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El Defensor del Pueblo Andaluz recuerda al Ayuntamiento de Utrera la legislación sobre acceso de los interesados a expedientes administrativos, recomendándole que, sin más demora, facilite copia del expediente solicitada por el interesado, con las cautelas que indicamos referidas a los datos de carácter personal, advirtiéndole que los funcionarios que denieguen el acceso a la información a la ciudadanía sin que exista justificación legal pueden vulnerar el código de conducta que contempla el art. 52 de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

ANTECEDENTES

En su escrito de queja, el interesado, vecino de la localidad sevillana de Utrera, nos indicaba que era copropietario de una vivienda y denunciaba lo que, a su juicio, constituían diversas irregularidades cometidas por un establecimiento hostelero situado en los bajos de su vivienda que contaba con terraza de veladores. En este sentido, nos planteaba en su escrito de queja –cuya copia enviamos al Ayuntamiento de Utrera- algunas cuestiones tales como:

“- Dificultad de acceso a mi portal.

- Soterramiento de las dos plazas de aparcamiento frente a mi portal por parte del Ayuntamiento para veladores del bar.

- Problemas de sonido en los momentos de actividad.

- Pretensión de acceso a mi azotea.

- No respeto al carácter común de la fachada del edificio.

- Lo más importante: dificultades para acceso a información del expediente de calificación ambiental para defenderme por parte del Ayuntamiento, del que he pedido copia”.

Junto al escrito de queja el afectado nos aportaba diversos documentos y, en concreto: 1) escrito presentado en el Ayuntamiento en febrero de 2012, con el que el interesado formulaba alegaciones al trámite de calificación ambiental instado por el titular del establecimiento de hostelería en cuestión; en este escrito ya solicitaba copia del expediente de calificación ambiental; 2) escrito presentado en el Ayuntamiento en enero de 2016 reiterando su petición de expediente administrativo de calificación ambiental; 3) Decreto de Alcaldía, de febrero del 2016, con el que se accedía a su petición de solicitud y se le citaba para una fecha concreta del mes de marzo para facilitarle la documentación solicitada.

Del análisis conjunto de estos documentos y del escrito de queja parecía deducirse que eran varios los problemas que se daban en este asunto: a) el ruido generado por la autorización de la terraza de veladores a este establecimiento hostelero; b) que, posiblemente, no se le había facilitado la copia completa del expediente, salvo que se nos indicara lo contrario; c) el asunto relativo al “soterramiento” (expresión utilizada por el interesado) de las plazas de aparcamiento para la ubicación de la terraza de veladores.

Admitida a trámite la queja e interesada la colaboración del Ayuntamiento, se nos ha enviado oficio de la Tenencia de Alcaldía del Área de Urbanismo, Vivienda y Patrimonio (de junio de 2016), que a su vez transcribía informe emitido por el Departamento de Vivienda y Patrimonio y por el Departamento Jurídico de Urbanismo. De este oficio cabe destacar, en esencia, la siguiente información:

1.- Que el establecimiento en cuestión carecía de autorización municipal para la ocupación de la vía pública y que ante la queja planteada por tal ocupación, “se va a proceder a iniciar el oportuno expediente de desocupación de la vía pública”. En este sentido, se concretaba en expediente disciplinario y expediente de restablecimiento del orden jurídico perturbado, que ya habían sido resueltos con imposición de sanción de multa y orden de retirada de carpa y veladores.

2.- En cuanto al expediente de calificación ambiental del establecimiento solicitado por el promotor de la queja, se informaba por parte del Ingeniero Técnico Industrial y la Técnico de Administración General del Urbanismo y Disciplina, lo siguiente:

“… el interesado se personó en estas Dependencias solicitando la copia completa del expediente, indicándosele por parte de los funcionarios que suscriben que podía examinar la totalidad del expediente e identificar los documentos concretos de los que solicitaba copia. El interesado rechazó el examen del expediente manifestando que lo que quería era copia completa. Sin embargo, para este Ayuntamiento no era posible facilitar la copia completa, primero porque el expediente tiene un volumen considerable y habría que eliminar todos los datos de carácter personal que no pueden ser facilitados a terceros de conformidad con la Ley 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, y segundo porque acceder a facilitar copia completa de los expedientes a todos los ciudadanos que puedan solicitarlo, supondría colapsar el servicio al carecer de los medios materiales y personales para atender dicha demanda.

En este sentido, establece el artículo 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que «todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollada por esta Ley. Asimismo, y en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la correspondiente normativa autonómica». Indicando el artículo 8 apartado b) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, que las personas que accedan a información pública en aplicación de lo dispuesto en la presente Ley, estarán sometidas al cumplimiento de la obligación de realizar el acceso a la información pública de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos, concretándose lo más precisamente posible la petición. A estos efectos la Administración colaborará con la persona solicitante en los términos previstos en el artículo 31”.

En apoyo de esta posición de los Técnicos Municipales se aduce la Sentencia del Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativo, de 26 de enero de 2011, sobre el derecho de los ciudadanos a obtener fotocopia íntegra del procedimiento administrativo, sustanciada por la vía de protección de derechos fundamentales. De esta Sentencia, relativa a un procedimiento de recaudación ejecutiva de la Tesorería General de la Seguridad Social, cabe destacar el siguiente fragmento:

“Ahora bien, si nos atenemos a los términos en que la parte actora pide esa documentación (por cierto, como exponíamos, no en el suplico de su escrito, sino en el párrafo que le precede), constatamos que su petición no se refiere a documentos o actuaciones específicos, sino que de manera genérica e indiscriminada alude a la "entrega de una copia certificada de la integridad del referido procedimiento, en la cuál consten todas y cada una de sus actuaciones debidamente foliadas".

Es precisamente esta la razón que, según se desprende del tenor de la contestación dada por la Administración, justifica la negativa a la entrega documental en los términos pedidos; y entiende esta Sala que ese proceder de la Administración no contraviene la previsión del artículo 35.a) de la Ley 30/1992; pues el mismo no reconoce el derecho del ciudadano a obtener copia íntegra del expediente o procedimiento en el que tiene la condición de interesado sino a obtener "copia de documentos" contenidos en él.

Así se desprende por lo demás de la secuencia lógica que se infiere del tenor del artículo 35.a) de la Ley 30/1992; refiriéndose primero al derecho del interesado a conocer (comprobar y examinar) el expediente administrativo y su estado, para seguidamente solicitar, y obtener, copias de particulares que en el mismo se integren y que a su derecho, o para su defensa, convinieren.

Por tanto, a partir de la contestación dada por la Administración nada impedía al recurrente, o a su representante apoderado a tal fin, examinar los procedimientos de referencia (de derivación de responsabilidad y apremio), y a su vista interesar la expedición de copias de documentos obrantes en ellos; cosa que sin embargo no hizo.

En definitiva, la negativa de la Administración a entregar la copia íntegra de los expedientes (copia certificada de la integridad del referido procedimiento, en la cuál consten todas y cada una de sus actuaciones debidamente foliadas), no infringe lo establecido en el artículo 35.a) de la Ley 30/1992, dado que no niega la posibilidad de que el recurrente obtenga documentos de los expedientes en los que tiene la condición de interesado, sino la procedencia de la entrega documental en los términos en que se ha pedido.

Anudando estos últimos razonamientos al quebrantamiento de derechos fundamentales que la parte recurrente afirma producidos, que es lo que constituye en objeto decisorio de esta litis al plantearse la pretensión por la vía del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, habremos de concluir que no se aprecia esa vulneración en el caso analizado”.

Del contenido del informe del Ayuntamiento dimos traslado al interesado en la queja en trámite de alegaciones. Las alegaciones que recibimos fueron, en esencia, las siguientes: 1) Que el Decreto de Alcaldía que accede al acceso al expediente de calificación ambiental, también parece aprobar la solicitud de copia del mismo; 2) que no hay datos protegidos para los interesados o vecinos colindantes en relación con un expediente de calificación ambiental; 3) Que la negativa a facilitarle copia completa del expediente vulnera su derecho a la defensa “al no poseer un soporte documental o pruebas en la argumentación de dicha defensa”. Por ello, el promotor de la queja insiste en que le sea facilitada la copia del expediente “en la forma que se estime más oportuna ya sea en papel o en el soporte que se determine por la Administración”.

CONSIDERACIONES

Esta Institución, con absoluto respeto a la posición mantenida por el Ayuntamiento de Utrera en este asunto con fundamento en la referida Sentencia del Tribunal Supremo, considera que ésta contiene una exégesis del artículo 35 de la ya derogada Ley 30/1992, que no resultan aplicables al caso objeto de esta queja, ni por la naturaleza de los hechos enjuiciados en aquel caso, ni por la fecha de la Sentencia y la evolución normativa posterior que, pese a no ser tenida en cuenta, es citada en el informe municipal que se nos ha enviado.

En primer lugar, sorprende que se aduzca por los Técnicos Municipales que el expediente de calificación ambiental solicitado por el interesado no le pudo ser facilitado porque “tiene un volumen considerable”, porque “habría que eliminar todos los datos de carácter personal que no pueden ser facilitados a terceros de conformidad con la Ley 15/1999” y “porque acceder a facilitar copia completa de los expedientes a todos los ciudadanos que puedan solicitarlo, supondría colapsar el servicio al carecer de los medios materiales y personales para atender dicha solicitud”.

Sorprende el primero de los argumentos porque, salvo casos puntuales, el contenido de un expediente de calificación ambiental dispone de un volumen documental tasado en el artículo 9 del Decreto 297/1995 que gira fundamentalmente en torno al proyecto técnico, a lo que hay que unir los actos administrativos de tramitación (informes, propuestas, resultado de la información pública y resolución). Con esto queremos decir que, salvo excepciones puntuales, el expediente de calificación ambiental de un bar no raramente puede ser calificado como “de volumen considerable” para negar una copia completa a un ciudadano que la solicita y que además ostenta la condición de interesado.

Pero es que, además, hay que decir que la Sentencia del Tribunal Supremo aducida por el Ayuntamiento para denegar la copia del expediente solicitada por el promotor de esta queja, gira en torno al artículo 35.a) de la ya derogada Ley 30/1992, cuyo texto literal ha quedado ampliamente superado por la legislación posterior en materia de transparencia, acceso a la información pública y por la propia normativa de procedimiento administrativo común.

Así, tras la Sentencia referida por el Ayuntamiento de Utrera, se ha promulgado en nuestra Comunidad Autónoma a la vigente Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, cuya Exposición de Motivos vincula la transparencia a la democracia misma y al derecho a una buena administración prevista en el artículo 31 del vigente Estatuto de Autonomía para Andalucía aprobado por Ley Orgánica 2/2006, de 19 de marzo. Antes de dicha Ley y en el ámbito estatal se dictó la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Por si no fuera suficiente esta legislación de transparencia, unida al derecho a una buena administración, el actual artículo 13.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas cita el derecho «Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico»; pero es más, el artículo 53.1.a) último inciso de esta Ley, que deroga la Ley 30/1992, recoge que los interesados en un procedimiento administrativo tienen, entre otros derechos, el «derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos».

El matiz que recoge este nuevo precepto respecto del anterior artículo 35.a) de la Ley 30/1992 es importante, pues mientras este último (ya derogado) hacía mención al derecho a «copias de documentos contenidos en ellos» (literalidad en la que se basa la referida Sentencia del Tribunal Supremo aducida por el Ayuntamiento), el artículo 53.1 a) último inciso de la vigente Ley 39/2015 ya habla de obtener copia de «los documentos contenidos en los citados procedimientos». Es decir, ya no habla genéricamente de “documentos” sino de “los documentos contenidos” en los expedientes en los que los solicitantes ostenten la condición de interesado.

En cualquier caso, consideramos que la evolución normativa en torno a los actuales estándares de transparencia, acceso a información pública y procedimiento administrativo común, ha superado cualquier limitación o cortapisa en el derecho de acceso de los ciudadanos a documentos administrativos, salvo en los casos en los que efectivamente se aprecia un claro sesgo de menoscabar o colapsar los servicios municipales, de alterar su funcionamiento, de ejercitar el derecho con abuso, etc., que creemos que en modo alguno se da en este caso, donde únicamente se ha pedido copia del expediente de calificación ambiental de un bar.

Asimismo, debe hacerse mención a la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Esta Ley reconoce el derecho «a acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos que la posean en su nombre», salvo que se trate de una solicitud «manifiestamente irrazonable» o que «esté formulada de manera excesivamente general, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 10.2.a)». Sin embargo, creemos que la solicitud objeto de esta queja ni es irrazonable ni está formulada en términos excesivamente generales, pues está basada en un interés de quien lo solicita –pues es perjudicado por la actividad – y no está formulada «de manera excesivamente general», toda vez que se refiere a un único expediente, de un concreto bar y en relación con un procedimiento administrativo determinado, el de calificación ambiental.

Por otra parte, en cuanto a la protección de datos de carácter personal, hay que tener en cuenta que el artículo 11.2 de la Ley 15/1999 establece que no será preciso el consentimiento del titular de los datos cuando la cesión esté autorizada en una Ley. La condición de interesado que ostenta el solicitante, la naturaleza técnica y administrativa de una actividad que se ejercita de forma pública y sometida al control municipal y a alegaciones de personas que residan en el entorno, invitan a pensar que entre los datos que se contienen en el expediente no hay datos personales a los que se refiere el artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, esto es, los referentes a ideología, afiliación sindical, religión y creencias, origen racial o étnico, salud y vida sexual, comisión de infracciones penales o administrativas u otros datos relativos a las libertades públicas y los derechos fundamentales de las personas físicas, y especialmente de su honor e intimidad personal y familiar.

En cualquier caso, nunca está de más un análisis por si entre la documentación de un concreto expediente administrativo que va a ser facilitado a un interesado, pudiera encontrarse un dato de carácter personal que debiera ser excluido y protegido para no ser divulgado sin el consentimiento del interesado o en contra de una norma. Sin perjuicio de ello, lo que no puede es aducirse la posible existencia de datos de carácter personal para denegar la copia de un expediente administrativo cuando además dicho expediente ha sido visto completamente por el interesado, de tal forma que se llegaría al absurdo de querer proteger solo los datos personales en el medio escrito, sin haber puesto ninguna medida de protección de esos supuestos datos personales especialmente protegidos cuando el solicitante tuvo acceso a la vista del expediente.

Por todo lo expuesto, y con las salvedades ya expuestas en materia de protección de datos, consideramos que no está justificada en Derecho la denegación que hace el Ayuntamiento de Utrera de la copia completa del expediente de calificación ambiental de un bar a una persona que la solicita por estar dicho establecimiento bajo su vivienda, con objeto de ejercitar sus derechos y el control de legalidad que como afectado le pueda corresponder. Las razones que se esgrimen no son, a nuestro juicio, suficientes para tal denegación, pues nos parece exagerado argumentar que un solo expediente de calificación ambiental pudiera afectar al normal desenvolvimiento de los servicios locales; resultando que, por otra parte, el supuesto de hecho objeto de esta queja es sustancialmente distinto del enjuiciado en la Sentencia del Tribunal Supremo que esgrimen los Técnicos Municipales.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de la obligación de garantizar a la ciudadanía el derecho a una buena administración previsto en el artículo 31 del vigente Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, así de la obligación de respetar los derechos de acceso a la información pública regulados en las leyes de transparencia estatal y autonómica (respectivamente la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía), los previstos en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente y, especialmente, del derecho previsto en el artículos 53.1 a) último inciso de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que recoge el derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los procedimientos en los que se tenga la condición de interesado.

Ello, sin perjuicio de la conveniencia de que los Técnicos responsables municipales, previamente, realicen un análisis por si entre los documentos que conforman el expediente administrativo cuya copia se solicita por parte de una persona interesada, se encuentran datos de carácter personal protegidos o especialmente protegidos que no deban ser facilitados de ningún modo o que precisen del consentimiento de su titular. Salvedad esta que, caso de existir, no impide el que se le facilite el resto de la información existente en el expediente, máximo teniendo en cuenta que, suponemos, lo que el reclamante desea conocer es sí se han seguido desde un punto de vista técnico y legal todos los trámites para que el ejercicio de esta actividad pueda considerarse, o no, conforme a derecho.

ADVERTENCIA en el sentido de que si deniegan el acceso a la información a un ciudadano sin que exista una justificación legal, el funcionario que actúa de ese modo podría vulnerar el Código de Conducta que contempla el art. 52 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo texto literal es como sigue:

«Los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado por los principios éticos y de conducta regulados en los artículos siguientes.

Los principios y reglas establecidos en este capítulo informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos.»

RECOMENDACIÓN para que, sin más demoras, se proceda por parte de ese Ayuntamiento, con las cautelas referidas en torno a los datos de carácter personal protegidos o especialmente protegidos, a facilitar una copia completa del expediente al solicitante, previo pago de las tasas a que hubiera lugar, informándonos al respecto.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz