Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 20/0683 dirigida a Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio, Secretaría General de Vivienda
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Con base en los informes recibidos, la documentación que obra en la queja y la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución en virtud del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formula Resolución a la Secretaría General de Vivienda sugiriendo que tanto en este caso concreto, como en aquellos otros que haya en las mismas circunstancias, se inicie de oficio procedimiento de responsabilidad patrimonial en aquellos expedientes en los que, con posterioridad a la instrucción dictada por la Secretaría General de Vivienda con fecha 23 de septiembre de 2019, se aplicó una interpretación restrictiva del requisito de ser "titulares de un contrato de arrendamiento de vivienda" exigido en la Base Tercera de la Orden de 17 de octubre de 2018, dando lugar a la desestimación de las solicitudes de ayudas al alquiler o provocando un retraso en la tramitación y percepción de dichas ayudas, en caso de que resultaran finalmente estimadas.
ANTECEDENTES
En nuestra última comunicación (con fecha de salida 12 de mayo de 2021) solicitábamos una aclaración en cuanto a la fecha de la instrucción emitida por esa Secretaría General de Vivienda dirigida a todas las delegaciones territoriales en el mismo sentido que la Resolución formulada por esta Institución con fecha 30 de noviembre de 2020. Recordamos el contenido concreto de aquella petición:
«En cuanto a la fecha en la que se indica se remitió instrucción desde esa Secretaría General de Vivienda a las Delegaciones Territoriales (24 de septiembre de 2019), se desconoce si hay un error en la misma, por cuanto lo cierto es que, de las quejas tramitadas por esta Institución, se ha tenido conocimiento de que, al menos en la Delegación en Málaga y en la de Granada, en el año 2020 no se aplicó el criterio señalado.
En el caso particular de esta queja, dio lugar a que la interesada tuviera que recurrir al procedimiento contencioso-administrativo para hacer valer su pretensión y que por parte de esta Institución se formulase una Resolución el 30 de noviembre de 2020. Dicha Resolución no ha sido aceptada hasta que el Juzgado Contencioso Administrativo nº 2 de Granada mediante Sentencia 104/2021 anuló la resolución de la Delegación Territorial en Granada recurrida por la interesada, con los mismos argumentos esgrimidos por esta Institución. Ello ha supuesto a la interesada, además de tener que recurrir a un procedimiento judicial, un retraso aún mayor del acumulado.»
Con fecha 16 de junio de 2021 recibimos su último informe, en el que se indica al respecto lo siguiente:
«Que la fecha por la que se interesa es, efectivamente, la de 24 de septiembre de 2019, que es cuando se emitió instrucción de esta Secretaría General de Vivienda dirigida a todas las Delegaciones Territoriales de esta Consejería para la fijación de criterios comunes de aplicación relativos a algunos aspectos de la la Orden de 30 de octubre de 2018 (…)»
Queda por tanto la duda relativa a la fecha de la instrucción emitida por esa Secretaría General. Dicha fecha de 24 de septiembre de 2019, sin embargo, revela una incongruencia en la actuación de las Delegaciones Territoriales de Granada y Málaga, que no aplicaron con posterioridad a la misma el criterio marcado en dicha instrucción, como se ha podido constatar respectivamente en las quejas 20/683 y 20/5696.
Procede recordar el curso de los acontecimientos en ambas quejas:
En la presente queja 20/683, el 7 de octubre de 2019 se dictó propuesta provisional de resolución en la que se propuso denegar la solicitud de la interesada “por tratarse de un contrato de arrendamiento de temporada”. En consecuencia la interesada presentó alegaciones. Tras recibir la resolución definitiva desfavorable, procedió a presentar recurso potestativo de reposición ante la Delegación Territorial de Granada, aportando numerosas pruebas de que la vivienda constituía su domicilio habitual. Dicho recurso fue no obstante desestimado por entender que el contrato de alquiler aportado se debía de regir por lo dispuesto por la Ley de Arrendamientos Urbanos para arrendamientos “de uso distinto de vivienda”, a pesar de reconocer que se trata de la residencia habitual de la interesada.
Tras presentar la interesada queja ante esta Institución, el 25 de marzo de 2020 solicitamos un informe al respecto a la citada Delegación Territorial, adelantando que, a juicio de esta Institución, se debía tener en cuenta la finalidad a la que va encaminada el arrendamiento, que es la residencia habitual de la interesada, debiendo prevalecer esta realidad frente a la calificación del contrato como “arrendamiento de fincas urbanas por temporada”, citando jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Con fecha 24 de abril de 2020 recibimos el informe solicitado a la Delegación Territorial de Granada, insistiendo en que la libre voluntad de las partes determinó que el contrato debía acogerse a la regulación propia de los arrendamientos por temporada, con independencia que se tratase de una ficción ya que se trataba de la vivienda habitual de la interesada. Asimismo, se señalaba que esta interpretación estaba consensuada con la Intervención provincial y se venía aplicando a todos los expedientes que se encontraban en idéntica situación. Hacemos notar que dicho informe estaba fechado siete meses después de la instrucción de esa Secretaría General.
Por esta razón, la interesada tuvo que recurrir para hacer valer su pretensión al procedimiento contencioso-administrativo y a esta Institución, que formuló Resolución a esa Secretaría General el 30 noviembre de 2020, sin que la Delegación Territorial de Granada rectificase su criterio en ningún momento del procedimiento ni se respondiese a esta Institución hasta que recayó la Sentencia 104/2021 de 10 de marzo de 2021, del Juzgado Contencioso Administrativo nº 2 de Granada, en el mismo sentido de la Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz.
Este proceder ha supuesto a la interesada, además de tener que recurrir a un procedimiento judicial, un retraso aún mayor del acumulado en la percepción de una subvención planteada como ayuda a colectivos especialmente vulnerables.
Deducimos, asimismo, del informe de la Delegación Territorial, que se han producido otros casos como el de la interesada, puesto que se argumentaba que el criterio mantenido “se venía aplicando a todos los expedientes que se encontraban en idéntica situación”. Ahora bien, desconocemos qué ha ocurrido en aquellos casos que no hayan optado por recurrir a los tribunales.
En un caso sustancialmente similar al de la interesada en la presente queja, pero en esta ocasión en el ámbito de la Delegación Territorial de Málaga (queja 20/5696), se nos comunicó en el mes de noviembre de 2020 (un año después de la instrucción de la Secretaría General), que la solicitud de subvención de la interesada estaba pendiente de propuesta provisional desestimada “porque el contrato de alquiler es de temporada y se especifica en el mismo que no constituye la vivienda habitual”.
En este caso, al dar traslado a dicho organismo de la Resolución formulada con fecha 30 de noviembre de 2020 en la queja 20/683, en el mes de marzo de 2021 la Delegación Territorial nos comunicó que se aceptaba dicha Resolución y, en consecuencia, se había procedido a revisar los expedientes que estaban en fase de propuesta desestimada.
Por su parte, esa Secretaría General en su respuesta a nuestra Resolución informó de la existencia de la instrucción de 2019, afirmando que desde dicha fecha se venía aplicando el criterio defendido por esta Institución y que se estaban revisando las solicitudes que hasta ese momento se habían tramitado, “con la excepción del caso que nos ocupa”, sin explicar por qué se adoptó un criterio distinto en este caso.
Sin embargo, de lo expuesto anteriormente resulta evidente que la instrucción de 24 de septiembre de 2019 no fue atendida al menos por las Delegaciones Territoriales de Granada y Málaga, no solo en los expedientes tramitados con anterioridad a la misma, sino también en actuaciones posteriores a dicha fecha. Por esta razón, no podemos estimar aún como aceptada de modo íntegro la Resolución formulada.
A este respecto, hemos de traer a colación la Ley 9/2007, de 22 de octubre, Ley de Administración de la Junta de Andalucía, que en su capítulo II, sección 3ª, referida a Instrucciones, Circulares y Órdenes de Servicio, establece en el artículo 98 que las circulares son «normas internas dictadas por los órganos superiores y directivos encaminadas a recordar a los órganos y unidades que de ellos dependen la aplicación de determinadas disposiciones o a establecer su interpretación a fin de que sean objeto de una aplicación homogénea en Andalucía».
CONSIDERACIONES
En consecuencia, para considerar estimada la RECOMENDACIÓN formulada, se estima necesario que se dicte una circular aclaratoria respecto a la interpretación adecuada del requisito de ser "titulares de un contrato de arrendamiento de vivienda" exigido en la Base Tercera de la Orden de 17 de octubre de 2018, a fin de garantizar su aplicación por todas las Delegaciones Territoriales.
En cuanto a la SUGERENCIA formulada para que se revisasen todas las solicitudes de ayuda al alquiler que se hubiesen desestimado en aplicación de una interpretación literal y restrictiva de los contratos de alquiler aportados, se interesa informe del resultado de la revisión efectuada de todas aquellas solicitudes desestimadas tanto antes como después de la instrucción de 2019 en aplicación de una interpretación literal y restrictiva de los contratos de alquiler aportados.
Por otra parte, no podemos obviar que se ha producido un funcionamiento inadecuado por parte de la Delegación Territorial de Granada, que como se ha señalado no rectificó su criterio, en contra de una instrucción de la Secretaría General de Vivienda, hasta que se vio obligada por una resolución judicial.
En este sentido, el artículo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, dispone en su apartado segundo que el incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.
El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Asimismo, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, la Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a los ciudadanos, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.
Dichos principios también se recogen en el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público.
Estos principios rectores de la actuación administrativa no son meros brindis al sol y por ello el artículo 106 de la Constitución Española consagra la exigencia y deber de la Administración de indemnizar a todos los particulares que, en los términos establecidos por la Ley, sufran cualquier lesión como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, bien por acción u omisión de las Administraciones Públicas, excluyéndose, aquellos que sean consecuencia de fuerza mayor. Así, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, regula en el artículo 32.2, que el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA. - para que tanto en este caso concreto, como en aquellos otros que haya en las mismas circunstancias, se inicie de oficio procedimiento de responsabilidad patrimonial en aquellos expedientes en los que, con posterioridad a la instrucción dictada por la Secretaría General de Vivienda con fecha 23 de septiembre de 2019, se aplicó una interpretación restrictiva del requisito de ser "titulares de un contrato de arrendamiento de vivienda" exigido en la Base Tercera de la Orden de 17 de octubre de 2018, dando lugar a la desestimación de las solicitudes de ayudas al alquiler o provocando un retraso en la tramitación y percepción de dichas ayudas, en caso de que resultaran finalmente estimadas.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
