ANTECEDENTES
En esta Institución se ha tramitado el expediente de queja de referencia indicada más arriba, promovido a instancia de personal contratado laboral temporal con cargo a programas de Escuelas Taller, Casas de Oficios, Talleres de Empleo y Unidades de Promoción y Desarrollo, promovidos por la Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir, denunciando el hecho de no haber percibido parte de sus retribuciones, derivadas de la ejecución de dichos programas.
Conforme indicaban los firmantes del escrito inicial de queja la Mancomunidad comenzó el 14 de Marzo de 2011 diversos Talleres de Empleo promovidos por la misma con ocasión de la Convocatoria efectuada por la Consejería competente en materia de Empleo mediante la correspondiente Orden de convocatoria. En concreto los firmantes del escrito de queja hacían referencia a la participación en dos de los Talleres promovidos por la citada Mancomunidad: Taller de Comunica y Taller Viveros, en los que se habían integrado junto a los alumnos, docentes y personal de apoyo con el consiguiente contrato laboral.
Según manifestaban los interesados, a fecha 15 de Febrero de 2012, en la que presentaron el escrito de queja, se les adeudaban las nóminas de los últimos cuatro meses de aquellos Talleres, habiendo reclamado el pago de las cantidades tanto a la Mancomunidad como a los Ayuntamientos de los Municipios integrados en la misma, sin que se les respondiera formalmente y sin que se les indique qué destino se le había dado al 75% del coste de los proyectos que, aportado por la Unión Europea y por la Administración del Estado, se debería haber destinado de forma finalista al pago de sus salarios.
Por la Presidencia de la Mancomunidad se nos venía a informar que la entidad estaba sufriendo problemas económicos y financieros que habían originado falta de liquidez, lo que había provocado el impago de nóminas desde el mes de Octubre de 2011, del personal.
Añadía que los alumnos trabajadores de las Escuelas Taller y de los Talleres de Empleo habían percibido el 30% de la nómina de Octubre, adeudándoles la citada entidad al respecto de esa nómina y las nóminas integras de los meses de Noviembre, Diciembre y de Enero de 2012, cuando finalizaron los proyectos (sic informe de la Mancomunidad). Concluía indicando que les resultaba imposible hacer frente al pago inmediato de dichas cantidades. (...).
Igualmente, se nos exponía por la Presidencia de la Entidad Local Asociativa, en fecha 11 de Diciembre de 2012, que la Mancomunidad había iniciado un proceso de liquidación por causas económicas y organizativas conforme a lo previsto en el Art. 31 de sus Estatutos; habiéndose iniciado tal procedimiento mediante Acuerdo adoptado por los dos tercios de los municipios integrados en el Pleno, en sesión celebrada el día 8 de Junio de 2012.
Por añadidura informaba que se había procedido a constituir una Comisión Liquidadora, con fecha 18 de Septiembre de 2012.
Según se nos informaba, la Comisión Liquidadora contaba con un plazo de seis meses para elevar informe al Pleno de la Mancomunidad informe que debería ser publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Cádiz y Sevilla y en los Tablones de Edictos de los respectivos Ayuntamientos Mancomunados, con objeto de que los trabajadores pudieran realizar alegaciones y las sugerencias oportunas, dotando así al procedimiento de transparencia.
La publicación, añadía la Mancomunidad, se podría realizar aproximadamente en el mes de Febrero de 2013. Terminaba la Presidencia indicando lo que se expone literalmente:
“Los Acuerdos tomados serán publicados e informados los órganos competentes de la Comunidad Autónoma, incluido el que Vd. representa. Estimamos como fecha posible de dicha Asamblea finales de Febrero o primeros de Marzo.”
Por último los informes de la Mancomunidad antes extractados, afirmaban, el primero que todos los recursos económicos de los que disponía serían aplicados al pago preferente de las nóminas de los trabajadores y personal, en virtud de la preferencia de pago legalmente establecida; añadiendo el segundo que: “... la Mancomunidad estaba cumpliendo la legalidad y realizando un ejercicio de transparencia y responsabilidad en el reconocimiento de los derechos y obligaciones de todas las partes afectadas incluidos los trabajadores”.
Por otra parte la Secretaría General de Empleo -en su respuesta- aclaraba que la Convocatoria de ayudas públicas a que se referían los interesados lo había sido conforme a la Orden de 5 de Diciembre de 2006, por la que se regulan los programas de Escuelas Taller, Casas de Oficio, Talleres de Empleo y Unidades de Promoción y Desarrollo en la Junta de Andalucía, y se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas públicas a dichos programas.
En base a la citada Orden, se habían concedido a la Mancomunidad, mediante Resoluciones de fecha 27 de Octubre de 2010, incentivos por un importe de 437.749,20 €, en cada uno de los siguientes proyectos y expedientes:
- Taller de Empleo Comunica: Expte. CA/TE/00122/2010
- Taller de Empleo Vivero: Expte. CA/TE/00123/2010
Informaba además la Consejería que ambos proyectos tenían una duración prevista de 12 meses desee el 15 de Marzo de 2011, al 15 de Marzo de 2012) siendo el plazo de justificación de los pagos efectuados con cargo a la citada subvención el mes siguiente a la terminación de los Talleres; no obstante por parte de la Mancomunidad –según indicaba la Consejería- se habría solicitado la ampliación de plazo a lo que se accedía, notificándolo el 9 de Abril de 2012.
Pese a lo anterior, la Mancomunidad no presentó la preceptiva documentación justificativa de gastos de ninguno de los proyectos citados.
A consecuencia de ello se iniciaron los procedimientos de reintegro y demás responsabilidades previstos en la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de Noviembre) y en la propia Orden reguladora de los programas. Según el Departamento competente en materia de empleo las últimas comunicaciones se habrían dirigido a la Mancomunidad requiriendo su justificación en fecha 7 de Agosto de 2012 para le Taller Vivero y el 27 de Agosto de 2012 para el Taller Comunica. (...).
En cualquier caso, como indicaba la Consejería, la obligada al pago de las nóminas era la Mancomunidad, beneficiaría de la subvención y no la Consejería competente en materia de empleo. Como argumentos de apoyo y fundamentación a este respecto el Departamento citaba lo establecido en el Art. 30.2 de la Orden reguladora y en las Resoluciones de concesión de la subvención que establecen claramente: “con independencia de la fecha de pago de las ayudas, la entidad promotora pagará puntualmente las becas y nóminas del alumnado trabajador y del personal directivo, docente y de apoyo de las Escuelas Taller Casas de Oficio o Talleres de Empleo”
Para finalizar la Consejería informaba que en aplicación de lo establecido en el Art. 2.3 la Orden reguladora y en la Resolución de 14 de Julio de 2004 por la que se aprobó el Reglamento Marco de Régimen Interior de desarrollo de la misma, añadiendo: “en cualquier caso, las entidades promotoras deberán ser competentes para la ejecución de las correspondientes obras o servicios y disponer de la capacidad técnica y de gestión suficientes”.
Al respecto de los hechos expuestos y de forma previa debemos efectuar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Régimen jurídico de las ayudas a los programas de Escuelas Taller, Casas de Oficio, Talleres de Empleo y Unidades de Promoción y Desarrollo.
(...) A la fecha de iniciación del procedimiento para la concesión de las ayudas indicadas a la Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir para los Talleres de Empleo referidos en la presente queja (Talleres “Comunica” y “Viveros”), esto es en Marzo de 2011, la normativa autonómica de aplicación a tales ayudas básicamente venía representada por lo establecido en la Orden de 5 de Diciembre de 2006, (modificada por las Órdenes de 21 de Noviembre de 2008 y de 28 de Abril de 2011); así como por la Resolución de 14 de Julio de 2004, de la Dirección General de Fomento del Empleo del Servicio Andaluz de Empleo, por la que se aprobó el Reglamento Marco de Régimen Interior de Escuelas Taller, Casas de Oficios, Talleres de Empleo y Unidades de Promoción y Desarrollo, (modificada por Resolución de 10 de Septiembre de 2008).
La finalidad de los programas de ayudas contemplados en la normativa indicada era la de constituir un instrumento para la inserción en el mercado de trabajo a través de la cualificación y profesionalización de personas desempleadas, mediante la formación en alternancia con el trabajo y la práctica profesional, y mediante el desarrollo de tareas de acompañamiento e inserción.
Por lo que a los aspectos contables se refiere cabe señalar que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 108.f) de la Ley 5/1983, de 19 de julio, General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en el mes siguiente a la finalización del proyecto, se remitirán el acta de liquidación acompañada de los justificantes de los pagos efectuados con cargo al Programa.
Igualmente, en orden al control contable y en consonancia con los controles que en tal sentido manifestaba estar llevando a cabo la Secretaría General de Empleo, resultaban de aplicación lo dispuesto en el artículo 31.2 de la Ley General de Subvenciones, así como en el Reglamento (CE) 448/2004, de la Comisión, de 10 de marzo, por el que se modifica el Reglamento (CE) 1685/2000, de 28 de julio de 2000, que aplica el Reglamento (CE) 1260/1999, de 21 de junio, relativo a la financiación de gastos de operaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales, y que deroga el Reglamento (CE) 1145/2003, de 26 de junio, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación.
En cualquier caso y al respecto de lo anteriormente expuesto en esta Consideración, como comprobamos que la Administración de tutela venía actuando y, en modo correcto en nuestra opinión, no efectuamos ningún pronunciamiento en la parte resolutiva de nuestra presente comunicación.
Segunda.- La disolución y liquidación de la Entidad local Asociativa: Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir.
(...) En desarrollo de las previsiones del Legislador estatutario al respecto de la autonomía de las Entidades Locales de la Comunidad Autónoma y sus relaciones interinstitucionales, se promulgó la Ley 5/2010, de 11 de Junio, de Autonomía Local de Andalucía, que en su art. 63 y siguientes establece el régimen jurídico básico para la Comunidad Autónoma de sus Mancomunidades de Municipios, en tanto en cuanto instrumentos de cooperación territorial, de naturaleza asociativa.
Conforme establece el Art. 65, las Mancomunidades tiene personalidad y naturaleza jurídica propia e independiente de los Municipios que se integren en las mismas. Debiendo contar con una norma de naturaleza orgánica cual son sus respectivos Estatutos, con el contenido a que se refiere el Art. 66 de la Ley /52010, de 11 de Junio, citada.
La citada Entidad Asociativa cuenta con sus Estatutos aprobados por Resolución de 29 de octubre de 1998, de la Dirección General de Administración Local, por la que se acordaba la publicación de los Estatutos modificados de la Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir, de las provincias de Cádiz y Sevilla.
En lo que respecta a las presentes actuaciones y sobre todo, cabe traer a colación lo establecido en el Art. 77, de la citada Disposición normativa legal, respecto a la disolución de las Mancomunidades.
Para llevar a cabo la misma, procedimiento en el que como nos informaba la Presidencia de la extinta Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir, como hemos consignado en la parte expositiva de esta Resolución, el Legislador autonómico estableció el siguiente iter procedimental de minimis, con independencia del establecido en los respectivos Estatutos que en todo caso habría de adaptarse al legal:
“1. La disolución de mancomunidades se ajustará al régimen establecido en sus propios estatutos, que deberán respetar, en todo caso, lo establecido en la presente Ley.
2. En caso de disolución de una mancomunidad, esta mantendrá su capacidad jurídica hasta que el órgano de gobierno colegiado apruebe la liquidación y distribución de su patrimonio.
3. El acuerdo de disolución se comunicará a la consejería competente sobre régimen local, que lo trasladará a la Administración General del Estado.
4. La asamblea remitirá el acuerdo sobre disolución al Boletín Oficial de la Junta de Andalucía para su oportuna publicación. La extinción de la mancomunidad se producirá con la publicación. “
Proceso de liquidación, en el que como ya hemos expuesto en los antecedentes, se veía inmersa la Mancomunidad por causas económicas y organizativas y que se estaba produciendo –según su Presidenta- conforme a lo previsto en el Art. 31 de sus Estatutos; y en el que se había procedido a constituir una Comisión Liquidadora con fecha 18 de Septiembre de 2012 .
En cualquier caso y con independencia de los acuerdos que conforme a la Ley y a los Estatutos se adoptaren en orden a la disolución-liquidación de la Mancomunidad, cabe traer a colación la previsión garantista contenida en la propia norma estatutaria de la entidad, (Art.38.3) que establece: Si las deudas superaran las disponibilidades patrimoniales de la Mancomunidad se observaran por los Municipios en proporción a dichas [sus]. aportaciones”.
Tercera.- Los gastos del personal de las Entidades Locales y de otro personal contratado con cargo a programas de fomento de empleo.
En las presentes actuaciones y, como constan en los informes de la Presidencia, en orden a la resolución del procedimiento de disolución liquidación de la Mancomunidad, todos los recursos económicos de los que la misma disponía serían aplicados al pago preferente de las nóminas de los trabajadores y personal, en virtud de la preferencia de pago legalmente establecida.
Tal preferencia no sería otra que la establecida en el Plan de Disposición de Fondos (si lo hubiere) y, en el orden de prelación de pagos radical del artículo 187 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, que dispone:
"La expedición de las órdenes de pago se acomodará al plan de disposición de fondos de la tesorería que se establezca por el Presidente que en todo caso, deberá recoger la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores".
La ausencia de Plan de Disposición de Fondos supone respetar la prelación de pagos radical del artículo 187 del Texto Refundido citado y, dentro de las obligaciones del ejercicio corriente, la aplicación del artículo 74.2 de la Ley 30/1992, esto es, el despacho de expedientes por riguroso orden de incoación, salvo resolución motivada en contra.
La situación de crisis económica en la que está inmerso nuestro país, unido a la insuficiencia financiera de las Entidades Locales ha motivado que bastantes tengan dificultades para dar cumplimiento a los presupuestos y a la prestación en general de los distintos servicios públicos de su competencia.
Los significativos datos que nos ofrece el caso de la Mancomunidad que tratamos en las presentes actuaciones, por el elevado número de trabajadores temporales afectados (personal directivo, docente, de apoyo y alumnado trabajador), contratados con cargo a ayudas finalistas para programas de fomento del empleo, junto con el restante personal de plantilla y del cuadro laboral de la Entidad, como por los importes de las nóminas que vienen reclamando, demandan que en el marco del procedimiento de liquidación se incluyan las medidas tendentes a saldar tales deudas, que la propia Presidencia de la Entidad extinta considera preferentes.
Por cuanto antecede, y al amparo del art. 29, apdo.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos a la Presidencia de la Mancomunidad en procedimiento de disolución la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO del cumplimiento de los preceptos legales señalados anteriormente.
RECOMENDACIÓN 1: Que por la Comisión Liquidadora constituida se proceda a la mayor brevedad a elevar al órgano de gobierno colegiado (Pleno) sus informes y propuestas para la adopción de acuerdo respecto de la liquidación y distribución del patrimonio de la Mancomunidad.
RECOMENDACIÓN 2: Que se adopten todas las medidas y preferencias que procedan en orden a asegurar las deudas vinculadas a las nóminas pendientes de pago a favor de los trabajadores adscritos a los Talleres de Empleo promovidos por la Mancomunidad.
José Chamizo de la Rubia<br/>
Defensor del Pueblo Andaluz en funciones
