En el expediente de queja arriba referenciado, promovida por diversos extrabajadores de la empresa VISTEÓN CÁDIZ ELECTRÓNICA, relativo a la exclusión de dichos extrabajadores del sistema de ayudas sociolaborales establecidas en la normativa de la Junta de Andalucía, esta Institución acordó dictar la presente resolución, en base a los antecedentes y fundamentos que se hacen a continuación.
ANTECEDENTES
Tras la aprobación del ERE relativo a la citada empresa, en la que se viene a extinguir la vinculación laboral de los 380 trabajadores de la plantilla, por un determinado número de los extrabajadores se presentó solicitud de ayudas sociolaborales, al amparo de lo establecido en la normativa de referencia (Orden de 1 de abril de 2011) y de la convocatoria efectuada por la Orden de 16 de marzo de 2012.
A pesar de que dichas solicitudes fueron objeto de instrucción, incorporando inicialmente un informe favorable de la Dirección General de Relaciones Laborales, no se impulsa de oficio el resto de los trámites pertinentes – informe del Departamento competente en materia de empresa y declaración de habilitación de la Viceconsejería – sin que se hubiera dictado resolución definitiva sobre dichas solicitudes.
Admitida a trámite la queja, por la Dirección General de Relaciones Laborales de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo, se informa que:
“Con fecha 13 de febrero de 2012, se dicta resolución por la Delegación Provincial de la Consejería de Empleo en Cádiz, recaída en el expediente ERE 23/2012, por la que se acuerda Autorizar a la empresa CADIZ ELECTRÓNICA, S.A.U., en liquidación, a la extinción contractual de los 380 trabajadores de su plantilla con efectos de 15 de febrero de 2012, por causas técnicas y en las condiciones y términos del Acuerdo alcanzado en periodo consultivo.
Del total de trabajadores afectados por esta medida extintiva, sólo veinte presentan, solicitud de participación en la fase preliminar regulada en el artículo 2 de la Orden de 1 de abril de 2011 (BOJA núm. 68 de 6 de abril de 2011). Dicha solicitud viene suscrita por los representantes de los trabajadores solicitantes, extremo que acreditan solo 17 de los 20 solicitantes (...).
Con fecha 28 de junio de 2012, se recibe por parte de la Viceconsejería de Empleo solicitud de Informe sobre si la reestructuración de dicha empresa solicitante, tuvo una incidencia significativa en el empleo, de acuerdo con la documentación aportada y lo estipulado en el artículo 2.4 de la citada orden reguladora. En cumplimiento de lo requerido, esta Dirección General de Relaciones Laborales, a la vista de la documentación obrante en el expediente, emitió, con fecha 3 de julio de 2012, informe favorable al respecto. Sin embargo, no consta el informe de la Consejería competente en materia de Empresa, ni la correspondiente Declaración del Viceconsejero de Empleo que habilite a estos trabajadores a solicitar las ayudas reguladas en la referida Orden.
La publicación del Decreto-Ley 4/2012, de 16 de octubre, de medidas extraordinarias y urgentes en materia de protección sociolaboral a extrabajadores y extrabajadoras andaluces afectados por procesos de reestructuración de empresas y sectores en crisis, en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de fecha 18 de octubre de 2012, derogó expresamente tanto la Orden de 1 de abril de 2011, por la que se aprueban las bases reguladoras de las ayudas sociolaborales destinadas a trabajadores y trabajadoras afectados por expedientes de reestructuración de empresas, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía y, se efectuaba su convocatoria para el año 2011, como la Orden de 16 de marzo de 2012, por la que se modifica la Orden de 1 de abril de 2011, y se procedía a una nueva convocatoria para el año 2012”.
En posterior informe, de 15 de enero de 2014, por el mismo centro directivo se señala que con fecha 3 de diciembre de 2013 se ha dictado resolución del recurso de reposición interpuesto contra la desestimación presunta de la solicitud de ayudas previas a la jubilación ordinaria, en el sentido de “no habilitación de dichos trabajadores para solicitar las ayudas reguladas en la Orden de 1 de abril de 2011”. No obstante, de las alegaciones de la representación de los extrabajadores se afirma que la resolución del recurso no entra en el fondo del asunto, por cuanto resuelve “INADMITIR por extemporáneo el recurso presentado”.
En posterior informe del mismo Centro Directivo se informa, que no constan en los expedientes relativos a estas solicitudes el informe correspondiente del departamento competente en materia de empresa como tampoco la declaración de la Viceconsejería sobre la habilitación de los trabajadores para solicitar las ayudas, informando que el recurso de interposición interpuesto contra la desestimación presunta de las ayudas ha sido resuelto “en el sentido de no habilitación de dichos trabajadores para solicitar las ayudas reguladas en la Orden de 1 de abril de 2011”.
CONSIDERACIONES
Primera.- La sucesión de las normas reguladoras de las ayudas sociolaborales en el ámbito estatal y autonómico.
Como es sabido, las ayudas sociolaborales han permanecido a lo largo del tiempo (casi dos décadas) en la práctica orfandad regulatoria, toda vez que tras su breve y focalizada regulación estatal mediante Ordenes de 5 de octubre de 1994 y de 5 de abril de 1995, referidas a trabajadores afectados por procesos de reconversión y/o reestructuración de empresas (BOE del 19), no es hasta la aprobación del Real Decreto 3/2014, de 10 de enero, por el que se establecen las normas especiales para la concesión de ayudas previas a la jubilación ordinaria en el Sistema de Seguridad Social a trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas, y del Real Decreto 908/2013, de 22 de noviembre, por el que se establecen las normas especiales para la concesión de ayudas extraordinarias a trabajadores afectados por dichos procesos, donde nos encontramos una completa regulación de dichas ayudas (subvenciones).
Dichas Órdenes, dictadas ambas en el seno de los procesos de reconversión y/o reestructuración de empresas acometidas por distintas leyes (Ley 21/1982, de 9 de junio, Ley 27/1984, de 26 de julio y diversos Reales Decretos relativos a diversos procesos de reconversión), se produjeron en la década de los 80, ayudas denominadas como “ayudas sociales a los trabajadores tendentes a paliar los efectos de dichos procesos” no se ceñían exclusivamente a facilitar el acceso a la jubilación ordinaria de los trabajadores afectados, sino que también establecían otras modalidades de ayudas como eran la ampliación extraordinaria de las prestaciones de desempleo, aportaciones a los Fondos de Promoción de Empleo y ayudas extraordinarias para atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral, favoreciendo de esta manera los procesos de reestructuración de empresas que pudieren conllevar el cese total o parcial de la actividad de las mismas y contribuyendo al mantenimiento del empleo.
Dichas medidas, que partían de la declaración de un sector industrial en reconversión y de la aprobación del correspondiente plan de reconversión, ambas mediante Real Decreto, incluían previsiones de ajustes necesarios de las plantillas y las acciones de regulación de empleo necesarias (para las empresas acogidas a dichos planes) y ampliaciones de las compensaciones.
Así las prestaciones de desempleo se ampliaban en su duración e importe, concediéndose en todos los casos por el periodo máximo de duración, con independencia de las cotizaciones previas, así como un “complemento de las prestaciones por desempleo”, que garantizaba un porcentaje de las retribuciones brutas que se venían percibiendo en activo, asegurando así el tránsito sin solución de continuidad entre desempleo y una situación especial equivalente a la jubilación anticipada. De este modo los complementos a las prestaciones por desempleo, las ayudas básicas y la complementaria especial de jubilación anticipada y el mantenimiento de las cotizaciones se asumió por los Fondos de Empleo y, en su caso, por las empresas, con la particularidad de que las indemnizaciones por despido de los trabajadores afectados se incorporaban al citado Fondo.
Este antecedente normativo es tomado como referencia en la actual regulación abordada por la Junta de Andalucía, mediante la Orden de la Consejería de Empleo de 1 de abril de 2011 (...), norma que introduce por primera vez una completa regulación de los requisitos a cumplir por los trabajadores/as beneficiarios de estas ayudas, así como del procedimiento administrativo a seguir para su obtención, ya sea la empresa o sus trabajadores quienes la soliciten.
Las ayudas se establecen en una doble modalidad, las previas a la jubilación ordinaria y las extraordinarias para situaciones de urgencia sociolaboral, instrumentando las primeras a través de seguros colectivos de rentas de prima única, que serán promovidos por las empresas o los trabajadores afectados a través de asociaciones constituidas al efecto, y cuyos beneficiarios y asegurados serán en todo caso dichos trabajadores (art.1.3).
El procedimiento administrativo establece una fase previa en la que adquiere especial protagonismo el “estudio de viabilidad” de dichas ayudas, así como el informe de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa sobre su incidencia en la economía andaluza, e informe de la Consejería de Empleo sobre el empleo. En base a dicha documental e informes la Viceconsejería de Empleo emitirá la declaración que habilite a los trabajadores/as de dichas empresas a solicitar estas ayudas.
Posateriormente, a instancia del Parlamento de Andalucía, que adoptó en la Comisión de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo por unanimidad, el 4 de octubre de 2012, tres proposiciones no de ley relativas a la finalización, una vez cumplidos, de los compromisos de la Junta de Andalucía, en materia de ayudas sociolaborales, acordó: “1. Apoyar la necesidad de contribuir a la financiación pública de las ayudas sociolaborales de carácter individual comprometidas hasta la fecha para los trabajadores afectados por situaciones de crisis de las empresas con las que mantenían relación laboral. 2. Instar al Consejo de Gobierno a adoptar las medidas necesarias que permitan el cumplimiento de los acuerdos suscritos entre la Junta de Andalucía y los agentes económicos y sociales el 14 de febrero de 2011 relativos a los ex-trabajadores del grupo Santana. 3. Instar al Consejo de Gobierno a adoptar cuantas medidas resulten necesarias para el cumplimiento de los compromisos firmados en relación al pago de las ayudas sociolaborales, entre otros, de las personas trabajadoras afectadas por la situación de liquidación de la Compañía Aseguradora Apra Leven.”, compromisos que se articulan en el Decreto-Ley 4/2012, de 16 de octubre, de medidas extraordinarias y urgentes en materia de protección sociolaboral, a extrabajadores y extrabajadoras andaluces afectados por procesos de reestructuración de empresas y sectores en crisis. (BOJA del 18).
Junto a este marco de actividad de fomento de las ayudas sociolaborales descritas a favor de trabajadores y trabajadoras de empresas en situación de crisis, coexisten dos programas de ayudas a las empresas en crisis (que no directamente a los trabajadores) denominado “Programa de ayudas a empresas viables con dificultades coyunturales”, que tiene su referencia en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 14.8.08 por el que se autoriza a la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa para la ejecución del programa de ayudas a empresas viables con dificultades coyuntural y la Orden de 5 de noviembre de 2008, por la que se regulan las bases reguladoras de dicho programa (modificada parcialmente por Ordenes de 22 de febrero y 3 de junio de 2010 y 23 de mayo de 2011), en las que se establece un régimen de ayudas de salvamento y reestructuración de empresas en crisis.
Este programa es complementado con otros como es el Programa de incentivos para el fomento de la innovación y desarrollo empresarial (Acuerdo de Consejo de Gobierno de 3.6.08 y Orden de 9 de diciembre de 2008 por la que se establecen las bases reguladoras).
Segunda.- La práctica administrativa desplegada en el procedimiento y la obligación de resolver.
De la información aportada por las partes se deduce que la actuación administrativa comienza inicialmente con demora en la tramitación de las solicitudes, y a partir de la publicación del Decreto-Ley 4/2012, se muestra renuente a dictar una resolución sobre el fondo del asunto, primero no emitiendo los informes preceptivos en la fase de instrucción y finalmente incurriendo en silencio administrativo, que tras la interposición del correspondiente recurso administrativo es finalmente INDMITIDO (que no resuelto) por extemporáneo, es decir, sin entrar en el fondo del asunto, o, lo que es lo mismo, sin decidir sobre la habilitación para solicitar las ayudas sociolaborales pretendidas por dichos extrabajadores, y ello a pesar de contar en la instrucción de informe favorable de la Dirección General de Relaciones Laborales (fechado el 3 de julio de 2012).
Así pues, nos gana la impresión de que, tras la aprobación del Decreto-Ley 4/2012, en el que se incluye un extenso inventario de empresas y trabajadores acogidos a los beneficios derivados de dichas ayudas, (que traían antecedente de las ayudas concedidas inicialmente como subvenciones excepcionales no regladas y ulteriormente como subvenciones regladas al amparo de la Orden de 1 de abril de 2011- norma esta última bajo la cual se inicia el procedimiento planteado por los extrabajadores de VISTEÓN-), se produce un desinterés administrativo por la continuación de este expediente, que se constata con la no emisión de los preceptivos informes ulteriores (informe de la Consejería competente en materia de empresa - la entonces Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa- y de la Viceconsejería de Empleo respecto a la habilitación de dichos trabajadores para solicitar dichas ayudas), lo que a la postre avoca a la situación de silencio administrativo tras el transcurso del plazo establecido para resolver (tres meses, art. 13.4 de la Orden de 1 de abril de 2011).
Esta actitud administrativa tiene su continuidad en la fase de resolución del recurso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta, al declarar la inadmisibilidad del recurso de reposición (considerado alzada para la Administración de Empleo), por extemporáneo, sin que sobre este particular realicemos valoración alguna, salvo la de señalar que la obligación de resolver sobre el fondo del asunto persiste aún interviniendo el silencio administrativo.
En cuanto al órgano administrativo competente y al carácter, resulta pacífico afirmar que las resolución de estos procedimientos, con independencia de la autoridad administrativa de la Consejería que corresponda, agota la vía administrativa, tal y como expresa el apartado 6 del art. 10 de la citada Orden de 1 de abril de 2011, procediendo la interposición del recurso de reposición (potestativo), como es el caso, o bien directamente recurso contencioso-administrativo, tal y como igualmente expresa dicho apartado.
Por otro lado, el art. 12 de la Orden de 1 de abril de 2011 delega en la persona titular de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Empleo (hoy Dirección General de Relaciones Laborales de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo), la competencia para resolver sobre estas ayudas, competencia que, en virtud de dicha delegación, igualmente agota la vía administrativa en dicha autoridad, pues sus resoluciones se entienden dictadas por el órgano delegante (art. 13.4 de la LRJAP).
De la información administrativa se deduce que con la publicación del Decreto-Ley 4/2012, derogando la anterior regulación de las ayudas sociolaborales en las Orden de 1 de abril de 2011, quedan sin efecto los procedimientos en curso al amparo de dicha Orden y de la Convocatoria de 2012 mediante la Orden de 16 de marzo de 2012, lo que nos lleva a considerar este extremo, es decir, sobre la pervivencia de las referidas órdenes de 2011 y 2012 a partir de la publicación del Decreto-Ley 4/2012.
Así pues, la actuación administrativa ha obviado la obligación de resolver (de proseguir la instrucción del procedimiento y el dictado de la resolución sobre el fondo del asunto –la procedencia o improcedencia de la habilitación de los trabajadores para solicitar las ayudas sociolaborales-), obligación establecida por el art. 42 de la LRJAP que persiste tanto dentro como cumplido el plazo establecido reglamentariamente, e incluso, en el caso planteado, tanto durante la vigencia de las Órdenes de 1 de abril de 2011 y 16 de marzo de 2012, como tras la entrada en vigor del Decreto-Ley 4/2012 (derogando ambas órdenes).
En modo alguno, la dinámica generada por la inacción administrativa provocando el silencio administrativo (que como ficción jurídica no entra en el fondo del asunto), como la resolución del recursos de reposición (o alzada como considera la Administración) mediante la “inadmisión por extemporáneidad de la interposición” (que por su propia naturaleza tampoco entra a dilucidar el fondo del asunto), cabe aceptarla en parámetros de “buena administración” (art. 31 del vigente Estatuto de Autonomía de Andalucía y art. 5 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía).
Por otro lado, conviene recordar que buena parte de las empresas y trabajadores acogidos a las ayudas sociolaborales lo fueron con anterioridad a la regulación de dichas ayudas por la Orden de 1 de abril de 2011, (es decir, en el periodo 2001-2011), con omisión de solicitudes de los interesados (beneficiarios) y de procedimientos administrativos “ad hoc”, como viene poniéndose en evidencia en los procesos de revisión administrativa de dichos expedientes así como en los procesos judiciales relacionados con las mismas, circunstancia que obliga de manera redoblada a que el colectivo de extrabajadores de la empresa citada (VISTEÓN CÁDIZ ELECTRÓNICA), que habiendo presentado en tiempo y forma la correspondiente solicitud así como el resto de la documentación exigida reglamentariamente, ha de obtener una respuesta administrativa a su pretensión inicial de habilitación, respuesta obligada a dar por la Administración afectada (Consejería de Economía, Innovación , Ciencia y Empleo) y motivada conforme a la norma de referencia (Orden de 1 de abril de 2011).
Tercera.- Régimen transitorio de los procedimientos administrativos en curso. Especial referencia a la ausencia de un régimen transitorio en el decreto-ley regulador de las ayudas sociolaborales.
El denominado régimen transitorio de los procedimientos administrativos en curso, carece de una regulación general en el ámbito del Derecho Administrativo más allá del que establece la propia Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP) y la amplia legislación administrativa sectorial (…).
La reciente regulación de estas ayudas sociolaborales acometida en el ámbito estatal por el Real Decreto 3/2014, de 10 de enero (que deroga la anterior regulación de la Orden de 5 de octubre de 1994), este dispone en su Disposición Transitoria Primera, relativa a las “Solicitudes presentadas antes de la entrada en vigor del presente real decreto”, en la que se viene a mantener la aplicación de la legislación anterior, sin perjuicio de la exención de determinados requisitos exigidos en la nueva norma a cumplir por los beneficiarios.
En el mismo sentido se decanta el Real Decreto 908/2013, de 22 de noviembre, por el que se establecen las normas especiales para la concesión de ayudas extraordinarias a trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas (que deroga la Orden de 5 de abril de 1995), al disponer en su Disposición Transitoria Única (“Solicitudes presentadas antes de la entrada en vigor del presente real decreto”), la aplicación de los procedimientos de concesión de ayudas anteriores, con las salvedades que señala.
Incluso en la modificación de la Orden de 1 de abril de 2011, por la Orden de 16 de marzo de 2012, que paralelamente a la modificación parcial de dicha norma realiza la convocatoria de las ayudas para el 2012, establece en su disposición transitoria única, relativa al régimen transitorio, que las solicitudes presentadas al amparo de la citada Orden de 2011, pendientes de resolución a la fecha de publicación de la Orden de 2012, se tramitarán con arreglo a la nueva regulación de 2012.
Así pues, podemos constatar cómo existe un específica regulación del régimen transitorio de los procedimientos administrativos, con una amplia y asentada tradición en nuestro ordenamiento jurídico-administrativo, que si bien se reitera en las distintas normas sucesorias de otras anteriores, no tiene su traslación al caso aquí planteado.
Esta apreciación cabe deducirla de una mera lectura del Decreto-Ley 4/2012, que nos permite advertir que si bien el mismo viene a derogar, en su disposición derogatoria única, la regulación de los procedimientos administrativos anteriores, es decir, las Órdenes de 1 de abril de 2011 (y la Orden de 16 de marzo de 2012 que la modifica parcialmente y procede a la convocatoria de 2012) y de 13 de marzo de 2012 (relativa a las pólizas de seguro de rentas afectadas por la liquidación de la Cía. APRA LEVEN, N.V), nada especifica respecto a los procedimientos en curso a su amparo, lo que obliga a considerar las reglas establecidas por el Derecho Común y Administrativo sobre el régimen transitorio de los procedimientos en curso.
Por lo anteriormente expuesto, de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de esta Institución, formulamos a la DIRECCIÓN GENERAL DE RELACIONES LABORALES de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN 1: Que previo los trámites que correspondan, se revoquen las actuaciones llevadas a cabo en fase de los recursos planteados por los extrabajadores/as de la empresa VISTEÓN CÁDIZ ELECTRÓNICA, retrotrayendo las actuaciones a la fase de instrucción correspondiente en orden a resolver en Derecho sobre la pretensiones planteadas por los solicitantes en relación a las ayudas sociolaborales reguladas por la Orden de 1 de abril de 2911 y convocadas en el 2012 por la Orden de 16 de marzo de 2012.
RECOMENDACIÓN 2: Que en la medida que dichas solicitudes obtengan la debida habilitación para instar dichas ayudas, se promueva la inclusión de dicho colectivo en el ámbito de aplicación del Decreto-Ley 4/2012, promoviendo las medidas administrativas, reglamentarias o legislativas a tal fin.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
