El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Diputación de Granada, y ante la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía para que se garantice al personal Auxiliar del Servicio de Ayuda a Domicilio de Guadahortuna la percepción puntual de su salario con regularidad mensual, removiendo las deficiencias que obsten a una gestión ágil y eficaz del sistema de liquidación mensual aplicado.
Asimismo, recomienda que se propicie un análisis del vigente sistema de liquidación mensual del Servicio de Ayuda a Domicilio del Sistema de la Dependencia, a fin de determinar sus incidencias y, conforme a las conclusiones resultantes, se determinen las mejoras que deben adoptarse en su gestión o las consecuencias a que las mismas hayan de dar lugar para su superación.
ANTECEDENTES
1. Con fecha 15/01/2019 recibimos escrito de queja, cuya promotora, en su nombre y en representación del colectivo de Auxiliares de Ayuda a Domicilio en el municipio de Guadahortuna, conformado por un total de diez trabajadoras, compareció ante este Comisionado parlamentario para denunciar los retrasos que se producen en el pago de sus salarios por los servicios que prestan, es decir, por su desempeño profesional.
Explicaba la interesada que el colectivo de Auxiliares en cuestión es contratado por el Ayuntamiento de Guadahortuna, con cargo a la financiación que con esta finalidad recibe desde la Diputación Provincial de Granada y que en los últimos tiempos venían padeciendo muchos retrasos en el percibo mensual de su nómina, a cuyo efecto ilustraba esta afirmación con la aseveración de que en enero de 2019 tenían impagados los salarios devengados desde el anterior mes de octubre de 2018, así como que durante dicha anualidad venían cobrando cada cuatro o cinco meses, es decir, sin ninguna regularidad.
Esta situación les había llevado a registrar un escrito dirigido a la Alcaldía de 12 de diciembre de 2018, solicitando la adopción de las medidas oportunas.
2. Admitida a trámite la queja, esta Institución acordó requerir la emisión del preceptivo informe, inicialmente al Ayuntamiento de Guadahortuna y, sucesivamente, a la Diputación Provincial de Granada así como a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía.
3. El Ayuntamiento de Guadahortuna evacuó el requerimiento mediante escrito de mayo de 2019, en el que confirmando el retraso en el pago de los salarios de las Auxiliares de Ayuda a Domicilio, informó de las actuaciones realizadas por el Consistorio, consistentes en trasladar las incidencias a la Diputación Provincial, de la que habían recibido comunicación verbal de que se trataba de un retraso de la financiación en cadena, es decir, de la Junta de Andalucía a la Diputación, y, por ende, de esta al Ayuntamiento. Añadiendo que tratándose el Servicio en cuestión de una competencia delegada en el Ayuntamiento, el ente local anticipa la nómina cuando le resulta posible conforme a las condiciones de su tesorería. En cuanto a la situación en ese momento, refirió que el “3 de mayo la Diputación realizó el ingreso del mes de diciembre de 2018”, que se destinó al pago de las nóminas del mes de febrero de 2019, puesto que las devengadas en diciembre y enero habían sido anticipadas por el Ayuntamiento”.
4. La Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, tras aludir a la Orden de 15 de noviembre de 2007, reguladora del Servicio de Ayuda a Domicilio en Andalucía, para reseñar que se trata de un servicio de titularidad pública cuya organización es competencia de las Corporaciones Locales de Andalucía, por gestión directa o indirecta y, en el caso, concreto, competencia de la Diputación Provincial de Granada por prestarse en una población inferior a 20.000 habitantes, descendió a su financiación, cuya fuente residenció en la aportación confluente de la Administración General del Estado, la de la Comunidad Autónoma andaluza y, desde luego, las aportaciones proporcionales de las personas usuarias del servicio.
Dentro del convenio suscrito para garantizar su prestación entre la Consejería competente en materia de servicios sociales y, en este caso, la Diputación Provincial de Granada, reconoció que corresponde a la Corporación Local la prestación del servicio y a la Consejería garantizar su financiación, a través de las transferencias correspondientes a la aportación de la Comunidad Autónoma de Andalucía, realizando las mismas a través de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia.
Finalmente, y en aras de la brevedad, describe el sistema aplicado para el pago del Servicio como un sistema de liquidaciones mensuales que, realizándose en función del servicio efectivamente prestado, precisa de determinada documentación justificativa por parte de la Corporación Local, para concluir reconociendo que “en el proceso de gestión han surgido incidencias que han requerido abordar un procedimiento de ajuste para adecuar la situación real de prestación del servicio”, que “motivó que se retrasasen las liquidaciones y, por tanto, los pagos correspondientes”. No obstante, refería haberse regularizado los pagos, al afirmar que la última mensualidad abonada, el 29 de mayo de 2019, correspondió a febrero de 2019.
5. La Diputación Provincial de Granada completó nuestro conocimiento de la situación analizada, partiendo del Convenio suscrito con la Consejería competente el 3 de diciembre de 2007, para la prestación del Servicio de Ayuda a Domicilio, que, a su vez, tuvo su réplica en convenios homónimos de la Diputación con cada uno de los Ayuntamientos de la provincia con la misma finalidad y, en todo caso, la posible prestación del Servicio por cada entidad local por gestión directa o indirecta, a su elección.
En el caso de Guadahortuna la gestión es directa, de donde resulta que el Ayuntamiento es el que asume la contratación de su personal prestador.
Por lo demás, corrobora el sistema de financiación del Servicio por liquidaciones mensuales desde mediados de 2017, destacando la carga que comporta el mismo para los Ayuntamientos y aduciendo que la Diputación se ve obligada a realizar por ello adelantos en el pago del Servicio con fondos propios, por cuanto la acreditación y ajuste de cada mensualidad hasta su validación, precisa trámites que comportan un período mínimo de 45 días.
De forma más específica al caso, detalla los ajustes e incidencias producidos en el programa de gestión del Servicio por la Diputación a través de la plataforma informática WEBSAD, que requirió incluso paralizarlo en septiembre de 2018, generando un retraso en la recepción y distribución de los ingresos por el Servicio.
Para terminar, además de adjuntar un cuadro con la relación de ingresos al Ayuntamiento de Guadahortuna de los últimos seis meses, del que resulta que el importe del mes de abril de 2019 no había sido transferido desde la Agencia en agosto del mismo año; y de afirmar que “la Diputación Provincial tiene que gestionar que no se produzca demora en los ingresos”, alude a que el personal Auxiliar de la Ayuda a Domicilio depende de su respectivo municipio, que es el que tiene la responsabilidad de abonarle su salario mensualmente, como al resto de sus trabajadores.
6. La promotora de la queja ha contactado posteriormente con esta Institución, con la finalidad de actualizar el estado de la cuestión, de tal modo que si en el mes de diciembre nos trasladó haber recibido el pago de la nómina correspondiente a julio de 2019 y el 24 de enero de 2020 la devengada en agosto de 2019, en febrero de 2020 ha concretado que los pagos de la nómina no siguen una regularidad sucesiva mensual, sino que el período mínimo de liquidación de salarios es bimensual y que, de ordinario, permanecen hasta seis meses sin cobrar, con lo que no pueden responder de las obligaciones financieras contraídas, ni cubrir sus necesidades básicas con el fruto de su trabajo y esfuerzo.
CONSIDERACIONES
Analizamos en el expediente sometido a nuestra consideración por el colectivo de Auxiliares del Servicio de Ayuda a Domicilio en el municipio de Guadahortuna (Granada), la situación de impago periódico de sus nóminas o, con mayor precisión, de percibo irregular de los salarios devengados por dicho personal en el desempeño de su labor profesional.
Partiendo para ello de la descripción del problema realizada por aquellas, centramos el objeto de nuestra investigación en desentrañar en qué punto concreto del proceso de transferencias entre Administraciones radica la ralentización que lo dificulta y que frustra el derecho de toda persona trabajadora a percibir puntualmente su salario, en la medida en que intervienen en el mismo hasta cuatro Administraciones distintas, a saber: el Ayuntamiento de Guadahortuna, la Diputación Provincial de Granada, la Consejería competente en materia de Servicios Sociales y la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía.
Cierto es que la Consejería, por lo que nos ha sido informado, parece reducir su intervención a la originaria suscripción del Convenio para la prestación del Servicio de Ayuda a Domicilio con las diferentes Diputaciones Provinciales y, según parece, -aunque este aspecto no lo conocemos a ciencia cierta-, no incide de forma directa en el proceso de transferencia para su financiación, dado que es la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía la que realiza la pertinente transferencia a favor de las Corporaciones Locales, sin haber aludido a aquella en este sentido.
En aras de la brevedad, por haber quedado nítidamente reflejado en los antecedentes de la presente resolución, nos limitaremos en este momento a mencionar los aspectos sucintos de la prestación y financiación del Servicio de Ayuda a Domicilio, que en el caso que nos ocupa y conforme a la normativa estatal y autonómica de aplicación, constituye un Servicio cuya prestación material ha asumido directamente el Ayuntamiento de Guadahortuna a través del personal contratado al efecto, pero cuyo coste corresponde sufragar y garantizar a la Administración Autonómica andaluza, con independencia de las fuentes legalmente establecidas para la financiación, no ya del Servicio de Ayuda a Domicilio, sino en general de la totalidad de la dispensación de los recursos y prestaciones del Sistema de la Dependencia en Andalucía (aportación estatal, autonómica y la no menos relevante de las personas usuarias de los servicios).
Pues bien, en este escenario, hemos de decir, en primer lugar, que el Ayuntamiento no es más que el antepenúltimo eslabón de un proceso que parte de la Administración autonómica (Consejería-Agencia de Dependencia) y finaliza en la persona usuaria del Servicio, pasando por la Diputación Provincial y por el personal que lo presta.
En el entramado estrictamente administrativo, aunque con menos sujetos activos, el proceso comienza con el Convenio Consejería-Diputación y, a su vez se ramifica en los que esta última, -como decíamos en los antecedentes-, replica respecto de los Ayuntamientos de población inferior a 20 000 habitantes de su ámbito territorial de influencia, que lo asumen bajo su responsabilidad de prestación, en el caso de Guadahortuna, directa y, por tanto, mediante personal contratado al efecto.
Tratándose de la financiación de su coste, incluimos un interviniente más, la Agencia de Dependencia, que se encarga de materializar las transferencias, aplicando para ello el sistema de liquidación mensual vigente desde julio de 2017. Lo que en el ámbito que tratamos supone un trayecto inicial ascendente desde el Ayuntamiento, al que corresponde certificar el número de horas prestadas y demás extremos precisos, pasando por la Diputación, a la que compete su revisión y validación, hasta la Agencia, que debe dar el visto bueno y acordar el pago; así como inverso en sentido descendente, destinado a la transferencia de las sumas justificadas desde la Agencia a la Diputación y de esta al Ayuntamiento, que, a su vez, es el que en última instancia abona las nóminas de las Auxiliares.
En cuanto a la cuestión de fondo (irregularidades en el pago), la Agencia de Dependencia reconoció haber tenido lugar incidencias en el proceso de gestión “que habían requerido abordar un procedimiento de ajuste para adecuar la situación real de prestación del servicio”, que “motivó que se retrasasen las liquidaciones y, por tanto, los pagos correspondientes”. No obstante, no concretó en qué habían consistido tales incidencias.
De la información ofrecida por la Diputación Provincial de Granada, sin embargo, entendemos que tales incidencias se derivaron de los ajustes al programa de gestión del Servicio por la Diputación a través de la plataforma informática WEBSAD, que, en palabras de la Corporación, precisó paralizarlo en septiembre de 2018, generando un retraso en la recepción y distribución de los ingresos por el Servicio.
El sistema de liquidación mensual es detallado por la Agencia de Dependencia, precisando, dentro de los primeros diez días de cada mes, un certificado suscrito por quien represente a la Corporación Local, comprensivo de las personas atendidas y el número de horas efectivamente prestadas en el mes vencido, el importe de aportación de cada persona usuaria y el coste/hora del servicio, más las cantidades por desviaciones o ajustes procedentes de meses precedentes. Un proceso que, en palabras de la Diputación, precisa de un período mínimo de 45 días en cada mes.
La propia Diputación destaca en su informe la carga de gestión que comporta este sistema para los Ayuntamientos, aunque no comparte esta Institución su afirmación de que constituya responsabilidad específica del Ayuntamiento el responder del pago mensual de salarios de unas Auxiliares que, aunque contratadas por el Consistorio, lo son para la prestación de un Servicio cuya financiación, tal y como reflejaba el informe de la Agencia de Dependencia, corresponde garantizar a la Administración autonómica andaluza, esto es, a la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación.
Por lo demás, de los resúmenes de pagos que se nos han traslado por la Diputación y por el Ayuntamiento, resulta que tanto una como otro realizan adelantos para el pago de nóminas dentro de sus posibilidades. De la manifestación de las interesadas, extraemos, además, que rara vez perciben dos salarios mensuales seguidos sino, en el mejor de los casos, con periodicidad bimensual.
A simple vista, existe una incapacidad en cualquiera de las Administraciones que deben participar en este proceso de liquidación, para gestionar los trámites que precisa de forma ágil y eficaz, con la consecuencia de generar dilaciones que provocan que las prestadoras del Servicio no puedan obtener su remuneración regular, como debe ser y exige el artículo 4.4.f) del Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre (que consagra el derecho de los trabajadores a la percepción puntual de la remuneración pactada o legalmente establecida), así como el artículo 14.d) del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (reconociendo el derecho individual de los empleados públicos a percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razón del servicio).
El único elemento constante en este modelo organizativo es el elemento trabajo, es decir, la prestación puntal de la Ayuda a Domicilio por parte de las Auxiliares, que tiene lugar a favor de cada persona usuaria, en el número de horas pertinente, sin demoras estructurales y, desde luego, con la abnegación y/o la resignación de quien desempeña una dedicación profesional que sabe sujeta a una remuneración sin regularidad temporal por causas inexplicables.
Descartada que la irregularidad en las transferencias tenga su causa en cuestiones de índole presupuestaria, es decir, relacionadas con razones de dotación o suficiencia presupuestaria -dado que éstas no han sido referidas por ninguna de las Administraciones informantes-, consideramos que en el supuesto examinado concurre un problema de gestión, cuando no de eficacia del mismo sistema de liquidación, o incluso de ambas cosas, por lo que pensamos que es oportuno propiciar un análisis de éste y de sus trámites, a fin de determinar las mejoras que deben adoptarse y su alcance.
Como quiera que sea, es necesario garantizar al personal Auxiliar del Servicio de Ayuda a Domicilio la percepción puntual de su salario con remuneración mensual regular, que al propio tiempo es, siquiera sea de forma indirecta, garantizar a las personas dependientes beneficiarias de la Ayuda a Domicilio el recurso reconocido para la efectividad de su derecho.
Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos formularle la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN 1. - para que se garantice al personal Auxiliar del Servicio de Ayuda a Domicilio de Guadahortuna la percepción puntual de su salario con regularidad mensual, removiendo las deficiencias que obsten a una gestión ágil y eficaz del sistema de liquidación mensual aplicado.
RECOMENDACIÓN 2. - para que se propicie un análisis del vigente sistema de liquidación mensual del Servicio de Ayuda a Domicilio del Sistema de la Dependencia, a fin de determinar sus incidencias y, conforme a las conclusiones resultantes, se determinen las mejoras que deben adoptarse en su gestión o las consecuencias a que las mismas hayan de dar lugar para su superación.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
