Con base en los informes recibidos, la documentación que obra en la queja y la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución en virtud del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formula Resolución a la Empresa Municipal de Vivienda, Suelo y Equipamiento de Sevilla, S.A. (Emvisesa) y al Área de Bienestar Social, Empleo y Planes Integrales de Transformación Social del Ayuntamiento de Sevilla en el sentido de que se revise el protocolo de coordinación entre ambos organismos de forma que no se produzca ningún desahucio de una vivienda pública sin disponer de informe de servicios sociales y, en caso de que se proponga por estos la suspensión o aplazamiento del desahucio, se estudie expresamente y resuelva de forma motivada por dicha empresa municipal de vivienda, aplicando a tal fin la normativa y jurisprudencia nacional e internacional en la materia.
También sugerimos que ambos adopten todas las medidas necesarias para que se pueda proponer a esta familia como adjudicataria de una vivienda por vía de excepcionalidad, habida cuenta su situación de vulnerabilidad y del informe de servicios sociales que instaba a la suspensión del lanzamiento. Y sólo para el Área de Bienestar Social y Empleo del Ayuntamiento de Sevilla formulamos Sugerencia para que revise el protocolo de acceso a vivienda pública por vía de excepcionalidad, eliminando la exclusión en caso de haber sufrido un desahucio de una vivienda pública.
ANTECEDENTES
1.- Con fecha 14 de septiembre de 2020 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por Dª. ..., a través de la cual nos trasladaba la difícil situación en la que se encontraba tras haber sido desahuciada de su vivienda por parte de Emvisesa.
Al no conseguir contactar telefónicamente con la interesada para que nos facilitase más información al respecto, le solicitamos por escrito toda la información que precisábamos para estudiar adecuadamente su situación y valorar la admisión a trámite de su queja. Tras diversos contactos con la interesada, finalmente recabamos toda la información necesaria:
La interesada fue desahuciada el 10 de septiembre de 2020 de la vivienda titularidad de Emvisesa en la que residía desde 2016 al haber sido propuesta como adjudicataria por excepcionalidad por estar en situación de emergencia social.
Según se desprendía de la documentación que aportaba, el procedimiento judicial se instó por falta de pago de rentas y reclamación de cantidades debidas, adeudando 4.289,94 euros.
La interesada alegaba que los únicos ingresos de la familia se limitaban a una pensión no contributiva por invalidez de 398 euros, debido a su grado de discapacidad del 68%, por padecer varias patologías de salud mental y física. Con sus precarios recursos económicos tenía que sostener a sus tres hijos, dos de ellos mayores de edad y una hija de 16 años. Por otra parte, la interesada afirmaba ser víctima de violencia de género.
Nos trasladaba Dª. ... que por parte de Emvisesa se había iniciado un expediente de protocolo de convivencia, si bien la situación había mejorado considerablemente, hasta el punto que había aportado un escrito con firma de sus vecinos mostrando su disconformidad con el lanzamiento. Asimismo, afirmaba que por parte del Centro de Servicios Sociales Comunitarios Torreblanca se había solicitado en varias ocasiones la suspensión del mismo, a pesar de lo cual se llevó a cabo.
Al desalojar la vivienda, los servicios sociales les ofrecieron el traslado a un piso compartido, posibilidad que rechazó por las dificultades para compartir vivienda debido a los trastornos psicológicos que tiene reconocidos. Por ello, ella y su hija menor fueron alojadas en un hostal a cargo de los servicios sociales. Manifestaba que los servicios sociales le habían ofrecido una ayuda puntual para fianza y pago del primer mes del alquiler, si bien no había conseguido acceder a la firma de ningún alquiler por no cumplir los requisitos exigidos por los propietarios (nómina, aval, ingresos mínimos). Por ello, desde que dejaron el hostal su hija y ella pernoctaban en casas de familiares y amigos que van cambiando, lo que les estaba afectando psicológicamente.
Por otra parte, le preocupaba no poder recoger los muebles y pertenencias que había dejado en la vivienda, al no disponer de vehículo para recogerlos ni lugar donde guardarlos. En este sentido, reconocía que desde Emvisesa le estaba dando un margen amplio de tiempo y que los servicios sociales habían accedido a abonarle el importe del traslado de las pertenencias a posteriori, si bien ningún transportista había accedido a realizar el porte en esas condiciones.
2.- Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, con fecha 17 de noviembre de 2020 solicitamos la colaboración de Emvisesa y del Área de Bienestar Social y Empleo del Ayuntamiento de Sevilla.
En el caso de Emvisesa solicitamos información respecto a las razones que motivaron el lanzamiento de esta familia de una vivienda pública, a pesar de la grave situación personal de la interesada y de tener una menor a cargo y por la coordinación llevada a cabo con los servicios sociales durante el procedimiento.
Asimismo, solicitamos al Área de Bienestar Social y Empleo del Ayuntamiento de Sevilla información relativa a dicha coordinación, así como sobre la atención social que se viniese prestando a esta familia y las ayudas o recursos públicos a los que pudieran activar para facilitar su acceso a una vivienda.
3.- El 15 de enero de 2021 tuvo entrada en esta Institución comunicación de Emvisesa, aportando copia del expediente del desahucio la interesada, en el que se incluye la siguiente documentación que reflejamos por orden cronológico:
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Contrato de arrendamiento firmado en agosto de 2016.
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Diferentes instancias presentadas tanto por la interesada como otros residentes en relación con los problemas de convivencia en la promoción en los años 2016 y 2017.
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Denuncia presentada por la interesada ante la Policía Nacional por la agresión física por parte de una vecina, junto con el parte de lesiones, fotografías y la citación a juicio de delitos leves.
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Nota elaborada por los servicios sociales comunitarios en relación con los problemas de convivencia en la promoción en la que se indica que la unidad familiar de la interesada no es la única conflictiva, existiendo varias familias “con pocas o nulas habilidades para la convivencia en el bloque en cuestión”.
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Informes médicos de la interesada.
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Informes elaborados por la Oficina Municipal del Derecho a la Vivienda de Emvisesa en diciembre de 2017 y febrero de 2019 en relación con los protocolos de convivencia iniciados con la interesada.
El primero de ellos se cerró al mejorar los problemas de convivencia en la promoción, pero con el requerimiento de que regularizase el suministro eléctrico.
El segundo se inicia en diciembre de 2018 al comprobar en reiteradas inspecciones que la interesada sigue manteniendo enganches en los suministros de electricidad y agua. Asimismo se comprueba que tiene depositados enseres en las zonas comunes. En enero de 2019 se comprueba que la interesada ha retirado los enseres pero sigue sin regularizar los suministros. Al tratarse de una conducta considerada como grave, el protocolo concluyó con la propuesta de resolución del contrato de arrendamiento, la cual debía ser aprobada por los miembros del Consejo de Administración de Emvisesa.
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Actas de inspección de la vivienda por parte de personal de Emvisesa, en las que se constata el enganche de los suministros.
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Certificado de la sesión extraordinaria de 5 de marzo de 2019 del Consejo de Administración de Emvisesa.
En dicho certificado se hace constar el acuerdo alcanzado respecto al punto 4 del Orden del Día de la sesión: “Informe y aprobación, si procede, de acuerdos relativos a la aplicación de las medidas establecidas en el protocolo de actuación para casos de incumplimiento de las normas de convivencia vecinal y no ocupación de las viviendas arrendadas propiedad de Emvisesa o gestionadas por esta, por parte de sus inquilinos legales, de la unidad 782/610”.
Así, se indica que, “en aplicación de dicho protocolo se ha abierto un expediente por hechos calificados como graves y muy graves, concretamente por enganche ilegal de suministros reiterado en el tiempo y no subsanado a pesar de los múltiples requerimientos de Emvisesa”, de modo que se propone al Consejo a Administración la adopción de las “medidas y sanciones correspondientes, incluyendo la posibilidad de resolución del contrato de arrendamiento por la vía jurídico procesal que se considere oportuna”. Asimismo se hace constar “el grave peligro que supone la infracción cometida para la integridad del resto de los vecinos y seguridad del edificio, por la manipulación que supone de la instalación eléctrica, constituyendo además un delito de defraudación del fluido eléctrico”.
Se acompaña a dicha propuesta el informe emitido por el Director del Área de Gestión y documentación complementaria que acreditan de forma suficiente el hecho denunciado, y en el que se proponen las medidas a adoptar.
Tras la pertinente votación, por mayoría de tres cuartas partes del Consejo, se acuerda “iniciar el expediente de recuperación de la vivienda utilizando los procedimientos que resulten de mayor agilidad procesal”.
No se adjunta, no obstante, el informe emitido por el Director del Área de Gestión y la documentación complementaria que se aportó al Consejo de Administración, por lo que se desconoce si se informó en dicha sesión sobre las circunstancias sociofamiliares de esta unidad familiar, y en particular información recabada de los servicios sociales.
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Requerimientos formulados a la interesada con fecha 13 de marzo y 27 de junio de 2019 para el abono de las cantidades adeudadas.
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Demanda de juicio verbal, en acumulación de acciones de desahucio por falta de pago y reclamación de cantidad, la admisión a trámite de la demanda y señalamiento de juicio verbal, y la diligencia de lanzamiento para el 10 de septiembre.
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Escrito aportado por la interesada a Emvisesa en junio de 2020 con firmas de sus vecinos para intentar detener el desahucio.
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Por último, en dicho expediente se incluye un informe de la Jefa de Servicio de Intervención de los Servicios Sociales dirigido a Emvisesa, con registro de salida de 10 de septiembre de 2020 y fecha de entrada en dicha empresa municipal el 15 de septiembre. La nota informativa en cuestión fue firmada por el Centro de Servicios Sociales Torreblanca el 1 de septiembre de 2020.
En la misma se refleja detalladamente la situación sociofamiliar de la familia y en particular los problemas de inestabilidad emocional y salud mental de la interesada, víctima de malos tratos desde niña y en sus dos relaciones de pareja por parte de los padres de sus hijos, los cuales nunca se han hecho cargo de los mismos. Se indica que acude con regularidad al Centro de Salud Mental Comunitaria y que el tratamiento farmacológico que toma le supone dificultades para realizar una vida normal, por lo que su hija mayor se había trasladado a la vivienda.
Su hijo había sido recientemente excarcelado y tenía causas judiciales pendientes, presentaba problemas de conducta y suponía un grave problema de convivencia para la interesada.
Los dos hijos mayores estaban desempleados y la menor, en aquel momento de 16 años de edad, presentaba “problemas de conducta, obesidad, sedentarismo y mala relación con la madre, fracaso escolar con absentismo y aunque sin diagnosticar, según refiere la madre, ha desarrollado algún tipo de trastorno que le lleva a no salir para nada de casa, aislamiento total y abandono de las tareas de cuidados e higiene”.
Según se indica, en el momento de la adjudicación de la vivienda la interesada “se encontraba en proceso de estabilización lo que provocaba cambios en sus estados anímicos y de conductas, lo que también generó problemas de relación con los vecinos, que no la conocían, especialmente con una quien en reiteradas ocasiones presentó quejas y denuncias hacia Soledad”, por lo que se abrió un protocolo de convivencia por parte de Emvisesa.
No obstante, se afirma que desde entonces hasta septiembre de 2020 la interesada había experimentado una importante mejoría, encontrándose estabilizada en su tratamiento, colaborando con los servicios sociales comunitarios, evolucionando positivamente las relaciones intrafamiliares y que la relación con el vecindario se había normalizado, hasta el punto de que aportó un escrito firmado por estos para tratar de detener el desahucio.
Como consecuencia de todo lo anterior, la valoración técnica de los servicios sociales era la siguiente:
«Teniendo en cuenta todo lo anteriormente expuesto y que en gran medida han desaparecido los motivos que provocaron el procedimiento para el desalojo de la vivienda, desde nuestro servicio se considera oportuno suspender dicho desalojo o en su defecto plantear un aplazamiento del mismo para que la familia se pueda organizar y buscar una alternativa habitacional.»
4.- El 19 de abril de 2021 se recibió comunicación del Ayuntamiento de Sevilla informando de las intervenciones llevadas a cabo desde el Centro de Servicios Sociales Torreblanca:
«- Con fecha 10 de septiembre de 2020 se procede al desalojo de la unidad familiar según información de Emvisesa. Existe un protocolo de convivencia en Emvisesa que esta familia ha incumplido reiteradamente, debido a problemas de relación con los vecinos, unido a problemas con el suministro, y con el impago de la renta de alquiler, lo que llevó a que la comisión técnica decidiera iniciar procedimiento judicial para desalojo del inmueble, Desde este Centro de Servicios Sociales en la línea de colaboración entre Servicios Sociales y Emvisesa, se emitió informe para que no se produjera el desalojo.
La coordinación entre el Centro de Servicios Sociales Torreblanca y Emvisesa ha sido en todo momento fluida, lo que no ha logrado evitar el desalojo.
En relación a las intervenciones sociales tras el lanzamiento, a ... y a su hija menor de edad se les facilita recurso de alojamiento, del que solicitan el alta voluntariamente. A partir de ese momento, la señora ... se traslada al domicilio de su madre, y su hija al de una vecina.
Ante la situación, la señora Soledad demanda ayuda económica de alquiler, por lo que el trabajador social referente le solicita documentación y propuesta de alquiler.
En el mes de noviembre, según manifiesta Soledad, estaban residiendo en la vivienda de una amiga, compartiendo piso con ella, y vuelve a demandar ayuda económica de alquiler para esta vivienda. El trabajador social le insiste en la necesidad de presentar la documentación solicitada, imprescindible para tramitar esta ayuda. La señora … no ha presentado nada hasta la fecha.
- En el mes de noviembre de 2020 la señora ... fue beneficiaria de Ayuda Económica Familiar (Programa de ayudas económicas periódicas), por importe de 269 euros, al tener a su cargo una hija menor. Desde entonces está percibiendo esta prestación, mensualmente.(...)»
Solicitada telefónicamente información respecto a si se le habían facilitado ayudas al alquiler previas al desalojo, desde servicios sociales comunitarios se nos trasladó que uno de los requisitos para acceder al programa de ayuda para pago de la renta del alquiler (PPR) es estar al día con los suministros, requisito que Dª. ... no cumplía, por lo que nunca se llegó a tramitar dicha ayuda.
Asimismo se nos informó que, al haber sido desalojada de una vivienda pública, el protocolo de Servicios Sociales no permite la posibilidad de proponer una nueva adjudicación de vivienda por vía de excepcionalidad.
5.- Puesta dicha información en conocimiento de la interesada a fin de que formulase las alegaciones que estimara convenientes, la misma nos trasladó que continuaba en situación de precariedad, sin haber podido recoger sus enseres, por lo que los había perdido, sin vivienda y sin poder contactar con los servicios sociales. Nos trasladaba que carece de la mínima estabilidad necesaria para su tratamiento médico, viéndose afectada su salud mental.
Por lo que respecta a las circunstancias relativas al protocolo de convivencia abierto por Emvisesa, la interesada aporta varias instancias presentadas en el año 2017 en relación con los problemas de convivencia que se se estaban produciendo en la promoción y la agresión que llegó a sufrir por parte de una vecina y por la que presentó una denuncia ante la Policía Nacional el 17 de marzo de 2017. Por miedo a nuevas agresiones y amenazas solicitó un cambio de vivienda el 28 de agosto 2017, si bien reconoce que posteriormente mejoró la convivencia en la promoción.
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Sobre el derecho a la vivienda en Andalucía y las competencias municipales para hacer efectivo este derecho.
Nuestro ordenamiento constitucional y estatutario ha cualificado el derecho a una vivienda digna y adecuada. Así, el artículo 47 de la Constitución española establece:
«Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos».
Asimismo, el Estatuto de Autonomía de Andalucía dedica su artículo 25 al derecho a la vivienda en Andalucía, poniendo el mismo en relación con el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, y mandatando a los poderes públicos para que lleven a cabo la promoción pública de la vivienda. Además remite a la Ley para la regulación del acceso a la misma en condiciones de igualdad, así como de las ayudas que lo faciliten.
En desarrollo de esta previsión constitucional y estatutaria, la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía, modificado en su redacción por el Decreto Ley 6/2013 de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda, desarrolla el derecho a una vivienda digna y adecuada y regula las actuaciones necesarias que para hacerlo efectivo corresponden a las Administraciones Públicas andaluzas y a las entidades públicas y privadas que actúan en el ámbito sectorial de la vivienda.
A estos efectos, la Administración de la Junta de Andalucía y las administraciones locales, en el marco del principio de subsidiariedad, dentro de los ámbitos competenciales correspondientes determinados en el Estatuto de Autonomía para Andalucía y demás legislación aplicable, promoverán el acceso a una vivienda digna y adecuada a través de las actuaciones previstas en el artículo 4. Asimismo, en el artículo 20.1 de esta norma se dispone que:
«Las Administraciones Públicas Andaluzas favorecerán el alojamiento transitorio de las personas físicas con riesgo de exclusión social y vecindad administrativa en la Comunidad Autónoma de Andalucía, que no puedan acceder a una vivienda protegida y respecto de las cuales quede acreditada su necesidad habitacional a través de los servicios sociales de los Ayuntamientos de los municipios en los que residan.»
Por lo que respecta a las competencias municipales en materia de vivienda, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, contempla en su artículo 9.2:
«2. Planificación, programación y gestión de viviendas y participación en la planificación de la vivienda protegida, que incluye:
a) Promoción y gestión de la vivienda.
b) Elaboración y ejecución de los planes municipales de vivienda y participación en la elaboración y gestión de los planes de vivienda y suelo de carácter autonómico.
c) Adjudicación de las viviendas protegidas.
d) Otorgamiento de la calificación provisional y definitiva de vivienda protegida, de conformidad con los requisitos establecidos en la normativa autonómica.»
Por otro lado, la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía, establece en su artículo 28 entre las funciones de los servicios sociales comunitarios:
«(...) 4.ª La identificación e intervención en situaciones de exclusión social o riesgo de estarlo, situaciones de violencia de género, situaciones de violencia intergeneracionales y de iguales, dependencia y desprotección de personas en situación de vulnerabilidad social.
(…) 6.ª La atención a situaciones de urgencia o emergencia social.
(…) 15.ª La coordinación con los servicios públicos de vivienda mediante el establecimiento de actuaciones conjuntas para el acceso a la vivienda, la adecuación y mantenimiento de la misma, y especialmente frente a la pérdida de vivienda.»
Respecto a esta última función, el apartado primero del artículo 58 dispone también lo siguiente:
«Los órganos de las Administraciones Públicas competentes en materia de servicios sociales deberán coordinar sus actuaciones con las de los órganos competentes para la prestación de los servicios que corresponden a otros sistemas y políticas públicas, en particular con el sistema de salud, con el sistema educativo, con el sistema judicial, con las políticas de empleo, inserción laboral y formación, vivienda, accesibilidad, e igualdad, y, en general, con cualesquiera otras políticas públicas que pudieran confluir con los servicios sociales en áreas concretas de la intervención social.»
Segunda.- Sobre la jurisprudencia relativa a la ejecución de desahucios sin alternativa habitacional.
La ubicación sistemática del artículo 47 de la Constitución española en el capítulo dedicado a los principios rectores de la política social y económica trae como consecuencia que el reconocimiento, el respeto y la protección del derecho a una vivienda digna ha de informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, y que, de acuerdo con el artículo 53 de la Constitución española, este derecho sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen.
Ahora bien, el artículo 10.2 de la Constitución española dispone que las normas relativas a los derechos fundamentales y las libertades públicas reconocidas en la propia Constitución se han de interpretar de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales ratificados por España.
En este sentido, interesa traer a colación que el Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (Comité DESC), órgano técnico para supervisar la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) por los Estados, se preocupó en su Observación General nº 7 de una de las cuestiones más decisivas con respecto a la vivienda, esto es, determinar las circunstancias en que son admisibles los desalojos forzosos y enunciar las modalidades de protección que se necesitan para garantizar el respeto de las disposiciones pertinentes del Pacto.
Algunas de las reglas específicas que plantea esta Observación General nº 7 frente a un desalojo se refieren a la efectiva puesta a disposición de las personas afectadas de todos los recursos jurídicos adecuados, a la adopción de medidas para impedir toda forma de discriminación resultante del desalojo, a la protección de los grupos más vulnerables como mujeres, niños o ancianos, al respeto a los principios de razón y proporcionalidad y, por supuesto, a las adecuadas garantías procesales.
Resulta especialmente importante, en lo que respecta a esta Resolución, la regla contenida en el párrafo 17 de la citada Observación General:
«Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda.»
La interpretación del derecho a la vivienda que ha hecho este Comité ha sido respaldada por la Comisión de Derechos Humanos y el Consejo de Derechos Humanos, órgano que le ha sustituido, el Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, y el Comité Europeo de Derechos Sociales.
Aunque las decisiones de estos Comités no tienen carácter vinculante, debe considerarse que el cumplimiento de buena fe de un Tratado por un Estado firmante debe obligarle a no apartarse de la doctrina de su Comité sin una justificación razonable.
Por su parte, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), cuyas sentencias sí tienen fuerza de cosa juzgada para los Estados, ha tenido la oportunidad de pronunciarse en el sentido de que la privación de la vivienda, aún sin considerar el título que se ostenta para su utilización, puede suponer la vulneración de otros derechos protegidos por el Convenio, como los artículos 3 (prohibición de los tratos inhumanos o degradantes) y 8 (respeto de la vida privada y familiar, del domicilio y de la correspondencia).
En definitiva, la jurisprudencia de los organismos internacionales de derechos humanos considera que, cuando las personas afectadas por un desahucio no dispongan de recursos para proveerse una alternativa habitacional, las administraciones públicas competentes deberán adoptar todas las medidas necesarias, hasta el máximo de sus recursos disponibles, para satisfacer su derecho a la vivienda, en especial en aquellos casos que involucran a personas mayores, niños/as y/o otras personas en situación de vulnerabilidad. A tal fin, pueden optar por políticas muy diversas, incluyendo las ayudas al alquiler.
A nivel estatal, el Tribunal Supremo ha sentado en los últimos años jurisprudencia en relación con esta cuestión y, en particular, en la sentencia nº 1.581/2020, de 23 de noviembre de 2020, ha estimado que el órgano judicial “(...) debe comprobar que la Administración adopta realmente las medidas de protección suficientes para no dejar desamparadas a las personas especialmente vulnerables que vayan a ser desalojadas forzosamente de la vivienda que ilegalmente ocupaban”.
Por lo expuesto, los poderes públicos están obligados a adoptar las medidas necesarias en el ámbito de sus respectivas competencias para facilitar una alternativa habitacional a las personas afectadas por desahucios.
Tercera.- Sobre el interés superior del menor.
El interés superior del menor es un principio constitucional recogido en toda la normativa internacional, estatal y autonómica como el criterio determinante para valorar y adoptar cualquier medida que afecte a las personas menores de edad.
Concretamente, el artículo 39.4 de la Constitución Española dispone que “los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos” y la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, proclama en su artículo 2 entre los principios básicos la primacía del interés superior de los menores sobre cualquier otro que pudiera concurrir.
Esta misma ley dispone en su artículo 3 que “los menores gozarán de los derechos que les reconoce la Constitución y los Tratados Internacionales de los que España sea parte, especialmente la Convención de Derechos del Niño de Naciones Unidas y los demás derechos garantizados en el ordenamiento jurídico, sin discriminación alguna por razón de nacimiento, nacionalidad, raza, sexo, deficiencia o enfermedad, religión, lengua, cultura, opinión o cualquier otra circunstancia personal, familiar o social”; y añade que “los poderes públicos garantizarán el respeto de los derechos de los menores y adecuarán sus actuaciones a la presente Ley y a la mencionada normativa internacional”.
En este sentido, la Convención de los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 20 de noviembre de 1989 proclama en su artículo 3, párrafo 1:
«En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.»
Con este fundamento, el Tribunal Constitucional ha ido elaborando una doctrina propia que ha recogido en numerosas sentencias y en particular en las recientes sentencias 113/2021, de 31 de mayo de 2021 y 178/2020, de 14 de diciembre. Esta última, en su fundamento jurídico tercero, disponía lo siguiente:
«Son muy numerosos ya los pronunciamientos en los que este tribunal ha insistido en la necesidad de que todos los poderes públicos cumplan el mandato dirigido a ellos en el art. 39 CE y atiendan de un modo preferente la situación del menor de edad, observando y haciendo observar el estatuto del menor como norma de orden público (STC 141/2000, FJ 5). Deben procurarlo, incluso si ello significa atemperar la rigidez de algunas normas procesales o sacrificar los legítimos intereses y perspectivas de terceros (SSTC187/1996, de 25 de noviembre, FJ 2, y 77/2018, de 5 de julio, FJ 2). Hemos advertido en todas aquellas ocasiones en las que se nos ha planteado una posible lesión del derecho fundamental de un menor, que su interés superior “inherente a algunas de las previsiones del art. 39 CE es, considerado en abstracto, un bien constitucional suficientemente relevante para motivar la adopción de medidas legales que restrinjan derechos y principios constitucionales” (STC 99/2019, de 18 de julio, FJ 7). En la STC 64/2019, de 9 de mayo, FJ 4, se subraya que “[...]el interés superior del menor es la consideración primordial a la que deben atender todas las medidas concernientes a los menores ‘que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos’” según el art. 3.1 de la Convención sobre los derechos del niño ratificada por España mediante instrumento de 30 de noviembre de 1990. Como detalla la observación general núm. 14, de 29 de mayo de 2013, del Comité de Naciones Unidas de Derechos del Niño, el citado precepto enuncia uno de los cuatro principios generales de la Convención en lo que respecta a la interpretación y aplicación de todos los derechos del niño, a aplicar como un concepto dinámico que debe evaluarse adecuadamente en cada contexto. Es uno de sus valores fundamentales, y responde al objetivo de garantizar el disfrute pleno y efectivo de todos los derechos reconocidos por la Convención. Añade que no hay jerarquía de derechos en la Convención: todos responden al ‘interés superior del niño’ y ningún derecho debería verse perjudicado por una interpretación negativa del interés superior del menor. [...] En caso de que no puedan respetarse todos los intereses legítimos concurrentes, deberá primar el interés superior del menor sobre cualquier otro interés legítimo que pudiera concurrir (FJ 4).
Pues bien, para valorar qué es lo que resulta más beneficioso para el menor, ha de atenderse especialmente a las circunstancias concretas del caso, pues no hay dos supuestos iguales, ni puede establecerse un criterio apriorístico sobre cuál sea su mayor beneficio. (…)
(…) justificar debidamente las resoluciones en las que están concernidos los intereses y derechos de los menores (art. 39 CE), significa explicitar el juicio de ponderación entre los valores y derechos en liza para hacer así efectiva la exigencia de proporcionalidad inherente a la justicia, como es también jurisprudencia constitucional (STC 71/2004, de 19 de abril, FJ 5), pues no olvidemos que cuando el derecho a la tutela judicial efectiva afecta a la esfera personal y familiar de un menor, como sucede en el caso que se nos presenta, el canon de motivación es un canon especialmente reforzado.»
Por otra parte, esta Defensoría ha alertado en sus numerosas intervenciones ante el Parlamento andaluz y en sus informes anuales sobre el impacto que los desahucios tienen en los niños, niñas y adolescentes. Concretamente en el Informe Anual 2012 del Defensor del Menor de Andalucía, señalábamos lo siguiente:
«(…) según los expertos, rabia, tristeza, ansiedad, negación y una profunda sensación de derrota son los principales sentimientos que afloran cuando se pierde este bien. El desahucio estigmatiza mentalmente y en ellos macera una generación con un gran resentimiento social, que se debate entre el rechazo a la sociedad o a sí mismos. El desahucio, en definitiva, atenta contra un pilar básico del ser humano.
(…) Con la pérdida de la vivienda pierden su elemento material de cobijo y resguardo. Su casa es su referente de vida y de relación con el entorno. La vivienda es su escenario vital, su lugar de convivencia y desarrollo. Su domicilio es determinante para su vida escolar, sus relaciones entre iguales y su propio entorno urbano. Las nuevas adaptaciones impuestas por el cambio de vivienda pueden generar situaciones de aislamiento e, incluso, fracaso escolar.
Quedarse sin casa es quedarse sin la seguridad de un lugar donde ir, de un espacio propio donde crecer, jugar y aprender. En los casos más graves puede llegar, incluso, a implicar separarse de los padres porque, aunque se les quiera, no pueden ofrecerles un hogar. En el mejor de los casos, algunas familias desahuciadas terminan viviendo en habitaciones realquiladas, o con los abuelos u otros familiares en espacios pequeños y hacinados. Unas formas de vida que los especialistas consideran que tienen efectos negativos en el crecimiento de las personas menores.
Y no podemos dejar de mencionar cómo los estados anímicos de padres y madres pueden influir negativamente en la atención que prestan a sus hijos. La pérdida de confianza del adulto, la impotencia, rabia, tristeza, ansiedad, estrés hacen que la relación entre la pareja y con los hijos se deteriore sensiblemente, repercutiendo en los cuidados y atenciones a estos tanto afectivas como materiales.»
Por ello, concluíamos que cuando se produce el desahucio de familias con menores a cargo, el interés superior de estos debe ser el factor fundamental a tener en cuenta a la hora de decidir si se practica el mismo, el modo y condiciones en que ese se realiza, así como las ayudas posteriores a las familias que se han quedado sin hogar.
Cuarta.- Sobre la presente queja.
Emvisesa, como empresa municipal de vivienda, suelo y equipamiento de Sevilla, desarrolla la política de vivienda del Ayuntamiento de Sevilla, política que debe tener una perspectiva necesariamente social, garantizando desde las administraciones públicas la realización del derecho a la vivienda y la función social de la vivienda.
La defensa de la función social de la vivienda adquiere aún más mayor relevancia en el momento actual, en el que sin haber logrado salir completamente de la crisis financiera del año 2008, nos hemos sumergido en la crisis producida por la COVID-19, como esta Institución ha puesto de manifiesto en el informe “Derechos de la ciudadanía durante la COVID-19. Primera ola de la pandemia”, en el que analizamos el impacto durante el primer semestre de la crisis sanitaria, desde la perspectiva del Defensor como garante de los derechos de la ciudadanía.
Esta Institución es plenamente conocedora de las múltiples e innovadoras iniciativas y programas llevados a cabo por Emvisesa, por ejemplo para la ampliación del parque público residencial, la protección a familias inquilinas de la entidad con pocos recursos, la atención a la ciudadanía por parte de la Oficina Municipal por el Derecho a la Vivienda, o la prevención y resolución de conflictos mediante los servicios de mediación, entre otros muchos. Esta meritoria labor, sin embargo, no obsta para que, analizadas las circunstancias que rodean a la queja de la interesada, se haya estimado procedente formular la presente Resolución.
En el apartado de antecedentes se ha descrito detalladamente la delicada situación personal y familiar en la que se encontraba la interesada en el momento de la adjudicación de la vivienda y que previsiblemente influyó en una los problemas de convivencia surgidos en una promoción en la que, como ha sido puesto de manifiesto, también residían otras familias con escasez de habilidades para las relaciones en comunidad. Una situación conflictiva que al parecer se normalizó en el año 2018, constatando los servicios sociales una importante mejoría de la interesada en varias esferas: estabilización de su tratamiento, relaciones intrafamiliares, convivencia vecinal y colaboración con los servicios sociales.
Es innegable que la interesada efectivamente incurrió en el incumplimiento de sus obligaciones como arrendataria, persistiendo en el impago de la renta de alquiler (si bien queda constancia de la escasez de ingresos de la familia) y en el enganche ilegal de los suministros de electricidad y agua, situación que llevó al Consejo de Administración de Emvisesa a acordar la resolución del contrato e inicio de actuaciones para la recuperación de la vivienda.
No obstante lo anterior, no es menos cierto que las circunstancias de la familia y su evolución favorable en los últimos tiempos aconsejaban, como los propios servicios sociales solicitaron de forma expresa, como mínimo suspender de forma temporal el desahucio, mientras proseguía la intervención con la familia por parte de estos. La pérdida de la vivienda y por tanto de una mínima estabilidad necesaria, en cambio, ha influido de forma muy negativa en la situación de la interesada y las posibilidades de intervención con ella, toda vez que, como esta Defensoría ha manifestado, la vivienda es la base desde la cual construir un hogar y desarrollar un proyecto vital, sin la que difícilmente se puede aspirar a ejercer los demás derechos.
Hemos de recordar que la interesada presenta un grado de discapacidad del 68% (anteriormente del 65%), es víctima de violencia de género, y que en la vivienda también residía su hija menor de edad que, como se refleja en el informe de los servicios sociales, presentaba problemas de conducta, obesidad, fracaso escolar con absentismo, aislamiento total y abandono de las tareas de cuidados e higiene. Se trataba, por tanto, de personas en situación de vulnerabilidad.
Por otra parte, aunque esta Institución tiene conocimiento de la buena coordinación que tiene lugar entre los servicios sociales comunitarios y Emvisesa (en particular su Oficina Municipal del Derecho a la Vivienda) gracias a los muchos casos que hemos podido conocer a través de las quejas tramitadas con ambos organismos, en este caso particular el informe de los servicios sociales en el que se instaba a la suspensión del desahucio tuvo entrada en Emvisesa el 15 de septiembre, es decir, días después del desalojo (efectuado el 10 de septiembre), desconociendo si Emvisesa tuvo conocimiento antes del mismo de la valoración efectuada por los servicios sociales comunitarios que estaban interviniendo con la unidad familiar y a pesar de ello prosiguió con el desalojo.
En cualquier caso, del desenlace de los acontecimientos (desahucio de una vivienda pública de una familia en situación de vulnerabilidad en contra del criterio de los servicios sociales) cabe deducir que el trabajo conjunto de los servicios sociales y la empresa municipal de vivienda, imprescindible para garantizar el fin social de la vivienda, no se llevó a cabo de forma adecuada en el presente caso.
Por otro lado, desconocemos si el Consejo de Administración de Emvisesa valoró en su día la situación de vulnerabilidad en la que se encontraban tanto la interesada como su hija, lo cual debería haber constituido un criterio fundamental a la hora de valorar la oportunidad de proceder a la resolución del contrato de arrendamiento.
En cuanto a su situación actual, resulta evidente que con la capacidad económica de la interesada no le va a ser posible acceder a una vivienda de alquiler, incluso con una ayuda económica (puntual) municipal. De hecho, un año después de su desahucio, siguen sin vivienda y sin una mínima estabilidad. Se encuentran por ello en situación de emergencia habitacional, lo que las hace merecedoras de una propuesta de adjudicación de vivienda por vía de excepcionalidad.
Quinto.- Sobre la exclusión de acceso a vivienda por excepcionalidad tras sufrir un desahucio de una vivienda pública.
La supuesta imposibilidad para poder acceder a una vivienda por excepcionalidad por haber sido desahuciada de una vivienda de protección pública constituiría una sanción no prevista en la normativa de aplicación.
En este sentido, el artículo 5 de la Ley 1/2010, de 8 de Marzo, reguladora del derecho de acceso a la vivienda en Andalucía, contempla como condiciones para el ejercicio de este derecho el de carecer de unos ingresos económicos determinados, contar con tres años de vecindad administrativa en el municipio correspondiente –salvo que motivadamente se elija un período menor-, no ser titular del pleno dominio de otra vivienda protegida o libre o estar en posesión de la misma en virtud de un derecho real de goce o disfrute vitalicio -salvo las excepciones que se establezcan reglamentariamente-, acreditar que se está en situación económica de llevar una vida independiente con el suficiente grado de autonomía y, finalmente, estar inscritas en el Registro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida.
En correspondencia con la Ley 1/2010, los artículos 3 y 4 de la Ley 13/2005, de 11 de Noviembre, de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo, y el artículo 5 del Reglamento de Viviendas Protegidas de Andalucía, aprobado por Decreto 149/2006, de 25 de Julio, vienen a añadir que las viviendas protegidas se destinarán a familias con recursos económicos limitados que reúnan los requisitos que, tanto para la composición de la unidad familiar como para la cuantía y determinación de los ingresos familiares, se establezcan en los diferentes programas que integran los planes de vivienda y suelo, así como que la selección de las personas a las que van destinadas las viviendas protegidas se realizará respetando los principios de igualdad, publicidad y concurrencia, de acuerdo con las normas de desarrollo de la Ley.
Finalmente, la Orden de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio, de 1 de Julio de 2009, por la que se regula la selección de los adjudicatarios de viviendas protegidas a través de los Registros Públicos Municipales de Demandantes de Viviendas Protegidas en la Comunidad Autónoma de Andalucía, establece en su artículo 1.2 que para ser adjudicatario de una vivienda protegida será necesario estar inscrito en el Registro Público Municipal de Demandantes de Viviendas Protegidas y cumplir los requisitos legalmente establecidos para ser destinatario de las mismas.
En consecuencia, en ninguna de las normas legales o reglamentarias que regulan en nuestra Comunidad Autónoma el derecho de acceso a la vivienda, así como las condiciones de los destinatarios de las viviendas protegidas, se contempla la exclusión por haber sido desahuciado de una vivienda pública.
En este sentido, consideramos que esta exclusión supondría una penalización de una conducta no tipificada como infracción administrativa, una vulneración del principio de tipicidad constitucionalmente consagrado.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN. - para que se revise el protocolo de coordinación entre el Área de Bienestar Social y Empleo del Ayuntamiento de Sevilla y Emvisesa de forma que no se produzca ningún desahucio de una vivienda pública sin disponer de informe de servicios sociales y, en caso de que se proponga por estos la suspensión o aplazamiento del desahucio, se estudie expresamente y resuelva de forma motivada por dicha empresa municipal de vivienda, aplicando a tal fin la normativa y jurisprudencia nacional e internacional en la materia.
SUGERENCIA 1. - para que por parte del Área de Bienestar Social y Empleo del Ayuntamiento de Sevilla y Emvisesa se adopten todas las medidas necesarias para que se pueda proponer a esta familia como adjudicataria de una vivienda por vía de excepcionalidad, habida cuenta su situación de vulnerabilidad y del informe de servicios sociales que instaba a la suspensión del lanzamiento.
Y sólo para el Área de Bienestar Social y Empleo del Ayuntamiento de Sevilla se añadió la siguiente:
SUGERENCIA 2. - para por parte del Área de Bienestar Social y Empleo del Ayuntamiento de Sevilla se revise el protocolo de acceso a vivienda pública por vía de excepcionalidad, eliminando la exclusión en caso de haber sufrido un desahucio de una vivienda pública.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
