El interesado exponía que había residido en Cataluña, donde le había sido reconocida la situación de dependencia, y aprobado un Programa Individual de Atención en el año 2010, siendo el recurso prescrito el de Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar (PECEF).
Al mudarse a Andalucía en 2013, por la administración andaluza se le comunicó que iniciaban de oficio la revisión del PIA, recibiendo, en abril de 2016, la resolución con la aprobación del nuevo PIA. Este nuevo Programa Individual de Atención extinguió la PECEF aprobada en Cataluña, que había dejado de percibirla en el mes de mayo de 2013, reconociéndosele a partir de ese momento el derecho a recibir el Servicio de Ayuda a Domicilio, pero nada se decía sobre las prestaciones correspondientes al período de mayo de 2013 a abril de 2016, por lo que presentó una reclamación que aún no había sido resuelta.
Una vez evaluado el informe solicitado a la Delegación Territorial de Igualdad, Salud y Políticas Sociales en Sevilla y dado traslado del mismo para alegaciones al interesado, éste se ratificó en su queja inicial, por lo que en virtud del artículo 29 de nuestra Ley reguladora se formula Resolución al citado organismo en el sentido de que inicie de oficio expediente de responsabilidad patrimonial a fin de determinar la posible responsabilidad de esa Delegación Territorial por el injustificado retraso en la aprobación del Programa Individual de Atención del interesado y, en su caso, se fije la indemnización que pueda corresponderle.
Nuevamente nos ponemos en contacto con esa Delegación Territorial, en relación con el expediente de queja que se tramita en esta Institución con la referencia del encabezamiento, Q 16/5004.
Una vez analizados los informes recibidos, puestos los mismos en relación con la documentación que obra en poder de esta Institución y con la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formular Resolución en base a los siguientes
ANTECEDENTES
1. Con fecha 23/08/2016 recibimos escrito de queja, presentado por D. ..., que expresaba que había residido en Cataluña y que en dicha Comunidad Autónoma le había sido reconocida la situación de dependencia, y aprobado un Programa Individual de Atención en el año 2010, siendo el recurso prescrito el de Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar (PECEF).
En el mes de marzo de 2013 decidió mudarse de Cataluña a Andalucía, concretamente a ..., en Sevilla. En la Generalidad de Cataluña le comunicaron que darían traslado de su expediente a la Junta de Andalucía, y que le abonarían aún tres mensualidades de la prestación que tenía reconocida, antes de darle de baja en la nómina de perceptores de dicha Comunidad Autónoma, por lo que estuvo percibiendo la PECEF hasta el mes de mayo de 2013.
En el ejercicio 2015 recibió un escrito remitido por la Junta de Andalucía, donde se le comunicaba que iniciaban de oficio la revisión del PIA. Posteriormente, el 24 de abril de 2016 recibió la resolución con la aprobación del nuevo PIA.
Este nuevo Programa Individual de Atención extinguió la PECEF que se le había aprobado en Cataluña, si bien había dejado de percibirla en el mes de mayo de 2013, reconociéndosele a partir de ese momento el derecho a recibir el Servicio de Ayuda a Domicilio, sin efectuar ningún pronunciamiento sobre las prestaciones correspondientes al periodo de mayo de 2013 a abril de 2016.
En el mes de mayo de 2016 presentó una reclamación que, en la fecha de presentación de la queja, aún no había sido resuelta.
2. Con fecha 26/08/2016 admitimos la queja a trámite y solicitamos a esa Delegación Territorial la emisión del correspondiente informe.
En respuesta a nuestra solicitud, el pasado 28/11/2016 recibimos informe emitido por esa Delegación Territorial, en el que se expresaba lo siguiente:
“De acuerdo con la normativa aplicable, como consecuencia de la solicitud formulada con fecha 6 de marzo de 2013, se inicia el procedimiento de revisión de oficio del PIA que termina con la aprobación mediante resolución del programa revisado (26/02/2016) y en consecuencia, la extinción del recurso que venía disfrutando antes del traslado del expediente por cambio de domicilio desde Tarragona hasta el municipio sevillano de … .”.
3. Tras trasladar el informe recibido al promotor de la queja, para que aportara las alegaciones que estimara oportunas, éste se ratifica en su queja inicial, manifestando además que que la situación creada supone, de facto, obstaculizar el ejercicio del derecho a la elección de residencia dentro de España, pues teniendo un derecho reconocido y consolidado, no solo se le ha extinguido sino que además durante un periodo de tres años no ha percibido prestación ni servicio alguno de los que le correspondían en función de la situación de dependencia que tenía reconocida.
CONSIDERACIONES
Primera.- Procedimiento para el traslado de personas en situación de dependencia entre Comunidades Autónomas.
El procedimiento para el traslado de expedientes entre Comunidades Autónomas cuando la persona dependiente cambia de Comunidad Autónoma de residencia, se encuentra desarrollado en el Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, establecidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.
Este procedimiento comprende los siguientes hitos (artículo 17):
- La persona beneficiaria que traslade su residencia al territorio de otra comunidad autónoma o a las Ciudades de Ceuta y de Melilla, está obligada a comunicarlo a la Administración que le haya reconocido el servicio o abone la prestación económica, en el plazo de 10 días hábiles anteriores a la fecha efectiva del traslado, salvo causas justificadas.
- La Administración de origen debe poner en conocimiento del Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO), como órgano coordinador, dicho traslado en el plazo máximo de 5 días hábiles siguientes a la fecha de entrada de la comunicación del traslado en el órgano competente, a través del Sistema de Información para la Autonomía y Atención a la Dependencia. El IMSERSO comunicará dicho traslado a la comunidad autónoma de destino, en el mismo plazo.
- La comunidad autónoma o las Ciudades de Ceuta y de Melilla de destino, deberán revisar el programa individual de atención en el plazo máximo de 60 días naturales, a contar desde la fecha en que tenga conocimiento de dicho traslado. La Administración de origen mantendrá, durante dicho plazo, el abono de las prestaciones económicas reconocidas y suspenderá el derecho a la prestación cuando se trate de un servicio, sustituyéndolos por la prestación económica vinculada al servicio.
- La comunidad autónoma o las Ciudades de Ceuta y de Melilla de destino comunicarán a la persona beneficiaria la situación en el plazo máximo de 10 días hábiles siguientes a la comunicación del traslado realizada por el IMSERSO a la misma y dará una respuesta a las necesidades de la persona en situación de dependencia de la forma más inmediata posible.
Pues bien, de la información aportada al expediente se desprende que el cambio de residencia del interesado fue notificado con fecha 06/03/2013, siendo posteriormente notificada de dicho cambio la Administración autonómica andaluza, aunque desconocemos la fecha exacta. Y no es hasta 2015, es decir, dos años después, cuando se inicia la revisión del expediente, que se viene a resolver en el mes de mayo de 2016, lo que supone que se han necesitado aproximadamente 38 meses para decidir la prestación correspondiente al interesado en esta queja el cual, conviene recordarlo, venía ya siendo beneficiario de una prestación económica para cuidados en el entorno familiar desde el año 2010.
Segunda.- Funcionamiento anormal de la Administración.
Los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común regulaban el instituto de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, a cuyo tenor los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Se exige que el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
Esta regulación se ha mantenido en lo sustancial en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, vigente desde el 2 de octubre de 2016.
Los Tribunales de Justicia y el Tribunal Constitucional han tenido la oportunidad de pronunciarse, en numerosas ocasiones, sobre los diversos aspectos que conforman el régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial y, particularmente, sobre la dilación en el desarrollo de los procedimientos.
Así, el Tribunal Supremo, establece con carácter general la necesaria concurrencia de varios requisitos para que se produzca responsabilidad patrimonial, que pueden sintetizarse, siguiendo la Sentencia de la Audiencia Nacional de 11 de noviembre de 2004, como sigue:
a) Producción, por acción u omisión, de una lesión patrimonial antijurídica y por tanto, resarcible. Esta lo será cuando el particular no tenga el deber de soportar un daño que sea imputable a la Administración, lo que ocurrirá cuando lo ocasione un agente de ésta, actuando en el ámbito de sus competencias, incluso cuando la acción originada es ejercida legalmente, pues cualquier conducta dañosa debe ser en principio indemnizada porque de otro modo se produciría un sacrificio individual a favor de una actividad de interés público, que en algunas ocasiones debe ser soportada por la comunidad.
b) El perjuicio, daño emergente o lucro cesante, debe ser efectivo, concreto, individualizado, y evaluable económicamente, sin que concurran causas de justificación que exoneren a la Administración, entre las que cabe citar solo la fuerza mayor y la conducta del propio recurrente, si es determinante de la producción del daño.
c) Carácter objetivo de la responsabilidad, sin que sea exigible realizar una referencia a la culpa del agente, pues la Administración responde del mal funcionamiento normal o anormal, de los servicios públicos, aunque el daño se produzca de forma involuntaria o como consecuencia del riesgo en la prestación de ciertos servicios. Ni siquiera es preciso probar que el servicio Público se ha desenvuelto de manera anómala, bastando que el riesgo inherente a su utilización haya sobrepasado los límites impuestos por los estándares de la seguridad exigibles conforme a la conciencia social. En definitiva, se trata de socializar los riesgos cuando se actúa en defensa de los intereses generales lesionando los particulares.
d) Que exista relación directa de causalidad entre el daño y la actuación de la Administración, pues el hecho que origina el daño debe ser en si mismo idóneo para ocasionarlo. La relación de causalidad debe entenderse en el marco de la responsabilidad objetiva, por lo que, como queda dicho, solo la fuerza mayor y la conducta dolosa o negligente del propio recurrente, si es determinante de la producción del daño, pueden romper el nexo causal.
e) Que se entable la reclamación dentro del año siguiente al momento de la causación de los perjuicios.
Particularmente en lo que se refiere a la responsabilidad patrimonial cuando se produce la dilación de un procedimiento administrativo, cabe reseñar la Sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de julio de 2012, que señala en su fundamento jurídico cuarto que:
“... el mero incumplimiento de los plazos procesales no es determinante de una dilación indebida. Así el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias, -STC 73/1992, de 13 de mayo y STC 93/2008, de 21 de julio- ha señalado que la dilación indebida que, " no se identifica con el mero incumplimiento de los plazos procesales" constituye un concepto jurídico indeterminado, cuyo contenido concreto ha de ser alcanzado mediante la aplicación, a las circunstancias específicas concurrentes en cada caso, de los factores objetivos y subjetivos que sean congruentes con su enunciado genérico. Estos factores -ha afirmado este Tribunal, siguiendo de cerca la Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos- pueden quedar reducidos a los siguientes: la complejidad del litigio, los márgenes ordinarios de duración de los litigios del mismo tipo, el interés que en aquél arriesga el demandante, su conducta procesal y finalmente, la conducta de los órganos judiciales y la consideración de los medios disponibles (SSTC. 223/88, 28/89 y 81/89).
Concluye dicho fundamento jurídico cuarto con la afirmación de que la existencia de dilaciones indebidas no resulta solo de la mera constatación de la duración total del proceso o la inobservancia de los plazos procesales, sino que es preciso efectuar un análisis del proceso para determinar las razones de tal duración y poder apreciar si se trata de dilaciones indebidas o responde a la naturaleza, características y alcance del proceso, la intervención o actitud de las partes o la disponibilidad de medios, ya que de ello deriva la imputación de los resultados a un funcionamiento anormal o a otros factores (STS de 29 de septiembre de 2009).
Más adelante esta misma sentencia viene a matizar que la doctrina constitucional expuesta sobre dilaciones indebidas, aun inicialmente contemplada para el procedimiento judicial (articulo 24.2 CE), es asimismo aplicable al procedimiento administrativo.
Así pues, aplicando estos factores de análisis al supuesto planteado en esta queja, se hace necesario valorar si el retraso de tres años en aprobar el nuevo PIA del interesado está justificado o no lo está, en función de la naturaleza, características y alcance del proceso, la intervención o actitud de las partes o la disponibilidad de medios.
Considerando los escasos elementos de juicio de que dispone esta Institución, dada la escueta información remitida, resulta difícil de justificar la dilación que se ha producido, ya que se trata de un procedimiento en el que la situación de dependencia ya estaba reconocida y existía un PIA aprobado que venía surtiendo efectos desde el ejercicio 2010 con lo que, en principio, la Administración andaluza solo tenía que mantener la prestación que había venido percibiendo el interesado o proponer alguna alternativa.
Como no disponemos, insistimos, de más datos, desconocemos si la intervención de los servicios sociales comunitarios se realizó en un margen de tiempo razonable, o si se puede imputar alguna dilación al interesado o se ha producido algún otro factor que justifique la dilación.
En cualquier caso, entendemos que esa Delegación Territorial debe revisar de oficio las circunstancias que se han producido en este expediente, a fin de determinar si se ha producido un funcionamiento anormal de la Administración pública que deba ser indemnizable para el particular afectado.
En este sentido, resulta ilustrativa la Sentencia de 13 de febrero de 2014 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, cuando expresa que:
“... no puede desconocerse que la prolongada, defectuosa y morosa tramitación del procedimiento encaminado a la determinación de los servicios y prestaciones a que hubiera tenido derecho la persona, reconocida como dependiente, genera derecho a indemnización -con base legal-, en los términos que pasamos a explicar, y en el bien entendido que dicho derecho nace y deriva de la responsabilidad patrimonial de la Administración por deficiente y anormal funcionamiento del servicio público.
(…) En conclusión, Juliana -persona dependiente- fue abandonada a su suerte durante todo el tiempo de tramitación del procedimiento -injustificadamente lento y falto de impulso-. Y concordamos con la precitada S. en cuanto concluye acreditado "un incumplimiento del plazo que reviste las notas de esencial y significativo, que tiene por causa un funcionamiento anormal de la Administración, incompatible con los estándares de razonabilidad y determinante (relación de causa/efecto) de que don ... no pudiera disfrutar de la ayuda concreta a que habría tenido derecho con un grado de certeza elevadísimo", y que "la acción de resarcimiento ejercitada debe prosperar, al mediar un supuesto generador y desencadenante del instituto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Publicas".
Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos formular a la Delegación Territorial de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de Sevilla, la siguiente
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los deberes legales recogidos en los preceptos recogidos en el cuerpo de la presente resolución y a los que se debe dar inmediato y debido cumplimiento.
RECOMENDACIÓN para que inicie de oficio expediente de responsabilidad patrimonial a fin de determinar la posible responsabilidad de esa Delegación Territorial por el injustificado retraso en la aprobación del Programa Individual de Atención del interesado y, en su caso, se fije la indemnización que pueda corresponderle.
Consideramos que actuando en la forma que propugnamos se lograría una mayor adecuación de la actuación administrativa a los principios de eficacia y de sometimiento pleno a la ley y al Derecho, previstos en el artículo 103 de la Constitución.
Asimismo, quedaría garantizado el derecho a una buena administración que comprende, entre otros, el derecho de los particulares ante las Administraciones Públicas a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable (artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía).
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
