Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 14/4992 dirigida a Ayuntamiento de Sevilla
El Defensor del Pueblo Andaluz ha sugerido al Ayuntamiento de Sevilla que debe sin efecto la previsión normativa contenida en la nueva Ordenanza Municipal de Limpieza Pública y Gestión de Residuos Municipales, que ha supuesto un aumento desmesurado del límite máximo del importe de las multas que se pueden imponer con motivo de la comisión de infracciones leves, singularmente la recogida de productos de los contenedores de basura. Significamos al Ayuntamiento que, ante estas situaciones, deben contemplarse medidas alternativas que permitan cumplir con los objetivos de eficiencia del servicio de limpieza, facilitando el objetivo último de las políticas sociales destinadas a la atención a las personas en situación de marginalidad: su inclusión social.
ANTECEDENTES
En esta Institución ha presentado escrito de queja un ciudadano en representación de una plataforma ciudadana por la transparencia en la que considera que el establecimiento de una multa de 750 euros, incluida en la nueva Ordenanza de Limpieza del Ayuntamiento de Sevilla que recientemente ha entrado en vigor, destinada a disuadir y sancionar a las personas que se acercan a los contenedores de basura para obtener algún residuo que le ayude en su situación de precariedad, supone una “criminalización de la pobreza”.
Es más, en un contexto de emergencia social lo lógico es, según esta plataforma, que, incluso, se hubieran eliminado las sanciones ya que, quien busca en un contenedor de basura para obtener algún provecho, es a causa de que se encuentra en una situación límite.
Consideran, por otro lado, que la manera de combatir la pobreza no es sancionando a los más desfavorecidos, sino atendiéndoles en sus necesidades de empleo, formación y vivienda.
Por todo ello, solicita la supresión de esta infracción e, incluso, que se deje sin efecto la posibilidad de sancionar por estos motivos.
CONSIDERACIONES
A la vista de los hechos expuestos, y aún reconociendo la potestad municipal, dentro del marco normativo estatal y autonómico, para aprobar y modificar ordenanzas como la que se cuestiona en esta queja, y que en diversos municipios existe y se contempla, como de hecho estaba ya presente en la Ordenanza de Sevilla ahora modificada, una previsión normativa destinada a tipificar como sanción acciones como las comentadas, creemos que, abordar un aumento de más del 100% en el límite de la cuantía máxima de la sanción que se puede imponer respecto de la normativa anterior, resulta, a nuestro juicio, cuando menos desproporcionado.
En este sentido, no podemos olvidar que el principio de congruencia y proporcionalidad entre los medios a aplicar y la consecución de los fines que pretende alcanzar toda norma está muy presente en el Derecho Constitucional y Administrativo español y aún más, por motivos obvios, en el derecho sancionador.
Sirvan de botón de muestra de ello los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución y los arts. 96.2 y 131.3 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Singularmente, este último precepto cuando, en su artículo 131.3, establece que:
«3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:
a) La existencia de intencionalidad o reiteración.
b) La naturaleza de los perjuicios causados.
c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.»
Así lo ha reconocido en el ámbito del derecho sancionador administrativo, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativo, de 26 de marzo de 2001, cuando en su Fundamento de Derecho núm. 4 manifiesta que “como resulta del artículo 131 LRJ-PAC en la determinación normativa del régimen sancionador, y no sólo en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas, se debe guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicable”, o la sentencia del mismo tribunal de 2 de julio de 1982 que, en uno de sus considerandos, dice “Que la actividad discrecional de la administración, con independencia de los límites derivados del fin para cuya consecución se otorgaron las correspondientes potestades y cuya vulneración puede implicar desviación de poder, viene, también, limitada por los principios generales del derecho como fuente del ordenamiento jurídico y como principios informadores del mismo, debiéndose destacar, entre ellos, el de proporcionalidad consagrado por constante jurisprudencia -SS. de 19 y 27 de octubre 1962, 25 marzo 1972, 30 mayo 1975, 14 marzo 1981, etc.- y recogido en numerosas disposiciones, entre ellas, la Ley de Orden Público.”
Por lo demás, creemos que la eficacia de esta norma y la anterior es bastante limitada, ante supuestos como el que nos ocupa, dado que, desde la perspectiva de los efectos que se esperan con la aplicación del derecho sancionador, resulta difícil creer que quienes se encuentran en situación de total exclusión y de pobreza extrema, puedan asumir los costes de una sanción como la comentada. Incluso la mera notificación de la sanción en su “domicilio habitual” va a ser, en bastantes casos, por motivos de todos conocidos, tarea improbable de llevar a término.
El hecho de que, en las Ordenanzas, se incluyan sanciones de esta naturaleza creemos que responde a situaciones que, efectivamente, se pueden generar al realizar actividades irregulares en los contenedores con efectos de cierta entidad en la limpieza, higiene y prevención de la salud que, al afectar a la protección de los intereses públicos, pueden aconsejar, excepcionalmente, la adopción de estas medidas. Pero, honradamente, no creemos que la aplicación del derecho sancionador, salvo como hemos dicho en supuestos excepcionales, sea la forma más adecuada de tratar un problema que a todos nos afecta y que, como nos consta que preocupa y conoce esa Alcaldía, debe ser abordado por otros medios que pongan de manifiesto no solo la sensibilidad, sino también el compromiso de todos los poderes públicos en la lucha contra la exclusión y la pobreza.
De acuerdo con todo ello y sin cuestionar que el objetivo último de la medida adoptada por esa Alcaldía haya sido garantizar la eficiencia en la prestación del servicio de depósito y recogida de basura en esta Ciudad (el aumento del límite máximo de la sanción afecta a todas las infracciones leves), creemos que, para la consecución de esa finalidad, uno de los medios utilizados, el desproporcionado aumento de la cuantía de la sanción contemplada en el art. 121 en relación con los arts. 120 y 46 de la Ordenanza Municipal de Limpieza Pública y Gestión de Residuos Municipales, es inadecuado. Aquí, también, tenemos que recordar ese principio, ya comentado, de adecuación de fines y medios que se infiere de los arts. 9.3 y 103.1 de la Constitución y del art. 53.2 de la mencionada Ley Procedimental que establece que «El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos.» Ello, sin olvidar que el art. 3.1 del Código Civil señala que las normas han de interpretarse de acuerdo a, entre otros criterios, la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA de que, previos los trámites legales oportunos, a la mayor brevedad posible se deje sin efecto la previsión normativa contenida en la mencionada Ordenanza, que ha supuesto el aumento desmesurado del límite máximo del importe de las multas que se pueden imponer con motivo de la comisión de infracciones leves, como las que motivan el escrito de queja.
Entendemos que, aún en el caso de que la cuantía de la sanción se estableciera en un límite muy inferior al actualmente previsto, en la aplicación del derecho sancionador deberán observarse, no sólo principios mencionados en este escrito, sino que además deberá ponderarse la entidad de la lesión que se cause para los intereses públicos y generales protegibles, las circunstancias personales y familiares del presunto infractor y, sobre todo, la posibilidad de aplicar medidas alternativas que, al mismo tiempo, permiten cumplir con los objetivos de eficiencia del servicio de limpieza, faciliten el objetivo último de las políticas sociales destinadas a la atención de las personas en situación de marginalidad: su inclusión social.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
