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ANTECEDENTES

I.- La presente queja se tramita en relación con la petición planteada en relación con el acceso a determinados servicios y prestaciones municipales entre cuyas condiciones se aludían a “requisitos de empadronamiento”.

II.- La anterior comunicación fue admitida a trámite como queja y ello provocó la petición de información dirigida al ayuntamiento del municipio, con fecha 25 de agosto 2025. La contestación recibida implicaba un repertorio de datos elaborados desde los diferentes servicios para componer un relato completo y detallado de la situación. Se transcribe el contenido del informe recibido, con varia documentación adjunta, en fecha 19 de septiembre de 2025.

“En contestación a su escrito adjunto se remite:

- Certificado de Pleno de fecha 24/05/2014, de aprobación inicial de la modificación de la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por casas de baños, duchas, piscinas, instalaciones deportivas y otros servicios análogos.

- Informe de Secretaría-Intervención de fecha 14/05/2014. En relación a la queja formal manifestada en el escrito de queja, sin que el Ayuntamiento la haya contestado, se hace saber que en esta entidad no consta ninguna queja presentada por el interesado.

En el proceso de aprobación de la Ordenanza no se presentó alegación alguna, ni ha sido objeto de impugnación desde su aprobación definitiva en 2014, no obstante, y en atención a su escrito, desde el Ayuntamiento se procederá a revisar la Ordenanza lo antes posible”.

A la vista de la citada información y tras el análisis de la queja, creemos oportuno ofrecer las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- La queja analizada viene a reproducir algunas discrepancias que, de manera recurrente, surgen entre ciudadanos y diversas administraciones públicas en relación a los criterios reguladores y requisitos para el acceso a determinados servicios o prestaciones. Efectivamente, el Defensor del Pueblo Andaluz, y Defensoría de la Infancia y la Adolescencia, recibe numerosas reclamaciones al considerar discriminatorio que los ayuntamientos cobren tarifas más elevadas a las personas no empadronadas en el municipio frente a las que sí lo están, por el disfrute de los mismos servicios municipales.

Habitualmente el ámbito en el que se plantean las diferencias tarifarias denunciadas es el acceso a las piscinas o a otras instalaciones deportivas municipales, así como la realización de cursos o actividades deportivas o culturales organizados por los ayuntamientos justificadas por estas exigencias residenciales, de empadronamiento o análogas.

Esta materia se ha incluido en varias reseñas de los informes Anuales presentados ante le Parlamento pero ha tenido un cierto incremento en el numero de quejas con motivo de la difusión que ha tenido la Sentencia del Tribunal Supremo 3567/2023, de 20 de julio de 2023, en un recurso de casación por interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia.

Segunda.- Esta Defensoría, acorde con la línea interpretativa aludida anteriormente, ha señalado que, en principio, todas las personas usuarias de los servicios e instalaciones deportivas municipales tienen que pagar la misma cantidad, como exigencia del principio de igualdad del artículo 14, en conexión con el 31.1 de la Constitución. Eso no significa uniformidad absoluta, pues se admite que exista un trato diferente, como la aplicación de tarifas reducidas o bonificadas, cuando concurran circunstancias que están legalmente previstas y a favor de sectores económicamente desfavorecidos.

También la Institución del Defensor del Pueblo estatal (Informe Anual 2024 del DP a las Cortes Generales).viene a coincidir en este principio general recogido en el artículo 150 del Reglamento de servicios de las corporaciones locales, cuando establece que «la tarifa de cada servicio público de la corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias».

Esta regla general no impide, conforme al apartado dos de dicho reglamento, la posibilidad de fijar tarifas reducidas o bonificadas, en beneficio de sectores personales económicamente débiles. Cuando la figura que utiliza la entidad local para determinar el coste de los servicios es una tasa, las exigencias de uniformidad resultan aún más claras que cuando se trata de otros instrumentos como son los precios públicos.

Segunda.- Cabe recordar que las tasas gozan de la naturaleza de tributos tal y como establece el artículo 2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y por ello, el establecimiento de exenciones, bonificaciones y demás beneficios fiscales se encuentra sometido al principio de reserva de ley reconocido por su artículo 8.

El artículo 9 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), traslada al ámbito local el citado principio de reserva de ley, al establecer que «no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales».

El artículo 24 del citado texto refundido establece la necesidad de que las tasas respeten el principio de equivalencia. Dispone, a este respecto lo siguiente: «2. En general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida».

Sin perjuicio de la previsión anterior, el apartado 4 señala que «para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas».

Por todo cuanto se ha venido señalando, el Defensor del Pueblo Andaluz coincide con el Defensor estatal posicionándose “en contra del establecimiento de tasas por la realización de actividades o servicios municipales, que resulten diferentes atendiendo al lugar de empadronamiento del contribuyente, pues las bonificaciones, subvenciones o ayudas que se reconozcan únicamente pueden atender a la capacidad económica y demás circunstancias legalmente previstas” (Informe Anual 2024 del DP a las Cortes Generales).

Tercera.- Con mayor detalle, el Tribunal Supremo ha dictado una sentencia que viene a aportar más claridad a esta cuestión. Se trata de la ya aludida Sentencia 3567/2023, de fecha 20 de julio, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, en un recurso de casación por interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia.

El debate resuelto en la sentencia se centra en determinar si es posible el establecimiento, a través de una ordenanza municipal, de una bonificación en las tasas correspondiente a instalaciones polideportivas, piscinas y frontones municipales, en beneficio exclusivo de las personas empadronadas en el ayuntamiento. Esta difundida sentencia ofrece un análisis en el que el Tribunal Supremo aporta sus consideraciones respecto de dos aspectos:

1. En cuanto al establecimiento de la bonificación a través de una ordenanza, señala lo siguiente: En consecuencia, al tener que existir una previsión normativa de rango legal, no cabría avalar, del modo que hace la sentencia de instancia, que las ordenanzas fiscales pueden fijar, establecer y, a la postre, regular, la aplicación de un beneficio fiscal —conforme el criterio del empadronamiento— en la medida que no esté previsto en una disposición legal.

2. En cuanto al efecto de la bonificación en el principio de igualdad, indica: Este escenario conduce a indagar si el empadronamiento, como criterio o requisito reglamentario para el disfrute de un beneficio fiscal en un tributo local, sintoniza con el principio constitucional de igualdad, que emerge, así, como canon directo de enjuiciamiento.

El significado del principio de igualdad, claramente delimitado por la doctrina constitucional, comporta primordialmente que los ciudadanos han de ser tratados de un modo igual en la propia ley, de lo que se deriva la interdicción de aquellas diferenciaciones legales que sean arbitrarias o desproporcionadas, carentes de la necesaria justificación objetiva y razonable.

Concretamente, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la igualdad ante la ley impone al legislador y a quienes aplican la ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable; de modo que «para que las diferenciaciones normativas puedan considerarse no discriminatorias resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia deba aplicarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo estar presente, por ello, una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, y dejando en definitiva al legislador con carácter general la apreciación de situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigualmente» (SSTC 75/83, de 3 de agosto, y 308/1994, de 21 de noviembre).

Más en concreto, como expone la sentencia del Tribunal Constitucional 77/2015, de 27 de abril, desde la perspectiva del legislador o del poder reglamentario, el principio de igualdad «impide que puedan configurarse los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo, que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria».

Cuarta.- Desde la perspectiva tributaria que analizamos no cabe admitir como premisa, que una persona empadronada pueda ser tratada de forma distinta a una persona que no lo está. El tribunal también aporta el siguiente argumento relevante: La motivación económica se encuentra ausente en el presente recurso de casación, toda vez que el argumento que al respecto se ofrece —que las personas empadronadas contribuirían por una doble vía al sostenimiento del servicio (abono de las tasas y contribución mediante el pago de los impuestos municipales)— no puede ser acogido, ante la circunstancia de que los no empadronados también pueden estar sometidos a

los tributos locales.

La doctrina expresada por el Tribunal Supremo en la resolución del recurso de casación resulta muy clara: Un ayuntamiento no puede establecer diferencias cuantitativas en una tasa por la utilización de frontones, piscinas e instalaciones polideportivas municipales, atendiendo a que los usuarios estén o no empadronados en el municipio, al no erigirse el empadronamiento, en este caso, en un criterio razonable y objetivo a los efectos de justificar aquéllas.

Apoyándose en ese pronunciamiento del Tribunal Supremo, diversas intervenciones de las instituciones de defensores del pueblo han elaborado sus interpretaciones con diversas Recomendaciones a una pluralidad de ayuntamientos que han aplicado estos criterios diferenciadores. En estos casos, se solicitaba la modificación de las respectivas ordenanzas fiscales sobre tasas municipales, en las que se contemplen beneficios fiscales basados en el lugar de empadronamiento de las personas usuarias. Tal es el caso de diversas Recomendaciones dirigidas a los ayuntamientos de Massalfassar (Valencia), de El Burgo de Osma (Soria), de Los Marines (Huelva), de Villablanca (Huelva), y de Castañeda (Cantabria).

Quinta.- Pero el análisis de estos supuestos suele plantearse de modo más complejo cuando los supuestos no se encuadran en la noción técnica de “tasa” sino de “precios públicos”.

Sucede, cuando en algunas de las quejas recibidas en esta materia responden a supuestos en los que las tarifas por el uso de los servicios municipales no tienen la consideración de tasas, sino que vienen configuradas como dichos precios públicos. En muchos de esos casos, los ayuntamientos entienden que el criterio jurisprudencial comprendido en la referida sentencia del Tribunal Supremo no les afecta, amparándose en el principio de autonomía local y en la mayor libertad tarifaria que caracteriza la fijación de los precios públicos.

La cuestión no es meramente técnica, que que existen diferencias entre ambos tipos de ingresos de derecho público (tasas y precios públicos). Con independencia de la naturaleza de tributo que caracteriza específicamente a las primeras, la principal diferencia entre ambas figuras responde a la situación competitiva en la que se llevan a cabo las actividades o los servicios, puesto que a través de las tasas se retribuyen aquellos que son realizados por las administraciones locales en régimen de monopolio, mientras que los precios públicos permiten sufragar servicios o actividades que son prestados también por el sector privado.

Ahora bien, el hecho de que una y otra figura presenten diferencias en cuanto a su naturaleza jurídica y en cuanto a su regulación, no debe permitir que la fijación de los precios públicos se sitúe más allá del respeto a los principios de no discriminación e igualdad. La misma doctrina del Tribunal Constitucional que ha sido anteriormente apuntada, acerca de los límites que impone el principio de igualdad, debe ser observada en la determinación de los precios públicos.

Sexta.- En el análisis de la respuesta del ayuntamiento se adjunta la efectiva y literal aplicación del criterio del empadronamiento concretando, por ejemplo, en el servicio de piscina municipal, la tarifa de menores de 14 años empadronados con precios de 0,95€. y de 12€. para lo no empadronados.

Además se explicaba que “en el proceso de aprobación de la Ordenanza no se presentó alegación alguna, ni ha sido objeto de impugnación desde su aprobación definitiva en 2014”.

Resulta peculiar que entre la documentación aportada por el Ayuntamiento consta un informe jurídico-económico emitido en su día por la Secretaria-Interventora, que viene a incidir en las cuestiones nucleares que se presentan en el supuesto analizado y que venia a concluir su carácter “desfavorable” manifestando que: “El estar o no estar empadronado en el municipio no se considera un criterio genérico de capacidad económica ya que dicha capacidad no varia en función de que resida en el municipio o en otro. Así esta diferencia de trato no está justificada ya que no se funda en un criterio objetivo y razonable de acuerdo con juicios de valor generalmente aceptados”,

Resulta especialmente significativo semejante informe que, de manera certera, ya se pronunció en su día (21 de mayo de 2014) con semejante observación reprobatoria que, sin embargo, no obtuvo la acogida coherente en los sucesivos trámites que continuaron hasta la aprobación de la Ordenanza basada en criterios jurisprudencialmente superados. Una línea doctrinal que persiste y se ratifica al día de la fecha.

Insistimos en que, por encima de conceptos poco especificados para estas singularidades tarifarias, el alto intérprete constitucional han fijado su doctrina señalando que estas notorias diferencias de trato en las tarifas basadas en la mera residencia del usuario no se encuentra suficientemente justificada, dado que el dato del empadronamiento nada incide en el servicio que se presta o en la actividad que se realiza. Añadiendo que el Tribunal Supremo,considera que “los datos que acredita el padrón constituyen una parte integrante del supuesto de hecho para la aplicación de una amplia gama de situaciones y relaciones jurídicas. Entre otros aspectos, se constituye como un instrumento para la elaboración del censo real de población, para el ejercicio de derechos de participación pública y para la planificación pública de los servicios necesarios (infraestructuras, viviendas, sanidad, etc.), en función de la población real de cada municipio”.

En esa misma línea, el Tribunal Supremo ha afirmado que el padrón “es un mero censo de la población realmente existente, que tiene por objeto permitir a las Administraciones publicas dimensionar los servicios públicos y conocer los recursos necesarios para atender las necesidades básicas de la población”.

Tampoco resulta aceptable algunos argumentos frecuentes de que los vecinos de un determinado municipio sufragan parte de las infraestructuras o de los servicios a través de sus impuestos. Esta pretendida justificación dista de ser admisible por dos razones. En primer lugar, porque parte de los ingresos que perciben las administraciones locales provienen de las participaciones en los tributos del Estado y de las comunidades autónomas, en los que también contribuyen los ciudadanos y ciudadanas que no residen en ese municipio. En segundo lugar, porque las personas no empadronadas también pueden encontrarse sometidas a los tributos locales.

En definitiva, el padrón municipal tiene un valor indiscutible como herramienta de planificación y organización para la prestación de bienes y servicios por parte de las administraciones, pero no debe erigirse en un instrumento de diferenciación ajeno a toda justificación objetiva y razonable.

Finalmente reseñamos la manifestación dirigida desde el Ayuntamiento de que “no obstante, y en atención a su escrito, desde el Ayuntamiento se procederá a revisar la Ordenanza lo antes posible”.

A modo de conclusión, tras la información ofrecida, hemos podido recopilar dos datos fundamentales de cara a la tramitación de la queja. De un lado, los criterios que pretenden atribuir una trato diferenciado no alcanzan a las justificaciones que la jurisprudencia y la doctrina constitucional han exigido en casos análogos. Y, por otro lado, la adecuación municipal ante el caso no implicaría un gravamen sustancial logrando, por el contrario un comportamiento ecuánime y más justo entre todas las personas usuarias.

A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, conforme estable el artículo 25.2 b) de la Ley 4/2021, de 27 de julio, de la Infancia y la Adolescencia en Andalucía, en concordancia con el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, ha acordado dirigir al Ayuntamiento la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN para proceder a un estudio sobre los criterios que definen la diferenciación de los tipos tarifarios de la Ordenanza reguladora de Tasas por servicios de piscina y análogos del Ayuntamiento, evitando requisitos cuestionados por la doctrina constitucional y jurisdiccional.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución en el expediente iniciado de oficio, referente al acceso y contenido de la Declaración de Voluntad Vital Anticipada en Andalucía, dirigido a la Secretaría General de Humanización, Calidad y Planificación Asistencial por la que recomienda evaluar las medidas organizativas y los medios materiales y personales adscritos al proceso de asignación de cita e inscripción de la Declaración de Voluntad Vital Anticipada, con especial atención al funcionamiento de las aplicaciones informáticas empleadas en el proceso de inscripción y de consulta por los profesionales sanitarios.

Asimismo, recomienda establecer un mecanismo que permita asignar de forma rápida y no demorable citas de inscripción a personas con patologías terminales o degenerativas.

Igualmente sugiere que en las páginas web dedicadas a la difusión e información sobre el ejercicio de este derecho, se incluya una referencia inicial expresa al derecho a pedir ayuda a morir en la referencia a la declaración de voluntad vital anticipada, que permita a la persona interesada un rápido y claro conocimiento del contenido de este derecho.

ANTECEDENTES

A lo largo del año 2024 esta Defensoría recibió múltiples quejas, que aunque en menor medida persistieron en la presente anualidad de 2025, en las que, tanto personas a título particular como organizaciones, trasladaban los problemas que estaban experimentando en la obtención de cita para otorgar declaración de voluntad vital anticipada, así como las diversas incidencias que habían sufrido en el registro de su declaración.

Aunque el mayor número de quejas se planteaban por personas residentes en la provincia de Sevilla, se constató que se trataba de un problema generalizado en la comunidad autónoma, como puso de manifiesto el resto de quejas admitidas a trámite y reflejaron las noticias aparecidas en diversos medios de comunicación sobre este asunto.

En algunos casos, la falta o demora de cita para otorgar la declaración, se agravaba por el estado de las personas solicitantes que deseaban formularla y dejar constancia de la misma, al padecer situaciones clínicas terminales o patologías invalidantes o degenerativas que, con el trascurso del tiempo, comprometían gravemente su capacidad de formar y manifestar su libre voluntad.

Tras constatar el progresivo incremento del número de personas que denunciaban tales dilaciones, reseñable en las provincias de Sevilla y Cádiz, esta Defensoría acordó abrir una queja de oficio sobre este asunto, solicitando la colaboración de la Administración de la Junta de Andalucía, mediante la emisión de un informe en el que se abordaran, en síntesis, los siguientes asuntos: i) información sobre el derecho a declarar la voluntad vital anticipada y el Registro de Voluntades Vitales Anticipadas de Andalucía, ii) proceso relativo a la solicitud, asignación y cancelación de cita con el Registro de Voluntades Vitales Anticipadas de Andalucía, y iii) mecanismos previstos para la asignación de citas a personas con patologías terminales o degenerativas.

Los informes recibidos de la hasta fechas recientes Consejería de Salud y Consumo, en concreto, de la Secretaría General de Humanización, Planificación, Atención Sociosanitaria y Consumo y de las Delegaciones Territoriales en las ocho provincias andaluzas, así como de la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud, han puesto de manifiesto el aumento progresivo de las demandas de inscripción en los últimos años, así como las incidencias informáticas relacionadas con las aplicaciones implicadas en las inscripciones de la declaraciones que, en conjunción con otras incidencias, ha repercutido negativamente en el funcionamiento del Registro aumentando las demoras en la asignación de citas y sus cancelaciones.

A la vista de lo expuesto, la intervención de este Comisionado se realiza desde esta perspectiva general en interés y defensa de los derechos de las personas afectadas por la situación de demora descrita, pero también en salvaguarda de la adecuación y humanización de la prestación de asistencia sanitaria y de los intereses de los profesionales sanitarios implicados.

CONSIDERACIONES

1. Sobre el marco normativo y jurisprudencial

El artículo 43.1 de la Constitución española consagra el derecho a la protección de la salud como principio rector de la política social y económica de nuestro Estado Social que, en ocasiones, trasciende el ámbito meramente prestacional para incidir en los derechos fundamentales a la vida e integridad física y moral y a la libertad de conciencia y autodeterminación (artículos 15 y 16), dentro del marco de respeto a la dignidad de la persona proclamado por el artículo 10 de la Constitución.

La jurisprudencia constitucional considera que el respeto al derecho a la vida y la inviolabilidad personal es exigible no sólo frente a aquellos ataques que pretendan dañarla, sino también frente a cualquier tipo de intervención no consentida que afecte a los aspectos físicos y morales de la persona. Junto a esta dimensión «negativa», la jurisprudencia ha subrayado también una dimensión «positiva» por la cual el derecho a la autodeterminación individual, que protege la esencia de la persona como sujeto con capacidad de decisión libre y voluntaria, resulta vulnerado cuando el individuo es constreñido o instrumentalizado, olvidando que toda persona es un fin en sí misma (Sentencias del Tribunal Constitucional 120/1990 de 27 de junio de 1990, 154/2002, de 18 de julio de 2002 37/2011, de 28 de marzo de 2011, 19/2023, de 25 de abril de 2023 y 44/2023, de 9 de mayo de 2023). A partir de estas sentencias, el Tribunal Constitucional priorizará una clara defensa de los derechos fundamentales en juego frente a la hipótesis de obligar a padecer un tratamiento sanitario contrario o que ignore la voluntad del paciente.

En el ámbito de la asistencia sanitaria, el respeto a la dignidad y autonomía personal constituye un principio general y básico consagrado en la norma universalmente reconocida del consentimiento libre e informado que se erige en el eje cardinal de la relación médico-paciente: el paciente legalmente competente que ha sido debidamente informado sobre su estado de salud y los tratamientos y cuidados que el sistema sanitario ordinario le ofrece, así como las implicaciones de no aceptar ninguno, tiene derecho a decidir libremente si los consiente o deniega (apartados 34 y 35 de la exposición de motivos y artículo 5 del Convenio relativo a los Derechos Humanos y la Biomedicina, hecho en Oviedo el 4 de abril de 1997, artículo 3 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y artículo 6 de la Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos).

El artículo 11 de La Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica, regula el documento de instrucciones previas por el cual una persona mayor de edad, capaz y libre, manifiesta anticipadamente su voluntad sobre los cuidados y el tratamiento de su salud o, una vez haya llegado el fallecimiento, sobre el destino de su cuerpo u órganos, a fin de que se cumpla en el momento que llegue a situaciones en la cuales no sea capaz de expresarla personalmente.

De este modo, el referido artículo 11 configura las instrucciones previas como un escrito en el que el paciente expresa su voluntad para un momento posterior en el que no cuente ya con capacidad de decisión, al objeto de respetar su resolución sobre el tratamiento médico que desea recibir o rechazar cuando su estado no le permita expresarse por sí mismo en un futuro. En consecuencia, las instrucciones previas adquirirán virtualidad cuando el sujeto, previamente apto, haya perdido la capacidad o competencia, instituyéndose en una forma de consentimiento informado prospectivo que permite al paciente decidir sobre los tratamientos presentes, pero también futuros, cuando ya no tenga capacidad para manifestar su voluntad, al mismo tiempo que se articulan como garantía del ejercicio del derecho de autodeterminación y autonomía personal en la toma de decisiones sobre el propio cuerpo (Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 29 de abril 2002, Caso Pretty contra el Reino Unido, y de 25 de junio de 2019, Caso Nicolae Virgiliu Tănase contra Rumania) o sobre la integridad física (Sentencia del Tribunal Constitucional 154/2002, de 18 de julio).

Las instrucciones previas enlazan de esta manera con el principio de autonomía de la voluntad del paciente, que es el elemento supremo de decisión en la relación médico-paciente. Al redactar un documento de estas características, la Ley otorga al paciente un respaldo seguro en la realización de sus deseos con las máximas garantías jurídicas, particularmente en lo que se refiere a las previsiones relativas a enfermedades irreversibles o terminales que desembocan en el final de la vida y, respecto a las cuales, el paciente manifiesta su renuncia a un sobresfuerzo terapéutico o su aspiración a morir sin dolor, por considerar que la prolongación de la asistencia viola su dignidad, especialmente en supuestos de distanasia en los que la actuación médica no supone una recuperación de la salud o la mejora de la vida del paciente por no existir perspectiva de cura.

En este sentido, el artículo 20.1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía reconoce expresamente el derecho a declarar la voluntad vital anticipada que deberá respetarse en los términos que establezca la ley. A su vez, el artículo 5.2 de la Ley Orgánica 3/2021, de 24 de marzo, de regulación de la eutanasia, que ordena que en aquellos casos en los que el médico responsable certifique que el paciente no se encuentra en el pleno uso de sus facultades ni puede prestar su conformidad libre, voluntaria y consciente para realizar las solicitudes, y haya suscrito con anterioridad un documento de voluntades anticipadas, podrá facilitar la prestación de ayuda para morir conforme a lo dispuesto en dicho documento o, en el caso de haber nombrado representante en ese documento, será el interlocutor válido para el médico responsable.

Los textos normativos mencionados reflejan tanto la complejidad como la sensibilidad que conlleva la introducción y el funcionamiento de un sistema de voluntades médicas anticipadas que garantice los deseos expresados previamente por los pacientes en relación con el tratamiento médico.

El Tribunal Constitucional ha resuelto que este marco legislativo adopta un enfoque acorde con las previsiones constitucionales pertinentes sobre derechos fundamentales, reconociendo la voluntad autónoma del paciente para decidir libremente sobre tratamientos médicos y terapias que pudieran afectar a su integridad a la hora de elegir entre las opciones disponibles, consintiéndolas o no, incluida la prestación de ayuda a morir (Sentencias 37/2011, de 28 de marzo de 2011, 19/2023, de 22 de marzo, y 44/2023, de 9 de mayo).

Este juicio de constitucionalidad ha sido refrendado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos que, tras entender que la atribución de efectos jurídicos vinculantes a las voluntades anticipadas y sus modalidades formales y prácticas conexas entran dentro del margen de apreciación de los Estados contratantes, declara la plena conformidad de las disposiciones de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, en lo referente al respeto de la autonomía del paciente y al ejercicio, de manera libre e informada, de su derecho a dar, negar o revocar su consentimiento a un tratamiento médico, con las previsiones correspondientes del Convenio de Oviedo (Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 8 de marzo de 2022, Caso Reyes Jiménez contra España, y de 17 septiembre de 2024, Caso Pindo Mullas contra España).

Por ello, el Tribunal de Estrasburgo ha resuelto que el sistema de voluntades médicas anticipadas adoptado por el legislador español es adecuado a las disposiciones y principios pertinentes del Convenio de Oviedo relativos a la autonomía del paciente, al reconocer el derecho de un paciente jurídicamente capacitado a rechazar una forma de tratamiento médico, incluso cuando éste pueda producir un resultado fatal (Sentencia Caso Reyes Jiménez contra España y Caso Pindo Mullas contra España). Además, considera que la jurisprudencia constitucional exige la necesidad de justificar la administración de un tratamiento médico contra la voluntad del paciente en base a los principios de necesidad, proporcionalidad y respeto de la esencia de la autonomía del paciente. Por esta razón, a la hora de apreciar la injerencia en el derecho del paciente al respeto de su vida privada por impedir la materialización de su decisión, habrá que acudir al contexto jurídico y fáctico en el que se adoptó dicha decisión, pues junto a la voluntad del paciente concurre la obligación del Estado de adoptar las medidas adecuadas para la salvaguarda de la vida de las personas que se encuentran bajo su jurisdicción (Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 19 de diciembre de 2017, Caso Lopes de Sousa Fernandes contra Portugal).

Este interés público por preservar la vida o la salud de la persona primará frente al interés expresado por la persona de dirigir el curso de su propia vida en casos excepcionales y que el art. 9.2 de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, limita a la salvaguarda de salud pública y a las situaciones de riesgo inmediato grave para la integridad del paciente en las que no conste su autorización. Fuera de estos supuestos, la jurisprudencia pone el acento en la autenticidad del rechazo del tratamiento médico ante la preocupación legítima de los poderes públicos por la salud y, especialmente, la propia vida del paciente. Para ello, la jurisprudencia exige salvaguardas jurídicas sólidas y garantías suficientes cuando esté en juego la vida del paciente de modo que aseguren que la decisión de rechazar un tratamiento para salvar la vida ha sido adoptada de forma libre y autónoma por una persona con la capacidad jurídica necesaria y consciente de las implicaciones que conlleva su decisión (artículo 5 del Convenio de Oviedo y apartado 34 del Informe Explicativo del Consejo de Europa del Convenio de Oviedo), al mismo tiempo que se garantice que la existencia de la decisión sea conocida por el personal médico y aplicable en circunstancias concretas, en el sentido de que resulte clara, específica e inequívoca en cuanto a la denegación de tratamiento y represente la posición actual del paciente al respecto (artículo 9 del Convenio de Oviedo y Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 5 de diciembre de 2013, Caso Arskaya contra Ucrania, y de 17 septiembre de 2024, Caso Pindo Mullas contra España).

Como consecuencia de ello, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha concluido que, en ausencia de cualquier indicación de la necesidad de proteger la salud pública, el Estado debe abstenerse de interferir en la libertad individual de elección en el ámbito de la asistencia sanitaria, ya que tal interferencia sólo puede disminuir, y no aumentar, el valor de la vida (Sentencia de 7 de junio de 2022, Caso Taganrog LRO y otros contra Rusia).

Finalmente, el Tribunal Constitucional ha aclarado que las referencias al documento de voluntades anticipadas que efectúa la Ley Orgánica 3/2021, de 24 de marzo, constituye la única vía que tiene la persona incapacitada de hecho para acceder a la prestación de ayuda a morir, lo que implica la imposibilidad de solicitarla por representación conforme al art. 9.3 de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre. El acceso a la prestación en situaciones de incapacidad no prescinde del consentimiento, sino que lo condiciona a su petición expresa a través de dicho documento, limitando la intervención del tercero a trasladar la voluntad previamente manifestada por el paciente (Sentencia 19/2023, de 22 de marzo).

2. Sobre la información referida al derecho a declarar la voluntad vital anticipada y el Registro de Voluntades Vitales Anticipadas de Andalucía

En las quejas presentadas ante esta Defensoría, se denunciaba la falta de actualización de los contenidos publicados en la página web del Servicio Andaluz de Salud¹, en particular, en lo referente al derecho de eutanasia y a su falta de mención expresa en el documento titulado «Guía para hacer Voluntad Vital Anticipada».

Junto a la referida página web, la Administración de la Junta de Andalucía facilita información sobre el derecho a manifestar la declaración de voluntad anticipada a través de otras dos páginas: de un lado, la web del portal de la Junta de Andalucía², y de otro, la web de la Consejería de Salud y Consumo, al regular el Registro de Voluntades Vitales Anticipadas³, esta última accesible desde la propia página del SAS a través del link habilitado a tal efecto en el apartado «Inscripción en el Registro de Voluntades Vitales Anticipadas» o desde el apartado de «Preguntas frecuentes sobre Voluntad Vital Anticipada».

En líneas generales, se aprecia una actualización del contenido de las referidas páginas webs sobre el derecho a expresar la declaración de voluntad vital anticipada, así como del deseo de recibir la prestación de ayuda para morir, desde la apertura de la presente queja de oficio. Esta actualización se refleja, particularmente, en lo referente a la normativa reguladora, la adecuación de la información sobre el Registro y el procedimiento de inscripción a través de una pestaña específica de preguntas frecuentes que facilita y simplifica la búsqueda de contenidos en Internet, en detrimento del documento anteriormente disponible con el título «Guía para hacer Voluntad Vital Anticipada» y al que aludían algunas quejas.

No obstante, a fecha de emisión de esta Resolución, se aprecia a primera vista que la definición de la declaración de la voluntad vital anticipada, como el documento escrito que manifiesta «la preferencias sobre los cuidados y tratamientos sanitarios que deseas recibir para que se cumplan en el momento en que no tengas capacidad para expresarlas personalmente» o «las preferencias sobre los cuidados y tratamientos sanitarios que la persona desea recibir, para que se cumplan en el momento en que no tenga capacidad para expresarlas personalmente», sólo contiene una alusión implícita a la posibilidad de manifestar el deseo de obtener ayuda para morir. Ello obliga al interesado a indagar sobre este punto en el apartado «Preguntas Frecuentes (FAQ)», o deducirlo de la relación de modelos normalizados previstos para formular la declaración de la voluntad vital anticipada en el apartado «Documentos disponibles», entre los cuales consta expresamente el Anexo V, relativo a la Prestación de ayuda para morir incluida en la voluntad vital anticipada e incorporado por el Artículo segundo del Decreto 109/2025, de 4 de junio, por el que se modifica el Decreto 236/2021, de 19 de octubre, por el que se crea y regula el Registro de profesionales sanitarios objetores de conciencia a la prestación de ayuda para morir en Andalucía y la Comisión de Garantía y Evaluación para la Prestación de Ayuda para Morir de la comunidad autónoma de Andalucía, y el Decreto 59/2012, de 13 de marzo, por el que se regula la organización y funcionamiento del Registro de Voluntades Vitales Anticipadas de Andalucía⁴. Formulario cuya homologación ha contribuido a concretar y otorgar mayor seguridad jurídica al ejercicio de este derecho, ya que anteriormente el interesado debía expresar su deseo de recibir la prestación mediante su anotación en el Anexo II del Decreto 59/2012, en su apartado quinto, en el apartado «Otras consideraciones y preferencias que deben tenerse en cuenta».

Asimismo, el ciudadano puede encontrar información más detallada sobre su derecho a recibir ayuda a morir en las páginas webs anteriormente referidas, si bien se advierte la falta de alusión clara a la posibilidad de designar representante prevista en el artículo 5.2 de la Ley Orgánica 3/2021, de 24 de marzo, aunque al igual que en el supuesto anterior, se incluya entre los modelos y formularios que deben utilizar las personas interesadas que pretendan solicitar la prestación de ayuda para morir, en concreto, en el «modelo 2: Solicitud de prestación de ayuda para morir en nombre del paciente presentada por otra persona». 

Aunque nos encontramos con dos procedimientos que se regulan y tramitan de forma diferente, como argumenta en su respuesta la Secretaría General de Humanización, Planificación, Atención Sociosanitaria y Consumo de la entonces Consejería de Salud y Consumo a la petición de informe de este Comisionado, extremo éste que justifica la información y tramitación diferenciada de ambos procesos, es indudable que ambos se encuentran íntimamente relacionados a raíz de la eventual incidencia que la declaración de voluntad vital tiene en caso de eutanasia, como ha tenido la posibilidad de constatar este Comisionado a la luz del Informe Anual referido al año 2024 emitido por la Comisión de Garantía y Evaluación para la prestación de ayuda para morir en la comunidad autónoma de Andalucía, que refiere cómo 2 expedientes, de un total de 50, se tramitaron con la persona designada por el interesado en su declaración de voluntad vital anticipada para actuar como interlocutor en el proceso⁵.

En consecuencia, si bien no se aprecia que los extremos señalados impidan el ejercicio del derecho a expresar la voluntad vital anticipada y de recibir ayuda al morir, sería aconsejable la inclusión de una indicación inicial expresa a este último en la referencia a la declaración de voluntad vital anticipada, que permita al interesado un rápido y claro conocimiento de su derecho.

3. Sobre la información relativa al Registro de Voluntades Vitales Anticipadas de Andalucía

En las quejas presentadas ante esta Defensoría, también se denunciaba la falta de actualización y seguimiento de los datos relativos al Registro de Voluntades Vitales Anticipadas, en particular, en lo concerniente al período comprendido entre enero de 2017 y diciembre de 2020.

En este punto, se ha constatado que la Administración de la Junta facilita información sobre el Registro de Voluntades Vitales Anticipadas de Andalucía a través de la página web de la Consejería de Salud y Consumo, que como hemos indicado resulta accesible desde la propia página del SAS

Según se infiere de la información facilitada a esta Institución por la Dirección Gerencia del SAS, esta configuración responde a razones de índole organizativa, pues de acuerdo con el entonces vigente Decreto 198/2024, de 3 de septiembre, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Salud y Consumo, corresponde a dicha Consejería el ejercicio de las competencias en materia del Registro de Voluntades Vitales Anticipadas, a través de la Secretaría General de Humanización, Planificación, Atención Sociosanitaria y Consumo de conformidad con el artículo 6 b) del citado Decreto.

Atendiendo a la información facilitada, en la referida web es posible acceder a una página específica sobre información estadística del Registro en el apartado «Seguimiento del Registro de Voluntades Vitales Anticipadas»⁶.

La misma supone una aportación reseñable en términos de transparencia y mejora del sistema de información, pues se constata actualmente la disponibilidad de datos concretos y comparables de la actividad del Registro desde el año 2015 hasta el 2024, tales como el número de inscripciones realizadas, su evolución temporal y su distribución por provincias, entre otros, así como gráficos comparativos y la posibilidad de desglose, descarga y reutilización de la información suministrada.

4. Sobre la imposibilidad de acceder a la página y sus contenidos

Estrechamente ligado con el punto anterior, se encuentran la incidencias puestas de manifiesto ante esta Defensoría por los problemas de acceso a la información sobre el Registro de Voluntades Vitales Anticipadas contenida en Internet.

En este punto, la Consejería de Salud y Consumo justifica los problemas de acceso a su deshabilitación temporal de la aplicación informática utilizada en el Registro de Voluntades Vitales Anticipadas, a causa de la implantación de una nueva versión (RVA3).

A día de hoy, se advierte que tales incidencias se han corregido, no apreciándose problemas de acceso y consulta a la página web ni a sus contenidos.

5. Sobre la solicitud, asignación y cancelación de cita con el Registro de Voluntades Vitales Anticipadas de Andalucía

Esta problemática se presenta como la principal rémora en el ejercicio de los derechos a expresar la voluntad vital anticipada y ayuda a morir por parte de los ciudadanos interesados en nuestra comunidad autónoma, constituyendo por ello el mayor reto a afrontar por parte del Registro de Voluntades Vitales Anticipadas.

En esencia, la Secretaría General de Humanización, Planificación, Atención Sociosanitaria y Consumo de la Consejería de Salud y Consumo justifica la problemática denunciada por los promotores de las quejas en la concurrencia de dos factores, fundamentalmente: de un lado, el aumento progresivo de la demanda de inscripción en los últimos años, y de otro, las incidencias informáticas relacionadas con la aplicación empleada por el Registro y la implantación de una nueva aplicación, factores ambos que han generado una carga adicional de trabajo para el personal responsable, con las consiguientes demoras en la asignación de citas y, en ocasiones, la cancelación de las ya asignadas.

Cabe aclarar desde este momento que la tramitación de las inscripciones o modificaciones de las declaraciones de voluntad vital anticipada no tienen exclusivamente un componente de mera gestión administrativa, ya que exigen un encuentro de la persona interesada en formular la declaración con un profesional, preferentemente de perfil sanitario, que le informará y le orientará sobre el contenido de la declaración y su cumplimentación, además de tramitarle la inscripción en el Registro. A esta particularidad, hay que añadir la necesaria sincronización que debe guardar el Registro de Voluntades Vitales de Andalucía con el Registro Nacional de Instrucciones Previas, de modo que la voluntad manifestada por el interesado resulte accesible para los profesionales sanitarios a cargo de su proceso clínico en cualquier centro sanitario de España.

Por Resolución de 8 de noviembre de 2019, de la Viceconsejería de Salud y Consumo, por la que se delegan competencias en el Servicio Andaluz de Salud, se delegan en dicha Agencia las siguientes funciones en materia de voluntades vitales anticipadas: i) la gestión de la cita para realizar la declaración de voluntad vital anticipada, incluida la asignación, reubicación, anulación, información y recordatorio de las citas, ii) la información tanto a la ciudadanía como a profesionales, y iii) la consulta en el registro a petición del profesional sanitario que asiste a la ciudadanía, cuando esta última no disponga de la capacidad de decidir. En la práctica, todas estas tareas se llevan a cabo a través del servicio público Salud Responde dependiente del SAS

Tanto las personas usuarias como las no usuarias del Sistema Sanitario Público Andaluz pueden acceder, solicitar, anular o modificar su cita contactando con el servicio Salud Responde en el teléfono 955 54 50 60, disponible las 24 horas del día y durante los 365 días del año. Esta llamada es recepcionada por un gestor que registrará en el sistema la información necesaria y asignará cita, a través de aplicación informática externa «RVA3», con uno de los 55 puntos de registro habilitados en cada provincia andaluza, preferentemente con el más cercano a su domicilio o, en su defecto, en donde se encuentre abierta la agenda. No obstante, atendiendo a la situación clínica del paciente, existe la posibilidad de asignar cita en su propio domicilio o en el centro asistencial donde esté ingresado. Todo ello sin perjuicio de que las personas usuarias pueden solicitar cita directamente en los puntos de registros que procederán a su asignación, previa comprobación de su agenda y citas disponibles.

Según la Secretaría General de Humanización, Planificación, Atención Sociosanitaria y Consumo de la Consejería de Salud y Consumo, el Registro de Voluntades Vitales Anticipadas de Andalucía cuenta actualmente con 55 puntos de registro, repartidos por todo el territorio de la comunidad autónoma, que incluyen los centros sanitarios de Atención primaria y Especializada del Servicio Andaluz de Salud y las ocho Delegaciones Territoriales de la Consejería de Salud y Consumo, disponiendo en total de 127 personas registradoras, la mayoría de perfil sanitario. En este punto, se traslada el compromiso de colaborar con la Escuela Andaluza de Salud Pública en un Plan de Formación Continua que facilite el acceso, tanto a la habilitación como a la especialización, del personal del Registro.

Al hilo de tal información, esta Defensoría ha constatado cómo a lo largo del año 2025 el número de quejas en materia de declaración de voluntad vital anticipada ha descendido notablemente, reduciéndose a media docena de quejas, circunstancia que coincide tanto con el incremento en el número de inscripciones activas en el Registro, referido en el apartado «Seguimiento del Registro de Voluntades Vitales Anticipadas» de la página web del mismo Registro, como con el número de inscripciones practicadas que cada una de las ocho Delegaciones Territoriales de la Consejería de Salud y Consumo ha comunicado a esta Institución.

Pese a esta realidad, se aprecia una notable disparidad entre provincias en cuanto al número absoluto de inscripciones se refiere, así como la permanencia de quejas por la imposibilidad de obtener cita en las provincias de Sevilla y Cádiz.

De este modo, se constata cómo la carencia de medios personales y técnicos comprometen la viabilidad de un derecho que, como ya hemos expuesto, se configura a través de un instrumento como es el escrito, en el que el paciente manifiesta su voluntad para el caso de que no cuente ya con capacidad de decisión, lo que se traduce en una obligación positiva sustantiva de resultado por parte la Administración que habrá adoptar medidas adecuadas y mecanismos de protección de la voluntad expresada no sólo en teoría, sino que también funcione efectivamente en la práctica, para garantizar adecuadamente que la voluntad del paciente pueda establecerse por los profesionales sanitarios de forma rápida y objetiva mediante un procedimiento justo y adecuado.

En este punto, cabe reseñar asimismo los problemas informáticos que los promotores de algunas quejas decían haber encontrado durante y después del procedimiento de inscripción, relacionados con los documentos en formato pdf, firma digital o conexiones con el Registro Nacional de Instrucciones Previas. Aunque por las fechas en que se presentaron tales quejas cabe deducir que los mismos señalarían a la anterior aplicación informática empleada en el Registro «RVA2», habiendo sido corregidos por la nueva versión del aplicativo «RVA3», lo cierto es que resultaría precisa una evaluación de las medidas informáticas que permitan constatar, evaluar y corregir esta problemática.

Finalmente, ha de resaltarse que esta omisión de información esencial sobre la documentación que expresa los deseos de la persona declarante, o su constancia parcial en aquellas aplicaciones que permiten su consulta, como Diraya y la Historia Única o el Registro Nacional de Instrucciones Previas de pacientes que han inscrito sus voluntades en otras Comunidades Autónomas, trasciende la propia protección de la voluntad de declarante para incidir de modo directo en la adecuación de la asistencia dada por los profesionales sanitarios como garantes últimos de su prestación. En estos supuestos, resulta fácil colegir el riesgo que para la correcta prestación de asistencia tiene la falta de consideración de la autonomía protegida del declarante, al vulnerar las reglas de la lex artis ad hoc por excluirlo en la práctica del proceso de toma de decisiones sobre su propia salud y vida, cuando previamente había hecho uso de todos los medios que la legislación pone a su disposición para dejar constancia de su voluntad.

Este incumplimiento resulta especialmente inquietante en los casos de petición de ayuda a morir, no solo por su trascendencia vital, sino por la inseguridad profesional y los conflictos judiciales que tales incidencias pudieran suscitar al personal médico que practique este tipo de intervenciones, sin perjuicio de aquellos otros tratamientos o intervenciones en las que, no resultando comprometida la vida del paciente, sí pudieran afectar a su integridad física y moral.

6. Sobre la asignación de citas a personas con patologías terminales o degenerativas

Finalmente, se planteaba desde esta Defensoría las medidas adoptadas para la asignación de cita de inscripción de la voluntad vital a favor de las personas solicitantes que padecieran una situación clínica terminal o que, por motivos de una dolencia degenerativa, vieran comprometida gravemente su capacidad de formar y manifestar su libre voluntad en un breve transcurso del tiempo.

La información remitida por la la Secretaría General de Humanización, Planificación, Atención Sociosanitaria y Consumo de la Consejería de Salud y Consumo se limita a informar que existe un procedimiento establecido a fin de ofrecer en estos casos una respuesta prioritaria y personalizada. Si bien el servicio Salud Responde concede las citas de acuerdo a la disponibilidad de las agendas, ante casos en los que la persona requiere una atención más específica por su características o estado de salud, se movilizan los recursos necesarios para que la inscripción se lleve a cabo en el menor tiempo posible y que la persona no tenga que desplazarse, acudiendo al domicilio el profesional que lleva a cabo la inscripción o si hay ingreso hospitalario, a la habitación del centro sanitario.

Frente a esta respuesta, los testimonios referidos por la mayoría de los promotores que se encontraban en esta situación trasladaban su inquietud por no poder obtener cita, ante la constante falta de disponibilidad de agenda, o por las condiciones en las cuales les habían sido asignadas, llegando incluso una persona interesada a desistir de su queja por haber dejado constancia notarial de su voluntad ante la falta de respuesta por parte del Registro y lo perentorio de su proceso oncológico que, desgraciadamente, acabó con su fallecimiento al poco tiempo después.

Este punto resulta de especial interés para este Comisionado no sólo por los casos referidos, sino también por el previsible aumento de este tipo de situaciones en un futuro ya inminente a causa del envejecimiento de la población que lleva aparejado, inexorablemente, un incremento de las patologías crónicas de evolución degenerativa o mortal. En estos casos, el avance científico ofrece unas expectativas de curación y de prolongación de la vida que, por sus características, plantea importantes dilemas éticos y legales, respecto de los cuales cobra pleno sentido la declaración de voluntad vital anticipada, no sólo como respuesta jurídica satisfactoria para la salvaguarda de la voluntad del individuo cuando no sea capaz de manifestarla personalmente, sino también como elemento de humanización de la prestación de la asistencia sanitaria en cuanto factor de excelencia de la sanidad pública, como señala el propio Contrato Programa del SAS.

Aunque esta Defensoría valora positivamente los mecanismos referidos por la Administración en su informe para reducir las inasistencias y mejorar el agendamiento de citas, como el recordatorio de citas a las personas interesadas a través email o sms, considera de interés incorporar medidas que permitan una rápida y ágil asignación de citas a favor de los pacientes con patologías terminales o degenerativas ante la previsible pérdida de consciencia en situaciones de urgencia vital inminentes.

Por todo lo señalado y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el art. 29.1 de su Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1: evaluar las medidas organizativas y los medios materiales y personales adscritos al proceso de asignación de cita e inscripción de la declaración de voluntad vital anticipada, con especial atención al funcionamiento de las aplicaciones informáticas empleadas en el proceso de inscripción y de consulta por los profesionales sanitarios.

RECOMENDACIÓN 2: establecer un mecanismo que permita asignar de forma rápida y no demorable citas de inscripción a personas con patologías terminales o degenerativas.

SUGERENCIA, que en las páginas web dedicadas a la difusión e información sobre el ejercicio de este derecho, se incluya una referencia inicial expresa al derecho a pedir ayuda a morir en la referencia a la declaración de voluntad vital anticipada, que permita a la persona interesada un rápido y claro conocimiento del contenido de este derecho.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Sugerimos al Ayuntamiento de Martos aprobar una regulación del uso de las redes sociales municipales, que establezca las condiciones de su utilización, fijando sus finalidades, delimitando las responsabilidades por los contenidos publicados y determinando unas normas de conducta y comportamiento para aquellas personas que puedan acceder e interactuar en dichas redes sociales, incluyendo un procedimiento claro para el caso de incumplimiento de dichas reglas.

ANTECEDENTES

I. Con fecha 11 de junio de 2025 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por ... a través de la cual nos denunciaba haber sufrido un bloqueo en la red social oficial del Ayuntamiento de Martos (facebook).

Según exponía, el bloqueo se había producido tras ejercer con respeto su derecho de libertad de expresión como contribuyente y denunciaba que como consecuencia del bloqueo no podía ejercer su derecho a acceder a la información municipal lo que le perjudicaba a él y a personas dependientes.

El promotor de la queja acreditaba haber presentado en el Ayuntamiento un escrito con fecha 12 de marzo de 2025 pidiendo explicaciones por el bloqueo y solicitando que se pusiera fin al mismo, sin que hubiera recibido respuesta alguna.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja con fecha 2 de julio de 2025 y, consiguientemente, solicitar al Ayuntamiento información relativa a la existencia de alguna normativa o acuerdo municipal por el que se regulase el uso de las redes sociales oficiales del Ayuntamiento, rogando que nos aportasen copia de las mismas.

Asimismo, y a tenor de lo preceptuado en el art. 17 de nuestra Ley reguladora, se le instaba a poner fin al silencio administrativo dando cumplida respuesta al escrito presentado por el promotor de la queja, aportándonos copia de dicha respuesta.

III. Con fecha 21 de octubre de 2025 se ha recibido respuesta del Ayuntamiento mediante informe en el que manifiestan lo siguiente:

- Que la solicitud del promotor de la queja fue respondida con fecha de 24 de abril, adjuntando copia de la misma.

- Que “en ningún caso se limita el derecho a la información. Nuestra administración dispone de diversos canales de comunicación a través de los cuales se difunden los mismos contenidos a la ciudadanía, incluyendo nuestro Canal de WhatsApp, Instagram, Página Web, así como los tradicionales medios de radio municipal y prensa escrita”.

- Que “todas las actuaciones llevadas a cabo por este Ayuntamiento se han fundamentado en las Normas de uso de las redes sociales del Gobierno de España, disponibles en su página web oficial: https://administracion.gob.es/”.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Unica.- De la necesidad de disponer de una normativa reguladora del uso de redes sociales institucionales.

La irrupción de las redes sociales ha transformado profundamente las dinámicas de interacción entre la Administración Pública y los ciudadanos, ampliando significativamente los canales de comunicación disponibles. Estas plataformas digitales se consolidan como entornos interactivos de carácter bidireccional, que generan un espacio propicio para la participación, la crítica y la deliberación pública.

La naturaleza expansiva y la inmediatez en la difusión de contenidos hacen de las redes sociales un instrumento potencialmente eficiente para la gestión de relaciones administrativas.

No obstante, su uso exige una estrategia coherente y alineada con los principios administrativos y el marco legal vigente. Así, la información es una importante fuente de poder en el mundo contemporáneo, por lo que su correcta gestión puede ser un factor decisivo en la gobernanza, para la que las redes sociales se pueden convertir en elementos indispensables.

Sin embargo, pese al notable incremento de la presencia de las instituciones públicas en redes sociales, dicho avance no ha sido acompañado por un desarrollo normativo integral que regule específicamente su uso. Como resultado, muchas entidades locales han adoptado estas herramientas de forma autónoma, sin un marco jurídico claro que oriente su uso e implementación.

La única mención normativa relevante se encuentra en el artículo 70 bis.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que obliga a los municipios a fomentar el uso interactivo de las tecnologías de la información y la comunicación, con el objetivo de facilitar la participación y comunicación ciudadana.

Partiendo de esta premisa legal es digno de elogio que los Ayuntamientos procuren hacer uso de las redes sociales como herramienta tecnológica para mejorar la comunicación con sus vecinos, fomentar su participación en los asuntos públicos y difundir de forma rápida y eficaz información útil sobre cuestiones de interés municipal.

No obstante, la utilización de estas redes sociales por los Ayuntamientos sin una regulación previa que aclare las finalidades y condiciones de tal uso puede convertirse en fuente de conflictos y ser objeto de controversias.

Por tal motivo, esta Institución, al igual que hace el Defensor del Pueblo del Estado, considera conveniente que, mientras no exista una normativa estatal o autonómica que regule esta materia, los Ayuntamientos que decidan utilizar redes sociales como una herramienta de comunicación social debería previamente aprobar una regulación, que determine las finalidades de uso, clarifique las responsabilidades de gestión y determine las reglas de comportamiento para los gestores de la red y para los posibles usuarios.

Actualmente son bastantes los municipios que ya incluyen en sus páginas web documentos como “guías de uso de las redes sociales” o documentos similares, si bien es cierto que aun son pocos los que han aprobado formalmente una regulación completa del uso de estas redes sociales.

No obstante, aun siendo escasos los Ayuntamientos que han optado por esta vía, lo cierto es que su número no cesa de aumentar a la vez que crecen las voces, como la de esta Institución, que demandan la necesidad de contar con una regulación de esta novedosa forma de comunicación, información y participación ciudadana en los asuntos públicos municipales.

El Ayuntamiento de Martos, según el informe recibido, manifiesta que “todas las actuaciones llevadas a cabo por este Ayuntamiento se han fundamentado en las Normas de uso de las redes sociales del Gobierno de España, disponibles en su página web oficial: https://administracion.gob.es/”.

El enlace facilitado por el Ayuntamiento dirige a la página web donde radica el punto de acceso general, administración.gob.es, del Gobierno de España. Buscando en esta página web es posible encontrar las normas citadas siguiendo la siguiente ruta: atención e información/redes sociales/normas de uso de las redes sociales.

Cabe precisar que este enlace no hemos podido encontrarlo en la página web del Ayuntamiento, ni aparece cuando accedemos a los enlaces de las redes sociales que aparecen en la misma.

El contenido de estas normas es el que el Gobierno de España ha considerado oportuno aprobar para regular el uso por parte de sus organismo administrativos dependientes de las redes sociales.

Se trata por tanto de una normativa de ámbito interno y aplicación exclusiva en los organismos dependientes de la Administración del Estado, sin que constituya una normativa básica o de alcance general que resulte aplicable directa o supletoriamente a otros ámbitos competenciales diferentes como es el caso de las Entidades Locales.

Nada empece a que el Ayuntamiento de Martos decida utilizar esta normativa como referente o modelo para la regulación del uso de sus redes sociales. No obstante, para que ello ocurra debe haber previamente una aprobación formal de las mismas por parte de los órganos municipales correspondientes, una publicación para general conocimiento y debería facilitarse un enlace a dichas normas en la página web municipal, del mismo modo que ocurre en la del Gobierno de España.

Entiende esta Institución que la regulación del uso de las redes sociales por parte de una administración pública, y mas concretamente de un Ayuntamiento, debería instrumentarse mediante un procedimiento mas formal, transparente y participativo que la mera remisión a las normas aprobadas por otras Administraciones.

Entendemos que dicha regulación no precisa alcanzar el nivel normativo de una ordenanza o un reglamento, al no existir actualmente una regulación estatal o autonómica que así lo exija y le sirva de sustento. No obstante, si creemos que debería ser formalmente aprobada, a ser posible por el pleno municipal, resultando conveniente que la aprobación se haga contando con el mayor consenso posible de las fuerzas políticas municipales, para dotarla de mayor fuerza vinculante y asegurar su permanencia con independencia de los avatares políticos.

Dicha regulación debe ajustarse a la jurisprudencia de los tribunales y a los principios constitucionales que protegen los derechos a la información, expresión, honor, intimidad e imagen, garantizando el derecho a la participación bajo los parámetros dispuestos en la normativa. Asimismo, debe ser especialmente respetuosa de las disposiciones vigentes relativas a la protección de datos personales y la propiedad intelectual.

Sería oportuno que en dicha regulación se especificase claramente cual es la finalidad para que van a ser utilizadas las redes sociales y, en el caso de que su fin sea la divulgación de información de interés municipal, debería señalarse que las publicaciones que se realicen deben ser meramente informativas y evitar destacar los logros de gestión o los objetivos alcanzados por el equipo de gobierno, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional.

A estos efectos, en la exposición de motivos de dicha Ley 29/2005 se indica lo siguiente: «la dualidad entre la naturaleza política y ejecutiva de la acción gubernamental debe mantenerse en esferas comunicativas separadas. La valoración, el juicio y la información de carácter político tienen sus propios cauces y no deben mezclarse con la actividad comunicativa que, ordenada y orientada a la difusión de un mensaje común, emprende la Administración para dar a conocer a la ciudadanía los servicios que presta y las actividades que desarrolla».

También entendemos oportuno que se delimiten en esta regulación los ámbitos de responsabilidad municipal para la toma de decisiones en la gestión de las redes sociales y respecto de las publicaciones y comentarios que se incluyan en las mismas, diferenciando claramente entre publicaciones y comentarios propios y de terceros, siendo estos últimos responsabilidad exclusiva de quienes los realicen.

Asimismo, consideramos que la regulación que se apruebe debería contener una referencia específica a los derechos y deberes de las personas que puedan acceder e interactuar en dichas redes sociales. A tal fin, debe incluir un compendio de las normas de uso y comportamiento, estableciendo un procedimiento claro para el caso de incumplimiento de dichas reglas, especificando la posibilidad de adopción de medidas restrictivas de uso, tales como la ocultación o supresión de mensajes, y el bloqueo temporal o definitivo para los casos mas graves. El uso de estas medidas restrictivas debería realizarse de forma expresa y motivada, dando posibilidad de audiencia a la persona usuaria.

Por último, consideramos que resulta conveniente que a la regulación del uso de redes sociales adoptada se le otorgue la publicidad suficiente en todas las redes sociales del Ayuntamiento para garantizar que los ciudadanos puedan acceder fácilmente a su contenido. En este sentido, las condiciones de uso deben ser accesibles de forma directa en los canales digitales utilizados, incorporando un enlace visible y permanente en los perfiles correspondientes, sin perjuicio de su difusión a través de los medios oficiales de la entidad. Esto refuerza los principios de transparencia y publicidad administrativa.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA: Para que se proceda a aprobar, preferentemente mediante acuerdo plenario, una regulación del uso de las redes sociales municipales, que establezca las condiciones de su utilización, fijando sus finalidades, delimitando las responsabilidades por los contenidos publicados y determinando unas normas de conducta y comportamiento para aquellas personas que puedan acceder e interactuar en dichas redes sociales, incluyendo un procedimiento claro para el caso de incumplimiento de dichas reglas.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz