Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 14/2239 dirigida a Entidad Local Autónoma de Carchuna-Calahonda (Granada).
El Defensor del Pueblo Andaluz, ante las irregularidades detectadas en la tramitación de las denuncias de un vecino del anejo de Calahonda, en el término municipal de Motril, por los ruidos emitidos por el ascensor del bloque donde se encuentra su vivienda, ha recordado a la Alcaldesa de la Entidad Local Autónoma de Carchuna-Calahonda, la legislación en materia de protección contra la contaminación acústica y competencias municipales, recomendándole que, sin más demoras ni retrasos injustificados, proceda a dictar las medidas provisionales adecuadas para la protección de los intereses de los afectados por los elevados niveles de contaminación acústica así como, llegado el caso, que proceda a ejecutar tales medidas provisionales en caso de no ser cumplidas por los obligados y, en todo caso, que tramite expediente administrativo para exigir la adopción de medidas de aislamiento. Además, ha recordado las normas existentes en materia de abstención del personal al servicio de las Administraciones Públicas.
ANTECEDENTES
El interesado es propietario de una vivienda en el anejo municipal de Calahonda, dentro del término municipal de Motril (Granada), contando el edificio en el que se encuentra con un ascensor que, a su juicio, generaba ruidos por encima de los niveles de calidad acústica permitidos, lo que motivó que presentara en las dependencias de la Entidad Local Autónoma de Carchuna-Calahonda (en adelante ELA), perteneciente al Ayuntamiento de Motril, numerosos escritos desde septiembre de 2010, así como denuncias y reclamaciones solicitando la intervención municipal en materia de protección contra la contaminación acústica.
También consta que el interesado, ante la inactividad de la citada ELA, se dirigió al Ayuntamiento de Motril, a la, entonces, Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente y a la propia promotora del edificio, a resultas de lo cual consiguió que se llevaran a cabo tres mediciones acústicas (ninguna de ellas por la ELA competente): la primera medición, realizada por el Ayuntamiento de Motril en junio de 2011, cuyos resultados no le fueron comunicados y que, por tanto, desconoce; la segunda, llevada a cabo por la Consejería de Medio Ambiente en noviembre de 2012, en la que quedó acreditado que el ascensor superaba en más de 6 dBA los límites legales; y la tercera, realizada por la propia promotora del edificio el 17 de diciembre de 2013, en la que también quedó acreditado la superación de los límites de calidad acústica, ya que se constataron 9 dBA de más.
Queda constancia, igualmente, de que todas estas mediciones fueron comunicadas la ELA Carchuna-Calahonda. En concreto, la Consejería de Medio Ambiente envió en diciembre de 2012 un oficio a la ELA en el que le decía que el resultado global del ensayo acústico era desfavorable, significando que la ELA era el único organismo competente, instándole a cumplir su deber de gestionar la solución de las deficiencias detectadas y, en su caso, su deber de incoar el correspondiente expediente sancionador al infractor, ya que el nivel de superación detectado, de más de 6 dBA, suponía una infracción MUY GRAVE, según el art. 58 del Decreto 6/2012, por lo que además habrían de adoptarse por el Ayuntamiento medidas provisionales.
Pese a tales circunstancias, hasta la presentación de queja ante esta Institución, la ELA únicamente había enviado una comunicación a la Comunidad de Propietarios del edificio, el 6 de marzo de 2013, en la que se advertía de que en vista de los resultados de la medición acústica se podría incoar expediente sancionador y adoptar la medida provisional de parada del ascensor, medida provisional que nunca llegó a adoptarse.
Por otra parte, el interesado también había solicitado a la ELA la identificación del personal que había tramitado sus escritos sobre este asunto y los expedientes administrativos, obteniendo únicamente como respuesta una comunicación en la que le trasladaban que las labores de gestión y tramitación del expediente de referencia no recaen en una persona concreta, sino que “son efectuadas indistintamente por el personal de distintos Servicios de esta Entidad Local”.
En consecuencia con lo expuesto, se había detectado mediante ensayo acústico oficial que el ascensor objeto de las denuncias superaba en más de 6 dBA el nivel permitido, se había comunicado dicha circunstancia al Ayuntamiento de la ELA y ésta, en más de dos años, no había tramitado expediente sancionador ni había adoptado medida provisional alguna, como hubiera sido su obligación legal. A la par, tampoco había facilitado al afectado la identificación del personal que tramitaba el expediente y sus denuncias.
Es por ello que la queja fue admitida a trámite, interesándose la colaboración de la ELA Carchuna-Calahonda, a la que se requirió el preceptivo informe, que nos fue remitido junto con la documentación de las actuaciones realizadas. De su análisis se desprende, en esencia, lo siguiente:
- Que se llegó a iniciar expediente sancionador pero que “en vista de los continuos acercamientos que mantenía el denunciante tanto con la promotora como con la Comunidad de Propietarios, así como la supuesta avenencia entre las mismas, han llevado a interpretar a esta Administración que la solución iba a darse de forma amistosa sin necesidad de imponer sanciones”.
Sin embargo, entre los documentos remitidos, no hay ninguno que acredite la supuesta avenencia y conformidad del afectado, sino más bien todo lo contrario, pues los reiterados escritos que ha ido presentando solicitan de forma insistente la adopción de medidas provisionales, siendo la Presidencia de la ELA quien unilateralmente considera que la promotora del edificio va a solventar el problema y ello, con la consecuencia de dilatar la exigencia de la adopción de medidas correctoras, provisionales o la tramitación del expediente sancionador.
- Que en vista de que la solución al problema podría conllevar la ejecución de “obras considerables, se consideró oportuno otorgar unos plazos prudenciales al promotor para la acometida de las mismas, y pasado el mismo se le apercibió de la obligación de realización de las mismas y de una posible nueva incoación de procedimiento sancionador”.
Sobre esto último, esta Institución no entiende (y tampoco se nos ha explicado) qué lugar ocupa en esta problemática jurídico-administrativa la promotora, pues aún cuando pudiera ser objeto de una reclamación civil que la Comunidad de Propietarios (o el particular afectado) interpusiera, la ELA debería haberse dirigido, además de a dicha promotora únicamente a los efectos de mediación, a la Comunidad de Propietarios, como titular de los elementos y zonas comunes del edificio. Por ello, sólo alcanzamos a considerar que las gestiones que la ELA ha llevado a cabo ante la promotora tenían la condición de meras gestiones mediadoras, pues responsabilidad administrativa a los efectos de la normativa de ruidos no parece tener, a salvo la que pudiera corresponderle por vicios en la construcción de la Ley de Ordenación de la Edificación, a sustanciar en la vía jurídica privada.
Entendemos, en este sentido, que el asunto de esta queja constituye un problema de contaminación acústica que la ELA, en el ejercicio de sus competencias legales, debe obligar a resolverlo a la Comunidad de Propietarios del edificio, al ser ésta la titular de los elementos comunes del inmueble y, por tanto, la responsable de que cumpla la normativa, en este caso, la de los niveles de ruido que emite un foco emisor. Ello, con independencia de que la Comunidad de Propietarios, requerida por la ELA, decida contratar los servicios de un tercero, o de la propia promotora, para adoptar las medidas a las que vendría obligado por la ELA.
- Que la solución que se ha tomado es la de volver a requerir al promotor “para que lleve a cabo la cometida de las obras y dé solución al problema de manera definitiva”, y que “en caso de que en el plazo de 1 mes ésta no se haya realizado en la totalidad y previa medición, la misma no cumpla con los parámetros legales, se procederá a la incoación de un nuevo expediente sancionador”. Y por ello, se considera que “el actuar de esta ELA respecto a la tramitación del expediente sancionador ha seguido la legalidad vigente”.
- En lo que respecta a la no adopción de la medida provisional, pese a estar obligado a ello, se excusa la ELA Carchuna-Calahonda en que “es importante poner de manifiesto que el denunciante ni está empadronado ni tiene su domicilio habitual en el inmueble” y que “la mayoría de los residentes son parejas con niños pequeños y mayores”, de tal forma que “la adopción de dicha medida supondría un grave trastorno para la convivencia”.
- En lo que respecta a la identificación del personal que lleva la tramitación del expediente, mantiene la Alcaldesa de la ELA que “las labores de gestión y tramitación del mismo no recaen sobre una persona concreta, llevándose de manera conjunta entre la totalidad del personal con competencias de urbanismo, gestión local y desarrollo”. Sin embargo, en el informe que hemos recibido sí que se dice que “No obstante, con objeto de dar cumplimiento a lo establecido en el art. 35 LRPAC, el personal que ha participado hasta la fecha en el mismo es el siguiente...”.
Es decir, que se entiende que existe la obligación legal de facilitar esos datos pero sólo se ha cumplido, en este caso, a raíz de la intervención de esta Institución, si bien no se especifica quién ha ocupado los cargos de secretario o secretaria y de instructor o instructora en el expediente sancionador incoado (pero no tramitado).
Por último, en lo que respecta a la posición de la Secretaria de la ELA, que tiene su domicilio en el bloque del ascensor sobre el que habría de recaer la medida provisional adoptada por la propia ELA, el informe no dice nada sobre su abstención; es más, entre la documentación recibida constan varios informes suyos, por lo que cabe considerar que ni siquiera se ha planteado su abstención en las actuaciones llevadas a cabo en este asunto.
En cualquier caso, de todos los documentos recibidos de la ELA dimos traslado al promotor de la queja para que presentara alegaciones, que han sido formuladas e incorporadas al expediente de queja. En dichas alegaciones, el afectado viene a decir, en esencia, que la ELA en ningún momento ha incoado expediente sancionador, puesto se limitó a dar el plazo de un mes a la Comunidad de Propietarios para que solventara el problema con medidas correctoras. También nos decía en sus alegaciones que la Secretaria General de la ELA tiene su domicilio en la última planta del bloque y que resultaría la principal perjudicada de adoptarse la medida provisional de parada del ascensor.
CONSIDERACIONES
La Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, recuerda en su Exposición de Motivos que en la legislación española, el mandato constitucional de proteger la salud (art. 43 CE) y el medio ambiente (art. 45 CE) engloban en su alcance la protección contra la contaminación acústica y que, además, la protección constitucional frente a esta forma de contaminación también encuentra apoyo en algunos derechos fundamentales reconocidos por la Carta Magna, como el derecho a la intimidad personal y familiar, consagrado en el art. 18.1 CE.
Desde esta perspectiva, y conforme a la evolución de la sociedad, el ruido es hoy en día un asunto de interés general no sólo por el hecho de afectar a derechos fundamentales consagrados en la CE, sino también porque para su protección se hace preciso contar con la eficacia que se presume en la actividad de las Administraciones Públicas, singularmente las entidades locales, que son las que aglutinan la mayoría de competencias en esta materia.
Como se viene reconociendo, los efectos del ruido sobre la salud humana son muy variados y, no en vano, para la Organización Mundial de la Salud el ruido puede provocar alteraciones físicas y psíquicas en la salud de las personas, tales como problemas de audición, hipertensión, trastorno del sueño, estrés emocional, irritabilidad, etc. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha admitido reiteradamente los efectos perniciosos que sobre la salud puede tener la contaminación acústica.
Así expuesto el asunto del ruido en forma preliminar, hay que decir que en el presente caso nos encontramos un foco generador de ruido, un ascensor, que ha sido medido por la Administración autonómica, detectándose niveles por encima de los márgenes de calidad acústica y estando obligada la ELA a la adopción de medidas provisionales. Sin embargo, como se ha dicho, no se han adoptado tales medidas provisionales, ni se ha tramitado de forma diligente el expediente sancionador, ni tampoco se ha obligado a la Comunidad de Propietarios a la adopción de medidas correctoras o de aislamiento. En definitiva, la ELA se ha limitado a dejar pasar el tiempo entre gestiones de carácter mediador, sin éxito alguno, y el resultado es que, tras años de sufrimiento y de escritos, reclamaciones, el ciudadano que sufre este ruido no ha tenido una solución por la inactividad municipal.
El asunto, a nuestro juicio, no admite duda alguna y para ello únicamente hemos de basarnos en el informe de inspección acústica elaborado por la Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía, que determinó resultados desfavorables que obligaban a adoptar medidas provisionales: ”el informe determina una superación de más de 6 dBA, considerada como una infracción MUY GRAVE, según el art. 58 del mencionado Decreto, por lo que se adoptarán por el Ayuntamiento las medidas provisionales que considere más oportunas”. Esto es lo que decía el oficio que se envío desde la Consejería de Medio Ambiente a la ELA.
En relación con la obligación de adoptar medidas provisionales, el artículo 56 del Decreto 6/2012 es categórico al respecto, ya que indica que han de adoptarse medidas provisionales “en todo caso” cuando del informe de inspección se determinen niveles de superación en 6 o más dBA. Es más, este precepto reglamentario permite que se adopten medidas provisionales incluso antes del inicio del procedimiento sancionador. En el presente caso se ha detectado un nivel de superación del valor límite de inmisión de 9 dBA, por lo que la ELA tendría que haber adoptado alguna de las medidas provisionales del artículo 162 de la Ley 7/2007.
En consecuencia con lo expuesto, se ha incumplido la obligación de adoptar “en todo caso” medidas provisionales de conformidad con lo establecido en los artículos 58 del Decreto 6/2012 y 162 de la Ley 7/2007.
Aduce la ELA en su informe que hubiera sido mucho más gravosa para lo residentes del edificio, en vista de que el afectado no tiene su domicilio habitual en él, adoptar la medida provisional de parada o clausura del ascensor, habida cuenta que hay personas mayores y niños pequeños; sin embargo, dicha motivación no ha ido acompañada, al mismo tiempo, de una tramitación diligente y con celeridad del procedimiento sancionador o de la exigencia de adopción de medidas correctoras, pues éste se ha quedado en un solitario acuerdo de inicio, sin trámite posterior. Y, a este respecto, hay que recordar otro precepto que ha sido igualmente incumplido por esa ELA, el artículo 74.1 de la Ley 30/1992, en cuya virtud el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites. Es decir, que podemos entender las consecuencias que se derivan de la adopción de medidas provisionales sobre el ascensor y la decisión que al respecto haya tomado el Ayuntamiento; pero, sin embargo, lo que no podemos comprender es que no sólo no se haya adoptado la medida provisional, sino que tampoco se haya exigido la adopción de medidas correctoras o de aislamiento ni se haya tramitado expediente sancionador contra la Comunidad de Propietarios de forma que se hubiese podido dictar una resolución administrativa ante una infracción en materia de protección contra la contaminación acústica, infracción constatada desde hace años y conocida por la ELA.
Por lo demás, y en lo que concierne a la circunstancia de que el afectado y promotor de esta queja no reside habitualmente en la vivienda donde percibe los ruidos del ascensor en ese núcleo de Carchuna-Calahonda, consideramos que es una circunstancia intrascendente a la hora de exigir el cumplimiento de la normativa en materia de protección contra la contaminación acústica y a la hora de que esa ELA cumpla con su obligación de ejercitar sus competencias legales. En este sentido, en un Estado de Derecho, tal y como proclama la Constitución, las resoluciones administrativas no se dictan o dejan de dictar en función de la vecindad administrativa de las personas, sino en función de la normativa que, en cada caso, sea de aplicación, conforme al principio de legalidad y sometimiento pleno a la ley y al Derecho, que seguidamente se va a citar.
La constatación de no haber adoptado medidas provisionales ni haber tramitado el procedimiento sancionador, suponen el incumplimiento de las normas legales citadas, pero también determinan el incumplimiento de los principios a los que deben someterse las Administraciones Públicas previstos en los artículos 9.1 y 103.1 CE, del artículo 3 de la Ley 30/1992 y del artículo 32 del vigente Estatuto de Autonomía para Andalucía: sujeción a la CE y al ordenamiento jurídico, servir con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con, entre otros, los principios de eficacia y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, buena fe, confianza legítima y buena administración.
En otro orden de cosas, nos parece también de interés hacer algunas reflexiones sobre la conveniencia de la que la Secretaria General de esta ELA se abstenga en este procedimiento. Con independencia de la honradez y profesionalidad con la que esa persona desempeñe su cargo, de la que esta Institución no duda, la única realidad es que tiene su domicilio en el bloque de viviendas en el que se encuentra el ascensor que ha debido ser objeto de medida provisional dictada por esa ELA o, en caso que así procediera, de tramitación de expediente sancionador por ruidos. En consecuencia con ello, la Secretaria General podría verse afectada por esa eventual decisión que se adoptara, esto es, podría tener un interés en el asunto, de tal forma que debería haberse abstenido en la tramitación de cualquier actuación administrativa afectante a este asunto del ruido del ascensor de su propio bloque. Para llegar a esta conclusión sólo hay que acudir a la letra del artículo 28 de la Ley 30/1992, que también es categórico cuando dice, que las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas como motivos de abstención «se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato», quien resolverá lo procedente. Son causas legales de abstención, entre otras, tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél. Una vez más hay que recodar la objetividad, imparcialidad y neutralidad con que la Administración Pública ha de servir los intereses generales.
Sin embargo, no hay constancia en toda la documentación de que, pese a tener la Secretaria General su domicilio en el bloque objeto de la controversia, se haya planteado su abstención. Ello, unido a la inactividad legal manifiesta del Ayuntamiento en este asunto, nos parece no sólo preocupante sino que podría dar a las responsabilidades previstas en la Ley 30/1992. De ahí que convenga recordar que la no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad, como dice el artículo 28.5 de la Ley 30/1992.
A la vista de los antecedentes expuestos y las consideraciones realizadas y al amparo de lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 971983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO 1 del deber de ajustar sus actuaciones a los principios previstos en los artículos 9.1 y 103.1 CE, del artículo 3 de la Ley 30/1992 y del artículo 32 del vigente Estatuto de Autonomía para Andalucía aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, que no son otros que la sujeción a la CE y al ordenamiento jurídico, el de servir con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con, entre otros, los principios de eficacia y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, buena fe, confianza legítima y buena administración.
RECORDATORIO 2 de la obligación legal de tramitar los procedimientos administrativos de conformidad con lo establecido en el artículo 74.1 de la Ley 30/1992, sometiéndolo al principio de celeridad e impulsándolos de oficio en todos sus trámites, así como de lo establecido en el artículo 56.1 del Decreto 6/2012, en relación con el artículo 162 de la Ley 7/2007, en cuya virtud se deben adoptar medidas provisionales en todo caso cuando del informe de inspección se determinen niveles de superación en 6 ó más dBA.
RECOMENDACIÓN 1 para que, sin más demoras, ni retrasos injustificados, se proceda con urgencia a dictar, respecto del ascensor objeto de este expediente de queja, la medida o medidas provisionales que resulten adecuadas para la protección de los intereses de los afectados por los elevados niveles de contaminación acústica, así como, llegado el caso, a ejecutar tales medidas provisionales en caso de que no sean cumplidas.
RECOMENDACIÓN 2 para el caso de que, en este supuesto concreto, no se considere proporcionado dictar medidas provisionales por las consecuencias y perjuicios que pudieran acarrear al resto de vecinos y vecinas, siempre que ello esté justificado y así conste en informe motivado en el expediente, sin más demoras ni retrasos injustificados, se proceda a la mayor brevedad posible a impulsar el procedimiento de exigencia de medidas correctoras o de aislamiento y, en caso de no adoptarse en un plazo prudencial de tiempo, incoar e impulsar el procedimiento sancionador por infracción al Decreto 6/2012 contra quien resulte responsable conforme al artículo 59 del citado Decreto 6/2012, a fin de depurar las responsabilidades administrativas en materia de contaminación acústica a que haya lugar.
RECORDATORIO 3 de lo establecido en el número 1 del artículo 28 de la Ley 30/1992, en cuya virtud las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas como motivo de abstención en el número 2 de dicho artículo, se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente.
RECOMENDACIÓN 3 para que, en todo caso, en el procedimiento de adopción de medidas provisionales, así como en el procedimiento de exigencia de medidas correctoras y, en caso de tramitarse, en el procedimiento sancionador, que se tramiten en este asunto:
- Primero, se plantee la abstención de la Secretaria General, para el supuesto de que siga teniendo su domicilio en el bloque donde se encuentra el ascensor objeto de la controversia.
- Segundo, se adopte sobre la abstención la resolución que proceda en Derecho, teniendo en cuenta que, a tenor de las circunstancias, la Secretaria General podría tener interés personal en el asunto y en su resolución final, ya que resultaría afectada en caso de adoptarse una medida provisional de parada del ascensor.
- Tercero, que se abra información reservada a fin de conocer si la no abstención de la Secretaria General de la ELA ha tenido incidencia en la inactividad municipal que se ha puesto de manifiesto en este asunto de contaminación acústica y, de resultar procedente, que se depuren y exijan las responsabilidades legales a que haya lugar por no haberse abstenido.
Consideramos que ésta es la única forma en la que se cumple con la normativa vigente en materia de protección contra la contaminación acústica, ejercitando las competencias legales que correspondan a esa ELA en la defensa de la legalidad, a fin de tutelar los derechos constitucionales que puedan ser vulnerados por el funcionamiento de una instalación constatada como foco emisor de ruido. De lo contrario, si esa ELA persiste en su inactividad en este asunto pese a tener conocimiento de la existencia de una infracción muy grave del Decreto 6/2012 y de la afectación que sufre un ciudadano, podría dar lugar a responsabilidades, en distintos ámbitos jurídicos, de las autoridades y funcionarios.
Ver Asunto solucionado o en vías de solución
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
