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Tras la declaración por la Organización Mundial de la Salud, el pasado 11 de marzo, de pandemia por coronavirus, el Gobierno, llevó a cabo la aprobación y promulgación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, posteriormente modificado por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, estableciendo medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativos, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales, con la finalidad de revertir en el menor plazo de tiempo posible la grave situación sanitaria.

En el artículo 10 del citado Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se contemplaron las medidas de contención en el ámbito de establecimientos y locales comerciales (mercadillos incluidos), actividades de hostelería y restauración, o archivos entre otros, lo que abocó a trabajadores/as y a titulares de licencias de funcionamiento de actividades y establecimientos, al cese temporal de su trabajo, desempeño y ejercicio -durante el estado de alarma sanitaria- con las consiguientes pérdidas económicas, llevando con frecuencia a trabajadores, empleadores y familias dependientes de las referidas actividades comerciales, a la situación de necesidad, prácticamente.

Entre todas las medidas de alcance y naturaleza socio-sanitarias establecidas e implantadas por el Estado, unas deberían ser desarrolladas y materializadas por él mismo, las más importantes y de naturaleza básica; otras por las Comunidades Autónomas, los Municipios y Provincias, actuando con sujeción a los principios constitucionales de colaboración, cooperación, coordinación.

Tras las sucesivas prórrogas del estado de alarma acordadas por el Consejo de Ministros y autorizadas por el Pleno del Congreso de los Diputados, la última producida mediante el Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo y, en aplicación del Plan para la desescalada de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19, aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión de 28 de abril de 2020, se facultò al Ministro de Sanidad para que pudiera acordar, en el ámbito de su competencia, la progresión de las medidas aplicables en un determinado ámbito territorial, sin perjuicio de las habilitaciones conferidas al resto de autoridades delegadas competentes.

Así, el Ministerio de Sanidad dictó y promulgò la Orden SND/399/2020, de 9 de mayo, para la flexibilización de determinadas restricciones de ámbito nacional, establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación del Plan para la transición hacia una nueva normalidad (fase 1).

La Orden ministerial de Sanidad establecía, medidas de flexibilización en el subsector del comercio en mercadillos, contemplando exigencias de seguridad e higiene aplicables al abastecimiento de productos alimentarios y de primera necesidad, a través de la red de suministro de venta ambulante (mercadillos).

Dispone además la citada Orden que cuando así lo decidan los Ayuntamientos correspondientes, y debiendo comunicar esta decisión al órgano competente en materia de sanidad de la comunidad autónoma, podrían proceder a la reapertura de mercadillos para la venta no sedentaria en la vía pública.

Los Ayuntamientos debían de establecer requisitos de distanciamiento entre puestos y condiciones de delimitación del mercado con el objetivo de garantizar la seguridad y distancia entre trabajadores, clientes y viandantes.

En todo caso, se garantizaría una limitación al veinticinco por ciento de los puestos habituales o autorizados y una afluencia inferior a un tercio del aforo habitual pudiendo alternativamente procederse al aumento de la superficie habilitada para el ejercicio de esta actividad de manera que se produzca un efecto equivalente a la citada limitación.

Igualmente, los Ayuntamientos debían controlar el cumplimiento de las medidas higiénico-sanitarias relativas exigibles a los clientes en los mercados al aire libre, en la vía pública, debiendo instalarse señales de forma clara para marcar en el suelo la distancia de seguridad interpersonal de dos metros entre clientes; debiendo instalar dispensadores de geles hidroalcohólicos o desinfectantes con actividad virucida autorizados y registrados por el Ministerio de Sanidad; controlar la adopción de medidas para evitar la manipulación directa por parte de los clientes de los productos, así como no facilitar productos prueba a los clientes.

De otra parte los Ayuntamientos, tenían que exigir y controlar las medidas higiénico-sanitarias destinadas al personal de los mercadillos, como son la distancia entre vendedor o proveedor de servicios y cliente en el proceso de atención que, ha de ser de al menos un metro cuando se cuente con elementos de protección o barrera, o de aproximadamente dos metros sin estos elementos. Asimismo, que la distancia entre los puestos de los mercados al aire libre o de venta no sedentaria (mercadillos) en la vía pública y los viandantes será de dos metros en todo momento.

Posteriormente, continuando con la desescalada, la Orden SND/414/2020, de 16 de mayo, para la flexibilización de determinadas restricciones de ámbito nacional establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación de la fase 2 del Plan para la transición hacia una nueva normalidad establece (artículo 11.5) una limitación a un tercio del aforo. El mismo precepto sienta las bases para que los Ayuntamientos puedan aumentar los días habilitados para la actividad o aumentar el espacio habilitado.

En similares términos, la Orden SND/458/2020, de 30 de mayo, para la flexibilización de determinadas restricciones de ámbito nacional establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación de la fase 3 del Plan para la transición hacia una nueva normalidad, dispone en su artículo 11.5 una limitación al 50% del aforo.

Tanto la Orden SND/414/2020 como la Orden SND/458/2020 habilitan a los Ayuntamientos a establecer requisitos de distanciamiento entre puestos y condiciones de delimitación del mercado con el objetivo de garantizar la seguridad y distancia entre trabajadores, clientes y viandantes.

Finalmente, se debe tener en cuenta, que el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, establece que las administraciones competentes prestarán especial atención a las particularidades de los centros y parques comerciales y de los mercados que desarrollan su actividad en la vía pública al aire libre o de venta no sedentaria, comúnmente denominados mercadillos.

En definitiva, toda una batería de importantes medidas, tendentes a la garantizar y preservar la seguridad higiénico-sanitaria de las personas concurrentes a la actividad comercial producida en mercadillos, así como de los elementos y bienes afectos a la misma, durante el tiempo que dure esta desescalada.

Además de las circunstancias que en estos momentos concurren, tenemos conocimiento por demandas de Asociaciones de Comerciantes Ambulantes, por propuestas hechas públicas de entidades Corporativas y, por noticias publicadas en los medios sociales de comunicación, de la conveniencia y necesidad de adoptar desde la Administración Autonómica y en coordinación con la Administración del Estado y las Administraciones Locales, la elaboración en forma participativa de un plan de mejora, modernización e impulso de este sector del Comercio interior y de la elaboración y aprobación de normativa al efecto.

La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencias exclusivas, en virtud del artículo 58.1.1º. del Estatuto de Autonomía, en materia de comercio interior, del artículo 56.3 y 5, en materias de urbanismo y de ordenación del territorio, y del artículo 58.2.4º., en materia de defensa de los derechos de las personas consumidoras.

En desarrollo de las competencias estatutariamente establecidas, el Legislador Autonómico promulgó Decreto Legislativo 2/2012, de 20 de marzo, por el que se aprobaba el texto refundido de la Ley del Comercio Ambulante, en Andalucía.

La citada disposición legal establece que la autorización para el ejercicio de venta ambulante, corresponde a los Ayuntamientos, así como la potestad de Ordenanza para regular los lugares de instalación, el funcionamiento, fechas y horarios de celebración, tipología, puestos y sus condiciones o características, procedimiento de autorización, tasas por la licencia de ejercicio de venta ambulante, etc.

El Texto Refundido incluye medidas para articular la coordinación, cooperación y colaboración interadministrativas en materia de comercio, entre los Ayuntamientos y la Junta de Andalucía, así el articulo 8. 3 del mismo establece:

«Las Ordenanzas Municipales y sus modificaciones, antes de su aprobación y publicación en el boletín oficial correspondiente, habrán de ser informadas por el Consejo Andaluz de Comercio. El informe versará sobre su adecuación a las previsiones recogidas en el presente texto refundido y su normativa de aplicación, y será preceptivo y no vinculante. No obstante, en caso de que la ordenanza se separe del criterio expresado en el informe, el ayuntamiento deberá, mediante resolución motivada y notificada al citado Consejo Andaluz de Comercio, indicar las razones de dicha discrepancia»

Y, por otra parte se contempla en el Texto Refundido la creación del Registro General de Comerciantes Ambulantes, de naturaleza administrativa, público y gratuito, que gestiona la Dirección General de Comercio Interior del Departamento autonómico competente en materia de comercio, con finalidad de colaborar y cooperar en la mejora y modernización del subsector comercial que nos ocupa (artículo 6).

Igualmente, como medidas de coordinación y cooperación los Ayuntamientos deben facilitar a la Dirección General competente en materia de comercio interior, relación anual, de las autorizaciones concedidas en su municipio para el ejercicio del comercio ambulante; y la Dirección General de Comercio Interior facilitará información sobre si las personas físicas y jurídicas que solicitan la autorización municipal para venta ambulante están inscritas en el Registro de Comerciantes Ambulantes. (articulo 7.1 y 2. del Texto Refundido).

Por lo que al ámbito local se refiere el Legislador autonómico, en la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, en su articulo 9.23, ya había establecido como competencias propias de los Municipios de nuestra Comunidad: ”Autorización de mercadillos de apertura periódica así como la promoción del acondicionamiento físico de los espacios destinados a su instalación”

Por lo expuesto, el Defensor del Pueblo Andaluz, preocupado por la correcta adopción de las medidas descritas para preservar la higiene, la salubridad y seguridad públicas en los lugares de celebración de mercadillos, y por la más adecuada ordenación y regulación del subsector, en forma más acorde a todos los intereses en juego y de cara a abordar situaciones como las que se están dando de nuevos rebrotes, ha decidió la iniciación de actuaciones de oficio en ejercicio de las facultades y atribuciones que le confieren el Artículo 1, en relación con el Artículo 10.1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de la Institución.

Según el Decreto 104/2019, de 12 de febrero, por el que se regula la estructura orgánica de la Consejería de Economía, Conocimiento, Empresas y Universidad, le corresponden -entre otras- las funciones de: propuestas y proyectos de ordenación en materia de comercio interior dirigidos a fomentar el equilibrio entre los distintos formatos comerciales; la ejecución y seguimiento de la planificación del comercio interior; actuaciones de inspección en materia de comercio, así como el control de sus aspectos administrativos, legales y técnicos; la realización de estudios de mercado y programas, así como la propuesta de convenios con Administraciones, instituciones o entidades públicas para la mejora de la comercialización y la artesanía; las funciones que correspondan a la Comunidad Autónoma en relación a las Cámaras de Comercio y, el impulso y fortalecimiento del comercio ambulante en Andalucía.

Es por todo ello que, el Defensor del Pueblo Andaluz, en aplicación de lo establecido en el Artículo 18.1, de la citada Ley reguladora de la Institución solicita a esa Dirección General, informe sobre los siguientes extremos:

1) Acciones que en colaboración y cooperación con los Ayuntamientos y Diputaciones se hayan adoptado o, se tenga previsto adoptar por la Consejería y/o por sus Órganos Directivos en el ámbito de sus competencias para el fomento de la calidad y mejora del comercio ambulante y para la adopción de medidas higiénico- sanitarias previstas en la normativa de desescalada y para la adaptación posterior a la nueva realidad, en los referidos lugares e instalaciones en los que se desarrolla la actividad comercial ambulante.

2) Planes, programas o previsiones con que cuente ese Departamento y sus Órganos Directivos, para el apoyo y ayuda técnica a los comerciantes del subsector, en tanto se les demanda la adopción de medidas -que pudieran ser consideradas estructurales- para la instalación y funcionamiento de sus puestos y habilitación de puntos de venta, para cuya adopción el sector necesitará, entendemos, asistencia y asesoramiento de las Autoridades competentes en materia de Comercio interior.

3) Reseña de Planes o Programas que lidere la Consejería y que se hayan iniciado o se tenga previsto iniciar, en coordinación colaboración y cooperación con la Administración del Estado, con las Administraciones Locales de Andalucía o su entidad asociativa (FAMP) y, con la participación de las Cámaras de Comercio, Asociaciones de Comerciantes (ambulantes), Asociaciones de Consumidores y Usuarios, para la mejora y modernización, de cara al futuro, del comercio ambulante en nuestra Comunidad Autónoma.

4) Cualquier otra información o comunicación que por ese órgano Directivo se considere conveniente trasladarnos o poner en nuestro conocimiento sobre la implantación y aplicación de las medidas de mejora y modernización que en estos momentos se evidencian como necesarias en el sector de comercio ambulante.

El Defensor del Pueblo Andaluz inicia una investigación de oficio, tomando en consideración el valor que la atención primaria de salud ostenta como servicio sanitario público para toda la población, con el objeto de analizar las deficiencias resultantes de los criterios y protocolos adoptados para la dispensación de la atención primaria en el actual escenario de crisis sanitaria, y extraer conclusiones y posibles propuestas de mejora desde la perspectiva de la defensa de los derechos de los ciudadanos que esta Institución tiene estatutariamente reconocida.

Los testimonios que la ciudadanía ha estimado oportuno compartir con el Defensor del Pueblo Andaluz, han ofrecido una imagen muy significativa y reveladora de la percepción social en cada una de las fases recorridas en este tiempo, mostrando una clara evolución en las preocupaciones personales y colectivas producidas durante los seis meses transcurridos desde el mes de marzo de la presente anualidad, que permite trazar un relato nítido a través de la simple visión cronológica de la tipología de requerimientos que se han ido sucediendo.

Sin perjuicio de plasmar este análisis global y de conjunto a través del instrumento pertinente, interesa a esta Defensoría en este momento abordar las actuaciones que permitan conocer, con elementos objetivos, el alcance del fundamento de las demandas de la ciudadanía referidas a las disfunciones e insuficiencias de la atención primaria de salud, como nivel asistencial al que se ha encomendado la importante responsabilidad de acometer el control inicial de los brotes víricos, como intervención añadida a sus funciones cotidianas y a las actividades que forman parte de su cartera de servicios, para hacer aflorar los aspectos susceptibles de refuerzo, mejora o innovación en su estructura y funcionamiento, que permitan la adecuada prestación de este servicio público en un contexto como el que vivimos y su adaptación eficaz y eficiente a una realidad sanitaria de duración incierta, regida por nuevos parámetros.

La enorme implantación que exige la organización territorial de la Atención Primaria, a través de los 1517 centros de salud y consultorios que se ramifican a lo largo y ancho de toda la geografía andaluza en las 216 Zonas Básicas de Salud del Mapa y el tener como destinataria directa de la atención sanitaria que ofrece su cartera de servicios, a la totalidad de la población de una comunidad autónoma como la andaluza, que según el último censo publicado por el INE (a fecha de 1 de enero de 2019) asciende a 8 414 240 habitantes, dan una idea bastante aproximada de la envergadura e importancia de este nivel asistencial.

Un nivel en el que la relación de confianza médico-paciente alcanza todo su significado y cuyos profesionales ocupan la primera línea de exposición pública, como primer nivel de acceso al sistema sanitario público, que, desde luego, por ser el más cercano, es el que más pronta respuesta está llamado a ofrecer a los ciudadanos, actuando como indicador temprano de sus deficiencias.

Esta cualidad, la cercanía, es la que respalda el peso específico del cometido social que cumple este servicio sanitario público, aunque es precisamente la que parece haber quedado afectada por los incipientes criterios de reorganización forzados por la crisis sanitaria, con sustento en las decisiones adoptadas en la Estrategia de detección precoz, vigilancia y control del COVID-19 del Ministerio de Sanidad, el Plan Andaluz de Vigilancia y Prevención de Brotes del COVID-19 y, entre otros, el Protocolo para caso de infección.

Partimos de una premisa inicial, la de que los condicionantes de la pandemia han conducido a un funcionamiento de la atención primaria de salud, por mor de la llamada telemedicina o atención telefónica para citas y consultas, urgido a desenvolverse en un escenario de dispensación que poca semejanza guarda con el contexto tradicional, quedando con ello huérfano de la seguridad que proporciona el trato directo y el contacto físico y visual y privado de la valiosa información adicional que proporciona esta forma de relación.

Sobre este presupuesto de funcionamiento que, de partida no cuestionamos como forma de dispensación de la atención sanitaria en el nivel primario de salud, en la medida en que responde al sistema adoptado en el conjunto del Sistema Nacional de Salud por motivos preventivos de salud pública, nos planteamos en cambio analizar las dificultades y barreras adicionales que pudiera estar planteando para las personas que pretenden acceder al mismo, esto es, su virtualidad para alcanzar el fin pretendido.

Desde la perspectiva de la población, por una parte, los obstáculos que los ciudadanos refieren experimentar en su demanda de atención sanitaria en los tiempos más próximos, abundan sobre una casuística reiterada, que, concentrada en la confusión producto de la ausencia de una información suficiente y adecuada y en la falta de uniformidad por incoherencias de actuación ante el mismo supuesto, genera la percepción de desasistencia y abandono por parte del colectivo profesional que conforma el primer eslabón del sistema sanitario público, el de la primaria, cuyas consideraciones podemos compendiar en la imposibilidad o dificultades de obtener cita médica a través de cualquiera de las diferentes vías articuladas para ello (1); los problemas para obtener atención presencial en el centro de salud, que se traducen en la denuncia de una desasistencia o de mala atención, así como en disfunciones en la telemedicina por insatisfacción con el resultado de la consulta telefónica, por falta de llamada a pesar de constar realizada la atención o por inobservancia relevante de la hora asignada (2); las dificultades para acceder a la práctica de pruebas en este ámbito, o la suspensión de analíticas y de vacunaciones (3); y, en fin, los criterios para la práctica de la PCR, la excesiva demora en la comunicación de sus resultados, la prolongación de bajas médicas a resultas del anterior retraso, o la práctica en el control domiciliario de pacientes sintomáticos contagiados (4).

Si, por otra parte, atendemos a las consideraciones manifestadas públicamente por los profesionales integrados en los centros sanitarios de atención primaria, hemos de remitirnos a la información que recogen los medios de comunicación, en los que usualmente se viene dando noticia de la saturación que dicen afrontar aquellos en su labor diaria, alegando soportar una gran presión por la carga de trabajo y advirtiendo de un riesgo de colapso. No en vano, esta reivindicación laboral ha obtenido el reconocimiento expreso del Consejero de Salud, al aludir (como refleja la prensa), al trabajo ingente desarrollado por la plantilla sanitaria y a problemas en las citas para consulta, aunque en la confianza de que su situación alcanzara alivio al concluir el Plan Verano y las vacaciones reglamentarias.

En conclusión, sin prejuzgar en este momento las causas que a ello coadyuvan, podemos afirmar que contrasta vivamente la experiencia que nos trasladan los ciudadanos ante una atención primaria que aparenta haber dejado de tener presencia en su día a día, por inaccesibilidad e inoperatividad y, al propio tiempo, el desgaste que hacen público sus profesionales ante una nueva modalidad de atención sanitaria no presencial, que ha supuesto la reorganización de los centros, junto a las labores sobrevenidas para hacer frente en este nivel a los brotes de coronavirus, que, entre otras, incluyen el rastreo, el control domiciliario de personas con síntomas y la cobertura a centros sociosanitarios y escolares.

De conformidad con lo expuesto y tomando especialmente en consideración el valor que la atención primaria de salud ostenta como servicio sanitario público para toda la población, hemos acordado la intervención de esta Institución mediante la apertura de un expediente de queja de oficio, amparado en las facultades conferidas por el artículo 10 de nuestra Ley reguladora, con el objeto de analizar los criterios y protocolos adoptados para la dispensación de la atención primaria en el actual escenario de crisis sanitaria, los criterios de organización e instrucciones impartidas a los diferentes distritos y cuantos elementos resulten necesarios para extraer conclusiones y posibles propuestas de mejora desde la perspectiva de la defensa de los derechos de los ciudadanos que esta Institución tiene estatutariamente reconocida.

Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha venido desarrollando una amplia y dilatada labor de atención al eficaz sistema normativo de promoción y protección del patrimonio histórico artístico.

Así, en los sucesivos Informes Anuales al Parlamento, al igual que con motivo de la elaboración de los Informes Especiales, la Institución ha querido contribuir al mejor desempeño de las actuaciones de los poderes públicos para la protección y puesta en valor de nuestra riqueza monumental. Todo ello en consonancia con las funciones de protección y tutela de los derechos establecidos en los artículos 44 de la Constitución y 33 y 37.1º.18 del Estatuto de Autonomía en el ámbito de la Cultura.

En el amplio escenario de intervenciones de este tipo que se producen a lo largo del territorio andaluz, ocupa un lugar preeminente las acciones que posibilitan el efectivo disfrute de nuestro patrimonio cultural gracias a promover su conocimiento y protección.

Sin duda, en determinadas comarcas y localidades de Andalucía, esta tarea compleja e ingente adquiere la dificultad de la alta concentración de este patrimonio histórico y monumental. Tal es el caso, sin lugar a dudas, de la provincia de Jaén.

Además, es conocida la permanente actuación de esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz en relación con las actuaciones de protección y tutela del conjunto patrimonial de valor histórico y cultural de este territorio. Han sido muy numerosas las quejas iniciadas de oficio, o a partir de las iniciativas ciudadanas, que han sido tramitadas ante las autoridades locales y esa misma Delegación Territorial o sus servicios centrales de la Consejería de Cultura. Estas quejas han abordado situaciones de deterioro de los inmuebles, régimen de protección, proyectos o intervenciones de conservación, medidas de ayudas o subvenciones, etc. lo que ha supuesto completar todo un elenco de cuestiones relacionadas con las competencias de la administración cultural.

En esta ocasión debemos centrar nuestra atención en el estado de conservación y régimen de protección de varios elementos de distinta tipología que se encontrarían en situación de riesgo a tenor de algunos informes de organizaciones conservacionistas y de protección histórica, de los que se han hecho eco los medios de comunicación recientemente. En concreto, y más allá de dichas informaciones, creemos oportuno conocer con mayor detalle el estado de la denominada Torre Benzalá, en el municipio de Torredonjimeno (Jaén).

Según algunas reseñas, esa Torre o resto de castillo de Benzalá “en su momento, pertenecieron a la fortaleza medieval hoy desaparecida y fechada en la época inmediatamente posterior a la conquista castellana y al Pacto de Jaén. Las fuentes documentales constatan que  estuvo poblaba en 1347. Sin embargo, el único testimonio que se tiene de ello es un dibujo. Por los restos encontrados en la zona, el lugar ya pudo estar habitado hacia 2700 – 2500 a.C. (Edades del Cobre y del Bronce) y fue aumentando paulatinamente su población hasta alcanzar su máximo esplendor en época romana.

Se trata de un elemento declarado Bien de Interés Cultural y, por tanto, merecedor de su relevante régimen de protección.

Por ello, y a la vista de los anteriores antecedentes, hemos considerado oportuno proponer incoar queja de oficio al amparo del artículo 10 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, ante la Delegación Territorial de Cultura y Patrimonio Histórico de Jaén y el Ayuntamiento de Torredonjimeno, a fin de conocer:

• estado de conservación de la Torre Benzalá, en Torredonjimeno.

• relación de intervenciones y proyectos que se hubieran proyectado y/o ejecutado en los últimos años, así como sus calendarios previstos dirigidos a la protección que merece el inmueble.

• régimen de uso o aprovechamiento previsto.

• cualquier otra circunstancia que consideren oportuno transmitir para esclarecer el asunto que nos ocupa.