ANTECEDENTES
La tramitación del presente expediente de queja ha permitido realizar un análisis de la situación que pesa sobre el Juzgado de lo Mercantil de Cádiz, a través del detenido informe que nos ofrecen en relación con la situación general de la jurisdicción mercantil en todos sus órganos judiciales de Andalucía.
En dicha respuesta se ratifican la información, datos y criterios que ya hemos tenido la oportunidad de analizar con motivo de sendas quejas de oficio seguidas en relación con la situación particular de los Juzgados de lo Mercantil de Málaga y de Sevilla. La situación del Juzgado gaditano es, por tanto, perfectamente encuadrable en la valoración que hemos argumentado para las anteriores demarcaciones.
Aun siendo reiterativos, el análisis que nos hemos propuesto abordar de la situación del Juzgado de lo Mercantil de Cádiz nos lleva a deducir la necesidad acreditada de formular igualmente las valoraciones y medidas que, en su día y con motivo de los supuestos de Málaga y Sevilla, expresamos ante esa Consejería en forma de Resolución.
Analizado el contenido de su información, hemos de ofrecerles a la luz de los datos, las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- La cumplida y detallada información de la Consejería viene a situar cuantitativamente, en base a los indicadores de análisis que emplea el sistema judicial, la situación que pesa en las actividades asignadas al Juzgado de lo mercantil de Cádiz.
Efectivamente, aluden en su comunicación a la constatación de una creciente carga de trabajo en ese órgano judicial, con incrementos porcentuales de asuntos que elevan en exceso las previsiones asignadas. Tales incrementos de asuntos explican, ciertamente, el volumen de trabajo que se residencia competencialmente en este órgano, cuya respuesta carece a todas luces de la capacidad para absorber, en términos de suficiencia, la gestión y resolución de los asuntos acorde con parámetros aceptables de servicio.
Sencillamente; mantener un órgano con una sobrecarga de asuntos superada en un 413% sin las reacciones imprescindibles es una perfecta desatención a las responsabilidades que asume el servicio de prestar Justicia.
Pero es que además nos encontramos ante una situación generalizada de graves dilaciones, consolidada a lo largo de estos últimos años, y que se confirmaría en los datos que se ofrezcan respecto del cierre del ejercicio 2015.
Segunda.- Un aspecto añadido vendría a detenerse en las medidas que, de manera específica, ha acometido esa Consejería de Justicia e Interior desde su particular ámbito de decisión y competencia. El relato de su informe incide en la puesta a disposición de una serie de puestos de refuerzo a través de personal administrativo interino que se distribuye entre los órganos judiciales de Andalucía, según los criterios o razones de prioridad que se indican en su escrito. En concreto 1 Gestor y 2 Tramitadores del Servicio de Apoyo de la Audiencia Provincial.
Con mayor extensión, destacamos su información acerca de la existencia de 132 plazas para el ámbito territorial andaluz, que se asignan atendiendo a las cargas de trabajo e indicadores de pendencia y congestión de asuntos, y concretando las medidas que se han acordado para el Juzgado de lo Mercantil nº 1 de Cádiz.
Del mismo modo, nos anuncian las limitaciones de índole presupuestaria que penden a la hora de disponer de estos recursos, en aplicación de los mandatos recogidos por las respectivas leyes de restricción de gasto, insistiendo en la imposibilidad de incrementar el número neto de estas dotaciones para plazas de refuerzo. Según nos informan, acordar una plaza de refuerzo obligaría a detraer otra plaza ya asignada a un órgano judicial previo, para no aumentar el límite de 132 plazas autorizadas.
En suma, y aunque nos señalan medidas de refuerzo, hemos de colegir que los resultados obtenidos en su conjunto no presentan cambios significativos de mejora que permitan dedicarle una valoración satisfactoria en orden a la consecución de unos objetivos que debieran alcanzar la superación o, al menos, una perceptible mejora de la situación.
Hemos de insistir en nuestro reconocimiento del esfuerzo profesional y dotacional que implica este reducto de medidas de refuerzo acordadas, pero, de inmediato, constatamos que el objetivo ceñido a la superación de las necesidades del Juzgado de lo Mercantil de Cádiz no ha podido ser alcanzado a la luz de los resultados ofrecidos.
Los datos y el análisis del escaso efecto de estas medidas concluyen una grave situación que parece encontrar su dificultad en la propia dimensión de la organización judicial mercantilista, más que en aspectos puntuales de naturaleza tramitadora. De hecho, la información ofrecida destaca que “Los puestos de plantilla de los juzgados son homogéneas en todos estos órganos y coinciden con la mayoría de los Juzgados de Primera Instancia de Andalucía”.
No obstante, a la hora de indagar otras vías de solución, sí se han elaborado argumentos a favor de una mejor redistribución de las plantillas previstas para cada órgano judicial. En la Memoria del TSJA aludida se habla de “abordar sin más dilaciones una reordenación de efectivos y una nueva Relación de Puestos de Trabajo adecuada a la situación actual de los órganos judiciales de nuestra Comunidad Autónoma”. Se trataría de derivar efectivos a los destinos más necesitados de refuerzos de personal gracias a las plazas que serían amortizables de otros órganos cuyas cargas de trabajo permiten una nueva adscripción o destino.
En todo caso, hemos de concluir de nuevo que las medidas de refuerzo funcionariales destinadas a este órgano judicial no han logrado revertir la situación de graves dilaciones que pesan sobre los rendimientos del Juzgado gaditano, por lo que los problemas que se han descrito sobre el servicio prestado a justiciables y profesionales de la Administración de Justicia ofrecen un pronóstico de persistir y con una tendencia altamente probable de colapsar en un futuro inmediato según los indicadores tan graves de pendencia y aumento de carga de trabajo ofrecidos.
Más allá de estos datos e indicadores, valga la reflexión final que ofrece el TSJA en la Memoria de 2013 en su apartado 3.5.4. (página 165): ”Estos datos revelan una situación de los Juzgados de lo Mercantil dramática, muy próxima al colapso de los mismos y denotan una imperiosa necesidad de arbitrar medidas que permitan invertir la tendencia de aumento de asuntos pendientes cada año (alguno desde hace varios años) que, a la vista está, no han servido para paliar los efectos de la sobrecarga de entrada de asuntos producida de forma casi constante desde 2008. Va a ser necesario, por tanto, incrementar estas medidas de refuerzo y, al mismo tiempo, replantear las mismas para intentar reducir la enorme pendencia acumulada”.
Tal diagnóstico, con ser terrible, no presenta un cambio sustancial en la siguiente Memoria de 2014, ni tenemos noticias de que el actual ejercicio ofrezca novedades. Antes al contrario, las quejas referidas a este Juzgado gaditano siguen llegando y reproduciendo la grave situación analizada.
Tercera.- Hemos de reiterar en este análisis la valoración que podemos considerar como más decisoria; y es la manifiesta carencia del número de órganos judiciales necesarios para atender la carga de trabajo asumida por los juzgados mercantiles andaluces.
Recordemos que el indicador medio que ha sido adoptado por el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) para la tipología de estos órganos es la asignación de una ratio de entrada de asuntos al año en una horquilla de 333 a 399 casos por juzgado mercantil.
Entendemos, a falta de otros criterios que desmientan este indicador o ratio, que, con la situación actual de litigiosidad adscrita a las competencias del Juzgado mercantil de Cádiz, no podrá ser ofrecida la atención y servicio que se exige de este órgano y, desde luego, no ha sido atendida en los últimos ejercicios en los que se han volcado unas cifras de asuntos perfectamente sobrepasada a sus capacidades de tramitación y de resolución.
Atendiendo a las informaciones que nos ofrecen, la creación de nuevos órganos judiciales es la medida ineludible no ya para superar la situación actual, sino para disponer de unos niveles organizativos mínimos e imprescindibles susceptibles de impartir justicia en la materia mercantil dentro de la demarcación judicial de Cádiz.
Las cifras que hemos tenido la oportunidad de analizar evidencian las causas de esta situación, y que expresan una manifiesta sobrecarga de trabajo. Las cifras aluden a una media de 2,047 asuntos por año y órgano en el Juzgado gaditano. Unas cifras absolutamente dispares e inadecuadas con el módulo fijado en esa horquilla que pone su límite máximo en 399 asuntos de entrada por año, según se establecen los acuerdos del Pleno del CGPJ.
Y hemos de añadir que la continua alusión al módulo de entrada de asuntos por año, o a otros indicadores, no deja de ser un imprescindible criterio objetivo de referencia a la hora de establecer con magnitudes medibles y objetivas la organización y funcionamiento de estos órganos judiciales. La fijación de las cargas de trabajo para los juzgados —sea cual sea su naturaleza— son un presupuesto clave a la hora de asignar una coherente disposición de medios personales y materiales que permitan, finalmente, ofrecer el servicio de juzgar y hacer cumplir lo juzgado que constitucionalmente les corresponde.
Dicho en otro sentido en términos ya empleados por este Defensor del Pueblo Andaluz; una sistemática desatención a estos módulos y la ausencia de respuestas correctivas eficaces sólo podrá acarrear una disconformidad con los niveles objetivos de los desempeños establecidos y, desde luego, la omisión de los deberes de calidad y servicio que se espera de estos órganos judiciales.
La propia Memoria, desde 2013, del Tribunal Superior de Justicia fija en una nueva plaza judiciales a crear en los juzgados de lo Mercantil de Cádiz como medida “mínimamente válida y asumible en la actualidad” (página 193).
Hemos de entender que estas posiciones, que sustancialmente coinciden con las informaciones vertidas desde la Consejería, constituyen la plataforma argumental para la elaboración de las propuestas de nuevos órganos judiciales que se elaboran por la Comisión Mixta de Cooperación y Coordinación para ser elevada ante la Administración Central. No obstante, a pesar de las motivaciones que se detallan ―y que nacen desde los testimonios y datos de instituciones, colectivos profesionales y ciudadanos afectados por esta situación―, hemos de concluir la escasa receptividad del Gobierno de la Nación para adoptar las medidas sobradamente fundadas y tantas veces propuestas.
Al día de la fecha contamos con un criterio formalmente expresado en el preámbulo del Real Decreto 918/2014 (BOE 265, de 1 de Noviembre) aplicable para el presente año de 2015. La norma declara:
“La Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial, en su artículo 20.1 faculta al Gobierno para modificar el número y composición de los órganos judiciales establecidos en dicha ley, mediante la creación de Secciones y Juzgados y regula en su artículo 2.bis la figura del juez de adscripción territorial en los Tribunales Superiores de Justicia. Así, al amparo de esta habilitación legal, corresponde al Gobierno la creación de nuevas unidades judiciales y plazas de juez de adscripción territorial, con la finalidad de que la planta judicial sea idónea para atender las necesidades de la Administración de Justicia, y garantizar así a los ciudadanos la efectividad de la protección judicial de sus derechos.
Por razones presupuestarias para reducir el déficit público, en los años 2011, 2012 y 2013 no se ha procedido la creación de nuevas unidades judiciales, por lo que la planta judicial no se ha incrementado en estos años mientras que, por el contrario, han seguido incorporándose nuevos miembros de la carrera judicial, como consecuencia de la convocatoria de pruebas selectivas de acceso, proceso necesario para afrontar el número de procedimientos judiciales existentes e igualar el promedio de número de jueces por número de habitantes con otros países de nuestro entorno.
Esta situación ha originado un desequilibrio entre los miembros de la carrera judicial que se encuentran en activo y el número de unidades judiciales creadas en la planta judicial y de plazas de juez de adscripción territorial que se les pueden ofertar, existiendo un déficit de ambas para poder asignar una plaza a todos los miembros de la carrera judicial en servicio activo. Ello ha generado un elevado número de jueces en expectativa de destino, cuya situación es preciso regularizar, mediante la creación de plazas.
Esta creación no conlleva incremento presupuestario, criterio que ha sido determinante al concretar las plazas que se crean en el presente real decreto, puesto que lo que se pretende es destinar definitivamente a los miembros de la carrera judicial que no disponen de plaza y actualmente desarrollan las funciones que le son propias a través de diferentes figuras reguladas en nuestro derecho orgánico judicial, como las comisiones de servicio, los refuerzos, o las sustituciones”.
Tras esta explicación, el Real Decreto para todo el territorio nacional se limita a la creación de determinadas secciones y tres juzgados de lo penal (en Huesca, Palma y Tortosa).
Las manifestaciones expresadas por las respectivas Memorias de los Tribunales Superiores de Justicia, entre las que hemos destacado al TSJA, y que son recogidas en las aportaciones del propio Consejo General del Poder Judicial, no encuentran medidas coherentes entre los objetivos proclamados en el Real Decreto 918/2014 de atender las necesidades de nuestra Administración de Justicia. Y, desde luego, su contenido está perfectamente alejado de la motivación que alude esta norma en su primer párrafo de que la “planta judicial sea idónea para atender las necesidades de la Administración de Justicia, y garantizar así a los ciudadanos la efectividad de la protección judicial de sus derechos”.
Por ello, la persistencia de la situación actual sin reacción ante estas medidas de creación de un nuevo Juzgado de lo Mercantil no produce más que una manifiesta desatención ante las necesidades acreditadas, el agravamiento de los datos de pendencia y el colapso acumulado hacia los nuevos asuntos que continúan entrando en este único juzgado.
Haciendo nuestras las motivaciones expresadas por las Memorias Anuales citadas y por las informaciones analizadas desde esa Consejería, ni la planta judicial es idónea, ni su organización garantiza la efectividad de la protección judicial de los derechos de los justiciables. A la vista de la situación analizada, cualquier referencia a los estándares de calidad de servicios, plazos procesales o derechos reconocidos en la Carta de Servicios del Consejo General del Poder Judicial, quedan degradados a una vaga referencia perfectamente opuesta a las capacidades de respuesta que puede ofrecer el Juzgado de lo Mercantil en Cádiz.
Somos conscientes de la compleja distribución competencial que presenta nuestro sistema judicial en su conjunto. Pero, por cuanto respecta al proceso de creación de órganos judiciales que ya hemos comentado, las fases previas de estudio de propuestas y tramitación de las necesidades estimadas, desde el rigor y la adecuada metodología, merecen ser transmitidas con un especial ahínco y reivindicadas en el marco de una lealtad institucional que no empece la decidida puesta de manifiesto de estas soluciones inaplazables para que resulten justamente atendidas.
Sencillamente, porque la organización y planta de los Juzgados de lo Mercantil de Málaga amenaza con no poder garantizar el derecho constitucional a merecer una tutela judicial efectiva y a un proceso con las debidas garantías y sin dilaciones indebidas, en los términos recogidos en el artículo 24 de la Constitución.
Cuarta.- En suma, los hechos que nos han relatado en sus quejas muchas personas y profesionales sobre el funcionamiento del Juzgado de lo Mercantil de Cádiz han adquirido la categoría de ejemplos veraces y ajustados que acreditan una grave situación de dilaciones e inadecuado funcionamiento de este órgano. Nuestras investigaciones han ratificado unos señalamientos que se alargan en el tiempo con plazos que sobrepasan los tres años para citar a juicio.
Todas las informaciones que hemos requerido para comprobar el alcance de estas quejas ratifican la gravedad de la situación. Los datos ratifican la situación de un número de asuntos que sobrepasa con creces los módulos de carga de trabajo y que dibujan un resultado muy preocupante a pesar del extremo esfuerzo que se vuelca. La propia Consejería califica la situación de “alta pendencia y elevada carga de trabajo”, que apenas pueden despertar medidas que “de alguna manera coadyuven a reducir los niveles de pendencia y litigiosidad”. Y el mismo TSJA ratifica en sus sucesivas memorias “una situación dramática de los Juzgados de lo Mercantil y denotan la imperiosa necesidad de arbitrar medidas que permitan invertir la tendencia de aumento de asuntos pendientes cada año”.
Las medidas paliativas acordadas no han corregido la situación. En cambio, las soluciones están perfectamente definidas y propuestas pero no se han adoptado, ante la negativa a la creación de nuevos órganos judiciales.
Ante todo ello, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz entiende que el problema es de tal magnitud que merece acaparar las prioridades de las discusiones y asuntos que ocupan un lugar preferente en las agendas institucionales o políticas.
No podemos postergar por más tiempo las reacciones firmes y argumentadas que aguardan la sociedad andaluza y los operadores jurídicos para revertir esta situación y, por ello, el Defensor del Pueblo Andaluz no debe dejar de manifestar su criterio en orden a perseguir las soluciones sobradamente acreditadas, legalmente previstas y socialmente inaplazables.
A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha acordado dirigir a esa Consejería de Justicia e Interior las siguientes
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA, para que conforme a los criterios acordados por el Tribunal Superior de Justicia en el seno de la Comisión Mixta de Cooperación y Coordinación, y oído el Consejo General del Poder Judicial, se promuevan todas las iniciativas de impulso y convicción ante el Gobierno de la nación para la creación de, al menos, un nuevo Juzgado de lo Mercantil en Cádiz.
RECOMENDACIÓN, a fin de que se evalúen las necesidades de las plantillas y dotaciones de personal destinando los puestos de trabajo acordes con las cargas y funciones asumidas por el único Juzgado de lo Mercantil de Cádiz, mediante la adecuada distribución de los mismos.
Como hemos explicado anteriormente, hasta aquí la Resolución que formalmente procede dirigir a partir del caso singular del Juzgado de lo Mercantil de Cádiz. Como pueden observar, no añadimos las previsiones establecidas en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz requiriendo su posicionamiento formal, ya que hemos tenido la oportunidad de estudiar la respuesta ofrecida por esa Consejería con motivo de las quejas análogas tramitadas sobre los juzgados mercantiles de Málaga y Sevilla.
En estas respuestas hemos deducimos, por lo que respecta a la creación nuevos Juzgados de lo Mercantil, que estas peticiones serán evaluadas a través de los mecanismos de estudio y valoración que han sido motivo de extenso comentario en la resolución dictada por este Defensor así como en su propia respuesta. Aceptando formalmente el sentido de nuestra Sugerencia de promover la creación concretamente de un nuevo órgano judicial mercantiles para Cádiz, quedamos pues atentos a las iniciativas que se adopten y su posterior resultado, por más que resulte difícil olvidar que tales peticiones han sido sucesivamente desatendidas por el Gobierno de la Nación a quien compete la creación de tales órganos.
Y, en cuanto a las medidas de aumento del personal destinado a estos órganos nos comunican la “valoración positiva” de la Recomendación de ampliar los medios personales funcionariales conforme a los estudios de necesidades y cargas de trabajo de este juzgado. Pero, de inmediato hemos de añadir los severos condicionantes que nos ofrecen en relación al procedimiento establecido para ello, así como a las restricciones de índole presupuestario que anticipan una escasa, por no decir, nula operatividad en la aplicación efectiva de esta Recomendación.
Finalmente, y a la vista de todo lo actuado, hemos de ratificarnos en la oportunidad de iniciar en su día la actuación de oficio para analizar en profundidad la situación del Juzgado de lo Mercantil de Cádiz. Una situación que nos hace ratificarnos en la valoración de que “No podemos postergar por más tiempo las reacciones firmes y argumentadas que aguardan la sociedad andaluza y los operadores jurídicos para revertir esta situación y, por ello, el Defensor del Pueblo Andaluz no debe dejar de manifestar su criterio en orden a perseguir las soluciones sobradamente acreditadas, legalmente previstas y socialmente inaplazables”.
Ver asunto solucionado o en vías de solución
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
