Actuación de oficio del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en el expediente 15/5393 dirigida a Consejería de Hacienda y Adminitración Pública, Secretaría General para la Administración Pública, Consejería de la Presidencia y Administración Local, Consejería de la Presidencia y Administración Local, Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía
RESUMEN DEL RESULTADO (CIERRE DE QUEJA DE OFICIO)
Constatada la suficiencia de la garantía del derecho de defensa y protección de los empleados públicos a este respecto, se procede al cierre de la queja de oficio referenciada.
01-12-2015 APERTURA DE LA QUEJA DE OFICIO
Analizar el alcance de la representación y defensa en juicio del personal al servicio de la Administración de la Junta de Andalucía por parte de los Letrados y Letradas adscritos al Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, con especial referencia a los empleados públicos dependientes de la Administración instrumental pública, especialmente a los empleados al servicio de las agencias de régimen especial y agencias públicas empresariales.
Texto de la actuación.
En los últimos tiempos y con ocasión de determinados escándalos relacionados con las presuntas irregularidades acontecidas en actuaciones administrativas sometidas a diligencias penales, con actuaciones policiales y judiciales de esta naturaleza, se han visto implicadas determinadas autoridades y empleados públicos, que en razón de ellas se han visto obligados a recabar, por su cuenta y a su cargo, la preceptiva representación y defensa por parte de profesionales de la Abogacía, cuestión que nos traslada a título individual o con carácter colectivo (Queja 15/4579. promovida por Csif-Central Sindical Independiente y de Funcionarios).
Antecedentes.
La doctrina administrativa y judicial destaca que la asunción del deber público de representar y defender a las autoridades y personal públicos, en el ejercicio de sus funciones, tiene una doble razón de ser: por un lado salvaguardar la imparcialidad y la objetividad de los servidores públicos y por otro preservar el interés general que subyace en toda actuación administrativa desplegada por dicho colectivo de servidores públicos.
El vigente Estatuto Básico del Empleado Público (Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre), al enunciar en su artículo 14 los derechos individuales de los empleados públicos incorpora, reiterando la anterior formulación del inicial Estatuto de 2007 (Ley 2/2007, de 12 de abril) de forma expresa el derecho de los empleados públicos a:
“f) la defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio de sus funciones o cargos públicos”.
Este derecho ha sido objeto de regulación, determinando los requisitos y límites del mismo, tanto en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía como en los ámbitos de la Administración sanitaria y educativa, alcanzando la misma a la mayoría de los empleados públicos del sector público andaluz.
Así, en la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía (LAJA), aborda en su art. 41, la regulación del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía en los siguientes términos:
“1. El Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, a través de los Letrados o Letradas adscritos al mismo, es el órgano directivo encargado de la representación y defensa en juicio de la Administración de la Junta de Andalucía, de sus agencias administrativas, del Consejo Consultivo de Andalucía y del Consejo Audiovisual de Andalucía (…)”
Por su parte, el Art. 44., relativo a la “Defensa de autoridades y personal”, añade:
“En los términos establecidos reglamentariamente, los Letrados y Letradas del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía podrán asumir la representación y defensa en juicio de las autoridades y personal al servicio de la Administración de la Junta de Andalucía, de las agencias administrativas, del Consejo Consultivo de Andalucía y del Consejo Audiovisual de Andalucía, cuando los procedimientos se sigan por actos u omisiones relacionados con el cargo y previo consentimiento de la persona interesada.”
No obstante, la propia reglamentación de dicho centro directivo, aprobado inicialmemte por el Decreto 450/2000, de 26 de diciembre, y posterior modificación por el Decreto 367/2011, de 20 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y del Cuerpo de Letrados de la Junta de Andalucía, que en lo que aquí interesa expresa en el artículo 92 ( que junto al 93 se introducen integrando el nuevo Titulo VII en capitulo único), lo siguiente:
«Artículo 92. Reglas generales.
“1. Los Letrados y Letradas del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía podrán representar y defender a las autoridades y personal al servicio de la Administración de la Junta de Andalucía, cualquiera que sea su categoría, en toda clase de procedimientos judiciales que se dirijan contra ellos, siempre que se trate de actos u omisiones realizados en el ejercicio de sus cargos cumpliendo el ordenamiento jurídico o las órdenes de sus superiores, y que se conceda la autorización correspondiente, previo informe del Gabinete Jurídico, por la persona titular de la Consejería de quien dependa el afectado.(…)”.
Esta regulación de la asistencia jurídica de los empleados públicos vinculados a la citada Administración, se complementa en otros ámbitos de la acción pública, como son los relativos a la Administración Sanitaria (Decreto 257/2005, de 29 de noviembre, por el que se regula la asistencia jurídica al Servicio Andaluz de Salud) y Administración Educativa (Orden de 27 de febrero de 2007, por la que se regula la asistencia jurídica al personal docente dependiente de la Consejería de Educación).
Habida cuenta de que la representación y defensa jurídica se configura en el Estatuto Básico del Empleado Público como un derecho individual y básico de los empleados públicos (art. 14 f), que tiene su contrapartida en el poder público obligado a prestarlo, en los términos que determine la norma reglamentaria, y que dicha representación y defensa corresponde en el ámbito de la Administración Autonómica Andaluza, al Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, así como a los otros centros directivos con competencias en la materia (Letrados y Letradas de la Administración Sanitaria adscritos/as al Servicio Andaluz de Salud), se plantea la necesidad de analizar si dicho derecho alcanza por igual a la totalidad de los empleados públicos, y caso de exclusiones de colectivos, si este responde a parámetros de adecuación de legalidad.
Este planteamiento se hace toda vez que si bien inicialmente la representación y defensa judicial de las autoridades y personal públicos alcanzaba al colectivo vinculado a “la Administración de la Junta de Andalucía” (Disposición adicional segunda.2 del Decreto 450/2000), la posterior LAJA de 2007 la restringe a “la Administración de la Junta de Andalucía, las agencias administrativas, el Consejo Consultivo de Andalucía y el Consejo Audiovisual de Andalucía”, quedando fuera de su ámbito un amplio colectivo del personal vinculado o integrado en la Administración instrumental pública, en la que se integran y/o adscriben empleados públicos con la condición funcionarial o laboral, a los que, en principio, la LAJA excluye expresamente.
Desde nuestra perspectiva, la actual redacción del Reglamento del Gabinete Jurídico y la regulación complementaria de la Administración sanitaria y docente, tienen una clara vocación de generalidad, al pretender abarcar la representación y defensa de la totalidad de los servidores públicos vinculados a dichas Administraciones, vocación que, sin embargo se quiebra en la superior regulación de la LAJA de 2007, al restringir el ámbito subjetivo de la representación y defensa judicial a las autoridades y personal de la Administración General, y de las agencias administrativas y de las instituciones de naturaleza homóloga (Consejo Consultivo y Consejo Audiovisual), excluyendo a autoridades y personal de las otras agencias instrumentales (de régimen especial y públicas empresariales), lo que, en principio, supone un trato diferenciado sin aparentes razones subjetivas que lo justifique.
27-09-2016 CIERRE DE LA QUEJA DE OFICIO
Evacuados los correspondiente informes por la Consejería de Hacienda y Administración Pública se expresa con referencia a los artículos 44 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre (LAJA) y 92 del Reglamento del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía (Decreto 450/200, de 26 de diciembre tras su modificación por el Decreto 367/2011, de 20 de diciembre), en el sentido de que el derecho a la defensa jurídica y protección de los empleados públicos en los supuestos que prevén las normas, ya de la Administración general o instrumental, queda suficientemente asegurado, expresando que:
“Debe añadirse que por vía interpretativa, coincidiendo con el criterio manifestado por ese Defensor del Pueblo Andaluz, se ha llegado a considerar conforme a derecho y a la regulación de la Ley de la Administración de la Junta de Andalucía (LAJA) y del Reglamento de Organización y Funciones del Gabinete Jurídico una doble ampliación limitada del ámbito subjetivo descrito:
a) Considerando que el artículo 92.3 del Reglamento de Organización y Funciones del Gabinete Jurídico permite ejercitar acciones en nombre de autoridades o de personal empleado público, entre otros, de la Dirección de la Agencia Tributaria, previa autorización expresa, se ha concluido que si la norma permitía este ejercicio de acciones en nombre de autoridades o de personal empleado público de esta agencia de régimen especial era porque su intención era incluirlos en el ámbito genérico de la representación y defensa por Letrados y Letradas en el supuesto de acciones dirigidas contra ellos.
b) Considerando que la Ley de la Administración de la Junta de Andalucía permite en su artículo 41.3 que por parte de Gabinete Jurídico se asuma la asistencia jurídica de las agencias públicas empresariales, las agencias de régimen especial y otras entidades del sector público andaluz previa la suscripción del correspondiente convenio se ha considerado asimismo posible asumir la representación y defensa de autoridades y personal empleado público de dichas entidades instrumentales en virtud de convenio.
Se ha dado además una interpretación de las previsiones del Reglamento favorable para la persona solicitante de defensa en el sentido de que:
- Se ha entendido que debe ostentarse la condición de autoridad o personal al tiempo en que ocurren los actos y omisiones pero no es necesario que se siga ostentando dicha condición en el momento en que se solicita la representación y defensa.”
Por otro lado, y en relación a la responsabilidad civil o patrimonial que pudiera derivarse respecto a dicho personal, la citada Consejería informa que por la Dirección General de Patrimonio se firmó, con fecha 31 de diciembre de 2015, un contrato de aseguramiento de dicha responsabilidad, expresando:
“1) El contrato tiene por objeto el aseguramiento de las consecuencias económicas derivadas de la responsabilidad civil o patrimonial que, según la normativa vigente, corresponda directa o subsidiariamente al asegurado por daños personales, materiales y perjuicios económicos consecutivos, causados por acción u omisión a terceros en el ejercicio de su actividad, así como también el aseguramiento de la responsabilidad profesional, de explotación y patronal que, durante la vigencia del contrato, pudiera corresponder al asegurado, por daños materiales y perjuicios económicos consecutivos, causados por acción u omisión a terceros en el ejercicio de sus actividades y competencias. Se incluye de forma expresa la responsabilidad atribuida por el ordenamiento jurídico al asegurado, de forma directa o subsidiaria, por aquellos daños causados a los particulares, derivados del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ya sea por acción u omisión profesional, con la exclusión de los supuestos de fuerza mayor. Asimismo, el seguro ampara los costes y gastos judiciales y extrajudiciales que se deriven, asi como la prestación de fianzas para garantizar el resultado de dichos procedimientos, aun cuando sean causa de reclamaciones infundadas.
2) Tienen el carácter de asegurado:
a) La Administración General de la Junta de Andalucia.
b) Las agencias administrativas, agencias públicas empresariales, agencias de régimen especial, y entidades instrumentales privadas (sociedades mercantiles y fundaciones del sector público andaluz).
c) El personal funcionario de carrera e interino, el personal laboral fijo, indefinido o temporal, incluido el personal con relación laboral de carácter especial, y el personal eventual.
d) Los becarios y colaboradores, el personal en formación o en prácticas, y el personal acogido a algún decreto de fomento del empleo o procedente de empresas de trabajo temporal.
e) Todo el personal dependiente, cualquiera que sea su tipo de relación o situación administrativa, que realice sus actividades profesionales por cuenta de la Junta de Andalucia, entendiendo por Junta de Andalucía las entidades descritas en los apartados anteriores.
f) Las personas a que se refieren los artículos 18 y 27.21 de la Ley 6/ 2006, de 24 de octubre, de Gobierno de Andalucía, y las personas titulares de los órganos a que se refiere el articulo 16 de la Ley 9/ 2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía.
(...)
3) Respecto a la cobertura de defensa jurídica y prestación de fianzas, el seguro incluye:
a) La defensa del asegurado por abogados y procuradores designados por la aseguradora, incluso contra reclamaciones infundadas y/o incluso después de liquidadas las responsabilidades pecuniarias, en cualquier procedimiento judicial.
b) La constitución de las fianzas judiciales exigidas al asegurado para garantizar sus responsabilidades pecuniarias, en cualquier orden jurisdiccional.
c) La constitución de fianza que, en causa criminal, se le exija, en su caso, para asegurar su libertad provisional.
d) El pago de los costes y gastos, judiciales y extrajudiciales, que sobrevinieran a consecuencia del siniestro.
e) En el supuesto de que el asegurado optase por encomendar su representación y defensa a profesionales de su elección, la aseguradora asumirá el coste de los honorarios generados por los mismos con un límite de 10.200.00 euros.
f) Los pagos realizados por la aseguradora como consecuencia de esta garantía, sumados a las indemnizaciones a que, en su caso, tuviera que hacer frente como consecuencia de otras garantías del contrato, no podrán superar conjuntamente la cantidad máxima asegurada por cada siniestro.
g) Si el asegurado fuera condenado en un procedimiento criminal, la aseguradora resolverá de común acuerdo con el asegurado sobre la conveniencia de recurrir ante el Tribunal superior competente. Si se estimara improcedente el recurso, lo comunicará al asegurado, quedando éste en libertad para interponerlo por su exclusiva cuenta. No obstante, si, interpuesto el recurso, el asegurado obtuviese una sentencia más favorable que la dictada en primera instancia, la aseguradora reintegrará al mismo el importe de los honorarios y gastos satisfechos como consecuencia del recurso.”
Añade, finalmente, que:
“a) En las pólizas de responsabilidad civil y patrimonial se incluye la defensa jurídica pero sólo respecto de aquellos hechos que puedan generar responsabilidad indemnizable por cualquiera de las garantías de la póliza. Esto es, para que proceda la defensa debe estarse ante un hecho cubierto por las garantías de la póliza, es decir, un hecho que pueda generar la obligación de indemnizar, con independencia de que finalmente la genere o no. Y esta obligación de indemnizar guarda relación directa con la actividad asegurada, no con los actos de presunta mala gestión que pueden generar la responsabilidad personal de administradores y directivos. De tal manera que, si existe cobertura y existe responsabilidad, la aseguradora indemnizará al tercero; si existe cobertura pero no existe responsabilidad, la aseguradora prestará defensa. Pero no cabe plantear la defensa haciendo abstracción de la existencia de cobertura para la responsabilidad reclamada, que queda vinculada a la actividad de la entidad.
b) En una póliza de responsabilidad civil y patrimonial no cabría hablar de que la sociedad sea un tercero perjudicado por la actuación de un directivo, pues la actuación del directivo que queda cubierta por la misma es, precisamente, la que puede generar responsabilidad de la entidad y no la que puede generar responsabilidad personal.
c) En una póliza de responsabilidad civil y patrimonial no se pueden establecer anticipos de gastos, pues la defensa está vinculada a la cobertura, por lo que sólo se activará la cobertura de defensa si, existiendo cobertura para los hechos, se entiende que no existe responsabilidad y que, por lo tanto, lo que procede es defender y no indemnizar.”
Por todo lo anteriormente expuesto, constatada la suficiencia de la garantía del derecho de defensa y protección de los empleados públicos a este respecto, se procede al cierre de la queja de oficio referenciada.
