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El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante el Ayuntamiento de Úbeda recomendando dar respuesta, a la mayor brevedad posible, al escrito presentado por la parte promotora de la queja con fecha 17 de agosto de 2017.

ANTECEDENTES

I. Con fecha 13 de septiembre de 2017 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por D (…) y D (...), a través de la cual nos exponía lo siguiente:

Que con fecha 17 de agosto de 2017 había formulado escrito ante el Ayuntamiento de Úbeda solicitando prórroga de concesión de licencia de ocupación de vía pública para explotación de quiosco.

Que a pesar del tiempo transcurrido, aún no habían recibido respuesta a su solicitud.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración que resolviese expresamente, sin más dilaciones, el escrito presentado por la parte promotora de la queja, informándonos al respecto.

III. A pesar de haber transcurrido un plazo más que prudencial desde la remisión de la mencionada solicitud y de haber reiterado la misma, hasta la fecha no se ha obtenido respuesta de ese organismo.

De tales circunstancias no cabe más que extraer la existencia de un reconocimiento tácito de la falta de respuesta denunciada por la parte promotora de la queja.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- De la obligación de resolver a cargo de la Administración Pública.

El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sobre Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y de notificarla en todos los procedimientos, sin perjuicio de que en el procedimiento intervenga prescripción, renuncia, caducidad o desistimiento, o bien la desaparición sobrevenida de su objeto, pues cuando concurran estas circunstancias habrá de dictarse dicha resolución en tal sentido. Quedan exceptuados de esta obligación exclusivamente los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, o los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

Debe añadirse que el apartado 6 del artículo 21 LPAC establece que «El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo», pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

Segunda.- Del silencio administrativo negativo.

Ante la falta de respuesta administrativa, debemos hacer referencia a la jurisprudencia creada en torno al control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso- administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados.

Puede citarse a tal efecto la Sentencia 72/2008, de 23 de junio de 2008, dictada por la Sala Primera del Tribunal Constitucional en el Recurso de amparo 6615-2005, Fundamento Jurídico 3:

«Se ha venido reiterando, conforme a esta jurisprudencia constitucional, que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; se ha declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, este Tribunal ha concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable —y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE—, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa.»

La institución del silencio administrativo negativo -a diferencia del silencio administrativo positivo, que tiene la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento- se configura por ley exclusivamente como una garantía para la defensa judicial de sus derechos por parte de los interesados. Por tanto, la Administración no queda eximida de su obligación de resolver, incluso, de modo que no queda sujeta al sentido del silencio.

Tercera.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 31) garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a los ciudadanos, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con una serie de principios, entre ellos lo de eficacia y sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente deberán respetar en su actuación los principios de servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos; participación, objetividad y transparencia; racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos; buena fe y confianza legítima, entre otros.

Parecidos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, se le formula a ese Ayuntamiento la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN concretada en la necesidad de dar respuesta, a la mayor brevedad posible, al escrito de solicitud presentado por la parte afectada con fecha 17 de agosto de 2017.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Recomendamos a los Ayuntamientos andaluces que realicen campañas de difusión para promover la presentación de solicitudes de bono social entre su vecindario y ofrezcan un servicio de información y asesoramiento para apoyo a su tramitación.

ANTECEDENTES

Esta Institución lleva tiempo reclamando la aprobación de una norma que, partiendo del reconocimiento del derecho de las personas a unos suministros mínimos en materia de energía, establezca unas garantías concretas para que nadie quede sin acceso a estos servicios por razones económicas y regule unos procedimientos concretos para hacer realidad esta garantía.

A falta de dicha norma, han sido las Administraciones públicas, especialmente las Entidades Locales, quienes han asumido la labor de ayudar económicamente a quienes no podían hacer frente al pago de sus facturas energéticas a fin de evitar el corte de suministro. A esta tarea se sumó la Junta de Andalucía facilitando financiación a los Ayuntamientos andaluces mediante el Programa extraordinario para suministros mínimos vitales.

También ha contribuido a solucionar muchas de estas situaciones la colaboración de algunas empresas suministradoras que, tras un acuerdo con la FAMP, elaboraron un modelo de convenio al que podían adherirse los Ayuntamientos que así lo desearan y que establecía un procedimiento para la suspensión de las órdenes de corte de suministro en caso de impago, a fin de dar tiempo a los Servicios Sociales para analizar la situación económica de la familia y buscar una solución al problema.

