29/05/2023 CIERRE DE LA QUEJA DE OFICIO
La presente queja fue tramitada de oficio (ver apertura) por la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, a fin de analizar los sistemas de concreción para la asignación de recursos y medidas al alumnado con necesidades especiales.
Los trámites y la investigación del caso motivaron que al amparo del artículo 29.1. de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz y de la Ley 4/2021 de la Infancia y la Adolescencia, una Resolución ante la Dirección General de Ordenación, Inclusión, Participación y Evaluación Educativa señalando:
“SUGERENCIA a fin de que los contenidos de los estudios, diagnósticos y dictámenes de escolarización realizados por los Equipos de Orientación Educativa avancen en la descripción de las intervenciones especializadas prescritas, así como en los mecanismos de valoración y seguimiento”.
Según la respuesta prevista en el artículo 29 de la Ley del Defensor del Pueblo Andaluz, la Dirección General de Ordenación, Inclusión, Participación y Evaluación Educativa remite la siguiente contestación ante la resolución dirigida:
“Según el Decreto 147/2002, de 14 de mayo, por el que se establece la ordenación de la atención educativa a los alumnos y alumnas con necesidades educativas especiales asociadas a sus capacidades personales, en su artículo 5, se dicta lo siguiente: ‘Establecer las condiciones de escolarización, las enseñanzas y las medidas de apoyo, de adaptación y de acceso al currículo que contribuyan a mejorar la calidad de la atención educativa que reciben los alumnos y alumnas con necesidades educativas especiales por razón de discapacidad’. Del mismo modo, en su artículo 15. se establece: ‘La Consejería de Educación y Ciencia podrá organizar la escolarización de los alumnos y alumnas con necesidades educativas especiales asociadas a un mismo tipo de discapacidad, con carácter preferente, en determinados centros educativos ordinarios, cuando la respuesta educativa requiera el empleo de equipamiento singular o la intervención de profesionales de difícil generalización. Asimismo, se podrá especializar determinadas aulas o centros específicos de educación especial para la atención de alumnos y alumnas con un mismo tipo de discapacidad’.
Según la Orden de 19 de septiembre de 2002, por la que se regula la realización de la evaluación psicopedagógica y el dictamen de escolarización, son los profesionales de los Equipos de Orientación Educativa en los centros de Educación Primaria, los que realizan la evaluación psicopedagógica y en su caso, dictamen de escolarización. Los Equipos de Orientación Educativa desarrollan, en su ámbito y zona de actuación una labor de apoyo y asesoramiento al profesorado y a las familias, así como en relación a la atención del alumnado, principalmente en relación con las necesidades educativas especiales que presente.
En la Orden de 23 de julio de 2003, por la que se regulan determinados aspectos sobre la organización y el funcionamiento de los Equipo de Orientación Educativa, en su artículo 9, queda reflejado: ‘asesorarán en el proceso de aplicación de las medidas ordinarias y extraordinarias de atención a la diversidad y en el desarrollo y aplicación de programas de prevención de dificultades de aprendizaje, así como de programas de orientación educativa y profesional y asesorarán a las familias o tutores legales del alumnado en los aspectos que afecten a la orientación psicopedagógica’.
Del mismo modo, los Departamentos de Orientación en los Institutos de Educación Secundaria realizan la evaluación psicopedagógica de los alumnos y alumnas que la requieran y desarrolla funciones relacionadas con la orientación académica, psicopedagógica y profesional, con el apoyo a la acción tutorial. Igualmente desarrollan una labor de apoyo y asesoramiento al profesorado y a las familias.
En relación a la determinación de las necesidades específicas de apoyo educativo del alumnado, se informa que no debe entenderse como un diagnóstico o juicio clínico por parte de los profesionales de la orientación, sino como una identificación de aquellas necesidades que requieren atención educativa diferente a la ordinaria, según los criterios establecidos desde la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional. A esto, se le añade que en ningún caso la existencia de indicios de necesidades específicas de apoyo educativo implica una identificación o confirmación diagnóstica, aunque sí justifica la puesta en marcha de medidas adecuadas.
De conformidad a lo dispuesto en la Orden de 15 de Enero de 2021, por la que se desarrolla el currículo correspondiente a la etapa de Educación Primaria en la Comunidad Autónoma de Andalucía, se regulan determinados aspectos de la atención a la diversidad, se establece la ordenación de la evaluación del proceso de aprendizaje del alumnado y se determina el proceso de tránsito entre las distintas etapas educativas, en su artículo 18.- Medidas específicas de atención a la diversidad, se dicta lo siguiente: ‘Las medidas específicas de atención a la diversidad son aquellas que pueden implicar, entre otras, la modificación significativa de los elementos del currículo para su adecuación a las necesidades de los alumnos y alumnas, la intervención educativa impartida por profesorado especialista y personal complementario, o la escolarización en modalidades diferentes a la ordinaria’ Entre las medidas específicas de atención a la diversidad se encuentran:
‘a) El apoyo dentro del aula por profesorado especialista de Pedagogía Terapéutica o Audición y Lenguaje, personal complementario u otro personal. Excepcionalmente, se podrá realizar el apoyo fuera del aula en sesiones de intervención especializada, siempre que dicha intervención no pueda realizarse en ella y esté convenientemente justificada.
b) Las adaptaciones de acceso de los elementos del currículo para el alumnado con necesidades educativas especiales.
c) Las adaptaciones curriculares significativas de los elementos del currículo dirigidas al alumnado con necesidades educativas especiales. La evaluación continua y la promoción tomarán como referencia los elementos fijados en ellas.
d) Programas específicos para el tratamiento personalizado del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo.
e) Las adaptaciones curriculares dirigidas al alumnado con altas capacidades intelectuales.
f) La atención educativa al alumnado por situaciones personales de hospitalización o de convalecencia domiciliaria.
Asimismo, se consideran medidas específicas de carácter temporal aquellas que inciden en la flexibilización temporal para el desarrollo curricular, de conformidad con lo previsto en los apartados 4 y 5 del artículo 18 del Decreto 97/2015, de 3 de marzo’.
Uno de los momentos en la intervención del profesional de la orientación, tal como queda recogido en el apartado 3.4.- Proceso de evaluación psicopedagógica de las Instrucciones del 8 de marzo de 2017, es la entrevista de devolución a las familias del alumno o alumna: ‘Tras la realización del informe de evaluación psicopedagógica el orientador u orientadora convocará las siguientes entrevistas: Entrevista de devolución de información al tutor o tutora: el o la profesional de la orientación informará sobre los resultados de la evaluación psicopedagógica, centrándose especialmente en la propuesta de atención educativa que conforman la respuesta educativa más adecuada para el alumno o alumna. De los aspectos tratados en esta entrevista se podrá dejar constancia en el módulo de gestión de orientación del sistema de información SÉNECA. El tutor o tutora trasladará al equipo docente la información relevante para la adopción de las medidas propuestas’.
En este sentido, en el caso de las medidas de atención a la diversidad específicas asociadas a recursos personales y teniendo en cuenta el Reglamento Orgánico de las escuelas infantiles de segundo ciclo, de los colegios de educación infantil y primaria, se recoge en su artículo 19.- Profesorado especializado para la atención del alumnado con necesidades educativas especiales: ‘la atención e impartición de docencia directa para el desarrollo del currículo al alumnado con necesidades educativas especiales cuyo dictamen de escolarización recomiende esta intervención. Asimismo, podrá atender al alumnado con otras necesidades específicas de apoyo educativo en el desarrollo de intervenciones especializadas que contribuyan a la mejora de sus capacidades’.
En cuanto los recursos personales, la atención educativa se realiza con los recursos establecidos de forma general para todo el alumnado. En función de las necesidades educativas que presente el alumnado, de la etapa educativa y de la modalidad de escolarización, se llevará a cabo con recursos más específicos que permitan garantizar la escolarización de este alumnado en las condiciones más favorables para el mismo y alcanzar así, dentro del Sistema Educativo en función de sus capacidades, los objetivos establecidos con carácter general para todos los alumnos y alumnas.
Por su parte, existe una estrecha colaboración de los distintos profesionales especialistas para la atención al alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo, que se coordinan con los profesionales de la orientación educativa en las diferentes etapas. Estos especialistas realizan intervenciones especializadas, que se van a detallar en el Proyecto Educativo de Centro, en cada uno de los programas que desarrollan con el alumnado. Estos programas quedan recogidos en el sistema de gestión de la orientación Séneca.
Los profesionales especialistas encargados de llevar a cabo la atención específica del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo, han de cumplimentar la programación de sus actuaciones en el sistema de información Séneca, tal cómo queda recogido en el Decreto 285/2010 de 11 de mayo por el que se regula el Sistema de información Séneca y se establece su utilización para la gestión del sistema educativo andaluz, como medio para facilitar los procesos de gestión de los centros docentes, los servicios de apoyo a la educación, los programas y las actividades de la Administración educativa, mediante la utilización integral de las tecnologías de la información y la comunicación.
Atendiendo a lo establecido en la Ley 39/2015 de 1 de octubre del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, en su artículo 53.- Derechos del interesado en el procedimiento administrativo, se recoge como derecho, a conocer en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados y el derecho a acceder y obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos, por lo que los representantes legales podrán acceder a la información relacionada con la atención recibida de sus hijos e hijas de forma detallada.
No obstante, ante la sugerencia realizada sobre el avance en la descripción de las intervenciones especializadas basadas en el informe de evaluación psicopedagógica y dictamen de escolarización, la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional, se hace eco de la petición realizada y será tenida en cuenta.
A la vista de la respuesta, debemos reiterar el sentido y alcance de la Resolución dictada cuyas argumentaciones, que se expresaban en su texto, pretendían obtener un posicionamiento de la Dirección General más acorde a sus contenidos propuestos. La propia respuesta ante los argumentos de la resolución de la Defensoría derivan en una mera reiteración del informe inicial remitido el 4 de febrero de 2022 por el centro directivo sin atender al contenido del pronunciamiento de la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía y Defensor del Pueblo Andaluz.
Efectivamente, la posición expresada por la Dirección General podría resumirse en la reproducción del marco normativo regulador de las medidas de apoyo y atención al alumnado con necesidades especiales de atención educativa (NEAE) a través de las diversas disposiciones incorporadas al ordenamiento jurídico integrante del sistema educativo. Tras la reproducción literal de una serie de preceptos ligados a la cuestión específica que ocupa la presente queja de oficio (sistemas de concreción para la asignación de recursos y medidas al alumnado con necesidades especiales), dicha cuestión central planteada en la actuación de la Defensoría se soslaya a través de esa mera reiteración del elenco de preceptos que configuran la atención educativa especializada a este alumnado.
El contenido y el objetivo que se expresan en la queja, incoada de oficio, resultan notorios cuando relata el núcleo de numerosas quejas individualmente tramitadas cuyo denominador común no es otro que la petición de las familias para conocer e identificar con la actuación práctica y cotidiana el conjunto de medidas y atenciones que formalmente componen la respuesta socio-educativa que se ofrece al alumnado NEAE.
Volviendo a la contestación recibida ante la Resolución dictada, se detallan las Instrucciones de 8 de marzo de 2017, en su Anexo VII donde se describe la “ATENCIÓN ESPECÍFICA (ADAPTACIONES, AYUDAS Y APOYOS) QUE SE CONSIGNA EN EL DICTAMEN DE ESCOLARIZACIÓN”.
Para cada especialidad, las instrucciones realizan un relato detallado de esas intervenciones especializadas a cargo de cada profesional. Pero no se concreta más. Es decir, concluimos que el despliegue específico de estas intervenciones no se describen con los contenidos o detalles imprescindibles que permitan a cualquier interesado ―cuánto más las familias― conocer la efectiva prestación que cada alumno o alumna recibe. Es obvio que los contenidos de las intervenciones son el reflejo adecuado de las habilidades profesionales que caracterizan los desempeños de estos técnicos; es, por tanto, un relato descriptivo de las especialidades que se asignan al alumnado.
También es cierto que en el proceso del estudio, diagnóstico y dictamen se recogen diversos momentos en los que la comunicación con las famiilias está recogida con una evidente voluntad participativa. Y, a pesar de ello, es un sesgo muy repetido en las quejas que se estudian desde esta Defensoría la frecuente falta descriptiva de estas medidas, que se basan en la mera mención de la intervención de esas especialidades profesionales, por ejemplo, de Audición y Lenguaje (AL) o de Pedagogía Terapéutica (PT), sin mayores detalles en sus pautas de intervención.
Y existe otro factor muy sensible a la hora de determinar estas intervenciones, ya que la asignación de una prestación especializada en cada dictamen se hace depender de la realidad dotacional de cada centro y del régimen de servicio que disponga cada profesional. Sabemos que la asignación de la especialidad de un PTIS o del profesor de Audición y Lenguaje (AL) depende a su vez de la jornada que ostenta cada uno en el centro; o incluso en otros centros con los que comparte su trabajo según la ordenación de recursos que se disponga.
Dicho de otra forma; la lectura del dictamen asignando los servicios de profesorado AL no concreta qué tiempo podrá desempeñar sus labores en función del número de alumnos escolarizados en cada modelo (A, B o C) destinados a varias aulas, incluso siendo harto frecuente la circunstancia de que esa especialidad se ofrece por el mismo profesional en uno o varios centros educativos a los que se destina.
Tales condicionantes son lo suficientemente dirimentes, y además frecuentes, como para comprender las inquietudes que se suscitan entre las familias a la hora de acceder con un detalle elemental al conjunto de servicios y atenciones que se ofrecen, efectivamente, a sus hijos e hijas. De ahí que esa parquedad prescriptora de los proyectos de atención se traduzca en habituales peticiones de las familias para saber qué intervenciones se desarrollan, en qué ámbito, cómo se comparten o si se aplican de modo singular, tiempos de intervención donde se despliegan las actividades y especialidades, régimen de jornadas y horarios, etc.
En esta propuesta de concreción y avance la contestación específica que se contiene en la respuesta ha sido: “la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional, se hace eco de la petición realizada y será tenida en cuenta”.
27/12/2021 APERTURA DE LA QUEJA DE OFICIO
Esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, viene desarrollando una extensa labor en atención y garantía del derecho a la educación en el marco de las políticas de integración y participación, encardinadas en la estrategia global de la Educación Especial.
La función protectora y garantista otorgada a esta Defensoría se dirige, específicamente, ante la posibilidad de que se estén afectando los derechos fundamentales establecidos en los artículos 15 y 27 de la Constitución (derecho a la integridad física y derecho a la educación, respectivamente), así como los derechos reconocidos en los artículos 1.a, 112 y 122 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de Mayo, de Educación (derecho a una educación de calidad y a la necesidad de contar con la infraestructura y medios materiales y humanos necesarios para su consecución en igualdad de condiciones).
Hemos de reseñar que una parte muy significativa de las quejas tramitadas versa sobre la identificación de los recursos asignadas a cada alumno o alumna, que se expresan en los procesos de estudio y análisis de esos niños y niñas a través de sus informes y dictámenes de escolarización.
Recordamos que la estructura normativa dedicada a la labor de análisis y diagnóstico de este alumnado, así como la definición de las respuestas de escolarización que se le asigna, viene establecida por varias disposiciones. Sin un ánimo exhaustivo reseñamos en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma:
- Ley de Educación en Andalucía (Ley 17/2007, de 10 de Diciembre), que reconoce en el Título III dedicado a la “Equidad en la educación” que el Sistema Educativo Público de Andalucía garantizará el acceso y la permanencia en el sistema educativo del alumnado con necesidad específica de apoyo educativo, teniendo tal concepción el alumno que presenta necesidades educativas especiales debidas a diferentes grados y tipos de capacidades personales de orden físico, psíquico, cognitivo o sensorial; el que, por proceder de otros países o por cualquier otro motivo, se incorpore de forma tardía al sistema educativo, así como el alumnado que precise de acciones de carácter compensatorio.
- El Decreto 147/2002, de 14 de Mayo, que establece la atención que se va a dispensar a este alumnado y se desarrolla igualmente a través de la Orden de 19 de septiembre de 2002, que regula la realización de las evaluaciones psico-pedagógicas para estos alumnos y establece el sentido y alcance de los dictámenes de escolarización para cada niño o niña. Esta norma establece una diferenciación primaria a la hora de asignar determinados modelos de integración y presencia del alumnado con discapacidad psíquica, física o sensorial al señalar que «se escolarizará preferentemente en los centros educativos ordinarios ubicados en su entorno, de acuerdo con la planificación educativa y garantizando el mayor grado de integración posible y de consecución de los objetivos establecidos con carácter general para las diversas etapas, niveles y ciclos del sistema educativo. Y dispone que «la escolarización en los centros ordinarios se podrá organizar en las modalidades siguientes: a) En un grupo ordinario a tiempo completo. b) En un grupo ordinario con apoyos en períodos variables. c) En un aula de educación especial (artículo 15 Decreto 147/2002).
- La Orden de 19 de septiembre de 2002 , que recoge que esa evaluación debe ser realizada por el denominado Equipo de Orientación Educativa (EOE) y recogerá «a) Datos personales. b) Motivo de la evaluación psico-pedagógicas realizada e historia escolar. c) Valoración global del caso. Tipo de necesidades educativas especiales. d) Orientaciones al profesorado para la organización de la respuesta educativa sobre los aspectos más relevantes a tener en cuenta en el proceso de enseñanza y aprendizaje, tanto en el ámbito del aula como en el del centro escolar. e) Orientaciones para el asesoramiento a los representantes legales sobre los aspectos más relevantes del contexto familiar y social que inciden en el desarrollo del alumno o alumna y en su proceso de aprendizaje. Se incluirán aquí sugerencias acerca de las posibilidades de cooperación de los representante legales con el centro educativo» (artículo 6.4 de la Orden de 19 de septiembre de 2002).
- Las Instrucciones de 8 de marzo de 2017, de la Dirección General de Participación y Equidad que prevén un procedimiento específico para la revisión, actualización o reclamación ante los contenidos de estos informes y dictámenes precisamente por la trascendencia que implican en la vida educativa de cada alumno, según se recoge en la, por las que se actualiza el protocolo de detección, identificación del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo y organización de la respuesta educativa (apartado 4.6. Información del contenido del dictamen de escolarización a los padres, madres, tutores o guardadores legales del alumno o alumna).
Podemos resumir que éste es el armazón normativo con el que el sistema educativo organiza sus recursos y pautas de acogida e integración del alumnado con necesidades educativas especiales. Es decir, de un lado se dispone una labor previa y actualizada de estudio de estos niños y niñas para definir sus concretas necesidades y disponer, coherentemente, de los recursos y respuestas que se necesitan para cada caso y, de otro, se realiza un diseño del complejo organizativo que se despliega en los centros para atender a este singular alumnado según las modalidades asignadas.
No resulta difícil comprender que esta tarea analítica implica un delicado esfuerzo por descubrir los perfiles individualizados de cada niño y niña que, a partir de sus peculiaridades, deben ser acogidos con la singularidad que merecen en el sistema educativo. Hablamos de una tarea de los EOE cargada de no pocas dificultades para ofrecer un análisis certero, y no menos comprometido, en la evaluación psico-pedagógica para alcanzar la adecuada elaboración posterior del dictamen de escolarización. El papel de estos Equipos se vuelve un factor clave para ordenar y planificar adecuadamente la presencia de este alumnado en los distintos centros y, desde luego, en sus procesos de aprendizaje.
Por tanto, el destino final de esta normativa comentada persigue la adecuada programación de la vida escolar del alumno dando las respuestas idóneas a cada perfil y situación. Podríamos decir que este trabajo de estudio y diseño no deja de ser la descripción formal de todo un proyecto de atención educativa y que está sometido a los retos de su acierto diagnóstico y a la complementariedad de las medidas de respuesta que se dictaminan para cada niña o niño.
Pues bien, más allá de este compendio dispositivo, muchas de las quejas comentadas inciden en la aplicación práctica de este sistema educativo descrito de atención e integración de nuestro alumnado con capacidades diversas o necesidades especiales. Y gran parte de estas demandas inciden en la necesidad de las familias de contar con un repertorio detallado y concreto de las medidas, servicios y atenciones que se asignan a cada niño o niña en ese proyecto educativo de integración y participación en un escenario clave para el pleno desarrollo de sus trayectorias vitales y la de sus familias.
Esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, ha asimilado la frecuente falta descriptiva de estas medidas, que se basan en la mera mención de la intervención de especialidades profesionales, por ejemplo, de Audición y Lenguaje (AL) o de Pedagogía Terapéutica (PT) sin mayores detalles en sus pautas de intervención. Esa parquedad prescriptora se traduce en habituales peticiones de las familias para saber qué intervenciones se desarrollan, en qué ámbito, cómo se comparten o si se aplican de modo singular, tiempos de intervención donde se despliegan las actividades y especialidades, régimen de jornadas y horarios, etc.
Sin perjuicio de aguardar los criterios que emanen de ese centro directivo, nos posicionamos hacia una opinión proclive a avanzar en este proceso de concreción y detalle sobre estas medidas y apoyos profesionales que se prescriben al alumnado con necesidades especiales.
Considerando, pues, la situación descrita se estima oportuno iniciar una queja de oficio, como actuación por propia iniciativa de esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía y Defensor del Pueblo Andaluz; todo ello de conformidad con el artículo 10 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, en concordancia con el artículo 24 de la Ley 4/2021, de la Infancia y la Adolescencia en Andalucía.
