ANTECEDENTES
I. En el curso de las visitas que de forma ordinaria realizamos a centros donde residen personas menores de edad tuteladas por la Administración tuvimos ocasión de entrevistarnos con el personal de un centro residencial básico ubicado en Almería capital, y en dicha entrevista pudimos detectar el caso de unos menores, tutelados por la Delegación Provincial de Almería, quienes llevaban 6 años residiendo en el centro, en contradicción con el principio legalmente establecido de preferencia de la medida de acogimiento en familia respecto del acogimiento residencial.
Es por ello que incoamos, de oficio, un expediente de queja a fin de escrutar los motivos por los que el Ente Público de Protección no promovió para los menores citados una medida alternativa al internamiento residencial de larga duración, evitando con ello los consabidos efectos negativos que la larga permanencia en centros residenciales provoca en el normal desarrollo de las personas menores.
II. En respuesta a nuestra solicitud de información, la Delegación Provincial de Igualdad y Bienestar Social de Almería nos aportó datos sobre las circunstancias familiares de ambos menores, la motivación de su declaración de desamparo y pormenores de como se ejecutaron diferentes actuaciones encaminadas a que los menores pudieran vivir de manera normalizada en el seno de una familia, fuera ésta la biológica o, en su caso, una familia alternativa a la biológica, si bien todos los intentos realizados en uno u otro sentido fracasaron, siendo ésta la justificación de dicha permanencia tan prolongada en el centro de protección.
Tras analizar con detenimiento el contenido del citado informe, la documentación que junto al mismo se acompañaba, y teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes en el caso, destacamos en primer lugar el tiempo transcurrido (4 años en el caso de uno de los menores y 5 años en el otro), desde que se declaró la situación legal de desamparo hasta que la Comisión de Medidas de Protección acordó la medida de protección en familia sustituta.
Se trata de mucho tiempo, sin duda, pues aunque se dieran circunstancias complicadas que condicionaran la salida de los menores del centro y tal situación viniera a justificar la demora en la decisión de buscar una familia alternativa, lo cierto es que dicha demora, cuando supera un límite razonable, no resulta congruente con la misión encomendada al Ente Público de Protección en defensa de los derechos de las personas menores de edad, siempre orientada a satisfacer su supremo interés. Y es que lo deseable sería que cualquier persona, tutelada por la Administración o no, viva y crezca en el seno de una familia y no lo haga en una institución residencial, por mucho que en ese centro se afanen en procurar para el menor una atención digna, cercana y afectiva.
El motivo último y finalidad de la actuación Administrativa desarrollada en protección de los menores reside en satisfacer su supremo interés. Es por ello que la legislación prevé medidas a favor de las personas menores tuteladas que hubieran posibilitado, aún incidiendo en la posibilidad de reintegración con su familia de origen, la salida del centro para residir con una familia que se hiciera cargo de sus necesidades y procurara una atención lo más aproximada posible a la que se espera de un hogar familiar, y ello en tanto se solucionaban los problemas que motivaron la intervención.
III. En esta tesitura nuestras siguientes actuaciones se orientaron a indagar la posible existencia de más casos de menores en la misma situación. Nuestra intención era verificar si pudiera existir algún lugar común en los diferentes supuestos de menores bajo tutela de la Administración en centros de protección para de este modo, tras su análisis y oportunas conclusiones, señalar posibles soluciones alternativas. A tales efectos solicitamos de la Delegación Provincial de Igualdad y Bienestar Social de Almería la emisión de un nuevo informe, con referencia al número total de expedientes de menores tutelados por dicha Administración en los que concurrieran circunstancias similares, esto es, menores cuya medida de protección fuera la de internamiento en centro de protección, declarados en desamparo desde el año 2000 y siguientes, con 3 o más años de instancia en centros y sin medida de protección alternativa, efectiva, al internamiento.
IV. En respuesta a esta última petición, recibimos un informe con reseñas a 48 casos de menores en dicha situación. En todos los casos constaban referencias relativas a la familia biológica de los menores, a las peculiares características del niño o niña beneficiaria de la medida de protección y a las dificultades encontradas para promover y fraguar medidas de acogimiento familiar, bien fuere en su familia biológica o con familia ajena.
En este punto no dudamos de la buena disposición del personal encargado de gestionar los expedientes de protección en buscar aquella solución más beneficiosa para la persona menor y acorde con la legislación, pero aún así debemos señalar la reiterada coincidencia en muchos de estos expedientes de justificaciones relativas a la inexistencia de familias dispuestas al acogimiento, en unos casos por el hecho de que la edad del menor estuviese cercana a la adolescencia, en otros por tratarse de hermanos no dispuestos a separarse, o por padecer problemas de conducta u otras características especiales que a la postre obstaculizaron la vía del acogimiento familiar.
Por tanto, la conclusión más destacable que extraemos es que un problema muy común que dificulta que la permanencia de los menores en los centros se limite al tiempo estrictamente necesario guarda relación con la disponibilidad de un listado de familias dispuestas al acogimiento de menores, en sus distintas modalidades, así como el fracaso de los intentos previos de obtener el compromiso a dicho acogimiento por parte de familiares cercanos
CONSIDERACIONES
I. La Ley 1/1998, de 20 de Abril, de los Derechos y la Atención al Menor de Andalucía establece en su artículo 19 determinados criterios de actuación que habrán de ser tenidos en cuenta por las Administraciones Públicas de Andalucía en el momento de acordar y aplicar medidas de protección que afecten a personas menores de edad. En tal sentido, la Ley parte de la preferencia de medidas preventivas sobre medidas reparadoras y se marca el objetivo de permanencia del menor en su propio entorno familiar.
Llegado el caso, en el supuesto de que las circunstancias del menor aconsejasen su salida del grupo familiar, el artículo 19 prevé que se apliquen prioritariamente medidas de acogimiento familiar respecto del residencial.
Y aún en este supuesto, esto es, cuando no fuera viable la permanencia del menor con su propia familia o en otra familia alternativa, y procediese su estancia en un centro de protección, la Ley determina que esta haya de efectuarse por el período más breve posible (artículo 19, apartado d).
Así pues, la Ley de los Derechos y la Atención al Menor es meridianamente clara a la hora de definir los criterios de actuación de las Administraciones de Andalucía en la obra de protección de menores: El acogimiento residencial se concibe como una medida de protección residual, sólo aplicable cuando no fuera posible el acogimiento familiar en la propia familia, o subsidiariamente en familia ajena, y prevé la Ley además que el acogimiento residencial como medida residual se mantenga durante el menor tiempo posible, siendo consciente el legislador de los perjuicios que conlleva la vida de los menores en instituciones residenciales de protección, con desventajas evidentes respecto de la convivencia normalizada en un hogar familiar.
II. El Decreto 282/2002, de 12 noviembre, sobre Acogimiento Familiar y Adopción, tiene por objeto regular la actuación de la Administración de la Junta de Andalucía en los procedimientos de acogimiento familiar y adopción de menores.
En este Decreto se regulan diversas modalidades de acogimiento familiar que van desde el acogimiento familiar simple, al permanente y el preadoptivo.
Y sin necesidad de llegar a este último, que implicaría la vocación de ruptura absoluta de vínculos del menor con su familia biológica, el artículo 23 de este Decreto prevé la posibilidad de que se promueva un acogimiento simple cuando exista una situación de crisis en la familia del menor y aún así se prevea su reinserción a corto plazo en la misma, o bien, transitoriamente, mientras se acuerde una medida de carácter más estable.
Por su parte, el acogimiento familiar permanente se promoverá conforme a la legislación civil cuando, no existiendo previsión de reinserción adecuada del menor en su familia biológica, las características y deseos personales del propio menor o las específicas circunstancias de su situación aconsejen su integración estable y duradera en otra familia, sin creación de vínculo de filiación entre ellos.
Tanto el acogimiento familiar simple como el permanente se pueden constituir bien en familia extensa del menor o en familia ajena, una vez realizados los estudios que determinen la idoneidad para el acogimiento de dichas familias.
Pues bien, estas soluciones previstas en la legislación no tienen razón de ser si no existe un trabajo previo de la Administración bien para fomentar que la familia extensa pueda asumir el compromiso que implica el cuidado de su familiar, menor de edad, o para disponer de un listado de familias que hubieran efectuado un ofrecimiento a la Administración para colaborar en el cuidado de menores tutelados.
En cuanto al acogimiento en familia extensa, se trata de una decisión que para estas familias puede ser difícil de encajar en su proyecto de vida y en sus rutinas ordinarias de convivencia. El compromiso que supone el acogimiento familiar de una persona menor de edad ha de ser convenientemente meditado, debiendo disponer de toda la información necesaria para ello y contando con el apoyo de la Administración mediante apoyos técnicos y otras ayudas sociales, en algunos casos incluso de contenido económico para compensar el esfuerzo y compromiso con los menores, ante el gravamen que la cobertura de las necesidades de los menores puede suponer para la familia.
La actuación coordinada de la Junta de Andalucía con los servicios sociales comunitarios, dependientes de las Corporaciones Locales, resulta clave para ofrecer a las familias en esta tesitura un entorno de confianza en el que apoyarse para sustentar su decisión. En un entorno de crisis económica como el actual donde prima la incertidumbre muchas familias podrían dar el paso adelante y comprometerse al cuidado de su familiar si pudieran confiar en disponer de suficientes ayudas con que afrontar el esfuerzo que ello implica.
Y no sólo nos referimos a ayudas económicas, si se trata de un chico o chica con algunas necesidades especiales, no puede quedar en manos de la familia la búsqueda de soluciones para la persona menor. Ha de ser la propia Administración que asume su tutela y lo confía en acogimiento a una familia quien tenga preparado, de forma coordinada con la Administración o Administraciones afectadas, el cauce para la solución de estas cuestiones, ofreciendo a dicha familia certidumbre y confianza en que dispondrán de los apoyos educativos, sanitarios, sociales o de la índole que fueran precisos en relación a las especiales necesidades de su familiar.
Aún así, no es descartable que por muchos esfuerzos que se realicen no exista familia extensa en condiciones de acoger a los menores o con el grado de compromiso necesario para ello, por lo que habría que indagar la posibilidad de confiar a los menores su acogimiento en familias alternativas, en acogimiento simple –para estancia previsiblemente corta- o permanente, para estancias previsiblemente prolongada.
III. La existencia de un trabajo previo de captación de familias que pudieran ofrecerse a esta modalidad de acogimiento resulta esencial para dicha finalidad. Ya en el Informe Especial que hace una década (2001) presentamos ante el Parlamento de Andalucía sobre la medida de acogimiento familiar señalamos la necesidad de que la Administración realizara un trabajo de captación de familias acogedoras, plenamente conscientes del significado y alcance del compromiso que adquirirían, por ser una tarea preeminente respecto de actuaciones posteriores, ya que de su correcta ejecución dependerá la propia existencia del listado de aspirantes, así como la elusión de fricciones y problemas derivados de una incorrecta información sobre esta medida de protección al menor.
Las actuaciones de la Administración en este sentido son muy variadas y van desde campañas publicitarias en medios de comunicación a la celebración de actos públicos entre colectivos o sectores de población que a priori se consideren potenciales interesados, entre ellos las asociaciones cuya actividad se relacione con la infancia o los menores de edad y las AMPAS de los Centros Educativos. También resulta relevante la elaboración y edición de material informativo específico, destinado a su divulgación entre las personas interesadas.
Por último, como técnica promocional e informativa también resulta interesante la concertación de entrevistas personales o en grupo. Estas entrevistas resultan muy efectivas en aquellos supuestos en que se pretende sensibilizar a los familiares extensos del menor, al tratarse en ellas cuestiones personales y afectivas idóneas para su comunicación verbal en un entorno más íntimo y reducido.
Pues bien, nos consta que en las diferentes Delegaciones Provinciales de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social se vienen realizando estas tareas de promoción y que además existe una red de asociaciones que vienen colaborando con la Administración en dicha función. Por tal motivo, lejos del desanimo estimamos que la Administración no debe contentarse con los resultados obtenidos y debe redoblar los esfuerzos para reducir el número de menores que aún permanece en centros por período muy prolongado.
En materia de protección de menores sobran las dificultades desde el mismo momento en que la Administración ha de incidir en la vida privada de las familias inmiscuyéndose en derechos y obligaciones derivados de la relación paterno filial, todo ello en cumplimiento de la misión de protección de la persona menor, defendiendo sus derechos e intereses. Y en esta clave, aún contando con estas dificultades, no falta la gratificación y ejemplo que día a día proporcionan muchas personas con el ofrecimiento altruista que hacen para atender, cuidar y educar a la persona menor, tutelada por la Administración.
En unos casos se trata de los propios familiares de la persona menor que aceptan asumir las cargas que supone el cuidado de su familiar, niño o niña que precisa de ello, con un compromiso de duración a veces corta o en otros casos más prolongada, pero con la nota común de solidaridad, compromiso y dedicación a dicha tarea.
En otras ocasiones se trata de personas que trasladan a la Administración su ofrecimiento para participar en programas de acogimiento familiar, con conocimiento pleno del compromiso que adquieren y que han superado la evaluación de la Administración para valorar su idoneidad, descartando circunstancias o motivaciones no compatibles con la misión del acogimiento familiar, y de quienes también se ha resaltar los valores humanos de solidaridad y servicios hacia los demás.
Y día a día, a pesar de encontrarnos en una coyuntura histórica de crisis de valores, en donde prima la satisfacción individual sobre el compromiso social, no deja de ser gratificante la existencia de listas de espera de familias dispuestas al acogimiento de menores tutelados por la Administración, en sus diferentes modalidades y con sus diferentes peculiaridades y connotaciones.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente:
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN 1: Que se proceda a un nuevo examen detallado de cada uno de los casos de menores tutelados por esa Administración con medida de acogimiento residencial de larga duración, a fin de procurar, si ello fuera viable, una medida de acogimiento familiar.
RECOMENDACIÓN 2 Que se evalúe la lista de familias de que dispone la Administración con ofrecimiento para las distintas modalidades de acogimiento, y en consecuencia se programe una campaña para la captación en aquellos supuestos especialmente deficitarios.
José Chamizo de la Rubia<br/>
Defensor del Pueblo Andaluz
