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El Defensor del Pueblo formula Resolución ante el Hospital Virgen Punta de Europa por la que recomienda que se adopten las medidas organizativas oportunas para que se respete el plazo máximo previsto normativamente para la práctica de las intervenciones quirúrgicas y, en particular, se proceda a la intervención quirúrgica que precisa el promotor de la queja.

Asimismo, recomienda que en los casos en los que se supere el plazo máximo establecido sin que la intervención quirúrgica se haya realizado, y siempre que no hayan concurrido circunstancias que determinen la suspensión del mismo o la pérdida de la garantía, se comunique a los ciudadanos la posibilidad de acudir a un centro privado para someterse a la intervención que precisan.

ANTECEDENTES

Desde esta Institución nos dirigimos a ese centro hospitalario para interesarnos por la demora en la intervención quirúrgica de colecistectomía laparoscópica que precisaba la interesada, al encontrarse inscrita en el Registro de Demanda Quirúrgica desde el pasado 30 de noviembre de 2022, circunstancia por la que ya había reclamado directamente ante ese órgano. A tal efecto, nos describía los dolores y molestias recurrentes que sufría a causa de los cálculos en la vesícula biliar y cómo esta situación estaba trascendiendo la esfera de su salud y calidad de vida para afectar a su ámbito laboral.

Recibido el informe solicitado, se nos confirma la inscripción desde la citada fecha en lista de espera quirúrgica y se describen los antecedentes médicos de la paciente.

Se explica que, tras el diagnóstico de la patología biliar por el Servicio de Cirugía General y de Aparato Digestivo de ese hospital, se acordó la intervención de colecistectomía laparoscópica y se procedió a su inscripción en el Registro de Demanda Quirúrgica con fecha de 30 de noviembre de 2022, justificándose la demora de la operación denunciada por las siguientes razones: aumento de la prescripción de intervenciones quirúrgicas a raíz de la reactivación de la actividad asistencial tras la pandemia de COVID-19, déficit de profesionales sanitarios y descenso de la actividad quirúrgica concertada por el cese de los conciertos sanitarios ordinarios.

En última instancia, se traslada la solidaridad con la situación de la paciente y el compromiso de atenderla quirúrgicamente conforme al orden de prelación establecido en la lista de espera.

CONSIDERACIONES

Desde esta Institución nos dirigimos a ese centro hospitalario para interesarnos por la demora en la intervención quirúrgica de colecistectomía laparoscópica que precisaba la interesada, al encontrarse inscrita en el Registro de Demanda Quirúrgica desde el pasado 30 de noviembre de 2022, circunstancia por la que ya había reclamado directamente ante ese órgano. A tal efecto, nos describía los dolores y molestias recurrentes que sufría a causa de los cálculos en la vesícula biliar y cómo esta situación estaba trascendiendo la esfera de su salud y calidad de vida para afectar a su ámbito laboral.

Recibido el informe solicitado, se nos confirma la inscripción desde la citada fecha en lista de espera quirúrgica y se describen los antecedentes médicos de la paciente.

Se explica que, tras el diagnóstico de la patología biliar por el Servicio de Cirugía General y de Aparato Digestivo de ese hospital, se acordó la intervención de colecistectomía laparoscópica y se procedió a su inscripción en el Registro de Demanda Quirúrgica con fecha de 30 de noviembre de 2022, justificándose la demora de la operación denunciada por las siguientes razones: aumento de la prescripción de intervenciones quirúrgicas a raíz de la reactivación de la actividad asistencial tras la pandemia de COVID-19, déficit de profesionales sanitarios y descenso de la actividad quirúrgica concertada por el cese de los conciertos sanitarios ordinarios.

En última instancia, se traslada la solidaridad con la situación de la paciente y el compromiso de atenderla quirúrgicamente conforme al orden de prelación establecido en la lista de espera.

II.- CONSIDERACIONES

PRIMERA. La Constitución española consagra en su Título I, artículo 43.1, el derecho a la protección de la salud como principio rector de la política social y económica que informa nuestro Estado Social y que en ocasiones, trasciende el ámbito meramente prestacional para incidir en el derecho a la propia vida e integridad física de las personas previsto en el artículo 15 de la Constitución como derecho fundamental.

Conforme al artículo 43.2, compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. En su virtud, los poderes públicos vendrán obligados a garantizar las prestaciones y servicios que sirvan de soporte asistencial a la vida y salud de las personas, constituyendo con ello un elemento básico para alcanzar un eficaz sistema de bienestar caracterizado por altos niveles de protección, cohesión y justicia sociales a los que aspira nuestra sociedad. En la práctica, esta exigencia se traduce en la obligación de proporcionar a los ciudadanos una asistencia sanitaria universal, segura y suficiente, desde un punto de vista cuantitativo, que en su condición de servicio público habrá de observar los principios de legalidad, eficacia y eficiencia contemplados en el artículo 103.1 del texto constitucional.

Si bien el artículo 43 de la Constitución dirige un mandato genérico a los poderes públicos, este mandato remite necesariamente al marco competencial fijado en los artículos 148.1 21 y 149.1 16, sobre las atribuciones y competencias sanitarias de las comunidades autónomas y del Estado, respectivamente. A tal efecto, el artículo 55 del Estatuto de Autonomía para Andalucía confiere a la comunidad autónoma andaluza la competencia de desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior.

En la actualidad, esta normativa básica se concreta en las disposiciones de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que en sede de su Capítulo I «De los principios generales», artículo 9, impone a los poderes públicos el deber de informar a los usuarios de los servicios del Sistema Sanitario Público de sus derechos y deberes, al mismo tiempo que el artículo 10.2, relativo a los derechos de los ciudadanos ante las distintas Administraciones Públicas Sanitarias, reconoce el derecho a la información sobre lo servicios sanitarios a los que pueden acceder y sobre los requisitos necesarios para su uso. A su vez, el legislador estatal consagra en el apartado a) del artículo 4 de la Ley 16/2002, de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, el derecho de los ciudadanos a recibir asistencia sanitaria en su comunidad autónoma de residencia en un tiempo máximo, correspondiendo a las comunidades autónomas garantizar los tiempos máximos de acceso a tales servicios (art. 25).

Nuestra comunidad autónoma eleva a nivel estatutario, en su Título I «Derechos sociales, deberes y políticas públicas», en el artículo 22.2 g), el derecho de los pacientes y usuarios del sistema andaluz de salud a disfrutar de la garantía de un tiempo máximo para el acceso a sus servicios y tratamientos. Este derecho, sin embargo, ya había sido reconocido anteriormente con rango legal en el ordenamiento andaluz por el artículo 6.1 m) de la Ley 2/98, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, junto al derecho a disponer de información sobre los servicios y prestaciones sanitarias a que poder acceder y los requisitos necesarios para su uso (artículo 6.1 h). Como garantía de su efectividad, el artículo 9.2 de la Ley de Salud de Andalucía ordena al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía el desarrollo reglamentario del ejercicio de los derechos y obligaciones recogidos en la Ley, fijando de este modo el alcance y el contenido específico de las condiciones de su ejercicio.

En la actualidad, el desarrollo reglamentario de la garantía de plazo de respuesta quirúrgica en el Sistema Sanitario Público Andaluz se concreta en el Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, desarrollado por la Orden de 25 de septiembre de 2002, que establece normas para la aplicación de la garantía de plazo de respuesta quirúrgica y el funcionamiento del registro de demanda quirúrgica del Sistema Sanitario Público de Andalucía, Orden de 25 de septiembre de 2002, sobre procedimiento de pago de los gastos derivados de intervención quirúrgica en centros sanitarios privados por superación del plazo máximo de respuesta quirúrgica, y Orden de 20 de diciembre de 2006. En concreto, por Orden de 20 de diciembre de 2006 se establece un plazo de 120 días naturales para los procedimientos incluidos en su Anexo I, entre los que figura la colecistectomía laparoscópica con el número de código 51.23.

En consecuencia, de la normativa anterior se concluye que los pacientes y usuarios del Sistema Andaluz de Salud tienen derecho a ser intervenidos en este tipo de intervenciones en un plazo máximo de 120 días y que la eficacia de tal derecho dependerá, en gran medida, del buen funcionamiento de los servicios sanitarios.

SEGUNDA. El artículo 128 del Estatuto de Autonomía de Andalucía consagra la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz como una de las Instituciones de autogobierno de la comunidad autónoma en su condición de comisionado del Parlamento andaluz, designado por éste para la defensa de los derechos y libertades comprendidos en el Título I de la Constitución y en el Título I del Estatuto de Autonomía, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de las Administraciones públicas de Andalucía, dando cuenta al Parlamento.

Con ello, el pueblo andaluz confiere legitimidad democrática a la figura del Defensor del Pueblo para actuar como Institución de control externo sobre la Administración Andaluza de modo que permita garantizar en última instancia el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, así como asegurar el buen funcionamiento de la Administración en la satisfacción de los servicios de interés general cuya gestión que tiene encomendada.

La propia caracterización del Sistema Andaluz de Salud por el artículo 22.1 del Estatuto de Autonomía como sistema sanitario público de carácter universal provoca que la prestación de la asistencia sanitaria sea uno de los ámbitos de mayor intervención de esta Defensoría, tanto en su condición de prestación satisfactoria del derecho a la protección de la salud en cualquiera de sus manifestaciones amparadas en el artículo 22 del Estatuto, como en atención al derecho de la ciudadanía a una buena administración consagrado en el artículo 31 del Estatuto y que comprende, entre sus múltiples manifestaciones, la garantía de la resolución en un plazo razonable de los asuntos de la ciudadanía, incluido los de índole asistencial, a través del procedimiento administrativo debido que asegure que las decisiones en materia asistencial se adoptan de forma motivada y congruente con el iter procedimental, sin incurrir en desviación del procedimiento que se traduzcan en discordancias de carácter sustancial entre los datos fácticos relevantes, la fundamentación médica obrante en el expediente y el contenido de la decisión administrativa.

En este sentido, la demora en la respuesta sanitaria y el retraso en las listas de espera se revela históricamente como un escollo común y recurrente en los sistemas sanitarios de carácter universal y financiados públicamente, al concurrir en estos casos un desajuste entre la oferta de medios disponibles y la demanda. Esta problemática ha propiciado un severo incremento de los testimonios de la ciudadanía sobre el incumplimiento de la garantía de tiempo máximo de respuesta asistencial, especialmente en el segundo nivel de ordenación funcional de la atención sanitaria en lo referente al acceso a la primera consulta de asistencia especializada por derivación desde atención primaria y la práctica de intervenciones quirúrgicas, como hemos tenido ocasión de reflejar en nuestro reciente Informe de la anualidad 2023.

Sin embargo, esta situación en nada puede justificar las excesivas demoras que acontecen en la práctica y que se traducen en un evidente deterioro de la atención sanitaria al obstaculizar el acceso efectivo a las prestaciones, con la enojosa carga de soportar un importante menoscabo de la salud de los ciudadanos, como sucede en el caso que ha dado lugar a la presente queja.

Por todo lo expuesto, esta Defensoría considera procedente intervenir en la salvaguarda del derecho reconocido en el artículo 22.2 g), en relación con el artículo 31, ambos del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

TERCERA. Vista las consideraciones jurídicas y competenciales anteriores, pasamos a centrarnos en la pretensión concreta del reclamante que versa sobre la demora de intervención quirúrgica por incumplimiento del plazo máximo de garantía de respuesta.

En concreto, la interesada se encuentra pendiente de intervención quirúrgica de colecistectomía laparoscópica (cod. 51.23), constando como fecha de inscripción en el Registro de Demanda Quirúrgica el 30 de noviembre de 2022, sin que se haya comunicado a día de hoy intervención programada.

Como ya hemos puesto de manifiesto, las listas de espera son un problema común en todos los sistemas sanitarios públicos de carácter universal. Sin embargo, la responsabilidad de la Administración sanitaria no es otra que la de prestar una atención de calidad a los ciudadanos, por ello, el Sistema Sanitario Público Andaluz tiene la obligación de garantizar no solo el contenido nominal y funcional de las prestaciones, sino también su acceso efectivo en términos de tiempo y forma.

Esta Defensoría es consciente de las circunstancias excepcionales que el sistema andaluz de salud arrastra desde la pandemia de COVID-19 y el consiguiente aumento de la demanda de intervenciones, así como la imposibilidad de proveer determinadas áreas ante la falta de personal facultativo especialista con la cualificación requerida y la finalización de los conciertos sanitarios, razones todas ellas que contribuyen a incrementar tanto la presión asistencial sobre los servicios públicos sanitarios, como los tiempos de espera para acceder a los mismos, No obstante, a pesar de tales circunstancias es de reseñar que la paciente se encuentra pendiente de intervención desde hace más de 420 días, es decir, 14 meses, superando ampliamente el plazo máximo de días fijado por ley. El hecho de que la petición de cirugía no incluya la consideración de la intervención como urgente o preferente y que ello permita una cierta demora, como se deduce del informe remitido, no significa que la paciente tenga que someterse a tiempos tan prolongados de espera para ser intervenida y que además deba hacerlo sin conocer los motivos del retraso de su intervención.

Por otra parte, en el informe remitido no consta la acreditación de haber ofrecido a la paciente información sobre el derecho que le asiste de conformidad con el artículo 11 y 13 del Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, para solicitar la atención en un centro privado con cargo al Sistema Sanitario Público, pues, aun cuando la misma se supedita a la iniciativa del interesado, nada impide que el centro sanitario informe de dicha opción.

Por tanto, asistimos al incumplimiento del compromiso adquirido con la aprobación del Decreto aludido en el considerando primero, así como en las posteriores Órdenes que modifican los plazos de respuesta, conforme a los cuales se pretende ofertar a la ciudadanía una garantía en los plazos de respuesta de atención quirúrgica, resultando claro y manifiesto que los instrumentos necesarios parecen no ser suficientes.

Lamentamos la persistencia de esta situación de la que tenemos conocimiento a través de las innumerables quejas que la ciudadanía nos hace llegar por incumplimiento del plazo de respuesta quirúrgica. No en vano, la asistencia sanitaria a tiempo en el nivel asistencial de Atención Especializada y quirúrgica conforma el grupo de quejas ciudadanas más voluminoso de entre las materias de salud abordadas por esta Institución en cada anualidad, representando más del 25 % del total en el año 2023.

Por este motivo, y ante la constatación de tales retrasos, hemos de sugerir una reflexión sobre la necesaria adecuación de las medidas organizativas y asistenciales oportunas para respetar el plazo máximo previsto normativamente, y en la importancia de que la debida información al usuario se le comunique la posibilidad de acudir a un centro privado para su realización cuando concurran los requisitos legalmente previstos, ya que difícilmente podrá la ciudadanía ejercitar aquellos derechos cuyo alcance y contenido desconozca.

Esta situación obliga a la Administración sanitaria a buscar fórmulas que permitan seguir dotando de calidad al sistema sanitario con los recursos tanto personales como materiales indispensables, con el fin de implantar todas las medidas que sean necesarias para prestar una asistencia sanitaria adecuada, algo que forma parte de su competencia para la organización del servicio, y sin menoscabo de los principios de equidad, accesibilidad y calidad en la atención de los pacientes de cualquier especialidad independientemente de su lugar de residencia.

En suma, se trata de evitar esta situación de espera estructural ante las deficiencias organizativas y de recursos disponibles.

Por todo lo señalado y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el art. 29.1 de su Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular a esa Dirección Gerencia la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales, por entender vulnerados los siguientes preceptos y reglamento:

- Artículos 6.1.d) y 6.1.m) de la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía.

- Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, por el que se establece la garantía de plazo de respuesta quirúrgica en el Sistema Sanitario Público de Andalucía.

RECOMENDACIÓN 1: que se adopten las medidas organizativas oportunas para que se respete el plazo máximo previsto normativamente para la práctica de las intervenciones quirúrgicas y, en particular, se proceda a la intervención quirúrgica que precisa el interesado.

RECOMENDACIÓN 2: que en los casos en los que se supere el plazo máximo establecido sin que la intervención quirúrgica se haya realizado, y siempre que no hayan concurrido circunstancias que determinen la suspensión del mismo o la pérdida de la garantía, se comunique a los ciudadanos la posibilidad de acudir a un centro privado para someterse a la intervención que precisan.

Quedando a la espera de su escrito, en el término no superior a un mes desde la recepción de esta comunicación, en el que nos manifieste su aceptación, o, en su caso, las razones para no asumirla, le saluda atentamente.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo formula Resolución ante el Hospital Virgen Macarena por la que recomienda que para la superación de las situaciones de larga espera se adopten las medidas organizativas y asistenciales precisas, referidas fundamentalmente a la ampliación de los medios humanos y materiales para la satisfacción de la demanda, y en concreto, se adopten medidas para agilizar las citas con la Unidad de Gestión Clínica de Neurocirugía, al objeto de que pueda llegar a determinarse la alternativa terapéutica apropiada para los mismos en el menor tiempo posible, con el fin de evitarles sufrimiento y permitirles el desarrollo normalizado de su vida personal y laboral.

ANTECEDENTES

Como recordará desde esta Institución nos dirigimos a ese centro para interesarnos por la demora en la intervención quirúrgica que precisa el interesado, inscrito en el Registro de Demanda Quirúrgica desde el pasado 20 de octubre de 2022, circunstancia por la que ya había reclamado directamente ante la secretaría de la Unidad de Gestión Clínica del Servicio de Urología de ese hospital.

Recibido el informe, se nos confirma la inscripción desde la citada fecha en lista de espera quirúrgica.

Se explica asimismo la patología de litiasis urinaria que sufre el paciente y los antecedentes de consulta, excusándose en la demora por motivos de priorización de la patología oncológica y la disponibilidad de quirófanos.

CONSIDERACIONES

PRIMERA. La Constitución española consagra en su Título I, artículo 43.1, el derecho a la protección de la salud como principio rector de la política social y económica que informa nuestro Estado Social y que en ocasiones, trasciende el ámbito meramente prestacional por incidir en el derecho a la propia vida e integridad física de las personas, en cuanto derecho fundamental amparado en el artículo 15 de la Constitución.

Conforme al artículo 43.2, compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. De este modo, los poderes públicos vendrán obligados a garantizar las prestaciones y servicios que sirvan de soporte asistencial a la vida y salud de las personas, constituyendo con ello un elemento básico para alcanzar un eficaz sistema de bienestar caracterizado por altos niveles de protección, cohesión y justicia sociales a los que aspira nuestra sociedad. En la práctica, esta exigencia se traduce en la obligación de proporcionar a los ciudadanos una asistencia sanitaria universal, segura y suficiente, desde un punto de vista cuantitativo, que en su condición de servicio público habrá de observar los principios de legalidad, eficacia y eficiencia contemplados en el artículo 103.1 del texto constitucional.

Si bien el artículo 43 de la Constitución dirige un mandato genérico a los poderes públicos, este mandato remite necesariamente al marco competencial fijado en los artículos 148.1 21 y 149.1 16, sobre las atribuciones y competencias sanitarias de las comunidades autónomas y del Estado, respectivamente. En su virtud, el artículo 55 del Estatuto de Autonomía para Andalucía confiere a la comunidad autónoma andaluza la competencia de desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior.

En la actualidad, esta normativa básica se concreta en las disposiciones de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que en sede de su Capítulo I «De los principios generales», artículo 9, impone a los poderes públicos el deber de informar de sus derechos y deberes a los usuarios de los servicios del Sistema Sanitario Público, al mismo tiempo que el artículo 10.2, relativo a los derechos de los ciudadanos con respecto a las distintas Administraciones Públicas Sanitarias, reconoce el derecho a la información sobre lo servicios sanitarios a los que pueden acceder y sobre los requisitos necesarios para su uso. A su vez, el legislador estatal consagra en el apartado a) del artículo 4 de la Ley 16/2002, de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, el derecho de los ciudadanos a recibir asistencia sanitaria en su comunidad autónoma de residencia en un tiempo máximo, correspondiendo a las comunidades autónomas garantizar los tiempos máximos de acceso a tales servicios (art. 25).

Nuestra comunidad autónoma eleva a nivel estatutario, en su Título I «Derechos sociales, deberes y políticas públicas», en el artículo 22.2 g), el derecho de los pacientes y usuarios del sistema andaluz de salud a disfrutar de la garantía de un tiempo máximo para el acceso a sus servicios y tratamientos. Este derecho, sin embargo, ya había sido reconocido anteriormente con rango legal en el ordenamiento andaluz por el artículo 6.1 m) de la Ley 2/98, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, junto al derecho a disponer de información sobre los servicios y prestaciones sanitarias a que poder acceder y los requisitos necesarios para su uso (artículo 6.1 h). Como garantía de su efectividad, el artículo 9.2 de la Ley de Salud de Andalucía ordena al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía el desarrollo reglamentario del ejercicio de los derechos y obligaciones recogidos en la Ley, fijando de esto modo el alcance y el contenido específico de las condiciones de su ejercicio.

En la actualidad, el desarrollo reglamentario de la garantía de plazo de respuesta quirúrgica en el Sistema Sanitario Público andaluz se concreta en el Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, desarrollado por la Orden de 25 de septiembre de 2002, que establece normas para la aplicación de la garantía de plazo de respuesta quirúrgica y el funcionamiento del registro de demanda quirúrgica del Sistema Sanitario Público de Andalucía, Orden de 25 de septiembre de 2002, sobre procedimiento de pago de los gastos derivados de intervención quirúrgica en centros sanitarios privados por superación del plazo máximo de respuesta quirúrgica, y Orden de 20 de diciembre de 2006, que establece un plazo de 180 días naturales para los procedimientos incluidos en el Anexo I del Decreto.

Dicha relación no incluye la nefrolitectomía percutánea entre las intervenciones quirúrgicas programadas sujetas a plazos de respuesta quirúrgica en el Sistema Sanitario Público de Andalucía.

SEGUNDA. El artículo 128 del Estatuto de Autonomía de Andalucía consagra la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz como una de las Instituciones de autogobierno de la comunidad autónoma en su condición de comisionado del Parlamento andaluz, designado por éste para la defensa de los derechos y libertades comprendidos en el Título I de la Constitución y en el Título I del Estatuto de Autonomía, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de las Administraciones públicas de Andalucía, dando cuenta al Parlamento.

Con ello, el pueblo andaluz confiere legitimidad democrática a la figura del Defensor del Pueblo para que actúe como Institución de control externo sobre la Administración andaluza de modo que permita garantizar en última instancia la defensa de los derechos y libertades de los ciudadanos, así como asegurar el buen funcionamiento de la Administración en la satisfacción de los servicios de interés general cuya gestión que tiene encomendada.

La propia caracterización del Sistema Andaluz de Salud como sistema sanitario público de carácter universal al amparo del artículo 22.1 del Estatuto de Autonomía provoca que la prestación de la asistencia sanitaria sea uno de los ámbitos de mayor intervención de esta Defensoría, no solo en su condición de prestación satisfactoria del derecho a la protección de la salud en cualquiera de sus manifestaciones amparadas en el artículo 22 del Estatuto, sino también en lo referente al derecho de la ciudadanía a una buena administración consagrado en el artículo 31 y que comprende, entre sus múltiples manifestaciones, la garantía de resolución en un plazo razonable de sus asuntos, incluido los de índole asistencial, de forma motivada y congruente a través del procedimiento legalmente previsto que garantice la concordancia sustancial entre los datos acreditados, la fundamentación jurídica obrante en el expediente y el contenido de la decisión administrativa.

De este modo, el retraso en la respuesta sanitaria a la atención reclamada por los ciudadanos se manifiesta históricamente como un escollo común y recurrente en los sistemas sanitarios de carácter universal y financiados públicamente, al concurrir un desajuste entre la oferta de medios disponibles y la demanda. Por esta razón, las listas de espera juegan un papel primordial como indicador de la capacidad del Sistema Sanitario para gestionar la demanda de manera eficiente, así como de la percepción que la ciudadanía tiene del propio Sistema y de su capacidad para responder a las necesidades y las demandas de la población en materia de salud.

Esta problemática ha propiciado un severo incremento de los testimonios de la ciudadanía sobre el incumplimiento de la garantía de tiempo máximo de respuesta asistencial, especialmente en el segundo nivel de ordenación funcional de la atención sanitaria en lo referente al acceso a la primera consulta de Asistencia Especializada por derivación desde Atención Primaria y la práctica de intervenciones quirúrgicas, como hemos tenido ocasión de reflejar en nuestro reciente Informe de la anualidad 2023.

Sin embargo, este estado de cosas en nada puede justificar las excesivas demoras que acontecen en la práctica y que se traducen en un evidente deterioro de la atención sanitaria al obstaculizar el acceso efectivo a las prestaciones, con la enojosa carga de soportar un importante menoscabo de la salud de los ciudadanos o, como sucede en el presente caso, por tener que soportar dolores y molestias importantes que se prolongan más tiempo del que social y profesionalmente es deseable.

En virtud de lo expuesto, esta Defensoría considera procedente intervenir en la salvaguarda del derecho reconocido en el artículo 22.2 g), en relación con el art. 31, ambos del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

TERCERA. Vista las consideraciones jurídicas y competenciales anteriores, pasamos a centrarnos en la pretensión concreta del reclamante que versa sobre la demora de intervención quirúrgica.

En concreto, el interesado se encuentra pendiente de intervención quirúrgica de nefrolitectomía percutánea, constando como fecha de inscripción en el Registro de Demanda Quirúrgica el 20 de octubre del 2022, sin que le haya sido comunicada a día de hoy intervención programada.

Como ya hemos expuesto, las listas de espera son un problema común en todos los sistemas sanitarios públicos de carácter universal. Sin embargo, la responsabilidad de la Administración sanitaria no es otra que la de prestar una atención de calidad a los ciudadanos, por ello, el Sistema Sanitario Público Andaluz está obligado a garantizar no solo el contenido nominal y funcional de las prestaciones, sino también su acceso efectivo en términos de tiempo y forma.

Esta Defensoría es consciente de la necesidad de abordar y priorizar las operaciones por patologías oncológicas, así como la concurrencia de otros factores que contribuyen a incrementar tanto la presión asistencial sobre los servicios públicos, como los tiempos de espera para acceder a los mismos. Pero es que en el presente caso el paciente se encuentra pendiente de intervención desde hace 540 días, es decir, 20 meses. El hecho de que este tipo de cirugías no esté sujeta a plazo máximo de garantía y que, en consecuencia, permita una cierta demora como se deduce del informe remitido por el Hospital Universitario Virgen Macarena, no significa que los pacientes tengan que sufrir tiempos de espera tan prolongados o que sus operaciones puedan demorarse sine die por no tener un límite temporal prefijado, sin conocer además los motivos de un aplazamiento que acaba demorándose en el tiempo más allá de lo que pueda entenderse unos límites tolerables médica y personalmente, en cuyo caso se produce una verdadera desasistencia.

Lamentamos la persistencia de esta situación de la que tenemos conocimiento a través de las innumerables quejas que la ciudadanía nos hace llegar por incumplimiento del plazo de respuesta quirúrgica. No en vano, la asistencia sanitaria a tiempo en el nivel asistencial de atención especializada conforma el grupo de quejas ciudadanas más voluminoso de entre las materias de salud abordadas por esta Institución en cada anualidad, representando más del 25 % del total en el año 2023.

Por este motivo, y ante la constatación de tales retrasos, hemos de sugerir una reflexión sobre la necesaria adecuación de las medidas organizativas y asistenciales oportunas que permitan prestar una asistencia sanitaria en un tiempo razonable y en la importancia de la debida información al usuario.

Esta situación obliga a la Administración sanitaria a buscar fórmulas que permitan seguir dotando de calidad al sistema sanitario con los recursos tanto personales como materiales indispensables, con el fin de implantar todas las medidas que sean necesarias para prestar una asistencia sanitaria adecuada, algo que forma parte de su competencia para la organización del servicio, y sin menoscabo de los principios de equidad, accesibilidad y calidad en la atención de los pacientes de cualquier especialidad independientemente de su lugar de residencia.

En suma, se trata de evitar esta situación de espera estructural ante las deficiencias organizativas y de recursos disponibles.

Por todo lo señalado y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el art. 29.1 de su Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular a esa Dirección Gerencia

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales, por entender vulnerados los siguientes preceptos y reglamento:

- Artículo 43 de la Constitución española.

- Artículos 22 y 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

- Artículos 6.1.d) y 6.1.m) de la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía.

Con idéntico fundamento normativo también elevamos a esa instancia administrativa las siguiente:

RECOMENDACIÓN, que para la superación de las situaciones de larga espera se adopten por ese hospital las medidas organizativas y asistenciales precisas, referidas fundamentalmente a la ampliación de los medios humanos y materiales para la satisfacción de la demanda, de tal manera que los ciudadanos disfruten del efectivo reconocimiento del derecho a la protección de la salud que establece el art. 43 de la Constitución, y en concreto, se adopten medidas para agilizar las citas con la Unidad de Gestión Clínica de Neurocirugía, al objeto de que pueda llegar a determinarse la alternativa terapéutica apropiada para los mismos en el menor tiempo posible, con el fin de evitarles sufrimiento y permitirles el desarrollo normalizado de su vida personal y laboral.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Ver Asunto solucionado o en vías de solución

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud por la que recomienda que evalúen las medidas organizativas y medios materiales y personales adoptados para la petición y recepción de informes por parte de los Servicios responsables del actuación reclamada, y el dictado de resolución expresa en plazo de de los expedientes de reclamación patrimonial.

ANTECEDENTES

En esta Institución se tramita expediente de queja en el que la persona interesada nos comunicaba que formalizó reclamación de responsabilidad patrimonial ante esa Dirección Gerencia, por supuesta mala praxis, sin haber sido notificada resolución expresa hasta la fecha de hoy.

Tomando en consideración el tiempo transcurrido sin que dicho expediente hubiera concluido, esta Institución inició actuaciones al objeto de conocer el estado de tramitación de la referida reclamación y, en particular, sobre la necesidad de resolver expresamente, sin más dilaciones, el expediente de responsabilidad patrimonial iniciado por don (...), ante el Servicio de Aseguramiento y Riesgos del Servicio Andaluz de Salud, con número de referencia (...).

A tal fin, nos dirigimos a esa Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud, inquiriendo en qué trámite del procedimiento se encontraba el expediente e instando a su finalización.

Como contestación a dicha consulta, la Administración sanitaria refirió que el procedimiento se encontraba pendiente de recibir informe del Servicio actuante previo a la sustanciación del resto de trámites previstos legalmente.

En cuanto a la finalización del procedimiento se refiere, en el informe remitido por la Dirección Gerencia del S.A.S. no se indica una posible estimación de la fecha de notificación de la resolución expresa del procedimiento por parte de la Administración.

CONSIDERACIONES

La demora en la resolución de expedientes incoados en virtud de reclamaciones de responsabilidad patrimonial en el ámbito del Sistema Sanitario Público de Andalucía es una de las problemáticas que con mayor frecuencia traslada la ciudadanía al conocimiento del Defensor del Pueblo Andaluz.

Este tipo de quejas están permitiendo constatar la existencia de retrasos en la resolución de tales reclamaciones que exceden lo razonable al rebasar su tramitación ampliamente el plazo de seis meses que para resolver y notificar la resolución fija el artículo 91.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el vigente artículo 21, que sanciona la obligación administrativa de dictar resolución expresa y notificarla dentro del plazo máximo fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, sin que éste pueda exceder de seis meses, como es el caso. El vencimiento de dicho plazo, tampoco exime a la Administración del deber de resolver expresamente, conforme al artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo (artículo 24.3.b de dicha Ley).

A dicha fundamentación, cabe añadir la previsión que contempla el artículo 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, regulado en la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, que reconoce el derecho de la ciudadanía a una buena administración, que comprende la garantía de la resolución de sus asuntos en un plazo razonable, previsto igualmente en el art. 5 d) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía. Cabe inferir, en consecuencia, que este tipo de demoras repercute indiscutiblemente en detrimento de dicho derecho así como de los principios de eficacia y eficiencia contemplados en el artículo 103.1 de la Constitución.

En el caso concreto de la persona promotora de la presente queja, el expediente de responsabilidad patrimonial se inició el 16 de mayo de 2022, sin que conste notificada resolución que le ponga término a fecha de abril de 2024.

La explicación de esta demora del plazo de finalización del procedimiento se infiere sin dificultad de la propia respuesta que nos traslada la Gerencia de Riesgos, a través de la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud, debidamente reflejada en los antecedentes de esta resolución: la falta de remisión del informe solicitado por el órgano instructor al Servicio de Urología del Hospital Resolución de Alcalá La Real, en cuanto unidad implicada en la presunta lesión indemnizable, y cuyo plazo de emisión no debe de exceder del plazo de 10 días fijado por el artículo 81.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

En este sentido, se observa cómo dicho informe fue solicitado el 21 de julio de 2022, solicitud que ha sido reiterada en dos ocasiones: la primera, a los once meses (16 de junio de 2023), y la segunda, veintiún meses después (6 de marzo de 2024), de modo que trascurridos más de 630 días no se ha dado cumplimiento a un trámite para el que la normativa de procedimiento administrativo común concede diez días.

Frente a tales circunstancias, esta Institución ya ha dirigido diversas resoluciones a la Gerencia del Servicio Andaluz de Salud, bien en forma de recordatorio de deberes legales por lo que se refiere a la observancia de las disposiciones normativas que resultan de aplicación y, en concreto, sobre la terminación expresa en plazo de estos procedimientos; bien en forma de recomendación de la adopción de medidas organizativas y de ampliación de medios materiales y personales necesarios para la resolución en plazo de este tipo de expedientes; o bien en modo de sugerencia de revisión de requerimientos de informes pendientes y su remisión a la mayor brevedad por los centros directamente responsables de los hechos en virtud de los cuales se tramita el procedimiento, como sucede en el presente caso.

Esta situación resulta preocupante no solo desde un punto de vista estrictamente jurídico de acuerdo con la normativa señalada, sino también desde una perspectiva ética y de humanización de la prestación de la asistencia sanitaria que, como dispone el propio Contrato Programa del S.A.S., constituye uno de los factores de excelencia de la sanidad pública y que en el presente caso resulta soslayado a causa de la naturaleza lesiva de los daños reclamados y la prolongación del sufrimiento que la dilación del procedimiento entraña para el paciente afectado y sus familiares, sin perjuicio de la desnaturalización de la función restitutoria que cumple la indemnización, en el supuesto de declararse la responsabilidad, para afrontar las necesidades que de aquéllos puedan haberse derivado.

A la vista de lo expuesto, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, nos vemos en la obligación de formular a esa Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales, por considerar vulnerado los artículos 91.3, en relación con el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de julio, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y preceptos concordantes en relación con el derecho a una buena administración.

RECOMENDACIÓN. - de evaluar las medidas organizativas y de medios materiales y personales adoptadas para la petición y recepción de informes por parte de los Servicios responsables del actuación reclamada, y el dictado de resolución expresa en plazo de este tipo de expedientes.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Ver asunto solucionado o en vías de solución

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud por la que recomienda que se adopten las medidas que permitan la cobertura de las plazas estructurales de psiquiatras en la Unidad de Gestión Clínica de Salud Mental del Área de Gestión Sanitaria de Osuna de Osuna, a fin de mejorar la calidad asistencial y asegurar el acceso continuo y adecuado a los servicios de salud mental para toda la ciudadanía andaluza, especialmente de aquella afectada por los trastornos más graves.

ANTECEDENTES

I. En la queja 24/70, presentada por este mismo interesado, iniciamos actuaciones en relación con su necesidad de obtener cita de seguimiento en la Unidad de Salud Mental Comunitaria (USMC) de Osuna, con la finalidad de hacer un adecuado control y ajuste de la medicación que tiene prescrita.

El interesado se encontraba de baja laboral por un proceso de salud mental que se venía tratando en la referida USMC con una periodicidad mensual desde enero de 2023 hasta septiembre de 2023, fecha en la que no había vuelto a ser citado. Tras haber solicitado una cita tanto telefónicamente como por correo electrónico, así como mediante reclamación y al no haber recibido respuesta, se dirigió a esta Institución.

En el informe solicitado previamente desde esta Institución al Área de Gestión Sanitaria (AGS) de Osuna en la queja anteriormente citada, se nos indicaba que se había asignado cita al interesado el día 1 de abril de 2024 y nos rogaban que le trasladáramos sus disculpas “por la demora fruto de la falta de profesionales e incidencias que ha sufrido la Unidad de Gestión Clínica (UGC) de Salud Mental del AGS de Osuna”. En consecuencia, en el mes de febrero de 2024 procedimos al cierre de dicha queja al estimar que se había solucionado el asunto objeto de la misma.

No obstante, con fecha 27 de febrero de 2024 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación en la que el promotor de la queja nos expresaba que la referida cita fue anulada, sin que se le hubiese facilitado una nueva cita.

II. A la vista de que, a pesar de la información facilitada en el referido informe, la legítima pretensión del interesado continuaba sin ser solventada, esta Institución estimó procedente solicitar nuevo informe conforme a la Ley reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz (Ley 9/1983, de 1 de diciembre) y, en concreto, conocer la situación en la asignación de cita para consulta sucesiva de revisión reclamada por el afectado para el control y ajuste de la medicación prescrita, así como la situación en la cobertura de la plantilla de facultativos especialistas de la USMC de Osuna y, en su caso, medidas que se estuvieran adoptando para paliar las incidencias a las que se refería el anterior informe.

III. En respuesta a nuestra solicitud en mayo de 2024 recibimos informe del AGS de Osuna con el siguiente contenido:

«1. La cita se anuló por razones sobrevenidas sobre el Facultativo Especialista de Área que iba a valorar al paciente. Se ha reasignado una nueva cita al paciente para el día 29 de abril de 2024 a las 17:00h, así mismo éste ya ha sido informado.

2. En relación a la plantilla de Salud Mental en la USMC de Osuna, indicar que existen 4 plazas de FEA para adulto cubiertas de las cuales hay 2 reducciones de jornada no sustituidas, así como 1 plaza de FEA para Salud Mental Infanto-Juvenil que actualmente se encuentra descubierta sin existir FEA disponibles en bolsa y que se está cubriendo a través de 2 FEA del Hospital Universitario Virgen Macarena a través de un convenio de colaboración en el que cada uno viene un día en jornada doble.

Además he de indicar que hay un déficit de plantilla de FEA de Hospital de Día (una plaza descubierta) y Hospitalización de Agudos (de tres plazas hay una descubierta y de los dos FEA en planta una de ella se encuentra con una reducción de jornada no sustituida), teniendo que recurrir de forma habitual a mover diariamente a uno o dos FEA de la USMC de Osuna al Hospital para garantizar la atención de los pacientes de dicho servicio hospitalizados, así como para cubrir las guardias descubiertas. Esta situación está generando múltiples incidencias de cambios de agenda que pueden interferir en la actividad asistencial habitual.

3. Indicar para finalizar que la situación del servicio se complicará cuando se publique el Concurso de Traslados de FEA de Psiquiatria del Servicio Andaluz de Salud previsto en mayo, dado que se prevee que 7 FEA de la UGC de Salud Mental trasladen su plaza a otros centros, así como se nos ha comunicado la renuncia de un 8º FEA que además es uno de los dos que daba soporte a la hospitalización con el apoyo de los FEA de la USMC de Osuna.

4. En relación a las medidas para paliar esto, actualmente estamos pendientes de una reunión con la Dirección General de Asistencia Sanitaria del SAS a la que ya le hemos trasladado la problemática con el objetivo de que nos dé las pautas a seguir puesto que no hay disponibilidad actualmente de FEA de esta categoría en la bolsa de trabajo que nos permita contratar para paliar la situación.

Rogamos también se le vuelve a transmitir a este paciente nuestras disculpas por la demora fruto de la falta d profesionales e incidencias que está sufriendo la Unidad de Gestión Clínica de Salud Mental del AGS de Osuna».

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

La atención a las personas que padecen problemas de salud mental y los recursos disponibles para ello es un asunto que preocupa de forma especial a esta Institución, y que se nos demanda de forma prioritaria a través de las necesidades y de los testimonios que nos trasladan tanto las personas afectadas como su entorno mas próximo.

De la sustanciación de dichas quejas venimos detectando una infradotación de recursos para la atención de las personas con trastornos de salud mental unido a una deficitaria coordinación entre los recursos sanitarios y sociales, y así lo hemos puesto de manifiesto en nuestros informes anuales al Parlamento de Andalucía y en la Resolución formulada en la queja de oficio 19/3718, dirigida a la Coordinación Autonómica de Salud Mental del Servicio Andaluz de Salud.

En el presente caso, hemos podido conocer que la plantilla de la UGC de Salud Mental del AGS de Osuna se encuentra mermada debido a diferentes causas.

En el caso de la USMC, de las 4 plazas de Facultativo Especialista de Área (FEA) para adulto cubiertas hay 2 reducciones de jornada no sustituidas. Asimismo, una plaza de FEA para Salud Mental Infanto-Juvenil actualmente se encuentra descubierta sin existir FEA disponibles en bolsa, por lo que se está cubriendo a través de 2 FEA del Hospital Universitario Virgen Macarena a través de un convenio de colaboración en el que cada uno viene un día en jornada doble.

En el Hospital de Día hay una plaza de FEA descubierta, y en Hospitalización de Agudos, de tres plazas, hay una plaza descubierta y otra con una reducción de jornada no sustituida, teniendo que recurrir de forma habitual a mover diariamente a uno o dos FEA de la USMC de Osuna al Hospital para garantizar la atención de los pacientes, así como para cubrir las guardias.

La situación descrita lógicamente está teniendo impacto en la agenda de la USMC y por tanto en la atención a los pacientes, como hemos podido comprobar a través de las dos quejas presentadas por el interesado. En la primera manifestaba que su tratamiento en salud mental había tenido una periodicidad mensual desde enero hasta septiembre de 2023, fecha en la que no había vuelto a ser citado. Tras admitir a trámite su queja, se le asignó cita para el día 1 de abril de 2024, pero dicha cita fue posteriormente fue anulada, sin que se le hubiese facilitado una nueva cita. Tras una nueva admisión a trámite, se le asignó cita para el día 29 de abril de 2024. En los propios informes del AGS de Osuna se indicaba que la razón de estas incidencias era la falta de profesionales en la UGC de Salud Mental de Osuna.

No dudamos del impacto asimismo que esta situación está teniendo en el resto del personal, que debe asumir la evidente sobrecarga asistencial de forma profesional y cabe decir que casi heroica.

En el último informe incluso se nos indicaba que la situación del servicio se agravaría cuando se publicase el Concurso de Traslados de FEA de Psiquiatría del Servicio Andaluz de Salud, dado que se preveía que 7 FEA de la UGC de Salud Mental trasladasen su plaza a otros centros, a lo que se unía la renuncia de uno de los FEA que daban soporte a la hospitalización.

Se nos comunicaba que, para paliar esta situación y dado que no hay disponibilidad actualmente de FEA de esta categoría en la bolsa de trabajo, el AGS de Osuna estaba pendiente de una reunión con la Dirección General de Asistencia Sanitaria del SAS.

Es obvio que con una plantilla tan mermada no se puede prestar el servicio con los niveles cualitativos y cuantitativos que requieren los problemas de salud mental que aquejan a nuestra sociedad. En este sentido, en el Plan Integral de Salud Mental de Andalucía 2016‑2020, “se parte de un análisis de situación que pone de manifiesto la importancia epidemiológica de los problemas de salud mental, con un 25 % de prevalencia y siendo el cuarto problema de salud en cuanto a carga de enfermedad de nuestra Comunidad Autónoma (el segundo en el caso de la mujer); con una larga evolución en la mayoría de los casos, especialmente los más graves, en los que son necesarios esfuerzos complejos e intersectoriales”.

El referido Plan Integral de Salud Mental ya apuntaba como una de las principales áreas de mejora (formuladas por las Direcciones de las UGC de Salud Mental y por profesionales que coordinaron las líneas estratégicas): “La mejora de los recursos humanos se plantea como elemento estratégico para el futuro, proponiéndose objetivos relacionados con la necesidad de estabilizar las plantillas con niveles de especialización, de formar e incentivar al personal buscando la excelencia profesional, y hacer uso de las TIC”.

Nuevamente, entre las conclusiones del proyectado Plan Estratégico de Salud Mental y Adicciones de Andalucía (PESMA-A) 2024-2028 se reproduce este aspecto crucial, indicando que “desde la perspectiva de la intervención y el tratamiento, la red de salud mental identifica sus principales problemas y dificultades en torno a la carencia de recursos (destacando la insuficiente dotación de personal por debajo de las ratios europeas) en los distintos niveles de atención para dar respuesta a la creciente demanda y en las dificultades de organización dentro de la propia Red de Salud Mental”.

Por ello refleja el proyecto citado que el problema detectado es la infradotación del sistema sanitario, con ratios de profesionales por debajo de la medida europea que, en relación con la demanda asistencial impide una respuesta equilibrada y que, además, se agrava en ciertas zonas geográficas por problemas de estabilidad laboral y de permanencia de profesionales en las mismas, con influencia en la continuidad de los cuidados clínicos.

Ello lleva a identificar como necesidad la de adecuación de las ratios de profesionales, (cuantitativa y cualitativamente, en cuanto a la especialización), a la realidad asistencial para dar repuesta de calidad a la ciudadanía, así como un sistema de estabilización de puestos de trabajo que permita un seguimiento estable por profesionales referentes; ya fijar como reto el de adecuar las ratios de profesionales de salud mental a los estándares españoles y europeos para prestar una asistencia de calidad.

A la vista de lo expresado, sería aventurado que esta Defensoría determinase cuáles y en qué medidas son insuficientes los recursos, y cuáles han de ser los criterios de priorización de la demanda, quedando extramuros de nuestra competencia estatutaria la organización y planificación de las políticas públicas que, no obstante, entendemos que contarán con una respuesta en el Plan Estratégico mencionado.

Ello no impide a esta Institución cumplir con su deber estatutario de velar por el derecho a la protección de la salud, en este supuesto, mental, en la medida en que pueda verse inadecuadamente satisfecho a través de los recursos, prestaciones y servicios organizados por los responsables públicos ni, cejar, en todo caso, en el compromiso de elevar a dichos responsables las dificultades que experimenta la ciudadanía y la percepción que nos trasladan asimismo los propios profesionales concernidos en la atención sanitaria a la salud mental.

Así las cosas, y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el artículo 29.1 de nuestra Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular a esa Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud, la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN: Adoptar las medidas que permitan la cobertura de las plazas estructurales de psiquiatras en la Unidad de Gestión Clínica de Salud Mental del Área de Gestión Sanitaria de Osuna de Osuna, a fin de mejorar la calidad asistencial y asegurar el acceso continuo y adecuado a los servicios de salud mental para toda la ciudadanía andaluza, especialmente de aquella afectada por los trastornos más graves.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo formula Resolución ante el Hospital Puerta del Mar por la que recomienda que se adopten las medidas organizativas oportunas para que se respete el plazo máximo previsto normativamente para la práctica de las intervenciones quirúrgicas y, en particular, se proceda a la intervención quirúrgica que precisa el interesado.

Asimismo recomienda que en los casos en los que se supere el plazo máximo establecido sin que la intervención quirúrgica se haya realizado, y siempre que no hayan concurrido circunstancias que determinen la suspensión del mismo o la pérdida de la garantía, se comunique a los ciudadanos la posibilidad de acudir a un centro privado para someterse a la intervención que precisan.

ANTECEDENTES

Desde esta Institución nos dirigimos al Hospital Puerta del Mar para interesarnos por la demora en la intervención quirúrgica que precisa el interesado, inscrito en el Registro de Demanda Quirúrgica desde el pasado 3 de mayo de 2023, circunstancia por la cual ya había reclamado directamente ante ese centro. En este sentido nos describía el afectado las molestias y los perjuicios personales y laborales que esta situación le estaba provocando.

Recibido el informe, se nos confirma la inscripción desde la citada fecha en lista de espera quirúrgica y se describe brevemente el seguimiento del paciente y la decisión de proceder a la intervención.

En última instancia, se señalan los criterios de programación de las intervenciones, sin poder estimar una fecha aproximada para la intervención que aguarda el interesado.

CONSIDERACIONES

PRIMERA. La Constitución española consagra en su Título I, artículo 43.1, el derecho a la protección de la salud como principio rector de la política social y económica que informa nuestro Estado Social y que en ocasiones trasciende el ámbito meramente prestacional por incidir en el derecho a la propia vida e integridad física de las personas, en cuanto derecho fundamental amparado en el artículo 15 de la Constitución.

Conforme al artículo 43.2, compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. De este modo, los poderes públicos vendrán obligados a garantizar las prestaciones y servicios que sirvan de soporte asistencial a la vida y salud de las personas, constituyendo con ello un elemento básico para alcanzar un eficaz sistema de bienestar caracterizado por altos niveles de protección, cohesión y justicia sociales a los que aspira nuestra sociedad. En la práctica, esta exigencia se traduce en la obligación de proporcionar a los ciudadanos una asistencia sanitaria universal, segura y suficiente, desde un punto de vista cuantitativo, que en su condición de servicio público habrá de observar los principios de legalidad, eficacia y eficiencia contemplados en el artículo 103.1 del texto constitucional.

Si bien el artículo 43 de la Constitución dirige un mandato genérico a los poderes públicos, este mandato remite necesariamente al marco competencial fijado en los artículos 148.1 21 y 149.1 16, sobre las atribuciones y competencias sanitarias de las comunidades autónomas y del Estado, respectivamente. En su virtud, el artículo 55 del Estatuto de Autonomía para Andalucía confiere a la comunidad autónoma andaluza la competencia de desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior.

En la actualidad, esta normativa básica se concreta en las disposiciones de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que en sede de su Capítulo I «De los principios generales», artículo 9, impone a los poderes públicos el deber de informar a los usuarios de los servicios del Sistema Sanitario Público de sus derechos y deberes, al mismo tiempo que el artículo 10.2, relativo a los derechos de los ciudadanos con respecto a las distintas Administraciones Públicas Sanitarias, reconoce el derecho a la información sobre lo servicios sanitarios a los que pueden acceder y sobre los requisitos necesarios para su uso. A su vez, el legislador estatal consagra en el apartado a) del artículo 4 de la Ley 16/2002, de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, el derecho de los ciudadanos a recibir asistencia sanitaria en su comunidad autónoma de residencia en un tiempo máximo, correspondiendo a las comunidades autónomas garantizar los tiempos máximos de acceso a tales servicios (art. 25).

Nuestra comunidad autónoma eleva a nivel estatutario, en su Título I «Derechos sociales, deberes y políticas públicas», en el artículo 22.2 g), el derecho de los pacientes y usuarios del sistema andaluz de salud a disfrutar de la garantía de un tiempo máximo para el acceso a sus servicios y tratamientos. Este derecho, sin embargo, ya había sido reconocido anteriormente con rango legal en el ordenamiento andaluz por el artículo 6.1 m) de la Ley 2/98, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, junto al derecho a disponer de información sobre los servicios y prestaciones sanitarias a que poder acceder y los requisitos necesarios para su uso (artículo 6.1 h). Como garantía de su efectividad, el artículo 9.2 de la Ley de Salud de Andalucía ordena al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía el desarrollo reglamentario del ejercicio de los derechos y obligaciones recogidos en la Ley, fijando de esto modo el alcance y el contenido específico de las condiciones de su ejercicio.

En la actualidad, el desarrollo reglamentario de la garantía de plazo de respuesta quirúrgica en el Sistema Sanitario Público andaluz se concreta en el Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, desarrollado por la Orden de 25 de septiembre de 2002, que establece normas para la aplicación de la garantía de plazo de respuesta quirúrgica y el funcionamiento del registro de demanda quirúrgica del Sistema Sanitario Público de Andalucía, Orden de 25 de septiembre de 2002, sobre procedimiento de pago de los gastos derivados de intervención quirúrgica en centros sanitarios privados por superación del plazo máximo de respuesta quirúrgica, y Orden de 20 de diciembre de 2006, que establece un plazo de 180 días naturales para los procedimientos incluidos en el Anexo I del Decreto.

De la normativa anterior se concluye, pues, que los pacientes y usuarios del sistema andaluz de salud tienen derecho a ser intervenidos en un plazo máximo de garantía de 180 días y que la eficacia de tal derecho dependerá, en gran medida, del buen funcionamiento de los servicios sanitarios.

SEGUNDA. El artículo 128 del Estatuto de Autonomía de Andalucía consagra la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz como una de las Instituciones de autogobierno de la comunidad autónoma en su condición de comisionado del Parlamento andaluz, designado por éste para la defensa de los derechos y libertades comprendidos en el Título I de la Constitución y en el Título I del Estatuto de Autonomía, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de las Administraciones públicas de Andalucía, dando cuenta al Parlamento.

Con ello, el pueblo andaluz confiere legitimidad democrática a la figura del Defensor del Pueblo para actuar como Institución de control externo sobre la Administración andaluza de modo que permita garantizar en última instancia la defensa de los derechos y libertades de los ciudadanos, así como asegurar el buen funcionamiento de la Administración en la satisfacción de los servicios de interés general cuya gestión que tiene encomendada.

La propia caracterización del Sistema Andaluz de Salud como sistema sanitario público de carácter universal al amparo del artículo 22.1 del Estatuto de Autonomía provoca que la prestación de la asistencia sanitaria sea uno de los ámbitos de mayor intervención de esta Defensoría, no solo en su condición de prestación satisfactoria del derecho a la protección de la salud en cualquiera de sus manifestaciones amparadas en el artículo 22 del Estatuto, sino también en cuanto se refiere al derecho de la ciudadanía a una buena administración consagrado en el artículo 31 y que comprende, entre sus múltiples manifestaciones, la garantía de resolución en un plazo razonable de sus asuntos, incluido los de índole asistencial, de forma motivada y congruente a través del procedimiento legalmente previsto que garantice la concordancia sustancial entre los datos relevantes, la fundamentación jurídica obrante en el expediente y el contenido de la decisión administrativa.

De este modo, el retraso en la respuesta sanitaria a la atención reclamada por los ciudadanos se rebela históricamente como un escollo común y recurrente en los sistemas sanitarios de carácter universal y financiados públicamente, al concurrir un desajuste entre la oferta de medios disponibles y la demanda. Por esta razón, las listas de espera juegan un papel primordial como indicador de la capacidad del sistema para gestionar la demanda de manera eficiente, así como de la percepción que la ciudadanía tiene de su sistema sanitario y de su capacidad para dar respuesta a las necesidades y las demandas de la población en materia de salud.

Esta problemática ha propiciado un severo incremento de los testimonios de la ciudadanía sobre el incumplimiento de la garantía de tiempo máximo de respuesta asistencial, especialmente en el segundo nivel de ordenación funcional de la atención sanitaria en lo referente al acceso a la primera consulta de asistencia especializada por derivación desde atención primaria y la práctica de intervenciones quirúrgicas, como hemos tenido ocasión de reflejar en nuestro reciente Informe de la anualidad 2023.

Sin embargo, este estado de cosas en nada puede justificar las excesivas demoras que acontecen en la práctica y que se traducen en un evidente deterioro de la atención sanitaria al obstaculizar el acceso efectivo a las prestaciones, con la enojosa carga de soportar un importante menoscabo de la salud de los ciudadanos, como sucede en el caso que ha dado lugar a la presente queja.

En virtud de lo expuesto, esta Defensoría considera procedente intervenir en la salvaguarda del derecho reconocido en el artículo 22.2 g), en relación con el artículo 31, ambos del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

TERCERA. Vistas las consideraciones jurídicas y competenciales anteriores, pasamos a centrarnos en la pretensión concreta del reclamante, que versa sobre la demora de intervención quirúrgica por cumplimiento del plazo máximo de garantía de respuesta.

En concreto, el interesado se encuentra pendiente de intervención quirúrgica de reparación de articulación, constando como fecha de inscripción en el Registro de Demanda Quirúrgica el 3 de mayo de 2023, sin que le haya sido comunicada a día de hoy la intervención programada.

Como ya hemos expuesto, las listas de espera son un problema común en todos los sistemas sanitarios públicos de carácter universal. Sin embargo, la responsabilidad de la Administración sanitaria no es otra que la de prestar una atención de calidad a los ciudadanos, por ello, el sistema sanitario público andaluz tiene la obligación de garantizar no solo el contenido nominal y funcional de las prestaciones, sino también su acceso efectivo en términos de tiempo y forma.

Esta Defensoría es consciente de las circunstancias excepcionales que el Sistema Andaluz de Salud está afrontando a raíz de la recuperación de la actividad asistencial como consecuencia de la crisis sanitaria derivada de la pandemia por COVID-19, además de convivir a día de hoy con los efectos que aún persisten de dicha situación de emergencia y que contribuyen a incrementar tanto la presión asistencial sobre los servicios públicos como los tiempos de espera para acceder a los mismos, pero es que en el presente caso el paciente se encuentra pendiente de intervención desde hace 425 días, es decir, 14 meses, superando con creces el plazo máximo de días fijado por ley. El hecho de que la petición de cirugía no incluya la consideración de la intervención como urgente o preferente y que, en consecuencia, permita una cierta demora, no significa que los pacientes tengan que someterse a tiempos tan prolongados de espera para ser atendidos y que además deban hacerlo sin conocer los motivos del aplazamiento de sus citas.

Por otra parte, en el informe remitido no consta la acreditación de haber ofrecido al paciente información sobre el derecho que le asiste de conformidad con el artículo 11 y 13 del Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, para solicitar la atención en un centro privado con cargo al Sistema Sanitario Público, pues, aun cuando la misma se supedita a la iniciativa del interesado, nada impide que el centro sanitario informe de dicha opción.

Por tanto, asistimos al incumplimiento del compromiso adquirido con la aprobación del Decreto aludido y posteriores Ordenes que modifican los plazos de respuesta, conforme a los cuales se pretende ofertar a la ciudadanía una garantía en los plazos de respuesta de atención quirúrgica, resultando claro y manifiesto que los instrumentos necesarios parecen no ser suficientes.

Lamentamos la persistencia de esta situación de la que tenemos conocimiento a través de las innumerables quejas que la ciudadanía nos hace llegar por incumplimiento del plazo de respuesta quirúrgica. No en vano, la asistencia sanitaria a tiempo en el nivel asistencial de atención especializada conforma el grupo de quejas ciudadanas más voluminoso de entre las materias de salud abordadas por esta Institución en cada anualidad, representando más del 25 % del total en el año 2023.

Por este motivo, y ante la constatación de tales retrasos, hemos de sugerir una reflexión sobre la necesaria adecuación de las medidas organizativas y asistenciales oportunas para respetar el plazo máximo previsto normativamente, y en la importancia de la debida información al usuario se le comunique la posibilidad de acudir a un centro privado para su realización cuando concurran los requisitos legales, ya que difícilmente podrá la ciudadanía ejercitar aquellos derechos cuyo alcance y contenido desconozca.

Es un tema ya tratado en numerosas quejas iniciadas no solo a instancia de parte, sino también de oficio sobre listas de espera quirúrgicas en la que por la Dirección General de Asistencia Sanitaria del SAS se emitió informe en el que hacía alusión una serie de medidas a adoptar, entre las que se establecía la de «comunicar al paciente que no ha sido intervenido en el plazo previsto en la normativa, que puede ser intervenido en un centro sanitario privado y que el Sistema Sanitario Público correrá con los gastos».

Esta situación obliga a la Administración sanitaria a buscar fórmulas que permitan seguir dotando de calidad al sistema sanitario con los recursos tanto personales como materiales indispensables, con el fin de implantar todas las medidas que sean necesarias para prestar una asistencia sanitaria adecuada, algo que forma parte de su competencia para la organización del servicio, y sin menoscabo de los principios de equidad, accesibilidad y calidad en la atención de los pacientes de cualquier especialidad independientemente de su lugar de residencia.

En suma, se trata de evitar esta situación de espera estructural ante las deficiencias organizativas y de recursos disponibles.

Por todo lo señalado y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el art. 29.1 de su Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular a esa Dirección Gerencia la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales, por entender vulnerados los siguientes preceptos y reglamento:

- Artículos 6.1.d) y 6.1.m) de la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía.

- Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, por el que se establece la garantía de plazo de respuesta quirúrgica en el Sistema Sanitario Público de Andalucía.

RECOMENDACIÓN 1, que se adopten las medidas organizativas oportunas para que se respete el plazo máximo previsto normativamente para la práctica de las intervenciones quirúrgicas y, en particular, se proceda a la intervención quirúrgica que precisa el interesado.

RECOMENDACIÓN 2, que en los casos en los que se supere el plazo máximo establecido sin que la intervención quirúrgica se haya realizado, y siempre que no hayan concurrido circunstancias que determinen la suspensión del mismo o la pérdida de la garantía, se comunique a los ciudadanos la posibilidad de acudir a un centro privado para someterse a la intervención que precisan.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz