación Provincial de Córdoba su respuesta planteando a la Institución una petición en los siguientes términos:
“Toda vez que todas las Diputaciones Provinciales del territorio andaluz ya cuentan con herramientas electrónicas de mantenimiento de sus boletines oficiales , le animo a que desde su oficina o desde la Junta de Andalucía se impulse esta forma de clasificación y acceso a la información basado en el etiquetado eficiente del contenido de los boletines lo que permitiría a través de la herramienta mencionada basada en RSS, construir un entorno regional que ofrezca el acceso centralizado a toda esta información“.
- En la respuesta recibida de la Diputación Provincial de Sevilla se comunicaba que venían trabajando en un nuevo Portal Web que pretendía ser una herramienta útil de información para aquellas personas que accedieran al mismo, mostrando por temática o servicios las acciones que se llevasen a cabo desde la Diputación de Sevilla por toda la Provincia.
Con el nuevo portal - añadía la Diputación Provincial de Sevilla- se incluiría una ficha de cada uno de los Municipios y se permitiría el acceso a las Ordenanzas y Reglamentos publicados en el Boletín Oficial una vez aprobadas por los mismos; espacio web que se cumplimentaría con la colaboración progresiva de los distintos Ayuntamientos de la Provincia.
Indicaban que de esta manera se podría mejorar la información disponible para los distintos usuarios.
- Por su parte, la Diputación Provincial de Málaga nos informaba que en el Boletín Oficial se publicaban los edictos remitidos por los distintos Entes Locales, cuya edición oficial se realizaba mediante formato electrónico consultable en Internet.
En la dirección habilitada al efecto destacaba la existencia de un “buscador” que ya contemplaba la medida instada por el Defensor. En el buscador se venían incluyendo distintos criterios de localización -por temas- uno de los cuales era “normativa”, que contemplaba tanto las Ordenanzas fiscales como los Reglamentos enviados a publicar por los distintos Ayuntamientos de la Provincia.
Añadía la Diputación Provincial de Málaga que para facilitar el acceso se estaba implementando la opción “lista de correo de búsquedas predefinidas” que permitiera que cualquier usuario pudiese guardar los criterios de su interés para que el sistema le notificase vía e-mail cuando se produjere una publicación de su interés. En esencia, una solución idéntica o, cuanto menos, similar a la del RSS.
- Por la Diputación Provincial de Huelva se nos comunicaba que los Municipios de menos de 20.000 habitantes contaban con un portal de acceso a información y documentación, y que todos los Ayuntamientos podían, desde la web Provincial, informar sobre sus Ordenanzas y Reglamentos.
Finalizaba indicando que la Diputación Provincial consideraba una apuesta estratégica la implantación de una verdadera Administración electrónica al servicio de los ciudadanos y de las Entidades Locales.
- En la respuesta que nos remitía la Diputación Provincial de Jaén, ésta nos daba cuenta de diversos programas iniciados en relación con el asunto objeto de la queja.
Así, citaba el “Programa Jaén Provincia Digital” que contenía cuatro líneas estratégicas: Información digital; Ciudadanía digital, Diputación digital y Ayuntamientos digitales. A la fecha del informe, 63 municipios contaban con página web en la que se podía localizar un enlace referido a “Ordenanzas y Reglamentos“.
Esta línea de cooperación con los Ayuntamientos se habría iniciado en el año 2008 con la elaboración de una “página web tipo“, basada en “software libre” y , en cumplimiento de la normativa sobre accesibilidad.
Dicha página era además soporte para “sede electrónica” y se implantaba a través del modelo TIC Digital gracias a la colaboración concertada entre los propios Ayuntamientos, la Diputación Provincial y la Consejería entonces competente en materia de innovación tecnológica.
No obstante, según nos comunicaba la Diputación Provincial, la aplicación referida encontraba importantes dificultades técnicas y otras principalmente motivadas por la falta de actualización de los contenidos.
Otro de los programas sobre los que nos informaba la Diputación Provincial de Jaén era el denominado “Puntos de acceso al Gobierno Electrónico de la Provincia de Jaén“, iniciado en Abril de 2011. En el mismo, con el fin de adaptarse a la normativa de acceso electrónico a los servicios públicos por la Entidad Provincial se habría aprobado el “Reglamento de Gobierno Electrónico de la Provincia de Jaén“, invitando a adherirse a los Ayuntamientos de menos de vente mil habitantes, habiendo sido ochenta los Municipios que mediante Acuerdo adoptado en Pleno habrían aprobado la adhesión, estableciéndose en aquel Reglamento, instrumentos de uso reglado como los Tablones de Anuncios y los Edictos electrónicos.
Con el fin de implementar la medida, la Diputación Provincial jienense –en el marco del programa Ayuntamiento digital- dotó a cada Municipio de menos de veinte mil habitantes de un dispositivo tecnológico (pantalla de gran formato) y un punto de acceso público a sedes electrónicas y webs de Administraciones Públicas, estando las pantallas conectadas a la misma aplicación en la que se colgaba la información del Tablón de Edictos de la sede electrónica de cada Ayuntamiento y, constituyendo otra vía por la que los mismos, podían y deberían publicar normativa local aprobada por los respectivos Plenos.
Finalizaba su detallado informe haciendo referencia a las acciones que se estaban adoptando en desarrollo de la propuesta del Defensor del Pueblo Andaluz. Así, hacia referencia a la creación de la “etiqueta de servicio electrónico de Reglamentos y Ordenanzas” respecto de los Ayuntamientos que no contaban con ella al momento de la remisión del informe.
- Por la Diputación Provincial de Cádiz se nos exponía que en el portal corporativo tenía habilitada una sección donde se encontraba publicada, de forma permanente, la información a que nos referíamos.
Añadía que la Corporación Provincial contaba con una “sede electrónica” que ofrecía distintos servicios de aquélla naturaleza, entre los que se encontraban 16 trámites normalizados y uno de tipo general para la presentación de escritos ante el Registro Electrónico de la Diputación.
Asimismo indicaba que se había dotado a 24 Municipios de “Portal de Servicios Telemáticos”, incluyendo en el mismo una serie de medios para la publicación de Edictos, Actos, Ordenanzas y Reglamentos y Anuncios que debiesen ser expuestos de forma pública. No obstante señalaba que eran los Ayuntamientos los obligados a disponer la información y los documentos mediante los portales webs corporativos facilitados desde la Diputación.
- La Diputación de Granada por su parte nos contestó que las actuaciones que había llevado a cabo en esta materia estaban enmarcadas en un instrumento denominado “Convenios Municipales Granada.es Provincia” (anteriormente Granada en Red).
La decisión de escoger entre programas ofertados en ese instrumento por la Diputación Provincial correspondería a los Municipios. En el Convenio de 2012-2013 se incluyeron 165 servicios básicos de Internet, figurando como uno de sus puntos el denominado “Portal Web Municipal; herramienta de gestión de contenidos de la red municipal centralizada”.
En el mismo aparecía la previsión de un denominado “Servicio de Sistemas de Información” que, acogiéndose a subvención de la Consejería de Innovación, llevó a la Diputación Provincial a presentar un proyecto con la intención de dotar a los Ayuntamientos de una “web corporativa” que sirviera como herramienta de difusión de los Municipios y como repositorio de toda la información municipal que el respectivo Ayuntamiento considerase de interés para la ciudadanía.
Añadían en su informe que en el año 2009 se licitó el diseño y puesta en funcionamiento de una herramienta denominada “multiportal web municipal”, referente a cada Ayuntamiento, en la que éstos deberían aportar la información a incluir dentro de la opción portal municipal (Actas, Edictos, Ordenanzas Reglamentos, etc.) Posteriormente, en otra fase se formó al personal de los Ayuntamientos y a continuación se pusieron en servicio los distintos portales web.
En consecuencia, consideraba la diputación provincial que a su juicio eran los Ayuntamientos quienes debían publicar en sus respectivos sitios web contenidos como Ordenanzas y Reglamentos.
III. Paralelamente, desde la propia Institución del Defensor del Pueblo Andaluz se ha procedido a analizar los diferentes sitios web dispuestos por las Diputaciones provinciales y, en especial, los sistemas de búsqueda en los respectivos boletines oficiales.
De este modo, se ha podido constatar que no existe diseñado un sistema de búsqueda en boletines oficiales que sea uniforme para todas las páginas web; y que con, carácter general, los que hay disponibles no resultan intuitivos, operativos, ágiles y seguros.
Prueba de ello es que, empleando el mismo criterio de búsqueda en todas las páginas web analizadas, no ha sido posible localizar la información que se pretendía y de la que teníamos constancia de su existencia.
En base a los antecedentes relatados debemos efectuar las siguientes
CONSIDERACIONES
Derecho de la ciudadanía a relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos.
El artículo 34 del Estatuto de Autonomía para Andalucía consagra el derecho de la ciudadanía “a acceder y usar las nuevas tecnologías y a participar activamente en la sociedad del conocimiento, la información y la comunicación, mediante los medios y recursos que la ley establezca”.
Por su parte, el artículo 6 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos enumera otra serie derechos de los ciudadanos y ciudadanas, entre ellos, el derecho a relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejercicio de los derechos previstos en el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como para obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos.
De igual modo, resultan reseñables los principios generales que rigen la utilización de las tecnologías de la información, que son descritos en el artículo 4 de la citada Ley 11/2007; en especial, el principio de accesibilidad a la información y a los servicios por medios electrónicos; el principio de cooperación en la utilización de medios electrónicos por las Administraciones Públicas al objeto de garantizar tanto la interoperabilidad de los sistemas y soluciones adoptados por cada una de ellas como, en su caso, la prestación conjunta de servicios a los ciudadanos; el principio de simplificación administrativa, por el cual se reduzcan de manera sustancial los tiempos y plazos de los procedimientos administrativos, logrando una mayor eficacia y eficiencia en la actividad administrativa; y el principio de transparencia y publicidad del procedimiento, por el cual el uso de medios electrónicos debe facilitar la máxima difusión, publicidad y transparencia de las actuaciones administrativas.
Paralelamente, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, en su artículo 9, dispone que es competencia de los municipios el establecimiento y desarrollo de estructuras de participación ciudadana y del acceso a las nuevas tecnologías.
Asimismo, establece que la provincia debe prestar asistencia técnica para la implantación de las tecnologías de la información y de las comunicaciones y de la administración electrónica.
Atendiendo a todo cuanto antecede, resulta preciso que por parte de la Administración local se adopten medidas que garanticen la efectividad del derecho de la ciudadanía a relacionarse con ella a través de medios electrónicos. Y para ello es indispensable que dicha ciudadanía pueda tener acceso, a través de tales medios electrónicos, a las normas que rigen su relación con la Administración local.
Teniendo en cuenta lo anterior, y dado que la normativa reguladora de las bases del régimen local exige la publicación de las ordenanzas y reglamentos locales en el boletín oficial de la provincia, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz considera necesario que por parte de las Diputaciones provinciales de Andalucía, que gestionan dichos boletines, se desarrolle una aplicación informática común a todas ellas que garantice el acceso ágil, intuitivo, sencillo, operativo, seguro y gratuito a tales disposiciones.
Para ello, estimamos conveniente que las ocho Diputaciones provinciales colaboren y cooperen entre ellas, optimizando recursos y compartiendo esfuerzos, de manera que el resultado obtenido sea fruto de ese trabajo común y redunde en el beneficio de la ciudadanía.
Tal sistema de trabajo colaborativo resultaría absolutamente acorde con los principios que rigen el funcionamiento de las Administraciones Públicas y además tendría perfecto encuadre con lo dispuesto en los artículos 45 y 46 de la previamente citada Ley 11/2007, que transcribimos a continuación:
“Artículo 45 Reutilización de sistemas y aplicaciones de propiedad de la Administración.
1. Las administraciones titulares de los derechos de propiedad intelectual de aplicaciones, desarrolladas por sus servicios o cuyo desarrollo haya sido objeto de contratación, podrán ponerlas a disposición de cualquier Administración sin contraprestación y sin necesidad de convenio.
2. Las aplicaciones a las que se refiere el apartado anterior podrán ser declaradas como de fuentes abiertas, cuando de ello se derive una mayor transparencia en el funcionamiento de la Administración Pública o se fomente la incorporación de los ciudadanos a la Sociedad de la información
Artículo 46 Transferencia de tecnología entre Administraciones.
1. Las Administraciones Públicas mantendrán directorios actualizados de aplicaciones para su libre reutilización, especialmente en aquellos campos de especial interés para el desarrollo de la administración electrónica y de conformidad con lo que al respecto se establezca en el Esquema Nacional de Interoperabilidad.
2. La Administración General del Estado, a través de un centro para la transferencia de la tecnología, mantendrá un directorio general de aplicaciones para su reutilización, prestará asistencia técnica para la libre reutilización de aplicaciones e impulsará el desarrollo de aplicaciones, formatos y estándares comunes de especial interés para el desarrollo de la administración electrónica en el marco de los esquemas nacionales de interoperabilidad y seguridad”.
Trabajando de este modo resultaría más sencillo disponer de un sistema común de localización de normativa que dispusiera de parámetros de búsqueda tan elementales como el municipio afectado, el tipo de disposición de que se trate, la fecha de publicación, título de la disposición, etc.
En definitiva, un sistema de características similares a los empleados en bases de datos jurídicas, que permiten la inmediata localización de normas, pronunciamientos judiciales o artículos bibliográficos.
Se trataría por tanto de superar disfunciones como las constatadas por esta Institución a través del análisis realizado de los sitios web de las respectivas Diputaciones provinciales, que no han permitido la localización de disposiciones reglamentarias de cuya existencia teníamos absoluta certeza.
Finalmente, diseñada tal herramienta de búsqueda en los Boletines Oficiales de las Provincias, el acceso a la misma podría hacerse posible desde los distintos sitios web dispuestos por los municipios de nuestra Comunidad, de modo que cualquier persona que visitara dichos sitios web podría consultar, de manera sencilla y gratuita, las disposiciones normativas aprobadas por el municipio de que se trate.
En vista de lo anteriormente expuesto y, de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, se formula a las Diputaciones Provinciales de Andalucía la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN 1: al objeto de que al amparo de las disposiciones normativas anteriormente reseñadas, las distintas Diputaciones provinciales de Andalucía aúnen esfuerzos para desarrollar un sistema común de búsqueda en Boletines Oficiales, que resulte ágil, intuitivo, sencillo, operativo, seguro y gratuito, por medio del cual se pueda acceder a las disposiciones normativas que rigen en cada uno de los municipios de Andalucía.
RECOMENDACIÓN 2: para que en el supuesto en que no fuese aceptada la recomendación anterior, que al menos cada una de las Diputaciones provinciales implementen, en sus actuales herramientas informáticas, un sistema de búsqueda que reúna las condiciones previamente aludidas.
RECOMENDACIÓN 3: al objeto de que sean las propias Diputaciones provinciales quienes vuelquen, en la herramienta previamente aludida o, cuanto menos, en la que ya dispongan, todas y cada una de las disposiciones normativas aprobadas por cada uno de los municipios de nuestra Comunidad. Tal volcado de información debería llevarse a cabo en el mismo momento de la publicación en el correspondiente Boletín Oficial, de manera que se garantizara el acceso desde ese mismo instante.
RECOMENDACIÓN 4: para que tales esfuerzos se hagan extensivos al diseño de herramientas e instrumentos que permitan a los Ayuntamientos de Andalucía dar efectivo cumplimiento a los requerimientos previstos en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, garantizando así los derechos reconocidos a la ciudadanía a través de tal norma y del propio estatuto de Autonomía para Andalucía.
RECOMENDACIÓN 5: consistente en la puesta a disposición de todos y cada uno de los municipios andaluces de los instrumentos y herramientas previamente citados, de forma que los mismos resulten accesibles a través de los respectivos sitios web municipales.
José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones
