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El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante el Coordinador Autonómico de Salud Mental que contiene varias recomendaciones en relación con la organización de la asistencia en régimen de hospitalización de media-larga estancia:

- Que se realicen las adaptaciones necesarias en el sistema de información para poder evaluar los datos, y con ello, la suficiencia de recursos en el sistema de atención a la salud mental, sus oportunidades de mejora y el reparto equitativo de los mismos en el territorio andaluz.

- Que se protocolice y se dé difusión a las normas de funcionamiento y criterios de actuación de las Comisiones intersectoriales provinciales y autonómicas integradas por el personal responsable de las áreas implicadas socio- sanitarias.

- Que se protocolice en el marco de la nueva estructura orgánica y competencial de la Junta de Andalucía, con la incorporación de la atención a las adicciones en el sistema sanitario público andaluz, los recursos existentes para la atención de la patología dual y se integre la información.

- Que las consideraciones contenidas en la presente Resolución sean tenidas en cuenta en la evaluación y revisión del III Plan Integral Andaluz de Salud Mental.

ANTECEDENTES

Como conoce, iniciábamos este expediente en el mes de julio de 2019 para interesarnos por un tema recurrente en esta Institución, que es la petición de internamiento en unidades de media y larga estancia a personas con enfermedad mental.

Contextualizamos esta queja en el marco del modelo comunitario que se instauró a partir de la reforma psiquiátrica para la atención mental y que se plantea para sustituir el régimen anterior de institucionalización manicomial por un sistema alternativo de red de servicios que propugna una atención comunitaria integral en la que la personas se benefician del entorno comunitario.

Así, se consagra en el art. 20 de la ley 14/86, de 25 de abril, General de Sanidad, y en similares términos el art. 18.2 de la Ley 2/98, de 15 de junio, de Salud de Andalucía que dispone que dentro de las actuaciones a desarrollar por la Administración Sanitaria Pública de la comunidad autónoma, está la atención a los problemas de salud mental, que se desarrollará preferentemente en el ámbito de la comunidad, potenciando los recursos asistenciales a nivel ambulatorio, los sistemas de hospitalización parcial y la atención domiciliaria, realizándose las hospitalizaciones psiquiátricas, cuando se requiera, en unidades psiquiátricas hospitalarias.

Así, se observa que se promueve la sustitución del hospital psiquiátrico por una red diversificada que se integra en el servicio general de salud autonómico, y que a tenor de lo dispuesto en el Decreto 77/2008, de 4 de marzo, de ordenación administrativa y funcional de los servicios de Salud Mental en el ámbito del Servicio Andaluz de Salud, incluye los siguientes dispositivos asistenciales (dentro de la asistencia especializada): unidad de salud mental comunitaria, unidad de hospitalización de salud mental, unidad de salud mental infanto-juvenil, unidad de rehabilitación de salud mental, hospital de día de salud mental y comunidad terapéutica de salud mental.

Por tanto, hoy por hoy, las necesidades de hospitalización en salud mental se cubren mediante las unidades de hospitalización aludidas, contemplándose que las mismas presten la atención especializada y el apoyo necesario en régimen de hospitalización completa y de corta estancia.

Asimismo, se advierte que la institucionalización de las personas afectadas por problemas de salud mental se contempla de forma restrictiva, limitada en el tiempo y sometida al control judicial cuando el ingreso se produce de forma involuntaria.

En esta tesitura y con independencia de las evaluaciones que se han realizado de la reforma psiquiátrica, y las críticas sustentadas sobre todo en la escasez de recursos, sin poner en tela de juicio el principio de mínima institucionalización, iniciábamos esta queja en base al testimonio y actuaciones recopiladas en nuestro trabajo diario, ya que nos hemos encontrado con situaciones, ciertamente reducidas, en las que los profesionales consideran que determinadas personas afectadas por enfermedades mentales pueden beneficiarse de recursos de hospitalización durante un tiempo más prolongado al que normalmente implica el ingreso en las unidades de hospitalización, que antes hemos referido.

Fruto de la sustanciación de estas quejas, se nos ha planteado que este dispositivo se prescribe a personas que padecen trastornos crónicos y presentan evolución tórpida, que pueden haber accedido a la mayoría de los recursos de la red sin mejoría constatable, y evidencian un importante deterioro.

En estos supuesto, parece que el ingreso hospitalario, se produce en centros vinculados mediante concierto, específicamente ubicados en la provincia de Málaga, respecto de los que cada provincia andaluza tendría un cupo de plazas a disponer.

Siendo conocedores de la recomendaciones que a veces se realiza a algunos pacientes para acceso a estos dispositivos, también lo somos de la demora que normalmente acarrea la materialización de esta medida, e incluso de la falta de iniciativa de los profesionales en orden a prescribirla, por el mero hecho de considerar el acceso imposible.

Es por eso que, con toda las cautela que impone el modelo de atención a la salud mental del que venimos hablando y los principios que lo inspiran, estamos interesados en conocer qué papel desempeña dentro del mismo la hospitalización de media-larga estancia, así como evaluar de forma somera la adecuación de los recursos actuales a las necesidades que se vienen poniendo de manifiesto.

Así en esta tesitura, acordábamos el inicio de las actuaciones y solicitamos formalmente la colaboración de ese centro directivo, a fin de conocer las claves de la organización de la asistencia en régimen de hospitalización de media-larga estancia, los centros en la que se presta, las plazas que se disponen en los mismos y su régimen de distribución, así como la manera en la que se asignan.

Igualmente interesamos conocer los criterios que marcan el perfil de los pacientes tributarios de este recurso, el número de aquellos (por provincia) que en la actualidad están esperando acceder al mismo, y el tiempo que llevan en esta situación, con indicación del tiempo medio de demora.

Fundamentalmente nuestra pretensión es conocer si se ha evaluado la suficiencia de este recurso a tenor de las necesidades detectadas, y en su caso los resultados.

Pues bien, en el mes de octubre de 2019, se nos remite por el responsable de programa de Salud Mental del Servicio Andaluz de Salud el informe administrativo solicitado, cuyo contenido exponemos de forma sucinta:

Se plantea de forma preliminar la atención preferente para los trastornos de salud mental con tratamiento de carácter ambulatorio, reduciendo los ingresos a los casos más graves.

Concretamente, circunscriben el acceso a este recurso, con carácter breve, en las fases agudas, por un incremento de la clínica que no pueda contenerse en su entorno y precisa una estabilización, o con un carácter más prolongado, cuando el mantenimiento de la clínica, la ausencia de conciencia de enfermedad, de adherencia al tratamiento y la necesidad de intervenciones, junto con otros factores, revelan que no es posible hacerlo como en las fases agudas.

Así plantean dos espacios diferentes, con metodología de trabajo distinto, y objetivos e intervenciones diferentes.

Respecto al uso de las camas hospitalarias en salud mental, señalan que se han empleado en función de circunstancias diversas, las empleadas para situaciones descritas como agudas, las de hospitalización más prolongadas y las usadas por personas que carecen de soporte familiar y social, con inestabilidad psicológica y con riesgo de hospitalización mas recurrente por ser persona altamente vulnerable, ya que procuran un soporte social que permita la efectividad de la intervención sanitaria.

Nos detallan el número de camas disponibles en Andalucía para atención al trastorno mental según datos de 2018, ofreciendo los datos globales y desagregados en diferentes Anexos acompañados al informe administrativo:

- Camas de hospitalización de personas con situaciones clínicas agudas y para estancias breves:

- Adultos y menores de 14 a 17 años: 545

- Menores de 0 a 14 años: 43

- Camas de hospitalización de personas con trastornos mentales graves que requieren una estancia media-larga con el objetivo de lograr una estabilidad clínica y recuperación de habilidades de autocuidados e integración social:

- Comunidades Terapéuticas: 241

- Concierto C. Asistencial S. Juan de Dios (Málaga): 50

- Camas del P. Residencial de FAISEM: 1707

Todas estas posibilidades hacen un total de camas disponibles para personas con trastornos mentales en nuestra comunidad autónoma de 2586.

En este contexto, apuntan como oportunidad en este momento la incorporación del tratamiento y atención a las adicciones en el sistema sanitario público de Andalucía y la utilización de parte de los recursos disponibles en la la atención a las adicciones, especialmente para los trastornos mentales graves con comorbilidad de consumo de sustancias adictivas, sobre todo en los recursos de este subsistema de Comunidad Terapéutica para Adicciones y apuntan a la posibilidad de protocolizar esta posibilidad.

Se procede igualmente a realizar un análisis de la situación de hospitalización de media-larga estancia en salud mental por las comunidades terapéuticas (CTSM), y resaltan la dificultad de realizar un análisis por la escasez de datos e indicadores, significando que hace dos años se puso en marcha un sistema de recogida de indicadores propios, obtenidos al margen de los habituales como Citaweb y Diraya por las dificultades para obtener bases de datos fiables. En este punto indican que hay 15 CTSM que suman un total de 246 camas y desagregan los datos en función de las personas atendidas, ingresadas y el tiempo medio de estancias.

Asimismo, realizan una distribución por grupos diagnósticos que ingresan en este tipo de dispositivos, resultando proporcionalmente significativo las personas con patología del tipo psicótico (73,4 %), seguido de los del ánimo (12,1 %) y trastornos de personalidad (7,1 %).

En base a los datos ofrecidos, se apuntan algunos aspectos de mejora:

Mejora de Infraestructura (e incluso sustitución) de las CTSM de Alfacar  Granada, San Cecilio- y Jerez. Supondría un incremento del número de sus camas en 7, Granada (S. Cecilio) y 5 en Jerez.

Reconversión de recursos: en Málaga, urge rescatar de las CTSM de V. de la Victoria del uso de sus recursos como camas de hospitalización breve y disponer así de estos dispositivos para el uso que se crearon.

Ampliación del número de camas: sobre todo en aquellas provincias que solo existe una: Almería, solo dispone de 14 camas; Córdoba, solo dispone de 19; Huelva, solo con 15; Jaén con 16; y el caso de V. Macarena en Sevilla que solo dispone de 12.

Con el incremento de estos recursos manifiestan que se podría mejorar no solo para estos pacientes en particular, sino también de la atención a los familiares convivientes, lo que supondría una mayor rentabilización de los mismos, sin requerir incrementos de profesionales, o solo en una mínima medida.

Se dedica una mención especial en el informe al Centro Asistencial S. Juan de Dios de Málaga que cuenta con 50 plazas concertadas a través de convenio destinado para la atención de “pacientes mayores de 18 años, incluidos en el Proceso Asistencial Integrado "Trastorno Mental Grave" (PAI TMG) y aquellos con Trastornos de personalidad no incluidos en el PAI TMG, con graves trastornos de conducta, dificultades para la convivencia y la adaptación a su medio, disfunción familiar y escasa vinculación terapéutica”.

Así, nos refieren que los pacientes que son atendidos en el Centro se caracterizan por la existencia de crisis frecuentes, refractariedad o escasa respuesta a la medicación, carencia o agotamiento de la red social, imposibilidad de acceso al mundo laboral y a un grado aceptable en el gobierno de sus vidas, siendo frecuente la existencia de:

1. Patología Psicótica. Diagnosticados frecuentemente de Esquizofrenia, Trastornos Delirantes o Trastornos Bipolares, que en múltiples ocasiones presentan patología dual, además de alteraciones muy graves de conductas auto y heteroagresivas.

2. Muy deficiente o inexistente cobertura social, con distanciamiento de la familia, en ocasiones con ruptura total, tras repetitivos episodios de violencia. En general, sin pareja estable, ni trabajo y su mundo relacional se vincula a la marginalidad. Es frecuente la existencia de problemas legales, incluso prisión.

3. Sin adherencia y vinculación terapéutica, o refractarios al tratamiento. Sin conciencia de enfermedad, lo que se expresa en su negativa, y a veces oposición, a ser atendidos en los recursos terapéuticos y rehabilitadores habitualmente disponibles.

4. Largo historial de fracasos terapéuticos. En el tratamiento individualizado llevado a cabo en los dispositivos de la red de salud mental para pacientes con TMG, no se constata una mejoría de su estado clínico ni en su evolución de manera significativa.

5. Necesidad elevada de atención psiquiátrica, con frecuentes incumplimientos terapéuticos, abandono de citas programadas y utilización reiterada de consultas urgentes, ingresos prolongados en la Unidad de Hospitalización de Salud Mental o importantes alteraciones conductuales que enrarecen el clima terapéutico y los inhabilita para tratamiento en la Comunidad Terapéutica o en otras estructuras de la Red de Salud Mental de Andalucía.

6. La permanencia de los pacientes en el centro se contempla con una duración máxima de seis meses, renovables de manera justificada, hasta un límite de dos años.

En cuanto a las personas ingresadas, se encuentran en este colectivo, personas con Discapacidad Intelectual y personas con Trastorno Mental estabilizadas y a la espera de un recurso residencial, bien por falta de soporte familiar, o bien por falta de un soporte institucional residencial.

Señalan que el porcentaje de estas personas viene siendo aproximadamente entre el 40 al 50 % de las plazas concertadas, ocupándolas a modo de soporte residencial, por lo que se obstaculiza y dificulta cumplir con el objetivo principal del concierto y refieren que ha sido este uno de los esfuerzos realizados en los últimos años, logrando dar lugar a un incremento del índice de rotación de estas camas.

Asimismo, en diferentes tablas, informan de forma desagregada provincialmente, el número de altas efectuadas en los años 2016, 2017 y 2018, el número de personas en espera total cifrándolo en 11, dos de 2019 y nueve de 2018, el número de pacientes ingresados en la Unidad de Media Estancia del centro asistencial (entre seis meses y dos años) y de pacientes ingresados en la Unidad de Alta Supervisión del centro asistencial (más de dos años). Respecto a esta última circunstancia, la circunscribe a los supuestos de personas que, con mejoría en su estado clínico, tienen dificultades para reintegrarse a su entorno u otros recursos de carácter social y no sanitario.

Informan como medida para paliar la situación actual, de la firma de un Acuerdo de Colaboración, que incrementa en 20 camas el actual concierto; pasando así de 50 a 70 camas disponibles.

En cuanto a la dinámica de trabajo destacan en el informe la coordinación y cooperación continua del equipo de profesionales y directivos del Centro Asistencial de San Juan de Dios con los técnicos del Programa de Salud Mental y su disponibilidad de trabajo con los Servicios de Salud Mental del SAS derivantes de los pacientes.

Se ocupa en último lugar el informe administrativo de las plazas del programa residencial de FAISEM y refieren que el plan de mejora de la atención a personas con Trastorno Mental Grave elaborado para la Consejería en 2018 incluía una estimación del incremento de recursos residenciales para estas personas, advirtiendo que previsiblemente a la fecha de emisión del informe se advertían ya algo insuficientes, llegando incluso a concretar la necesidad de contar con más plazas en Huelva y previsiblemente en otras provincias.

Así se especificaba la necesidad de un desarrollo neto de nuevos recursos:

• 1 casa hogar

• 24 plazas en viviendas supervisadas.

• 15 apartamentos.

• 8 plazas en vivienda de transición.

A la vista de los antecedentes expuestos, procede efectuar las siguientes

CONSIDERACIONES

La atención a las personas que padecen problemas de salud mental y los recursos disponibles para ello, es un asunto que preocupa de forma especial a esta Institución, y que se nos demanda de forma prioritaria a través de las necesidades y de los testimonios que nos traslada y relata el entorno mas próximo a las personas tributarias de ello, puesto que es ocasional la demanda y petición de nuestra intervención por la persona que padece este tipo de patología.

En la línea de las consideraciones previas emitidas en el informe administrativo sobre la preferencia del tratamiento de carácter ambulatorio, hemos de reseñar que no es propósito de esta investigación poner en tela de juicio el principio de mínima institucionalización en el marco del modelo comunitario de intervención en salud mental, pero si interesa reflexionar sobre la adecuación y suficiencia de recursos existentes para la atención de la salud mental, las circunstancias que suelen concurrir en las peticiones de intervención con internamiento y, en este contexto, sugerir aspectos de mejora que redunden en beneficio de la ciudadanía.

La casuística de las quejas analizadas con motivo del inicio de esta investigación ha sido variada, y como denominador común de las mismas se visibiliza un sentimiento de impotencia y angustia de las familias y allegados de la persona afectada por este tipo de trastornos, tal como en la queja 18/3169, en la que la hermana del afectado nos refería la dificultad y angustia que sentía ante el próximo alta de su hermano del Centro Asistencia San Juan de Dios, su dificultad para hacer un seguimiento del mismo y la preocupación por una eficaz continuidad asistencial o recientemente en la queja 19/4537, en la que el promotor de la queja comparecía para relatarnos la situación de su hijo con trastornos de salud mental y problemas adictivos, que se veía envuelto en altercados continuos y solicitaba nuestra intervención para darle norte sobre los recursos disponibles y la forma de acceder a ellos.

Igualmente, de la sustanciación de las precitadas quejas, hemos detectado una infradotación de recursos para la atención de las personas con trastornos de salud mental unido a una deficitaria coordinación entre los recursos sanitarios y sociales, que ineludiblemente se ha de enfocar de forma diferente tras la entrada en vigor de la Ley de la Dependencia, como ya manifestábamos en el Informe Especial al Parlamento presentado por esta Defensoría en el año 2013 bajo el título “La situación de los enfermos mentales en Andalucía”, puesto que hay líneas difusas entre el uso de uno u otros recursos y la forma de acceso a los mismos.

No en vano, conocemos por los medios de comunicación, que habiéndose cumplido 13 años desde la aprobación de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, y con motivo de este aniversario, expertos en políticas sociales y organizaciones del sector de la discapacidad debatían acerca de las carencias, éxitos y retos de esta ley, y en cuanto al colectivo de salud mental, aludían a esta falta de coordinación entre recursos y particularmente, la necesidad de integrar en el baremo de la dependencia los problemas específicos de la salud mental.

Así las cosas, y conocedores de las incuestionadas bondades del sistema comunitario de atención a la salud mental y el mantenimiento de la persona en su entorno, que se sustenta en abundante literatura científica, hemos de señalar, sin fisuras, que esta Institución aboga por la integración social y plena de las personas que están afectadas por este tipo de patologías y la normalización de la enfermedad.

Ahora bien, en la misma abundancia encontramos artículos de opinión y estudios que refieren que el proceso de desinstitucionalización no ha estado acompasado de la necesaria suficiencia de recursos comunitarios, recayendo la atención de forma preferente en la familia y por ello la realidad de las quejas nos demuestra el factor de estrés crónico que supone para las personas del círculo más estrecho la atención de este colectivo, muchas veces sin consciencia de enfermedad, escasa o nula adherencia al tratamiento y desencadenante de episodios de violencia, que dificultan una normal convivencia, con los consecuentes riesgos asociados de pérdida de oportunidad laboral para las personas cuidadoras, dificultad en la posible petición de recursos por falta de legitimación ante la ausencia de incapacitación de la personas con trastornos de salud mental y necesidad de protección de los datos personales de las personas afectadas por estas patologías, unido a los aspectos emocionales lógicos que conllevan estas vivencias para todo el círculo de convivencia.

En este contexto, y ante una palmaria realidad, desde esta Institución preguntábamos acerca de la suficiencia de recursos y la evaluación que se ha realizado de los mismos, y concretamente, interesamos conocer al inicio de esta queja los criterios que marcan el perfil de los pacientes tributarios del recurso de hospitalización de media y larga estancia junto con las plazas disponibles, tiempos medios de estancia y espera y cuantos otros aspectos considerase oportuno introducir el órgano informante en el informe administrativo solicitado.

Pues bien, admite de forma expresa la Administración, en el informe emitido, la dificultad de realizar un análisis por la escasez de datos e indicadores que le permita alcanzar conclusiones, lo que prima facie, nos exige una invitación a ello, puesto que la forma de medir el grado de éxito y satisfacción de cualquier intervención pasa necesariamente por un proceso evaluativo, que exige conocer los datos e introducir un sistema de indicadores que permita la medición en diferentes momentos y aspectos, y en este punto, se advierte una factible mejora, pese a que apunta esa Administración que es un camino emprendido con un nuevo sistema de recogida de indicadores, aún falto de evaluación.

Así las cosas, ante la ausencia de indicadores y suficiencia de datos manifestado por la Administración competente, sería aventurado que esta Defensoría determine cuáles y en qué medidas son los recursos insuficientes, no siendo por otra parte, de nuestra competencia, organizar y planificar las políticas públicas, pero si es nuestro deber, elevar la percepción que nos traslada la ciudadanía sobre este asunto y en consonancia con los informes administrativos de quejas precedentes, el de la que nos ocupa y documentación consultada, apuntar aspectos que deben ser dimensionados en el proceso de atención y continuidad asistencial que convenimos que exige la atención de la salud mental, como se señala en el informe administrativo.

Respecto a los recursos disponibles, por la Administración se nos ofrece un detalle de las plazas disponibles en Andalucía y ubicación geográfica de las mismas y se apuntan algunas mejoras ya detectadas para su incremento, que a priori advierten como insuficientes.

Por nuestra parte, y ante los datos presentados que no se encuentran evaluados como afirma la propia Administración, para extraer conclusiones de calado, exponemos con toda la cautela necesaria y que el asunto requiere, la realidad que se nos dibuja a través de la ciudadanía, y de ella advertimos nudos gordianos que han de ser abordados:

- Recurrente es la dificultad manifestada para el manejo de pacientes con patologías duales. Se nos revelan como situaciones bloqueantes que precisan de una coordinación sociosanitaria y en tanto que los recursos se han venido organizando de forma paralela o secuencial, hay revisiones bibliográficas, que justifican en ello la baja adherencia al tratamiento y el manejo inadecuado de los problemas más frecuentes relacionados con esta comorbilidad. Con razón, describe el informe administrativo, como situación tributaria de ingreso en la unidad de agudos estas circunstancias, por lo que la atención a este tipo de patologías requiere de una especial consideración.

Aludimos, por ejemplo, a los hechos de la queja 18/1438, en la que el promotor de la misma, con relación a la situación de su hijo, nos refería su percepción:

“El problema es que este tipo de enfermos no tienen un tratamiento integral en la Sanidad Andaluza, que solo se ocupa de la enfermedad mental, teniendo que ser tratados de su adicción a las drogas en los llamados CTA (Centros de Tratamiento Ambulatorio), dependientes de las Diputaciones o de los Ayuntamientos, como es el caso en El Puerto de Santa María.

El resultado de esa descoordinación es la ineficacia total de los tratamientos. (“Citando a una entidad del tercer sector”) propugna que este tipo de enfermos, en especial aquellos que, como mi hijo, no tienen conciencia de enfermedad, no toman la medicación y su estado, consecuentemente, se va agravando, con peligro para su salud y la integridad de su familia y terceros, sean ingresados en las llamadas Comunidades Terapéuticas, en las que su enfermedad mental y su adherencia a las drogas sean tratadas simultánea y coordinadamente, y no sean dados de alta, (como ocurre ahora), tan pronto como se produce una leve mejoría (lo que los psiquiatras denominan "estabilizar al enfermo”).

La llamada "estabilización del enfermo” y su alta inmediata, es lo que se practica en el 100 % de los casos, cuando se sabe, a ciencia cierta, que esa mejoría es solamente debida a que durante el corto período de ingreso (dos ó tres semanas, habitualmente) el enfermo ha tomado regularmente su medicación y, obviamente no ha consumido drogas, pero que cuando tenga el alta va a reincidir en no medicarse y en procurarse bebida y droga, convirtiéndose en un peligro para su propia salud y para la integridad de las personas que le rodean”.

El informe administrativo, en este aspecto, alude a la oportunidad que supone la incorporación de la atención a las adicciones en el SSPA por la ocasión de utilización de los recursos disponibles en la atención a las adicciones y el momento importante que se produce para mejorar, regular y protocolizar esta posibilidad.

En el estudio publicado por el Ministerio de Sanidad bajo el título Transversalidad y continuidad asistencial en salud mental disponible en la siguiente URL:https://www.mscbs.gob.es/organizacion/sns/planCalidadSNS/excelencia/map/mapDocs.htm#saludMental, se advertía que Andalucía, junto con Baleares, Canarias, Cantabria y Castilla y León eran de las pocas comunidades autónomas que no tenían integrada la red de atención a las drogodependencias en la red sanitaria.

En este momento, de integración, estamos muy interesados y expectantes ante el nuevo abordaje que de esta situación se pueda realizar, confiando en que se formulen propuestas que permitan realizar esa atención integral y coordinada que requiere este tipo de patología y, con ello, dimensionar los recursos existentes e integrar la información de dos estructuras diferenciadas que se han coordinado a través de los protocolos de actuación conjunta aprobados en los que se ha hecho hincapié en la necesaria continuidad asistencial.

- Otra de las cuestiones con las que habitualmente nos encontramos en la sustanciación de las quejas es la demora que conlleva la resolución de los procedimientos de reconocimiento de la situación de dependencia y derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, que achacamos a insuficiencia de recursos y nos preocupa singularmente la burocratización de la persona con problemas de salud mental en torno al procedimiento administrativo.

Las quejas nos ilustran que los episodios que precisan de ingresos en la unidad de agudos suelen sucederse, no en pocas ocasiones, en tanto se sustancia el procedimiento de reconocimiento de situación de dependencia y asignación de un recurso apropiado, que generalmente se antojan insuficientes, como de forma explicita se nos informaba en la queja 17/2988, que informaba de la evolución clínica del interesado y de como se hacía precisa una continua intervención para la estabilización e indicaban la oportunidad de solicitar un centro residencial cerrado, por la situación desbordante que soportaba la familia y reiterados brotes de violencia o en la queja 17/1073, en la que el informe administrativo admitía la insuficiencia de plazas y la espera que se produjese el ingreso del interesado vía Ley de la Dependencia y se aludía a la responsabilidad que recaía en FAISEM y en la Consejería con competencias en materia de servicios sociales. O más reciente, citamos las queja 20/6229, en la que el promotor nos relata la situación de su hija, ingresada en la UGC de salud mental del área Sur de Granada y sostenía que había sido ingresada en múltiples ocasiones (28-30 veces) en dicha unidad a lo largo de los últimos años, sosteniendo que su patología se había cronificado de manera severa y que su esposa tuvo que dejar de trabajar para estar pendiente de ella y cuidarla lo mejor posible. En esta tesitura, se encontraban pendiente de la aprobación del PIA del programa residencial para personas con trastorno mental grave en FAISEM y refería que en el último año había precisado ingreso en 4 ocasiones en Granada.

En este aspecto, y aun a riesgo de ser reiterativos, indicamos la importancia que tiene la implicación y corresponsabilidad de todos los agentes implicados en el abordaje integral de este tipo de patología y centrado en la persona, como se ha venido trabajando en las Comisiones intersectoriales provinciales y autonómicas integradas por el personal responsable de las áreas implicadas, cuya forma de funcionamiento y criterios de actuación no nos es conocida, a lo que incitamos en aras de la transparencia, como si se conocen y se encuentran publicados otros protocolos, así en esta materia a título de ejemplo, la Instrucción 4/2015, de la Dirección Gerencia de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, por la que se aprueba el protocolo de atención a personas con discapacidad intelectual y trastornos graves de conducta o el más reciente Acuerdo de 1 de diciembre de 2020, del Consejo de Gobierno, por el que se toma conocimiento de la composición, funciones y constitución de las Comisiones Autonómicas y Provinciales para la coordinación en materia sociosanitaria de Andalucía.

Fundamental, en cualquier caso, resulta el análisis de los recursos disponibles, y así se apunta en la línea estratégica 4 del III Plan Integral de Salud Mental en Andalucía (2016-2020) en el que se señalan entre los objetivos específicos y líneas de acción en el marco del Objetivo 8: Gestión de recursos y sistemas de información, el de aumentar la cobertura de los programas de FAISEM, mejorando su distribución territorial adecuándola a la estructura de las UGC de salud mental e igualmente la revisión de la adecuación de algunas infraestructuras de carácter hospitalario, especialmente Comunidades Terapéuticas de Salud Mental (CTSM), entre otras medidas, que no reproducimos por encontrase descritas en el referido Plan.

En análogos términos lo hace el I Plan Andaluz de Promoción de la Autonomía Personal y Prevención de la Dependencia, que en sede de análisis de recursos en materia de atención a personas con enfermedad mental, establece que que el conjunto coordinado de intervenciones sanitarias y sociales ejercen un papel importante en el retraso de estas situaciones de dependencia.

En cuanto a los recursos existentes, el informe administrativo emitido, en la sustanciación de esta queja, nos informaba entre otros datos, de un total de 1707 plazas del programa residencial de FAISEM (960 plazas de casa hogar y 747 de vivienda supervisada), y en el l Plan Andaluz de Promoción de la Autonomía Personal y Prevención de la Dependencia del año 2015 se informaba de un total de 1628 plazas (932 plazas casas hogar) y 696 plazas viviendas supervisadas). Así en tres años el incremento de plazas habría sido de 79 plazas, con los datos manejados, y se apuntaba en el informe administrativo a la necesidad de incrementar los recursos.

Por su parte, el III Plan Integral de Salud Mental (2016-2020), apunta a la necesidad de aumentar durante la vigencia del plan el referido programa residencial, en 140 plazas en cuanto a las casas hogar (y llegar a 1072 plazas) y 140 plazas en viviendas supervisadas (y llegar a 836 plazas) lo que supondrían 1908 plazas, es decir un incremento de 201 plazas.

En este punto concreto, y conociendo los criterios deterministas de naturaleza presupuestaria, desde esta Defensoría se considera conveniente evaluar la suficiencia de plazas en el programa residencial y en tanto se accede al recurso idóneo, igualmente dimensionar la suficiencia de plazas para el internamiento en media-larga estancia, a cuyo análisis invitamos puesto que el Plan se encuentra en fase de revisión, y en cualquier caso, ha de ser evaluado, sin que hayamos podido contrastar estos datos en el Plan por falta de alusión a una previsión de plazas en unidades hospitalarias de salud mental y comunidades terapéuticas, o justificación de la suficiencia de las mismas.

Continuando con los recursos, nos referimos al centro asistencial San Juan de Dios, que se postula como el recurso idóneo en caso de crisis recurrentes, refractariedad o escasa respuesta a la medicación, agotamiento de la red social e imposibilidad de acceso al mundo laboral, en el que se encuentran ingresadas personas a la espera de un recurso residencial, justifican en el informe administrativo, bien por falta de soporte familiar o bien por falta de un soporte institucional residencial, cifrando que el volumen de estas personas suele estar entre el 40 al 50% de las plazas concertadas, ocupándolas a modo de soporte residencial, lo que de nuevo nos sitúa en la coyuntura de incidir en la insuficiencia de plazas y sobre las razones del fracaso terapéutico y la importancia de la continuidad asistencial, sobre la que más adelante abundaremos.

Por nuestra parte, tras la lectura del informe administrativo, no nos llega a quedar clara la asignación de plazas para cada una de las provincias de Andalucía en el centro asistencial, señalándose que se hace en base a la coordinación y cooperación conjunta del equipo de profesionales y directivos de ese centro y de los técnicos del programa de salud mental, fluctuando en el número y las provincias según el tiempo de permanencia, sin que se conozca si existe un reparto por provincias, resultando ser Málaga la que tiene más personas en lista de espera e igualmente más personas ingresadas en la Unidad de alta supervisión, coincidiendo estar el centro en dicha provincia, sin que de ello podamos extraer conclusiones, más que invitar a una evaluación sobre el reparto equitativo de las mismas en el territorio andaluz.

Igualmente, el ser este el único centro existente para estancias más prolongadas, ha supuesto que la ciudadanía nos traslade su percepción sobre la cercanía de las plazas y la dificultad que existe para mantener un contacto estrecho con sus familiares y allegado. Así, en la queja 19/6832, la promotora nos contaba que se hermano estaba ingresado en un centro en la localidad de Alfacar de (Granada) y que había sido trasladado al CR San Juan de Dios de Málaga, relatándonos que en el nuevo centro se encontraba completamente desubicado, que había sufrido mucho deterioro y que estaba padeciendo mucho sufrimiento, ya que el único familiar con el que cuenta es con ella, y que al estar en Málaga y ella residir en Granada resultaba imposible mantener el vínculo estrecho que mantenían.

No podemos excluir de estas consideraciones la oportunidad de análisis de mejora de la dotación de infraestructura de las comunidades terapéuticas en Andalucía, para prolongar de alguna forma las estancias, según la singularidad de los casos, y no forzar altas que a posteriori pueden convertirse en ingresos recurrentes.

Para ir concluyendo, queremos referirnos a la indispensable continuidad asistencial de este tipo de paciente, que permita una atención integral del paciente y de corresponsabilidad de los agentes implicados.

Sentado ello, nos parece que proliferando medidas tecnológicas en todos los ámbitos y competencias, puede resultar interesante explorar oportunidades de este tipo en el ámbito de la salud, relativas al monitoreo y seguimiento de las personas con problemas de enfermedad mental, puesto que en la mayoría de los informes administrativos se pone de manifiesto una nula o baja adherencia al tratamiento, y en este aspecto, la toma de conciencia es importante y puede resultar preventiva.

Por ejemplo, en la queja 16/192, se ponía de relieve el caso de una persona con problemas de salud mental completamente abandonada a su suerte en su domicilio, en la que con independencia de la eventual responsabilidad que tuvieran sus familiares, nos planteábamos si por parte de las Administraciones Públicas podía haberse llegado a conocer esta situación, y por lo tanto, a actuar en consecuencia para evitar los perjuicios asociados a la misma, y emitíamos recomendación sobre la puesta en marcha de las medidas recomendadas por la Comisión de seguridad del paciente, puesto que la colaboración y coordinación entre los dispositivos sanitarios es la herramienta fundamental y prioritaria para garantizar la continuidad asistencial, la cual fue aceptada.

Incidimos, pues, en lo fundamental que resulta el seguimiento de este tipo de pacientes. Traemos a colación en este punto, el informe administrativo que se emitía por la Dirección Gerencia del SAS, en el contexto de alarma sanitaria declarada en este año 2020, a causa del virus COVID-19, en la sustanciación de la queja 20/2407, en la que nos interesábamos sobre los protocolos puestos en marcha con ocasión de la declaración del estado de alarma y se nos informaba de la conveniencia de que cada facultativo tenga un registro actualizado de pacientes graves, preferentemente TMG para actuar de forma proactiva y prioritaria y de forma conjunta con enfermería y trabajo social, según las necesidades. E igualmente se informaba que era necesario identificar entre estos pacientes de alto riesgo, a aquellos especialmente vulnerables -programa residencial de FAISEM, comisión de salud mental de personas sin hogar, patología dual- y el deber de arbitrar todas las medidas preventivas tendentes a evitar descompensaciones psicopatológicas y lo ingresos en UHSM.

Pues, bien, este tipo de medidas nos parece que han de ser continuistas e introducir en los sistemas de información de las Administraciones implicadas, social y sanitaria, un sistema de seguimiento y alarmas que permitan el seguimiento y revisión del plan individual de tratamiento (PIT) de las personas afectadas, que se coordine, con las cautelas y restricciones necesarias por materia de protección de datos, a los responsables del seguimiento social con el fin de mantener una información lo más veraz posible de la situación de este tipo de pacientes, ya que el acceso al recurso de media-larga estancia, resulta aconsejado en las fases agudas, por un incremento de la clínica que no pueda contenerse en su entorno y precisa una estabilización, con lo que es prioritario reforzar las medidas tendentes a evitar estas situaciones, como se deduce de la intención de los protocolos en el contexto de alarma.

Llegados a este punto, y realizadas las anteriores reflexiones, huelga manifestar que no disponemos de elementos suficientes para señalar en qué medida y con qué número han de ser incrementadas las plazas para la atención de media y larga estancia, aunque sí nos atrevemos a concluir, de forma prudente pero con firmeza, algunas de las cuestiones merecedoras de atención y que han de ser objeto de ocupación por la Administración.

1) La prevención del ingreso en las unidades de agudos es clave, y ello precisa de una oportuna coordinación y seguimiento asistencial, a fin de evitar la espiral de ingresos que algunas familias nos relatan. La implantación de medidas de seguimiento y monitoreo deben coadyuvar a ello.

2) El reconocimiento de la singularidad del colectivo es necesario y ha de ser considerado en el acceso a los recursos que se prevén en la Ley de la Dependencia y en cualquier caso, y en aras del principio de transparencia, sería muy recomendable conocer el funcionamiento de las comisiones autonómicas y provinciales que juegan un papel fundamental en la asignación de los recursos apropiados, vía Ley de Dependencia.

3) La patología dual requiere de una evaluación y protocolización que englobe la atención integral que la persona requiere.

4) La recogida de datos de forma planificada y sistemática es importante para el proceso evaluativo y exige la introducción de indicadores que permitan medir, a los efectos que nos ocupan, la suficiencia de recursos.

Así las cosas, y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el art. 29.1 de su Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular a esa Dirección Gerencia las siguientes

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1.- Que se realicen las adaptaciones necesarias en el sistema de información para poder evaluar los datos, y con ello, la suficiencia de recursos en el sistema de atención a la salud mental, sus oportunidades de mejora y el reparto equitativo de los mismos en el territorio andaluz.

RECOMENDACIÓN 2.- Que se protocolice y se dé difusión a las normas de funcionamiento y criterios de actuación de las Comisiones intersectoriales provinciales y autonómicas integradas por el personal responsable de las áreas implicadas socio- sanitarias.

RECOMENDACIÓN 3.- Que se protocolice en el marco de la nueva estructura orgánica y competencial de la Junta de Andalucía, con la incorporación de la atención a las adicciones en el sistema sanitario público andaluz, los recursos existentes para la atención de la patología dual y se integre la información.

RECOMENDACIÓN 4.- Que las consideraciones contenidas en la presente Resolución sean tenidas en cuenta en la evaluación y revisión del III Plan Integral Andaluz de Salud Mental.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Se concluye actuación promovida de oficio sobre la lista de espera y demora en el procedimiento de valoración de discapacidad, discrepando con las medidas adoptadas por la Administración ante la Resolución formulada por esta Institución, estimando que aunque las mismas son positivas, no son suficientes para la superación de las situaciones descritas.

A continuación se puede  consultar la Resolución de la que la Administración nos muestra su DISCREPANCIA TÉCNICA

El Defensor del Pueblo formula Resolución ante la Dirección General de Personas con Discapacidad e Inclusión, que contiene diversas Recomendaciones y Sugerencias en orden a la mejora del procedimiento de la valoración de la discapacidad en la comunidad autónoma de Andalucía.

ANTECEDENTES

El pasado año 2020 esta Institución comenzó a recopilar información sobre las dilaciones que veníamos apreciando en el desempeño de las competencias asignadas a los nueve Centros de Valoración y Orientación de nuestra comunidad autónoma en materia de discapacidad, especialmente en lo que atañe a la valoración de dicha situación, bien inicial, bien por vía de revisión.

Adoptamos dicha decisión una vez constatado a lo largo de 2019 que la situación en la respuesta a las peticiones de la ciudadanía, lejos de mejorar o cuando menos estabilizarse, iba en incremento y que, en consecuencia, la paralización en la actividad administrativa consecuencia de la crisis de salud pública, vendría a agravar una dificultar preexistente.

Para conocer la realidad en su fiel desenvolvimiento a lo largo de un período de tiempo razonable, decidimos desplegar una investigación de oficio a la inversa, en el sentido de valernos como campo de información de la oportunidad que propiciaban las diversas peticiones planteadas ante el Defensor del Pueblo Andaluz por las personas afectadas que sufrían las demoras aludidas.

De este modo, hemos podido ir realizando un seguimiento estrecho de la situación objeto de análisis a lo largo de 2020 y en los meses transcurridos del año 2021, mediante las pertinentes y sucesivas peticiones de informe dirigidas a las Delegaciones Territoriales de la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación, en las que no solo nos hemos interesado por la pretensión directamente afectante a las personas peticionarias, sino recabado datos generales de situación, volumen y carga de trabajo en los Centros de Valoración, sus posibles causas y las respuestas y medidas adoptadas por parte de la Administración competente para la normalización de su funcionamiento.

En paralelo a las tareas anteriormente descritas, recientemente tuvo lugar la publicación en el diario “SUR”, donde se denunciaba el colapso del Centro de Valoración de Málaga, provocando retrasos de hasta dos años para las personas que inician el procedimiento de reconocimiento de la discapacidad, pese a los esfuerzos de la Administración en amortiguar esta situación, tras la puesta en marcha de dos Planes de Choque con refuerzo de personal para este órgano valorador.

Esta afirmación, de alguna manera ratificaba la percepción de dilaciones recurrentes que se había alcanzado por esta Defensoría tras investigar los hechos descritos a lo largo de este tiempo.

CONSIDERACIONES

A este respecto cabe señalar que de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad, así como con el Decreto 141/1993, de 7 de septiembre, de la entonces Consejería de Asuntos Sociales, que contiene en su articulado los plazos de resolución, y los efectos de la falta de resolución expresa -determinando el mismo en seis meses, y señalando el efecto del silencio administrativo, como desestimatorio-, con situaciones como las anteriormente descritas, resulta necesaria una revisión sobre las previsiones administrativas para este procedimiento, con el único objeto de garantizar los derechos de las personas con discapacidad.

En el plano práctico, se puede resumir que la dilación del procedimiento está computada desde la fecha de solicitud inicial del procedimiento hasta la notificación de la resolución a las personas interesadas, ya que la demora en sí, tiene en consideración los seis meses que marca la normativa de referencia, no haciendo un balance real de la espera tan acusada que puede soportar la ciudadanía en la valoración de la situación de discapacidad.

Como anteriormente se ha indicado, desde esta Defensoría se ha realizado un estudio pormenorizado sobre los tiempos medios de respuesta en las provincias andaluzas, desde que una persona solicita la valoración de discapacidad hasta que recibe la notificación de la Resolución que pone fin a este procedimiento, que se pasa a desglosar para un mejor conocimiento de los acontecimientos investigados.

En principio, en la provincia de Almería no se aprecia ninguna situación anómala en este sentido, al no contar con testimonios de personas que así lo avalen. Para el caso de la provincia de Huelva, las quejas que se reciben son muy escasas, sin que exista una certeza sobre demoras en la citación para la valoración, ni listas de espera. En ambos casos se carece de información sobre cargas de trabajo que indiquen algún tipo de anomalía relevante.

Por el contrario, en el caso de Cádiz, en primer lugar, contamos con la particularidad de que existen dos Centros de Valoración en la provincia que, lejos dar una respuesta rápida a los peticionarios, produce demoras en toda la provincia. Si bien, ya se apreciaba un retraso inicial con anterioridad a la declaración del estado de alarma, de once meses, como se observa de los datos facilitado por la propia Delegación Territorial de Cádiz, en el Informe emitido para la queja 20/1467 se apuntaba directamente “a la falta de personal”, como responsable de estos tiempos de respuesta.

En la actualidad, en la provincia de Cádiz se reconoce un incremento en los meses de espera con respecto al año anterior. Por un lado, en diciembre de 2020 la Delegación señalaba en quince meses la demora desde que se presentaba la solicitud de valoración, justificando este hecho en el elevado volumen de peticiones, reiterando la falta de personal, y sumando un retraso agudizado por la pandemia de COVID-19. Asimismo, con fecha mayo de 2021, la citada Delegación indica un retraso de diecisiete meses, en el Informe emitido para la queja 20/6924, desde que el interesado presentara su solicitud en noviembre de 2019, no siendo valorado hasta abril de 2021. Por todo ello se observa un aumento de los tiempos medios de respuesta de manera progresiva.

Al hilo de lo anterior, con fecha agosto 2021 se recibió un Informe de la Delegación Territorial de Cádiz, que aportaba información general sobre la carga de trabajo de los Centros de Valoración de Cádiz y Algeciras, indicando el tiempo medio de conclusión de procedimientos de valoración de discapacidad en la provincia, y el número anual de solicitudes recibidas en 2020, donde se indicaban los parámetros de las cargas de trabajo a los que esta provincia hace frente, así como el incremento de las demandas ciudadanas de manera escalonada.

Si bien en la provincia de Córdoba la demora existente podría ser calificada dentro de los términos de razonabilidad de la actuación administrativa, al no superar los ocho o nueve meses en los tiempos medios de respuesta a las solicitudes de valoración de la discapacidad. Sirven como soporte a esta conclusión, las quejas que se han recibido en esta Institución, que, salvo algún expediente en particular, el trámite normalmente establecido para dar respuesta a la demanda del procedimiento de valoración, parece ser acorde a los tiempos y formas que la Ley establece, no excediendo en demasía de los seis meses que, con carácter general, marca la norma.

En sentido contrario, la provincia de Granada cuenta con un retraso en la resolución de valoración de la discapacidad de diecinueve meses; dato extraído del Informe remitido por la Delegación Territorial de abril de 2021. Tomando como referencia la queja tramitada por esta Institución, queja 21/3134, la persona interesada presentó su solicitud en diciembre de 2019 y no fue valorada hasta el 15 de julio 2021.

Se cuenta con un Informe de las cargas de trabajo de esta Delegación Territorial, con fecha 31 de marzo de 2021, donde se desglosaba el número de expedientes pendientes de tramitación por tipología, donde en lo esencial se indicaba que “(...) Esto supone una importante carga de trabajo, sobre todo si se tiene en cuenta que el Centro de Valoración cuenta para los reconocimientos y valoraciones con solo siete Equipos de Valoración y Orientación (EVOs). En cuanto al tiempo de resolución de los procedimientos depende del tipo de procedimiento. El tiempo de resolución del procedimiento de reconocimiento de grado de discapacidad y el de Revisión a instancia de parte, actualmente está en unos 19 meses. Las revisiones de oficio se realizan puntualmente...”

Para el caso de la provincia de Jaén, nos hallamos frente a una demora de once meses, materializada en diez meses para citar a las personas interesadas en este procedimiento y un mes en dictar resolución y notificarla; datos extraídos en la tramitación de la queja 20/1349.

No obstante insistir, que con anterioridad a la situación anteriormente descrita, la propia Delegación Territorial de Jaén alertaba a esta Institución, que los plazos iban en aumento por la falta de cobertura de los puestos de trabajo, con un incremento en la demanda ciudadana que solicitaba este procedimiento de valoración, pasando de los nueve meses descritos en junio de 2019, al incremento de los diez meses anteriormente señalado.

En el mismo sentido, y de manera notable destaca el retraso que soporta la provincia de Málaga, llegando a sostener una lista de espera cifrada en veinticuatro meses para los casos de valoración del grado de discapacidad, y de veintiséis meses, para las revisiones de grado que se realizan en este Centro de Valoración.

Si bien para esta demora sostenida, con fecha 26 de abril de 2021 se realizó una Recomendación desde esta Defensoría, reflejada en la queja 20/6489, y en donde la Delegación Territorial de Málaga alegaba para justificar tal circunstancia, “(...) al consabido deber de gestionar los expedientes conforme al orden de la Ley de procedimiento administrativo, y a los posibles beneficios que en las demoras puedan obtenerse a través del Plan de Choque, iniciado en el mes de agosto y concluido el 31 de diciembre, consistente en el refuerzo de personal...”. A esta Defensoría, tal previsión le resultaba bastante improbable, ya que había que tomar en consideración que previamente a la crisis sanitaria (en marzo de 2020), el Centro de Valoración de Málaga, ya reconocía un retraso de al menos dieciséis meses, y que en diciembre de 2020 resultaba un plazo de al menos dos años en la conclusión de expedientes.

Tomando como referencia estas consideraciones, se corrobora el aumento de los plazos de respuesta de la Administración, incluso pese al refuerzo previsto por los dos Planes de Choques anteriormente descritos, como se constata en la respuesta ofrecida a esta Defensoría para la queja 20/4117, tras poner de manifiesto que la persona solicitante había presentado su solicitud en diciembre de 2019, estando pendiente de valorar todavía en un Informe concluido en mayo de 2021, sin ningún tipo de referencia sobre en qué fecha aproximada podría tener lugar su cita para la valoración.

En relación a la carga de trabajo que soporta el Centro de Valoración de Málaga, consta en la respuesta a la recomendación de la queja 20/6489, de mayo de 2021, que con fecha de enero de 2021, existían un total de 10 552 solicitudes pendientes de valoración inicial y 4148 solicitudes pendientes de revisión a instancia de parte.

Del análisis de la provincia de Sevilla, se desprende que la demora soportada por el Centro de Valoración, está cifrada en dieciocho meses, según informó la dirección del EVO de Sevilla, en mayo de 2021 a esta Institución, indicando además que “nuestros tiempos siguen en aumento”.

Se constata de las quejas tramitadas tanto el plazo alegado de retraso, como el progresivo aumento del mismo. Si bien con anterioridad al estado de alarma se partía de un retraso de doce meses para la valoración inicial, y de catorce meses para la revisión del grado de discapacidad extraídos del Informe de la queja Q20/335; se ha terminado con un aumento progresivo, hasta alcanzarse los plazos anteriormente descritos, y que parecían ir en aumento.

Según un Informe, sobre la carga de trabajo soportada por el CVO de Sevilla, en respuesta a una Recomendación realizada por esta Defensoría para la queja Q20/335, donde se precisaba una estimación de la situación que soportaba el Centro de Valoración en cargas de trabajo, existiendo un retraso acumulado en la grabación de los expedientes de cuatro meses de demora, pero que permitía deducir de los datos disponibles, un volumen de 11 000 solicitudes pendientes de valoración inicial y 16 000 de revisión, con fecha octubre de 2020.

Una vez analizada la situación de los Centros de Valoración en Andalucía, y las causas que provocan largas lista de espera y demoras que van mas allá de lo aceptable, se concreta que existe un retraso generalizado y estructural en gran parte de los CVO de Andalucía, motivado en su mayoría, por el volumen de la demanda ciudadana, y por desequilibrio existente entre el volumen de trabajo a realizar con el número de personas designadas para estas tareas, ya sea de índole técnica realizando los trabajos de valoración del grado en su vertiente socio-sanitario, como en tareas puramente administrativas tanto en el despacho de expediente, como en la organización de citas, entre otras.

Pese a tener en consideración las circunstancias que se han expuesto durante todos estos meses, en cierta medida anómalos por el contexto de crisis mundial pandémica que como sociedad hemos vivido, no podemos obviar esta problemática que escapa de la puntualidad, y empieza a establecerse de manera sistémica en el reconocimiento del grado. El volumen de quejas recibidas en esta Institución no deja lugar a dudas en cuanto a las demandas que presentan las personas con discapacidad y de sus familiares, que nos participan de sus necesidades y reivindicaciones diariamente en sus escritos.

Es necesario tener en cuenta que el volumen existente de población demandante, dista mucho de partir de un segmento concreto de la población andaluza, siendo la edad un factor determinante del fenómeno de la discapacidad, ya que está constatado su aumento a medida que se avanza a una edad madura, y consolidando esta tendencia a partir de los 50 años, concentrando a las personas comprendidas entre los 50 y 64 años como posibles demandante de algún tipo de valoración de la discapacidad.

En el mismo sentido, el aumento de la esperanza de vida en los países desarrollados provoca que, aunque la discapacidad aparece asociada a edades más tardías, la exposición al riesgo de la discapacidad aumenta exponencialmente con la mejora de las condiciones sociales y de salud, y esto incrementa de manera progresiva la población susceptible de sufrir alguna patología presentando demandas en el ámbito del reconocimiento del grado de discapacidad.

La línea de la normalización en la lucha por la integración de las personas con discapacidad que toda sociedad democrática impone, marca un nuevo camino a seguir donde se requiere una labor de revisión por parte de los poderes públicos a la hora de remover los obstáculos, para que se garantice el acceso al reconocimiento del grado en un cauce normalizado.

Las demoras relatadas tienen un gran impacto en la vida de las personas con discapacidad y sus familias, pero inciden de manera acusada en su situación laboral, ya que sin acceso al mercado laboral y sin formación, no es posible la incorporación a la vida activa de las personas con discapacidad, pudiendo generar marginación y pobreza con unos tiempos tan dilatados.

Por ello, desde esta Defensoría se reclama de los actores públicos actuaciones diligentes que permitan la inclusión de las personas con discapacidad en ámbitos tales como el trabajo, la educación, el transporte, la vivienda, y la recreación, y pide que se solucione cualquier tipo de práctica administrativa irregular y excluyente como son las listas de espera que se vienen aconteciendo en nuestra comunidad autónoma

Por tanto, es imprescindible renovar el compromiso adquirido con las personas con discapacidad en la recuperación de su derecho a una buena Administración, poniendo especial énfasis en la eliminación de cualquier traba burocrática, o conducta omisiva existente, a la hora de acceder a su reconocimiento de grado de discapacidad, requisito imprescindible para obtener los beneficios sociales que las normativas especificas les garantizan y que están destinados a la eliminación de barreras sociales, educacionales y laborales existentes.

Especialmente preocupa a esta Defensoría las personas con discapacidad más severamente afectadas, que tienen mayores dificultades en el ejercicio de sus derechos y se encuentran objetivamente en una situación mas vulnerable, ya que presentan una mayor necesidad frente a situaciones como las relatadas. Estos hechos reclaman la atención de los poderes públicos y toda su voluntad política.

Finalmente, estimando que los tiempos de resolución del procedimiento del reconocimiento de grado de discapacidad son inaceptables por los argumentos anteriormente señalados, y considerando que pese a las posibles medidas paliativas que hayan tenido los Dos Planes de Choques acometidos por las Delegaciones Territoriales para descongestionar las listas de espera, la conclusión que se extrae tras estos meses de análisis es; que son insuficientes.

Llegados a este punto, y teniendo en cuenta las Recomendaciones ya emitidas en este asunto, y que han sido citadas a lo largo de escrito, de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1: Que se acometan actuaciones de carácter estructural y permanente en la dotación de personal de los CVO, actualizando las ratios de población demandante en relación a los puestos de trabajo existentes, cubriendo las necesidades y prioridades reales de las personas que solicitan el reconocimiento del grado de discapacidad.

RECOMENDACIÓN 2: Que las situaciones anteriormente descritas se eleven a los órganos administrativos competentes en la toma de decisiones de índole presupuestaria para la dotación de recursos humanos, técnicos o de otra índole, que permitan garantizar un procedimiento eficaz, en donde la acción de la Administración se ágil y eficaz como marca la Ley.

RECOMENDACIÓN 3: Que tomando en consideración la obligación legal que establece la Ley 4/2017, de 25 de septiembre, de los Derechos y la Atención a las Personas con Discapacidad en Andalucía, se desarrolle por vía reglamentaria el procedimiento administrativo de reconocimiento de grado de discapacidad.

SUGERENCIA 1: Que se determinen las estrategias a seguir para garantizar criterios homogéneos en la actuaciones por provincia, buscando un intercambio en la adopción de buenas prácticas para los casos de discrepancias significativas en los criterios de organización, y que pueden suponer la existencia de desigualdades en la ciudadanía andaluza.

SUGERENCIA 2: Que se aproveche la oportunidad digital para facilitar la respuesta administrativa a las personas interesadas, simplificando los pasos a seguir en términos burocráticos, a través de las herramientas de la sociedad del conocimiento.

DISCREPANCIA TÉCNICA

El Defensor del Pueblo Andaluz inició de oficio actuaciones que se registraron con el número de queja arriba indicado, dirigidas a investigar las razones por las que en nuestra comunidad autónoma, las competencias asignadas a los nueve Centros de Valoración y Orientación en materia de discapacidad, presentaban significativos retrasos a las solicitudes en la valoración para el reconocimiento del grado de discapacidad, tanto en su fase inicial como en la vía de revisión.

Si bien, en el mismo momento del inicio de la actuación de oficio, el Defensor del Pueblo Andaluz acordó dirigir resolución a la Dirección General de Personas con Discapacidad e Inclusión, teniendo como sustento el campo de información que propiciaban las diversas peticiones que desde el año 2019 las personas afectadas de estas dilaciones habían acercado a esta Institución, y que quedaba expresada en los siguientes términos:

Recomendación: Que se acometan actuaciones de carácter estructural y permanente en la dotación de personal de los CVO, actualizando las ratios de población demandante en relación a los puestos de trabajo existentes, cubriendo las necesidades y prioridades reales de las personas que solicitan el reconocimiento del grado de discapacidad.

Recomendación: Que las situaciones anteriormente descritas se eleven a los órganos administrativos competentes en la toma de decisiones de índole presupuestaria para la dotación de recursos humanos, técnicos o de otra índole, que permitan garantizar un procedimiento eficaz, en donde la acción de la Administración se ágil y eficaz como marca la Ley.

Recomendación: Que tomando en consideración la obligación legal que establece la Ley 4/2017, de 25 de septiembre, de los Derechos y la Atención a las Personas con Discapacidad en Andalucía, se desarrolle por vía reglamentaria el procedimiento administrativo de reconocimiento de grado de discapacidad.

Sugerencia: Que se determinen las estrategias a seguir para garantizarcriterios homogéneos en la actuaciones por provincia, buscando un intercambio en la adopción de buenas prácticas para los casos de discrepancias significativas en los criterios de organización, y que pueden suponer la existencia de desigualdades en la ciudadanía andaluza.

Sugerencia: Que se aproveche la oportunidad digital para facilitar la respuesta administrativa a las personas interesadas, simplificando los pasos a seguir en términos burocráticos, a través de las herramientas de la sociedad del conocimiento.

Ante dicha Resolución, la Dirección General de Personas con Discapacidad e Inclusión, contestó en los términos solicitados por el artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, señalando que la regulación interesada tuvo lugar en virtud del Decreto 255/2021, de 30 de noviembre, por el que se regulan la organización y las funciones de los centros de valoración y orientación de personas con discapacidad en Andalucía y se desarrolla el procedimiento para la valoración del grado de discapacidad en la comunidad autónoma.

Igualmente, en respuesta a nuestra Recomendación, la Dirección General de personas con Discapacidad trasladaba a esta Defensoría el gran esfuerzo que se estaba realizando para obtener refuerzos estructurales de recursos humanos, y solicitaba el apoyo de esta Institución para que hiciéramos valer esta deficiencia ante las Consejerías competentes en materia de Hacienda y Administración Pública.

Sin perjuicio de lo anterior, y ante una nueva petición de Informe por nuestra parte, la citada Dirección General proporcionó los datos actualizados objetivos de situación que solicitábamos, sobre los tiempos medios de respuesta para la valoración y revisión del grado de discapacidad y la adecuación de los puestos de trabajo de los Centros con el único objetivo de alcanzar conclusiones definitivas y las mejoras que se hubieran podido producir tras la aprobación del Decreto 255/2021.

A este respecto, se han tenido en cuenta todas las aportaciones que en este Informe se han realizado, con especial cuidado en considerar los días que median desde que las personas solicitan su cita de valoración o de revisión de grado y son llamadas. No obstante, se hace necesario subrayar, tal y como la propia Administración señala, que los promedios no están calculados teniendo en cuenta el momento final de la notificación de la resolución dictada, sino hasta el momento anterior de la asignación de cita.

Sobre la adecuación de los puestos de trabajo en relación a las necesidades existentes de la ciudadanía, no se puede obviar que son los propios Centros de Valoración y Orientación los que informan a esta Institución que la causa directa que la demora existente es “el déficit de personal e incumplimiento de la ratio establecida, tanto del personal técnico como del personal administrativo, que se deriva desde el Decreto 258/2005, de 29 de noviembre y ahora del actual Decreto 255/2021, de 30 de noviembre” .

Sin entrar a desglosar la relevante cantidad de comunicaciones que la ciudadanía acerca a esta Institución alertando diariamente sobre los retrasos crónicos que existen para este procedimiento administrativo, ni realizar un análisis exhaustivo de los centros afectados por provincias, el volumen de solicitudes y los tiempos de respuesta, debemos en todo caso reproducir el tenor de la Exposición de Motivos del Decreto-ley 14/2022, de 20 de diciembre, por el que se adoptan medidas de carácter extraordinario y urgente en materia de Renta Mínima de Inserción Social, bono social térmico y de simplificación de los procedimientos de expedición del título de familia numerosa y de atención a las personas con discapacidad en Andalucía, donde expresamente se recoge que “(…) Existe una importante saturación de trabajo en los Centros de Valoración y Orientación de Andalucía. El problema más acuciante al que se enfrentan es el de la demora a la hora de resolver el procedimiento de grado de discapacidad. La valoración del grado de discapacidad constituye la piedra angular alrededor de la que gira todo el sistema de servicios sociales relacionado con los servicios y prestaciones del colectivo de personas con discapacidad.

Por tanto, más allá del conjunto de circunstancias que parecen condicionar en negativo la falta de cumplimiento del artículo 21 del Decreto 255/2021, de 30 de noviembre, esta Institución no puede pasar por alto que existe una barrera administrativa infranqueable para que las personas que están afectadas por cualquier situación de discapacidad pueden obtener el reconocimiento que la Ley faculta.

Lo que nos lleva a discrepar técnicamente con el Informe emitido por la Administración en relación al conjunto de Recomendaciones que le dirigimos en noviembre de 2021, por estimar que aunque se valoran en positivo todas las medidas que parece se están adoptando, no permiten concluir que se estén adoptando medidas que permitan concluir una resolución diligente y efectiva para la superación de las situaciones descritas, provocando la vulneración de los derechos de las personas con discapacidad y sus familias.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Con base en el informe recibido, la documentación que obra en la queja y la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución en virtud del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formula Resolución al Ayuntamiento de Baeza en el sentido de que se adopten las medidas oportunas para que se ponga en funcionamiento efectivo el Registro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida; se solicite a la Delegación Territorial de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio en Jaén y a la Diputación Provincial de Jaén la asistencia necesaria para la creación y el mantenimiento del registro público municipal de demandantes de vivienda protegida; y se adopten todas las medidas necesarias, hasta el máximo de sus recursos disponibles, para satisfacer el derecho a la vivienda de la familia afectada.

ANTECEDENTES

1.- El 18 de enero de 2021 recibimos queja en la que la interesada nos exponía que ella y su pareja se encontraban en una situación desesperada, a la espera de que se ejecutara próximamente el lanzamiento de la vivienda en la que residían.

La interesada tenía reconocido un grado de discapacidad del 50% y atendía a su pareja, que sufría deterioro cognitivo y desarrollo de Alzheimer. Manifestaba que los servicios sociales estaban al tanto de su situación económica y social de extrema vulnerabilidad, si bien según parecía no habían emitido informe de familia en situación o riesgo de exclusión social.

Nos trasladaba que estaban inscritos como demandantes de vivienda y que ya habían sufrido anteriores desahucios derivados igualmente de su precariedad económica. Afirmaba haber solicitado por ello ayuda a ese Ayuntamiento para acceder a una alternativa habitacional, sin haber recibido una respuesta a su necesidad de vivienda.

2.- Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente solicitamos al Ayuntamiento de Baeza información relativa a los siguientes aspectos:

• La situación de exclusión social en la que parecía encontrarse la familia interesada y, en el caso de que se estimara que la misma se encontraba en situación de vulnerabilidad social, si se había dirigido al juzgado competente informe en tal sentido.

• La atención social que se viniera prestando a la misma y ayudas o recursos públicos a los que pudieran acceder.

• Si se había considerado la posibilidad de excepcionar la obligación de adjudicación a través del Registro Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 del Reglamento de Viviendas Protegidas de Andalucía y/o ayudas o recursos públicos que se pudieran activar para facilitar su acceso a una vivienda cuando se ejecutara el lanzamiento de su vivienda actual.

3.- El 17 de marzo de 2021 recibimos respuesta municipal informando de las actuaciones realizadas por los servicios sociales con la persona interesada, como la concesión de diferentes ayudas de emergencia social para alimentos, pago mensual de la vivienda y gastos farmacéuticos, así como orientación en la solicitud de servicios, prestaciones y ayudas. No les constaba que contase con ingresos, encontrándose a la espera de la resolución de la Renta Mínima de Inserción Social de Andalucía, tras haber percibido en 2020 cinco mensualidades por el procedimiento de emergencia social. Asimismo, se trasladaba que se le había informado en varias ocasiones de la procedencia de solicitar el Ingreso Mínimo Vital, a fin de mejorar su situación económica.

Por otra parte, se indicaba que la interesada no constaba empadronada en la vivienda en cuestión y que había sido dada de baja de su anterior vivienda en Baeza por la propietaria de la misma.

Su pareja se encontraba empadronada en otra vivienda y también había sido atendida por los servicios sociales en los últimos años, constando diferentes intervenciones relacionadas con la solicitud de prestaciones económicas y del reconocimiento de su situación de discapacidad y dependencia.

Trasladada dicha información a la promotora de la queja, manifestaba que no les habían permitido empadronarse en la vivienda en la que actualmente residían.

4.- Dado que por lo que respecta a la urgente necesidad de vivienda ante la inminencia del lanzamiento previsto para el día 31 de mayo de 2021, no se facilitaba la información solicitada en relación a si se había considerado la posibilidad de excepcionar la obligación de adjudicación a través del Registro Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida y/o ayudas o recursos públicos que se pudieran activar para facilitar su acceso a una vivienda, solicitamos de nuevo informe de ese organismo sobre la situación de la interesada y su pareja en el Registro Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida de Baeza.

En la respuesta recibida el 19 de abril de 2021, se informaba que el Ayuntamiento de Baeza no tenía operativo el Registro Municipal de Vivienda Protegida y que todos los demandantes de vivienda de la localidad eran derivados a la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía (AVRA).

Con respecto a la situación de exclusión social de la pareja y la urgente necesidad de vivienda, se indicaba que se contemplaría la posibilidad de adjudicación en caso de que desde AVRA se enviase solicitud de propuesta para una vivienda social vacante que se adecuase a su situación socio familiar y económica, si bien se afirmaba que en ese momento no existían viviendas vacantes y que había demandantes de vivienda en situaciones similares para ser valorados dentro de la excepcionalidad.

Con respecto a las ayudas o recursos que se puedan activar para facilitar su acceso a una vivienda cuando se ejecutase el lanzamiento de su vivienda actual, el Ayuntamiento de Baeza planteaba la posibilidad de articular el pago de un mes de alquiler a través de las Ayudas de Emergencia Social.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Sobre el derecho a la vivienda en Andalucía y las competencias municipales para hacer efectivo este derecho.

Nuestro ordenamiento constitucional y estatutario ha cualificado el derecho a una vivienda digna y adecuada. Así, el artículo 47 de la Constitución española establece:

«Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.»

Nuestro Estatuto de Autonomía dedica su artículo 25 al derecho a la vivienda en Andalucía, poniendo el mismo en relación con el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, y mandatando a los poderes públicos para que lleven a cabo la promoción pública de la vivienda. Además remite a la Ley para la regulación del acceso a la misma en condiciones de igualdad, así como de las ayudas que lo faciliten.

En desarrollo de esta previsión constitucional y estatutaria, la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía, modificado en su redacción por el Decreto Ley 6/2013 de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda, desarrolla el derecho a una vivienda digna y adecuada y regula las actuaciones necesarias que para hacerlo efectivo corresponden a las Administraciones Públicas andaluzas y a las entidades públicas y privadas que actúan en el ámbito sectorial de la vivienda.

A estos efectos, la Administración de la Junta de Andalucía y las administraciones locales, en el marco del principio de subsidiariedad, dentro de los ámbitos competenciales correspondientes determinados en el Estatuto de Autonomía para Andalucía y demás legislación aplicable, promoverán el acceso a una vivienda digna y adecuada a través de las siguientes actuaciones previstas en el artículo 4:

«a) El ejercicio de las potestades de planeamiento urbanístico, de manera que posibilite el acceso a la vivienda de promoción libre para aquellas personas que tengan recursos económicos suficientes.

b) El ejercicio de las potestades de planeamiento urbanístico, la promoción y acceso a una vivienda protegida, en propiedad o en arrendamiento, a las personas titulares del derecho que cumplan con las condiciones establecidas en el artículo 5 de la presente ley.

c) El favorecimiento del alojamiento transitorio.

d) La promoción de la rehabilitación y conservación del parque de viviendas existente.

e) El ejercicio de las potestades de inspección administrativa y sancionadora en materia vivienda.

f) Actuaciones de fomento para evitar la existencia de viviendas deshabitadas.»

Asimismo, en el artículo 20.1 de esta norma se dispone que:

“1. Las Administraciones Públicas Andaluzas favorecerán el alojamiento transitorio de las personas físicas con riesgo de exclusión social y vecindad administrativa en la Comunidad Autónoma de Andalucía, que no puedan acceder a una vivienda protegida y respecto de las cuales quede acreditada su necesidad habitacional a través de los servicios sociales de los Ayuntamientos de los municipios en los que residan”.

Por lo que respecta a las competencias municipales en materia de vivienda, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, contempla en su artículo 9.2:

«2. Planificación, programación y gestión de viviendas y participación en la planificación de la vivienda protegida, que incluye:

a) Promoción y gestión de la vivienda.

b) Elaboración y ejecución de los planes municipales de vivienda y participación en la elaboración y gestión de los planes de vivienda y suelo de carácter autonómico.

c) Adjudicación de las viviendas protegidas.

d) Otorgamiento de la calificación provisional y definitiva de vivienda protegida, de conformidad con los requisitos establecidos en la normativa autonómica.»

Segunda.- Sobre los registros públicos municipales de demandantes de vivienda protegida.

Para facilitar el ejercicio efectivo del derecho a una vivienda en el Título II de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía se recogen los instrumentos con los que cuentan las administraciones públicas andaluzas. Particularmente, el artículo 16 dispone que los registros públicos municipales de demandantes de vivienda protegida son los instrumentos básicos para la determinación de las personas solicitantes de la vivienda protegida. Por ello, conforme al segundo apartado de dicho artículo, los ayuntamientos están obligados a crear y a mantener el registro de manera permanente, en las condiciones que se determinen reglamentariamente. Asimismo, se prevé que los ayuntamientos deberán facilitar información mediante copia electrónica del registro a la consejería con competencias en materia de vivienda.

Mediante el Decreto 1/2012, de 10 de enero, se aprobó el Reglamento Regulador de los Registros Públicos Municipales de Demandantes de Vivienda Protegida, dando así cumplimiento a la Ley 1/2010, estableciendo la regulación general de carácter mínimo de los mismos, y fijando el marco jurídico y los criterios generales a seguir por las bases reguladoras de cada registro municipal, en relación al procedimiento de selección de las personas adjudicatarias de vivienda protegida.

Dichos registros son, por tanto, instrumentos fundamentales para el conocimiento de las personas solicitantes de vivienda protegida y las necesidades de vivienda existentes en cada localidad, determinante de la política municipal de vivienda, que tendrá su reflejo en los planes municipales de vivienda y suelo, tendentes a la satisfacción del derecho a una vivienda.

Se establece así que los citados registros públicos municipales tendrán carácter municipal, siendo gestionados por cada municipio de forma independiente. Las bases reguladoras de los registros, así como sus modificaciones, deberán ajustarse a lo establecido en el referido Reglamento Regulador, debiendo ser informadas por la consejería competente en materia de vivienda y aprobadas por el correspondiente Ayuntamiento del que dependa el registro.

Asimismo, el artículo 23 de la Ley 1/2010 prevé que la Administración de la Junta de Andalucía establecerá, en la forma que se determine reglamentariamente, un sistema de ayudas a los ayuntamientos para la elaboración, aprobación y revisión de los planes municipales de vivienda y suelo, así como para la creación y el mantenimiento de los registros públicos municipales de demandantes de vivienda protegida.

A pesar de dicha obligación de los ayuntamientos de crear y mantener sus registros municipales de vivienda protegida, en vigor desde el año 2010, todavía nos encontramos con municipios, normalmente de pequeño tamaño, que carecen o no tienen en funcionamiento efectivo este instrumento básico de la política de vivienda.

En el caso de Baeza, la ordenanza municipal reguladora por la que se establecen las bases de constitución del registro público municipal de demandantes de vivienda protegida fue aprobada el 22 de diciembre de 2009 y publicada de forma íntegra en el BOP de 8 de Febrero de 2010. Sin embargo, por razones que desconocemos, en la fecha presente dicho registro no se encuentra operativo.

Como hemos expuesto, los registros son instrumentos fundamentales para el conocimiento de las necesidades de vivienda y la política municipal de vivienda. Por ello, no se puede alegar para su inoperatividad que no haya vivienda pública disponible, pues es precisamente la obligación de las administraciones públicas promover el acceso a una vivienda digna y adecuada a través de una política de actuaciones en materia de vivienda protegida y suelo y de apoyo a la conservación, mantenimiento, rehabilitación y calidad del parque de viviendas existente.

En relación con las dificultades que puedan tener los municipios, la normativa prevé diversos mecanismos de asistencia y ayudas para que los Ayuntamientos puedan desempeñar adecuadamente sus competencias. Así, el artículo 36.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de del Régimen Local señala que, entre otras, es competencia propia de la Diputación la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión. El apartado 2 de este precepto legal dispone asimismo que la Diputación garantiza el desempeño de las funciones públicas necesarias en los Ayuntamientos y les da soporte para la tramitación de procedimientos administrativos y realización de actividades materiales y de gestión, asumiéndolas cuando aquéllos se las encomienden.

Asimismo, el artículo 23 de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía prevé que la Administración de la Junta de Andalucía establecerá, en la forma que se determine reglamentariamente, un sistema de ayudas a los ayuntamientos para la elaboración, aprobación y revisión de los planes municipales de vivienda y suelo, así como para la creación y el mantenimiento de los registros públicos municipales de demandantes de vivienda protegida.

Tercera.- Sobre la jurisprudencia de organismos internacionales en relación con la ejecución de desahucios sin alternativa habitacional.

La ubicación sistemática del artículo 47 de la Constitución española en el capítulo dedicado a los principios rectores de la política social y económica trae como consecuencia que el reconocimiento, el respeto y la protección del derecho a una vivienda digna ha de informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, y que, de acuerdo con el artículo 53 de la Constitución española, este derecho sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen.

Ahora bien, el artículo 10.2 de la Constitución española dispone que las normas relativas a los derechos fundamentales y las libertades públicas reconocidas en la propia Constitución se han de interpretar de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales ratificados por España.

Por ello, interesa hacer una breve compilación de lo que disponen los instrumentos y organismos de Derecho Internacional de Derechos Humanos respecto al derecho a la vivienda y a la cuestión concreta que nos ocupa, esto es, la ejecución de desahucios sin alternativa habitacional.

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) reconoce en su artículo 11.1 el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado, incluidas una alimentación, vestido y vivienda adecuadas, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.

El Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (Comité DESC), órgano técnico para supervisar la aplicación del referido PIDESC por los Estados, en su Observación General nº 7 (16º período de sesiones, 1997), se preocupó de una de las cuestiones más decisivas con respecto a la vivienda, esto es, determinar las circunstancias en que son admisibles los desalojos forzosos y enunciar las modalidades de protección que se necesitan para garantizar el respeto de las disposiciones pertinentes del Pacto.

Algunas de las reglas específicas que plantea esta Observación General nº 7 frente a un desalojo se refieren a la efectiva puesta a disposición de las personas afectadas de todos los recursos jurídicos adecuados, a la adopción de medidas para impedir toda forma de discriminación resultante del desalojo, a la protección de los grupos más vulnerables como mujeres, niños o ancianos, al respeto a los principios de razón y proporcionalidad y, por supuesto, a las adecuadas garantías procesales.

Resulta especialmente importante, en lo que respecta a esta Resolución, la regla contenida en el párrafo 17 de la citada Observación General:

«Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda».

Por su importancia para determinar las garantías y el alcance del derecho a una vivienda adecuada en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y en particular en el PIDESC, hemos de citar el Dictamen del Comité CESC dictado el 20 de junio de 2017 en la Comunicación Nº 5/2015 relativa al caso Ben Djazia et al. (también conocido como M.B.D. c. España):

«15.2. En particular, los desalojos no deberían dar lugar a que los afectados queden sin vivienda. Por tanto, si no disponen de recursos para una vivienda alternativa, los Estados partes deberán adoptar todas las medidas necesarias para que en lo posible se les proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda. Los Estados partes deben prestar especial atención a los casos en que los desalojos afecten a mujeres, niños, personas mayores, personas con discapacidad, así como a otros individuos o grupos que sufran discriminación sistémica o estén en una situación de vulnerabilidad. El Estado parte tiene el deber de adoptar medidas razonables para proveer vivienda alternativa a las personas que puedan quedar sin techo como consecuencia de un desalojo, independientemente de si tal desalojo ocurre a instancia de las autoridades del Estado parte o de particulares, como el arrendado.

15.3. La obligación de proveer una vivienda alternativa a los desalojados que la requieran implica que, conforme al artículo 2, párr. 1, del Pacto, los Estados partes tomen todas las medidas necesarias, hasta el máximo de sus recursos disponibles, para satisfacer este derecho. Los Estados partes pueden optar por políticas muy diversas para lograr ese propósito, incluyendo la creación de subsidios de vivienda para quienes no pueden costearse una. Sin embargo, cualquier medida adoptada debe ser deliberada, concreta y orientada lo más claramente posible hacia el cumplimiento de este derecho, de la forma más expedita y eficaz posible. Las políticas de vivienda alternativa en el caso de desalojos deben ser proporcionales a la necesidad de las personas afectadas y la urgencia de la situación, así como respetar la dignidad de la persona. Además, los Estados partes deben tomar medidas, de forma coherente y coordinada, para resolver fallas institucionales y causas estructurales de la falta de vivienda.»

En definitiva, el Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales ha interpretado que el derecho a la vivienda prohíbe a los Estados realizar desalojos forzosos que dejen a personas sin alternativa habitacional, en especial en aquellos casos que involucran a familias, personas mayores, niños/as y/o otras personas en situación de vulnerabilidad.

Aunque las decisiones de este Comité no tienen carácter vinculante, debe considerarse que el cumplimiento de buena fe de un Tratado por un Estado firmante debe obligarle a no apartarse de la doctrina de su Comité sin una justificación razonable.

Cuarta.- Sobre la jurisprudencia española en relación con la ejecución de desahucios sin alternativa habitacional.

El Tribunal Supremo ha sentado en los últimos años jurisprudencia en relación con esta cuestión. Recientemente, en la sentencia nº 1.581/2020, de 23 de noviembre de 2020, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, ha dado un paso más respecto al alcance de la ponderación de todos los derechos e intereses concurrentes en un determinado caso que debe realizar el órgano judicial, singularmente en aquellos casos en que la vivienda es ocupada ilegalmente por personas especialmente vulnerables. Por su importancia para la presente Resolución, reproducimos parte del apartado III de su quinto fundamento de derecho:

«(...) el juez debe comprobar que la Administración adopta realmente las medidas de protección suficientes para no dejar desamparadas a las personas especialmente vulnerables que vayan a ser desalojadas forzosamente de la vivienda que ilegalmente ocupaban. Esta comprobación adquiere singular importancia cuando entre los ocupantes ilegales de la vivienda haya menores de edad, dado que la normativa nacional e internacional obliga a tomar en consideración el interés superior del menor. (...)»

Esta necesidad de ponderación de todos los derechos e intereses concurrentes en el caso aparece corroborada en la doctrina del Tribunal Constitucional. A tal efecto, cabe citar la STC 188/2013, de 4 de noviembre: “En definitiva, ha de concluirse que, desde la perspectiva constitucional, la resolución judicial por la que se autoriza la entrada en un domicilio se encontrará debidamente motivada y, consecuentemente, cumplirá la función de garantía de la inviolabilidad del domicilio que le corresponde, si a través de ella puede comprobarse que se ha autorizado la entrada tras efectuar una ponderación de los distintos derechos e intereses que pueden verse afectados y adoptando las cautelas precisas para que la limitación del derecho fundamental que la misma implica se efectúe del modo menos restrictivo posible”.

Quinta.- Sobre las competencias municipales en la adjudicación de viviendas y la protección de personas en situación de vulnerabilidad social frente a la pérdida de vivienda.

Hemos expuesto la necesidad de que no se lleve a cabo el lanzamiento de una familia vulnerable sin que se disponga de una alternativa habitacional. Ahora bien, para que exista esa alternativa habitacional es fundamental la intervención de los ayuntamientos, pues se trata de la Administración pública titular de la competencia de adjudicación de viviendas protegidas a través del Registro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida y que, a su vez, puede adjudicar viviendas excepcionando el régimen general de adjudicación, para familias en situación o riesgo de exclusión social, cuando la urgencia de la situación lo requiera; y asimismo ostenta la competencia en materia de servicios sociales.

Por otro lado, la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía, establece en su artículo 28 entre las funciones de los servicios sociales comunitarios:

«(...) 4.ª La identificación e intervención en situaciones de exclusión social o riesgo de estarlo, situaciones de violencia de género, situaciones de violencia intergeneracionales y de iguales, dependencia y desprotección de personas en situación de vulnerabilidad social.

(…) 6.ª La atención a situaciones de urgencia o emergencia social.

(…) 15.ª La coordinación con los servicios públicos de vivienda mediante el establecimiento de actuaciones conjuntas para el acceso a la vivienda, la adecuación y mantenimiento de la misma, y especialmente frente a la pérdida de vivienda.»

Respecto a esta última función, el apartado primero del artículo 58 dispone también lo siguiente:

«Los órganos de las Administraciones Públicas competentes en materia de servicios sociales deberán coordinar sus actuaciones con las de los órganos competentes para la prestación de los servicios que corresponden a otros sistemas y políticas públicas, en particular con el sistema de salud, con el sistema educativo, con el sistema judicial, con las políticas de empleo, inserción laboral y formación, vivienda, accesibilidad, e igualdad, y, en general, con cualesquiera otras políticas públicas que pudieran confluir con los servicios sociales en áreas concretas de la intervención social.»

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos formularle la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1. - para que, por parte del Ayuntamiento de Baeza, se adopten las medidas oportunas para que se ponga en funcionamiento efectivo el Registro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida.

RECOMENDACIÓN 2. - para que el Ayuntamiento de Baeza solicite a la Delegación Territorial de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio en Jaén y a la Diputación Provincial de Jaén la asistencia necesaria para la creación y el mantenimiento del registro público municipal de demandantes de vivienda protegida, conforme al artículo 36 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de del Régimen Local, y al artículo 23 de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía.

RECOMENDACIÓN 3. - para que por parte de ese Ayuntamiento se adopten todas las medidas necesarias, hasta el máximo de sus recursos disponibles, para satisfacer el derecho a la vivienda de esta familia.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz