En los últimos tiempos los medios de comunicación vienen haciéndose eco de noticias relacionadas con la proliferación de parques solares fotovoltaicos a lo largo de la Comunidad Autónoma de Andalucía y con el surgimiento de grupos de personas, asociaciones y plataformas que se oponen a la ubicación de estas instalaciones por diversas razones, entre las que podemos citar su impacto negativo en el paisaje; la afección a la protección de la avifauna; el encarecimiento de las tierras para la agricultura y la ganadería; la incidencia ambiental de las líneas de alta tensión necesarias para el transporte de la energía producida; o la afección negativa al sector del turismo rural.
En muchos casos, la oposición a estas instalaciones pretende preservar los valores naturales, paisajísticos, culturales y etnográficos del entorno. Sus promotores manifiestan que no se oponen a las energías renovables y apoyan las mismas como medida necesaria para la transición energética a un modelo mas sostenible que ayude en la lucha contra el cambio climático. Sin embargo, entienden que es imprescindible determinar las zonas idóneas para ubicar estas instalaciones a fin de evitar la paradoja de ocasionar un daño innecesario al propio medio ambiente que se pretende preservar con su construcción.
Sirvan de ejemplo de la rápida eclosión de este tipo de instalaciones noticias tales como: "El despliegue de huertos solares choca con agricultores y ecologistas", publicada en el diario "ABC" de Sevilla de 22 de marzo de 2020, y según la cual "En 2019 se han instalado más placas fotovoltaicas en Andalucía que en los últimos veinte años" y "En el Valle del Guadalquivir está naciendo un nuevo paisaje"; o la publicada en "El Mundo" de Andalucía, bajo el título "La fiebre del oro solar recorre toda Andalucía", del 17 de abril de 2021, según la cual "Sólo con las pequeñas instalaciones que han pedido permiso de construcción, las placas fotovoltaicas ocuparían hoy en Andalucía más de 40.000 hectáreas -el equivalente al parque natural de Cabo de Gata", advirtiéndose de que "El boom de esta energía resulta extraordinario; tanto, que ya hay voces de alarma ante el impacto ambiental y paisajístico de semejante despliegue".
El volumen de las inversiones económicas asociadas a las infraestructuras ya implantadas y a las que aun están en proyecto es de tal magnitud que surgen ya voces que alertan de la posibilidad de estar creando una nueva "burbuja" económica y financiera que, de no gestionarse adecuadamente, pudiera tener consecuencias negativas para los inversores y las zonas afectadas por estas inversiones. A este respecto, en el "Diario de Sevilla" del 9 de abril de 2021, en su sección de empresas, se publicaba la noticia de la compra por parte de un grupo empresarial de tres proyectos solares fotovoltaicos (es decir, aún no ejecutados) con una potencia conjunta de 100 megavatios, en una estrategia de adquisición de activos de generación eléctrica renovable en estado "ready to build", esto es, "listos para construir".
La calificación como "boom" es una constante en los medios de comunicación a la vista de la situación que se da en Andalucía en los últimos meses, en todas y cada una de las provincias de nuestra Comunidad Autónoma. Por ejemplo, el "Diario de Jerez" se preguntaba en su edición del 15 de febrero de 2021 por "¿Quién está detrás del boom fotovoltaico en Jerez?", aunque es una palabra ya utilizada en la publicación www.revistaenergia.com el 26 de marzo de 2019 cuando publicada una nota titulada "boom renovable en Andalucía donde se han registrado 22.000 MW nuevos", y se refería que "La mayor demanda de generación eléctrica renovable se centra en Andalucía en el segmento de la energía solar fotovoltaica, que se produce mediante paneles solares, de la que se han inscrito proyectos que sumarían 20.023 MW, lo que supone un crecimiento exponencial con respecto a los 85 MW actualmente instalados".
Pero esta euforia inversora, como venimos señalando, se ve contrarrestada por el creciente movimiento de rechazo a estas instalaciones que va surgiendo por diferentes zonas de nuestra geografía, movido, por un lado, por una concienciación medioambiental más consolidada y, por otro lado, por consideraciones mas apegadas al territorio, como es el deseo de preservar el paisaje tradicional y la voluntad de oponerse a la transformación de un espacio entendido como escenario identitario con un valor cultural y antropológico. Un rechazo, por tanto, que no sólo se genera en entidades ecologistas o medioambientalistas, sino también en personas que residen en las zonas donde estas instalaciones pretenden ubicarse.
De hecho, a lo largo del presente año 2021, esta Institución ha recibido quejas de distintos puntos de Andalucía mostrando el rechazo a distintas iniciativas de instalación de parques fotovoltaicos, principalmente por su afección paisajística, pero también aduciendo otros valores que se verían afectados, como valores patrimoniales o arqueológicos; protección de la avifauna; protección de los recursos hídricos; protección ambiental por singularidad de los suelos o espacios; etc.
Y este rechazo no se centra solo sobre el espacio destinado a ser ocupado por los propios paneles solares, sino que se extiende también a las infraestructuras que es necesario construir para el transporte de la energía producida en los mismos, que a menudo conllevan la instalación de nuevas líneas de alta tensión, jalonadas de torres de gran altura y notoria afección paisajística que transforman la perspectiva del territorio durante kilómetros y kilómetros. Así, por ejemplo, hemos recibido quejas en este sentido en el Valle de Lecrín y en Albolote (Granada), en Archidona, Antequera y comarca, Cañete la Real y Benahavís (Málaga).
Es importante, dejar muy claro que esta Institución apoya firmemente a las energías renovable y es favorable a la adopción de medidas que posibiliten la transición energética en nuestra Comunidad Autónoma, a la par que reconocemos y valoramos la importancia de la inversión que estas infraestructuras suponen para el tejido económico y empresarial de nuestra Comunidad. No obstante, entendemos necesario conocer el posicionamiento de la Administración sobre las posibles incidencias que estas instalaciones pueden conllevar para la preservación del medio ambiente y consideramos oportuno recabar información acerca de las medidas que, en su caso, tengan previsto adoptar para compatibilizar la implantación de estas infraestructuras tan necesarias con la preservación de nuestro medio natural y de aquellos valores igualmente precisados de protección como son el paisaje, los recursos hídricos, la biodiversidad o el patrimonio cultural y etnográfico.
Hay que decir que el paisaje no es un vocablo que haga referencia a una realidad virtual sin existencia material, sino que, muy al contrario, como lo define la Real Academia Española es, por un lado, la Parte de un territorio que puede ser observada desde un determinado lugar, y, a la vez "Espacio natural que, por sus valores estéticos y culturales, es objeto de protección legal para garantizar su conservación".
El artículo 28 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAA), aprobado por Ley Orgánica 2/2002, de 19 de marzo, recoge en su artículo 28, apartados 1 y 2, dentro del derecho al medio ambiente, sendas menciones al paisaje:
«Todas las personas tienen derecho a vivir en un medio ambiente equilibrado, sostenible y saludable, así como a disfrutar de los recursos naturales, del entorno y el paisaje en condiciones de igualdad, debiendo hacer un uso responsable del mismo para evitar su deterioro y conservarlo para las generaciones futuras, de acuerdo con lo que determinen las leyes.
2. Se garantiza este derecho mediante una adecuada protección de la diversidad biológica y los procesos ecológicos, el patrimonio natural, el paisaje, el agua, el aire y los recursos naturales».
Por su parte, el artículo 37 del EAA incluye dentro de los principios rectores que han de orientar las políticas públicas de la Comunidad Autónoma, los de:
«20.º El respeto del medio ambiente, incluyendo el paisaje y los recursos naturales y garantizando la calidad del agua y del aire».
La protección del paisaje, como se puede comprobar, va vinculada al desarrollo sostenible, e incluso se configura como uno de los fines de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), cuya Exposición de Motivos adelanta que:
«El uso racional y sostenible de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y del paisaje y específicamente la protección y adecuada utilización del litoral constituyen fines específicos, también, de esta Ley».
En el articulado de la LOUA se menciona el paisaje en diversas ocasiones. Así, por ejemplo, en el artículo 3.2 h), cuando incluye como uno de los objetivos de la ordenación urbanística, en el marco de la ordenación del territorio, el de:
«h) La incorporación de objetivos de sostenibilidad que permitan mantener la capacidad productiva del territorio, la estabilidad de los sistemas naturales, mejorar la calidad ambiental, preservar la diversidad biológica, y asegurar la protección y mejora del paisaje».
O en el artículo 14.1 f), que regula los planes especiales, de los que dice que pueden ser municipales o supramunicipales y tener por objeto, entre otras, las siguientes finalidades:
«f) Conservar, proteger y mejorar el paisaje, así como contribuir a la conservación y protección de los espacios y bienes naturales».
También el artículo 46 de la LOUA, en su apartado 1 e), indica que pertenecen al suelo no urbanizable los terrenos que el plan general de ordenación urbanística adscriba a esta clase de suelo por:
«e) Ser objeto por los Planes de Ordenación del Territorio de previsiones y determinaciones que impliquen su exclusión del proceso urbanizador o que establezcan criterios de ordenación de usos, de protección o mejora del paisaje y del patrimonio histórico y cultural, y de utilización racional de los recursos naturales en general, incompatibles con cualquier clasificación distinta a la de suelo no urbanizable».
O el artículo 57 de la LOUA, que hace una relación de las reglas y condiciones que han de respetar los actos de construcción o edificación e instalación que se realicen en terrenos que tengan el régimen propio del suelo no urbanizable, y entre ellas (apartado 1.5ª):
"5.ª Evitar la limitación del campo visual y la ruptura o desfiguración del paisaje en los lugares abiertos o en perspectiva de los núcleos e inmediaciones de las carreteras y caminos con valores paisajísticos".
En relación con la LOUA y a fecha de incoación de redacción de este documento, hay que decir que se tramita en el Parlamento de Andalucía el Proyecto de Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (LISTA), que refiere ya en su Exposición de Motivos la protección del paisaje, con referencia al Convenio Europeo del Paisaje, en los siguientes términos:
«Por otra parte, la Ley debe fundamentarse en el concepto de sostenibilidad como modelo territorial y urbanístico e incorporar en su regulación las orientaciones del Convenio Europeo del Paisaje que fueron asumidas por la Comunidad Autónoma en la Estrategia de Paisaje de Andalucía aprobada por acuerdo del Consejo de Gobierno de 6 de marzo de 2012».
Por otro lado, se encuentra vigente la Estrategia de Paisaje de Andalucía aprobada por acuerdo del Consejo de Gobierno de 6 de marzo de 2012, publicado en el BOJA número 62, de 29 de marzo de 2012.
La motivación de esta Estrategia, según el texto publicado en el BOJA, no puede ser más clarividente en el sentido que referimos desde el inicio:
«Con la Estrategia de Paisaje de Andalucía nuestra Comunidad Autónoma asume la vía de la gobernanza paisajística, entendida ésta como un acuerdo por el paisaje con objetivos y ejes de acción, a cuya realización y cumplimiento se comprometen las partes involucradas de forma voluntaria. Cabe destacar que el desarrollo de estrategias para el paisaje, como vía de implementación del Convenio Europeo, está explícitamente mencionada en el documento «Orientaciones para la aplicación del Convenio Europeo del Paisaje», adoptado por el Consejo de Europa en 2008.
La Estrategia de Paisaje de Andalucía tiene como finalidad integrar el paisaje en todas las políticas de la Junta de Andalucía con posible repercusión directa o indirecta sobre el paisaje, orientando estas políticas hacia un paradigma común, y asentando en Andalucía una política específica para el paisaje con un carácter transversal, mediante la acción compartida, integrada y coordinada de las Consejerías involucradas. Este enfoque novedoso en el ámbito de las políticas autonómicas sobre el paisaje, redundará en una mayor eficacia de la acción de la Junta de Andalucía en su conjunto, y en mejores oportunidades para preservar y poner en valor el paisaje como capital territorial para el desarrollo de la Comunidad Autónoma.
(...)
Por otra parte, es preciso resaltar que la Estrategia de Paisaje de Andalucía pone un énfasis especial en el paisaje como un activo para el desarrollo sostenible y la competitividad de Andalucía, capaz de contribuir a la creación de renta y empleo. Enfoca la calidad del paisaje como un recurso esencial para el desarrollo turístico, un sector estratégico de la economía andaluza. Asimismo, valora el papel del paisaje en el desarrollo rural y como un capital de imagen y de calidad de vida de creciente relevancia para atraer la localización de empresas de los sectores económicos más avanzados. ».
El paisaje es, por tanto, un activo para el desarrollo sostenible y la competitividad en Andalucía, capaz de contribuir a la creación de renta y empleo, un activo esencial para el desarrollo turístico y el desarrollo rural. Desde luego que no hay duda alguna en tal afirmación, pues verdaderamente es un activo esencial en la configuración y conceptuación de Andalucía. Y parece que no hay tampoco duda en el común de la ciudadanía, en cuanto a la importancia de los paisajes andaluces como vertebradores del desarrollo de nuestra región.
Y sin embargo, pese a la capital importancia que todos le damos, pese a estar reconocido por la normativa autonómica, directa e indirectamente, pese a tratarse de un valor trascendental para el desarrollo de la región, las quejas y denuncias recibidas en relación con la instalación de los parques fotovoltaicos nos llevan a poner en duda que este valor está siendo debidamente protegido y garantizado en algunas de las zonas afectadas por este "boom" al que nos venimos refiriendo desde el inicio de este escrito.
La Junta de Andalucía no es ajena a este problema, como demuestra la noticia publicada el 20 de febrero de 2021 en www.elconfidencial.com y según la cual: "El 'boom' de los parques solares fotovoltaicos ha propiciado en los últimos días un fuerte debate en los despachos de la Junta de Andalucía entre las empresas inversoras, los grupos ecologistas e incluso dentro de diversos departamentos del Gobierno de Juanma Moreno, que ha terminado con la retirada por parte de la Consejería de Medio Ambiente de una guía para el análisis de la ubicación de estas grandes instalaciones de energías renovables".
Según este diario, "Para intentar poner algo de orden, los técnicos de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, que dirige Carmen Crespo, trabajaron el pasado año en la elaboración de un borrador de Instrucción que pudiera ordenar y normalizar la evaluación ambiental de los innumerables proyectos de instalaciones fotovoltaicas que se están presentando en Andalucía para tratar de hacerlos compatibles con la conservación de la biodiversidad, sobre todo en las áreas donde pudieran afectar a las aves esteparias amenazadas".
Dicho documento se había convertido en borrador de Instrucción en un documento no vinculante y, tras realizar algunas modificaciones, se habría presentado como "Guía para el análisis de la ubicación de los proyectos de las plantas solares fotovoltaicas en Andalucía" y recogería un mapa que divide la Comunidad por zonas en tres tipos de áreas para instalar parques solares en función de su compatibilidad con la protección del medio ambiente: zona no compatible, zona de compatibilidad condicionada y zona compatible.
Sin embargo, este documento había provocado el rechazo de las empresas promotoras a través de la Asociación de Energías Renovables de Andalucía, por la posibilidad de que las previsiones del documento pudieran suponer algún contratiempo para las inversiones comprometidas o proyectadas. En consecuencia, el referido documento ha sido retirado, según esta publicación, que también refleja la indignación que ello ha provocado en entidades ecologistas, que de antemano ya consideraban el documento insuficiente "ya que se fija exclusivamente en las afecciones a las aves esteparias, pero deja al margen de toda consideración otros impactos de la fotovoltaica no desdeñables, como es el impacto paisajístico (el Convenio Europeo del Paisaje ni lo menciona), la preservación de agrosistemas extensivos o la protección edáfica".
En definitiva, a día de hoy no se dispone en Andalucía de un documento con valor normativo que contenga las pautas de protección del paisaje, y otros elementos medioambientales, ante la proliferación de instalaciones fotovoltaicas.
A ello hay que unir la aprobación de normas autonómicas de simplificación y agilización de trámites que, siendo necesarias y oportunas para dotar de agilidad y eficacia a las actuaciones que se pretende acometer con los fondos provenientes de Europa, no dejan de suponer un riesgo al limitar los mecanismos de control y supervisión de dichas iniciativas. Buen ejemplo de ello es el Decreto-ley 4/2019, de 10 de diciembre, para el fomento de iniciativas económicas mediante la agilización y simplificación administrativas en la tramitación de proyectos y su declaración de interés estratégico para Andalucía, para la creación de una unidad aceleradora de proyectos de interés estratégico y por el que se modifica la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
Por otro lado, es necesario reseñar que buena parte de la labor de vigilancia y control de estas instalaciones se hace recaer sobre los ayuntamientos andaluces a quienes corresponde adoptar medidas para garantizar la compatibilidad de estas instalaciones con la ordenación urbanística y territorial. A este respecto, hay que tener en cuenta que muchos municipios no disponen de medios y recursos adecuados para realizar esta labor tuteladora y se ven sometidos, en la adopción de sus decisiones, a las presiones provenientes de las empresas interesadas en amortizar las inversiones realizadas y de aquellos de sus vecinos que pretenden beneficiarse económicamente con la venta o arrendamiento de sus tierras o ven en estas instalaciones una oportunidad de negocio o una posibilidad de encontrar trabajo.
Por todo ello, entendemos necesario trasladar esta problemática a la Junta de Andalucía, a fin de conocer su valoración de la misma y para que nos informe si está previsto adoptar medidas para tratar de compatibilizar la instalación de un número muy significativo de instalaciones de energías renovables en zonas rurales con la preservación de los valores medioambientales, paisajísticos y culturales de dichas zonas.