Por fin, a finales del año 2016 el Gobierno de la Nación aprobaba el Real Decreto Ley 7/2016, de 23 de diciembre, por el que se regula el mecanismo de financiación del coste del bono social y otras medidas de protección al consumidor vulnerable de energía eléctrica.

El bono social ya existía para personas físicas en su vivienda habitual, configurado como una protección adicional del derecho al suministro de electricidad.

En el modelo inmediatamente anterior a la actual regulación del bono social consistía en un descuento del 25 % sobre el PVPC en la facturación de determinados perfiles de consumidores. En concreto podían acogerse a este descuento:

- pensionistas, con 60 o más años de edad, del Sistema de la Seguridad Social por jubilación, incapacidad permanente y viudedad que perciban las cuantías mínimas vigentes en cada momento para dichas clases de pensión, así como los beneficiarios de pensiones del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez y de pensiones no contributivas de jubilación e invalidez mayores de 60 años.

- familias numerosas

- unidad familiar que tenga todos sus miembros en situación de desempleo

- cualquier persona física con potencia contratada inferior a 3 kW en su vivienda habitual.

Con el Real Decreto Ley 7/2016 se produce un cambio significativo en el modelo de protección al establecer una relación directa entre el nivel de renta y el disfrute del bono social. Se desvincula ahora de otras circunstancias como pudiera ser la situación de desempleo, que generaba situaciones de injusticia en una sociedad en la que impera el empleo precario y en la que estar laboralmente activo en muchos casos no puede asociarse a disponer de recursos suficientes para satisfacer necesidades esenciales.

También se fijan unos límites máximos de consumo para la aplicación de los descuentos del bono social a distintos colectivos de vulnerables atendiendo a sus características sociales y poder adquisitivo, y a los umbrales de renta.

Las bonificaciones que incluye la norma suponen deducciones sobre el PVPC, en función de los niveles de renta, aunque aún no los concreta. El precio resultante es el que se denominará tarifa de último recurso (TUR).

Asimismo el plazo de dos meses para suspender el suministro en caso de impago se amplía hasta cuatro meses para los consumidores vulnerables que se determinen reglamentariamente.

Se crea además como novedad una nueva categoría en la lista de suministros de energía eléctrica que tienen carácter de “esenciales”, añadiendo un nuevo apartado j) al artículo 52.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. Esto supone la excepción de la aplicación de las previsiones relativas a la suspensión del suministro.

Se trata de los suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a tarifas de último recurso y que estén siendo atendidos por los servicios sociales de las Administraciones Públicas competentes en relación con dichos suministros por hallarse, en atención a su renta, en riesgo de exclusión social.

Hubo que esperar al mes de octubre de 2017 para concretar los aspectos que permiten hacer efectivas las medidas de protección acordadas en dicha norma de rango legal. En concreto, se produce su desarrollo reglamentario mediante Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica (BOE núm. 242, de 7/10/2017). Este, a su vez, se desarrolla mediante Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre (BOE núm. 243, de 9/10/2017).

La norma reglamentaria define al consumidor vulnerable, así como los requisitos que debe cumplir y acreditar, atendiendo a sus características sociales, de consumo y nivel de renta.

Distingue así entre consumidor vulnerable y consumidor vulnerable severo, asignando deducciones sobre el PVPC del 25 % y 40 %, respectivamente. Además denomina consumidor en riesgo de exclusión social al consumidor que reúna los requisitos para ser vulnerable severo y que sea atendido por los servicios sociales, en cuyo caso la facturación de su suministro eléctrico correrá a cargo al 50 % de la Administración y del mecanismo de financiación en el que participan las empresas que desarrollan la actividad de comercialización de energía eléctrica.

CONSIDERACIONES

La Disposición transitoria primera del Real Decreto 897/2017 establecía que los consumidores acogidos al bono social previo dispondrían del plazo de seis meses, desde la fecha de entrada en vigor de la Orden ETU/943/2017, para acreditar la condición de consumidor vulnerable de conformidad con la nueva regulación (hasta el 10 de abril de 2018). Durante este plazo se les seguiría aplicando el descuento en la facturación conforme al régimen anterior.

La normativa reglamentaria establecía, en paralelo, obligaciones de información a las empresas comercializadoras para favorecer la difusión del cambio regulatorio entre la población y, particularmente, de las personas afectadas.

Según los datos aportados por el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital en el momento de tramitación del Real Decreto, el número de hogares que contaban con bono social eléctrico era de 2,44 millones (alcanzando a unos 7 millones de personas).

Un importante volumen de puntos de suministro que perderían el bono social serían los de potencia contratada inferior a 3kW (1,8 millones se habría calculado), ya que no estaba vinculado a criterios de renta.

Sin embargo el Ministerio puso de manifiesto que no variaría el cómputo global del bono social tras la nueva regulación sino que cambiaría el tipo de perceptores.

Así, según la memoria del Real Decreto 897/2017, se estimaba que el número de hogares que harían uso del bono social sería de aproximadamente 2,5 millones, fijando una “tasa de aceptación” del 45 %. Con este término se refería la memoria a que era improbable que la totalidad de personas que podrían acogerse al bono social fuese a solicitarlo, al requerir de la iniciativa particular para la acreditación del cumplimiento de requisitos.

Pese a estos datos, según información publicada en prensa recientemente, en el período transitorio posterior a la entrada en vigor del nuevo bono social sólo se habrían formulado 440.000 solicitudes (un 16 % de lo estimado).

Lo que se desconoce es cuántas de estas solicitudes se corresponden con las personas beneficiarias del antiguo bono social.

De estas solicitudes, hasta ahora sólo se habría aprobado el bono social a 170.000 consumidores. El Ministerio habría rechazado 32.000 por no cumplir requisitos (25.000 de Endesa y 7.000 de Iberdrola). El resto de solicitudes estaría pendiente de resolución o de entrega de documentación por parte del cliente.

El asunto de la documentación estaría motivando numerosas consultas y reclamaciones, algunas de las cuales incluso han llegado a esta Institución (p. ej. relacionadas con la firma de autorizaciones o el certificado de especiales circunstancias).

Precisamente por estos motivos el Ministerio ha aprobado la Orden ETU/361/2018, de 6 de abril, por la que se modifican los formularios de solicitud del bono social (BOE núm. 85, de 7 de abril de 2018).

Según su propia exposición de motivos, se clarifican aquellos epígrafes de la solicitud en los que el solicitante tiene que marcar una casilla para identificar su condición o para autorizar a la comercializadora o a la Administración a acceder a determinada información para la comprobación del cumplimiento de los requisitos. Del mismo modo se recoge de una manera más clara la documentación a aportar, en cada caso.

Asimismo, añade un nuevo plazo de seis meses para la actualización de datos de los consumidores acogidos al anterior bono social.

A la vista de estas circunstancias, esta Institución muestra su preocupación por el escaso volumen de solicitudes de bono social presentadas (440.000), así como concedidas (170.000) hasta la fecha.

Fundamentalmente porque la aplicación de las medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica aparece vinculada a la acreditación de los requisitos para tener la consideración de consumidor vulnerable, en los términos establecidos por la normativa eléctrica.

Nos cuestionamos si el escaso número de solicitudes de bono social formuladas respecto de las previstas (2,5 millones de hogares, que recordemos sólo representarían el 45 % de los que podrían acogerse) podría estar motivado por la falta de información adecuada y comprensible.

En cuanto al escaso porcentaje de solicitudes aprobadas respecto de las presentadas hasta la fecha entendemos que se trata de una cuestión vinculada a la complejidad del procedimiento.

Ya anticipábamos en nuestro Informe Anual al Parlamento andaluz, correspondiente al ejercicio 2017, que la puesta en marcha de los nuevos mecanismos de protección sería compleja en cuanto a la acreditación de circunstancias personales.

A nuestro juicio los datos expuestos vienen a poner de manifiesto este hecho, reclamando la adopción de medidas de apoyo necesarias para facilitar la tramitación de la solicitud de bono social a las posibles personas beneficiarias de sus medidas de protección.

Teniendo en cuenta que las personas usuarias de los Servicios Sociales comunitarios son las que conforman el grupo más necesitado de protección, suponemos que las Unidades de Trabajo Social estarán desarrollando tareas informativas y de apoyo para la presentación de solicitudes de bono social eléctrico.

No obstante la descripción del consumidor vulnerable y consumidor vulnerable severo podría no encajar con el perfil de personas usuarias de los servicios sociales.

En este sentido consideramos necesaria la realización de campañas de difusión para promover la presentación de solicitudes de bono social entre las personas cuyo perfil encaje en la descripción de consumidor vulnerable de electricidad.

Asimismo, creemos oportuno crear unidades administrativas específicas a quienes se pudiera encomendar un servicio de atención a la ciudadanía, sin perjuicio de los deberes de información y de atención a reclamaciones que corresponden a las empresas comercializadoras de electricidad.

Dado que nos encontramos ante la prestación de un servicio eléctrico en un mercado liberalizado, entendemos que las Administraciones con competencia en materia de protección a las personas consumidoras pueden desplegar sus funciones de asesoramiento e información a quienes acudan a sus dependencias.

Este servicio entendemos que permitiría reducir la conflictividad que viene presentando la tramitación de solicitudes de bono social, lo cual debe tener su reflejo en las reclamaciones ante los servicios de consumo a quienes el Real Decreto 897/2017 encomienda resolver las discrepancias existentes entre consumidor y comercializadora en torno a comprobación de los requisitos para la aplicación del bono social.

Consideramos que los Servicios de Consumo de la Junta de Andalucía, los municipios que cuenten con OMIC y los demás puntos de información al consumidor se presentan como cauces idóneos para facilitar el ejercicio de sus derechos a los consumidores que puedan acogerse al bono social.

Dicha tarea podría venir complementada por el mismo servicio de atención a la ciudadanía que pudiesen prestar las Delegaciones Territoriales de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo, como Administración competente en materia de energía en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma.

No obstante un sector importante de la población, residente en núcleos rurales más pequeños, no cuentan con puntos de información al consumidor cercanos ni tienen fácil acceso a los servicios periféricos de la Junta de Andalucía correspondientes a las Consejerías de Salud (Servicios de Consumo) y Empleo, Empresa y Comercio (Delegaciones Territoriales antes citadas).

En estos casos, las Diputaciones Provinciales deberían asumir una labor de asistencia municipal para facilitar a dicha población el asesoramiento que precisen en relación con el proceso de solicitud de bono social eléctrico.

Esta asistencia podría prestarse directamente por personal dependiente de la Diputación Provincial, que se desplazaría a los municipios que así lo soliciten, o mediante acuerdos con asociaciones de defensa de las personas consumidoras para que presten este servicio de asesoramiento en los municipios interesados.

Al objeto de trasladar todas estas propuestas se considera oportuno desarrollar la presente actuación de oficio, de acuerdo con lo establecido en el art. 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz.

En la actuación de oficio hemos sugerido a la Dirección General de Consumo que se habiliten cauces de información y asesoramiento oportunos a las posibles personas beneficiarias del bono social por parte de los Servicios de Consumo. A la Dirección General de Industria, Energía y Minas hemos requerido la colaboración en esta tarea, a través de las Delegaciones Territoriales de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo.

A las Diputaciones Provinciales hemos sugerido que se articule la asistencia necesaria a los municipios de su territorio en relación con el proceso de solicitud de bono social eléctrico por parte de las posibles personas beneficiarias, a fin de prestarles la información y asesoramiento oportunos.

Igualmente hemos solicitado a la FAMP que adopte las medidas oportunas para difundir entre los municipios andaluces las ventajas del bono social eléctrico, los requisitos para su obtención y la conveniencia de que ofrezcan un servicio de atención a la ciudadanía, bien a través de los Servicios Sociales comunitarios o bien a través de otras unidades específicas.

Finalmente, valorando que sería necesaria una campaña de difusión informativa generalizada a través del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, hemos trasladado una petición al Defensor del Pueblo estatal por si considera oportuno iniciar las correspondientes actuaciones ante dicho órgano.

Por cuanto antecede el Defensor del Pueblo Andaluz, de conformidad con lo establecido en los artículos 1.1 y 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de la Institución, ha resuelto formular la presente Resolución de posicionamiento respecto de los Ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en aplicación de lo establecido en el Art. 29.1 de la citada Ley

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN: Para que ese Ayuntamiento realice campañas de difusión para promover la presentación de solicitudes de bono social entre su vecindario y les ofrezca un servicio de información y asesoramiento para su tramitación a través de los Servicios Sociales, los puntos de información al consumidor u otras unidades administrativas.

Consideramos que se encuentra afectado el derecho a la protección de las personas consumidoras que garantiza el artículo 27 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y que el artículo 51 de la Constitución española define como uno de los principios que deben regir la actuación de las Administraciones públicas.

Igualmente entendemos que la garantía de determinados suministros esenciales resulta parte inalienable del derecho de toda persona a una vivienda digna y adecuada (artículos 47 de la Constitución Española y 25 del Estatuto de Autonomía para Andalucía) y condición necesaria para el debido respeto a la dignidad humana (artículo 10 CE).

Lo que le trasladamos a los efectos de hacer llegar a esa Entidad Local el posicionamiento de esta Institución en relación con el presente asunto y con la confianza de que la medida propuesta será aceptada y llevada a debido cumplimiento por esa Corporación.

Ver actuación de oficio.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz