Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 20/8282 dirigida a Consejería de Educación y Deporte, Diputación Provincial de Almería, Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga y Sevilla
ANTECEDENTES
Ver asunto solucionado o en vías de solución
I. El Defensor del Pueblo Andaluz, y como Defensoría de la Infancia y Adolescencia del Menor, ha desplegado una amplia actividad para el mejor desempeño de sus funciones en el actual estado de pandemia desde que con fecha 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró el brote de SARS-COV-2, elevando a dicha extrema categoría la situación actual desde la previa declaración de Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional.
A partir de los impactos de esta situación de pandemia, el ámbito educativo ha centrado una buena parte de las intervenciones de esta Institución a partir de una importante demanda por parte de los diferentes actores que intervienen en esta esencial actividad pública, y también a partir de actuaciones de oficio, iniciadas por propia iniciativa de la Institución.
En dicho ámbito educativo, las medidas adoptadas por las autoridades implicaron, básicamente, la suspensión de las actividades presenciales y la articulación de sistemas de educación a distancia o semi-presencial que han estado en vigor hasta la finalización del curso 2019/2020. Ante el inicio del siguiente curso 2020/2021, las autoridades han venido elaborando varias disposiciones recogidas en dos documentos de referencia sobre el curso 2020-2021, que son las Instrucciones de 6 de Julio de la Viceconsejeria de Educación y Deporte y el Documento denominado “Decálogo para una vuelta al cole segura”.
Dicho documento expresa que “El documento de Medidas de prevención, protección, vigilancia y promoción de salud COVID-19 en centros y servicios educativos docentes, elaborado por la Consejería de Salud y Familias, ha sido trasladado por la Consejería de Educación y Deporte en los primeros días del mes de julio a todos los ayuntamientos de la comunidad autónoma de Andalucía para su conocimiento y el establecimiento de las medidas que les afectan” (punto 2.1.).
En el marco de estas medidas, las autoridades han dispuesto actuaciones especiales de mantenimiento en los centros educativos en relación con la limpieza, higiene y desinfección, que se han dirigido a los municipios responsables de dichas labores.
Por ello, a tenor de las previsiones recogidas en el artículo 10 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, y Defensor del Menor, se propuso la apertura de una queja de oficio ante la Consejería de Educación y Deporte, junto a las Diputaciones Provinciales, a fin de conocer las medidas de apoyo previstas a los municipios de menor entidad para atender el incremento extraordinario de gasto destinado al mantenimiento de centros escolares para atender la normativa especial de lucha contra la pandemia de Covid-19.
II. La presente queja de oficio nace también a partir de las visitas que se desarrollan en el ámbito educativo rural, con motivo de otra queja de oficio 19/6853 que da cobertura al Informe Especial sobre el sistema educativo rural protagonizado por los Colegios Públicos Rurales (CPR) que está elaborando en estas fechas la Defensoría de la Infancia y Adolescencia.
Efectivamente, con motivo de la realización del Informe Especial sobre los Colegios Públicos Rurales, hemos podido constatar en las visitas a estos municipios pequeños las graves dificultades que asumen para atender cumplidamente la agravada obligación de disponer el mantenimiento especial y refuerzos de limpieza y desinfección de las escuelas. En concreto, podemos citar el caso de los municipios de Cañaveral de León o Hinojales, de Huelva, que han expuesto reiteradamente sus dificultades, sin obtener un apoyo presupuestario análogo al aumento de gasto que, de manera tan extraordinaria, les obligan las condiciones decretadas para la apertura y funcionamiento de sus centros educativos en la situación de pandemia. A dicha petición se adhirieron todos los municipios de la Sierra de Aracena y Picos de Aroche.
Reseñamos que la Delegación Territorial de Huelva, en este particular escenario, respondió señalando que “Como medida de apoyo y respaldo a los equipos directivos, la Junta de Andalucía ha puesto a disposición de los directores y directoras de los centros educativos más de 200.000 mascarillas, hidrogeles y otro material de protección además, por supuesto, de facilitar que puedan usar los gastos de funcionamiento para adquirir el material adicional necesario”. En todo caso, esta ausencia de medidas presupuestarias de apoyo para tan delicada cuestión estará presente, sin duda, en otros escenarios municipales, en particular en los de menor capacidad de recursos y servicios. En este concreto aspecto, también ocupa un espacio singular las funciones de apoyo y asistencia que ostentan las Diputaciones Provinciales respecto de estos municipios de menor capacidad.
Por ello, las indagaciones se han dirigido principalmente ante las citadas Diputaciones Provinciales encargadas de prestar un particular apoyo y asistencia a los ayuntamientos de menor entidad y, previsiblemente, dotados de menor capacidad para responder a las exigencias que la normativa especial anti-pandemia ha regulado para los servicios educativos de sus respectivos municipios.
III. Para conocer las actividades desplegadas por las Diputaciones en esta concreta tarea, con fecha 11 de diciembre de 2020 solicitamos los correspondientes informes.
Y así, con fecha 25 de enero de 2021 la Diputación Provincial de Cádiz explica:
“Por parte de esta Área no se tiene previsto ni se ha realizado ningún tipo de actuación con respecto a los ayuntamientos, si bien es cierto que hay otras Áreas que sí lo han podido llevar a cabo como son el Área de Desarrollo Local y el Servicio de Bienestar Social”.
Por su parte la Diputación de Granada da cuenta, con fecha 25 de enero de 2021, de lo siguiente:
“...efectivamente la legislación actual le atribuye a los municipios las funciones de conservación, mantenimiento y Vigilancia de estos centros educativos, pero no la actuación derivada de las medidas sanitarias a adoptar en prevención de la transmisión epidemiológica del COVID-19. Constitucional, Estatutaria y legal corresponde a la Comunidad Autónoma, la que por vía de cuya competencia desde el marco hecho ha provocado que los Ayuntamientos en atención a su vecinos y con una clara Intención de co-responsabilidad, colaboración y cooperación hayan acometido las funciones de desinfección sanitaria extraordinaria de los Centros Educativos, que junto a otras medidas esta dando un resultado satisfactorio y, todo ello, pese a la carencia de competencia y déficit presupuestario.
Ante la anterior situación, la Diputación provincial de Granada en el marco de sus competencias, que vienen delimitadas con carácter de legislación ordinaria, ha realizado una serie de actuaciones en colaboración con los Ayuntamientos para atender las distintas necesidades de la población derivadas de la crisis sanitaria y, entre ellas, las tareas de desinfección de los Centros Educativos. Así tenemos:
1. Convocatoria de subvenciones a municipios menores de 20.000 habitantes para la financiación de gastos corrientes destinados a la política de gasto 23 “servicios sociales y promoción social”, por un importe total de 1.000.000 Euros.
2. Convocatoria de subvenciones a Municipios de la Provincia menores de 20.000 habitantes para la financiación de gastos corrientes derivados de la COVID-19, por un impone total de 2.000.000 Euros, en la que se prevé la subvención de cualquier gasto corriente de competencia municipal o encomendado por las Administraciones Públicas.
3. Convocatoria de subvenciones a municipios de población inferior a 50.000 habitantes para gastos de inversión de competencia municipal o cualquier otro gasto de inversión que haya sido preciso realizar como consecuencia de la pandemia de la COVID-19, por una cuantía total de 11.000.000 Euros,
Las anteriores convocatorias han incluido también a las Entidades Locales Autónomas, habiéndose preasignado la cantidad a cada municipio en función de la población y de los núcleos de población que lo integran, incidiendo con mayor aportación proporcional a los municipios mas pequeños.
4. Se ha procedido al reparto de mascarillas a los Municipios en la cantidad de 554.213 Euros.
5. Se procedió a la modificación del programa de concertación de esta Diputación Provincial con los Municipios y a petición individualizada de cada uno de ellos, para poder reforzar el programa de apoyo económico a los municipios para cubrir necesidades sociales urgentes.
6. Asesoramiento técnico y Jurídico a los Municipios que lo han solicitado para la reclamación a la Administración Autonómica de los gastos realizados en la desinfección extraordinaria de los Centros Educativos”.
A su vez, la información enviada desde la Diputación Provincial de Málaga explica con fecha 9 de febrero de 2021 que:
“...desde esta Diputación, se ha venido actuando de forma permanente con los municipios de la provincia de Málaga, en especial relevancia con aquellos menores de 20.000 habitantes.
Con respecto al respaldo y apoyo dirigido a estos municipios, los cuales han visto incrementado considerablemente los gastos de mantenimiento en sus centros educativos, motivado por el incremento de las tareas de limpieza y desinfección ocasionados por el COVID-19, la Diputación de Málaga aprobó el pasado mes de noviembre una dotación de 10.403.922,80 euros de fondos incondicionados destinados a municipios menores de 20.000 habitantes.
Por otro lado, y en relación a la misma línea de ayudas, esta Diputación también ha elaborado un Plan de Desinfección dotado con más 500.000 euros y que irá destinado de forma incondicionada a los municipios de hasta 25.000 habitantes de esta provincia”.
Con fecha 12 de febrero de 2021 desde la Diputación de Jaén se detalla lo siguiente:
“Desde la Diputación Provincial de Jaén no se ha realizado ninguna actuación de apoyo a los municipios de la provincia, independientemente del número de habitantes, para atender el incremento extraordinario de gasto destinado al mantenimiento de centros escolares para cumplir con la normativa especial de lucha contra la pandemia de COVID-19”.
Por su parte, desde la Diputación Provincial de Huelva se explica con fecha 12 de febrero de 2021 que:
“Desde esta institución se ha trabajado y se trabaja con los municipios de la provincia de Huelva, en especial con los de menor población, para que los mismos puedan estar en mejores condiciones para hacer frente a los mayores gastos provocados por la pandemia que estamos padeciendo.
Debo indicarle que desde la Diputación Provincial se han puesto en marcha planes económicos extraordinarios y otras muchas medidas concretas para colaborar con los ayuntamientos en estos difíciles momentos, y que le detallo en el enlace y donde apreciará el enorme esfuerzo inversor realizado por esta institución, con Ia adopción de medidas casi a diario para ayudar a nuestras entidades locales.
No obstante debo advertirle que en el asunto de las desinfecciones de los colegios, por esta institución, haciéndose eco del sentir de los ayuntamientos de la provincia, y previo los informes jurídicos emitidos tanto por esta Corporación como por distintas secretarías municipales, se entiende que la competencia de la desinfección de los mismos es una competencia de la administración autonómica, que ha hecho una dejación de funciones en esta materia, imponiendo esta carga propia de ella a los ayuntamientos sin ningún tipo de financiación.
En este sentido por la institución provincial, a pesar de esta dejación de competencias de Ia administración autonómica, y que pensamos debería ser objeto de análisis por parte de su institución, ha articulado un aumento de fondos incondicionados a los ayuntamientos durante el año 2020, que ha permitido que los mismos hayan estado en una mejor posición para hacer frente a los distintos gastos provocados por la pandemia, incluido al que hace referencia en su escrito”.
Asimismo, con fecha 16 de marzo de 2021, la Diputación de Almería detalla que:
“..., en el ámbito educativo, las medidas adoptadas implicaron, básicamente, la suspensión de las actividades presenciales y la articulación de sistemas de educación a distancia o semi-presencial que han estado en vigor hasta la finalización del curso 2019/2020. Ante el inicio del nuevo curso, las autoridades han venido elaborando varias disposiciones recogidas en dos documentos de referencia sobre el curso 2020-2021, que son las instrucciones de Julio de la Viceconsejeria de Educación y Deporte y el Documento denominado “Decálogo para una vuelta al cole segura”.
Dicho documento expresa que “El documento de Medidas de prevención, protección, vigilancia y promoción de salud COVID-19 en centros y servicios educativos docentes elaborado por lo Consejería de Salud y Familias, ha sido trasladado por la Consejería de Educación y Deporte en los primeras días del mes de julio a todos los ayuntamientos de lo comunidad autónoma de Andalucía para su conocimiento y el establecimiento de las medidas que les afectan” (punto 2.1).
En dicho escrito se recoge detalladamente el marco jurídico del que se deriva la competencia municipal en la materializado por el art 25.2. de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRERL) según el que, el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia de "conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial".
Igualmente, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA), en su articulo 9.20. reconoce igualmente como competencia propia municipal en materia educativa “la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de segundo ciclo de educación infantil, de educación primaria y de educación especial, así como la puesta a disposición de la Administración educativa de los solares necesarios para la Construcción de nuevos centros docentes públicos”.
Por ultimo, la propia Ley 17/2007, de 10 de diciembre de Educación en Andalucía indica la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de las Edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial dependientes de la Administración educativa corresponderán al municipio respectiva
En el marco normativo vigente, a la Diputación Provincial de Almería, al igual que el resto de Diputaciones andaluzas, de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, la Ley 5/2010, de 11 de junio de Autonomía Local de Andalucía y en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, tiene principalmente como competencias la asistencia y asesoramiento jurídico. técnico y económico a los municipios, especialmente a los de menor población.
La referida legislación, ubica la autonomía provincial al servicio de la autonomía municipal, pero diferenciando ambas, y diseñando un marco de actuación conjunta en atención a las prioridades y solicitudes que sean presentadas por los municipios.
Así, la Diputación de Almería en el ejercicio anterior aprobó el “Plan Almería”, destinado a atender las demandas de las entidades locales, entidades privadas y otros sectores sociales y productivos de la provincia, que se han visto afectados por los efectos de este nuevo escenario económico y social provocado por la pandemia.
Este Plan estaba integrado por diferentes Programas entre los que se destaca:
- PROGRAMA COOPERA: Asistencias económicas a ayuntamientos y entidad local autónoma para obras de rehabilitación, reposición y mejora de instalaciones y dependencias, vías públicas y en general, prestación de servicios municipales mediante la contratación de autónomos y micro-empresas. INVERSIÓN: Tres millones seiscientos setenta y cuatro mil euros (3.674.000,00 euros).
- PROGRAMA CERCA: Asistencias económicas a municipios y entidad local autónoma para para atender los gastos contraídos por la evolución del COVID-19, entre otros, en concepto de actuaciones y servicios de desinfección, suministros de bienes, productos y materiales de desinfección y sanitarios para la prestación de las servicios de competencia municipal. INVERSIÓN: Un millón 1.000.000 euros.
Por tanto, en atención al marco competencial establecido y en respuesta a la información solicitada, le comunico que esta Diputación Provincial no ha sido requerida por ningún municipio de la provincia de Almería para atender el incremento extraordinario de gastos destinados al mantenimiento de centros escolares, para cumplir con la normativa especial de lucha contra la pandemia de COVID-19”.
A su vez, la información enviada desde la Diputación Provincial de Córdoba explica con fecha 11 de marzo de 2021 que:
“Asunto: Escrito del Defensor del Pueblo, queja número G20/414 SOBRE INCREMENTO DE GASTO DESTINADO AL MANTENIMIENTO DE CENTROS ESCOLARES PARA CUMPLIR CON NORMATIVA COVID-19.
En relación a la petición formulada por la Secretaria General de esta Diputación Provincial de Córdoba, relativa al escrito del Defensor del Pueblo Andaluz, Registro de entrada DIP/RE/E/2021/411,el técnico que suscribe eleva el siguiente INFORME:
PRIMERO.- De acuerdo a lo estipulado en el artículo 10 de la ley 9/1983, de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, y Defensor del Menor,se ha propuesto la apertura de una queja ante la Consejería de Educación y Deporte, junto a las Diputaciones Provinciales a fin de conocer las medidas de apoyo previstas a los municipios de menor entidad para atender el incremento extraordinario de gasto destinado al mantenimiento de centros escolares para cumplir con la normativa especial de lucha contra la pandemia de COVID-19.
SEGUNDO.- En este sentido el Departamento de Asistencia Económica, dependiente del Área de Asistencia Económica a los Municipios, Empleo y Programas Europeos de la Diputación Provincial de Córdoba ha desarrollado durante el ejercicio 2020 las siguientes actuaciones que se relacionan con el asunto,objeto del escrito recibido:
PROGRAMA ANUAL DE CONCERTACIÓN Y EMPLEO CON LOS MUNICIPIOS Y ENTIDADES LOCALES AUTÓNOMAS EN EL MARCO DE LA ESTRATEGIA PROVINCIAL ANTE EL RETO DEMOGRÁFICO
El Plan Provincial de Concertación y Empleo de la Diputación Provincial de Córdoba con los municipios y entidades locales autónomas, de acuerdo a lo establecido en el artículo 3 de la "Ordenanza Reguladora de Concertación de la Diputación de Córdoba con las Entidades locales de la Provincia", (BOP nº 50 de fecha 15 de marzo de 2016), se desarrolla mediante programas anuales que quedan recogidos en convenios específicos a suscribir entre la Diputación Provincial y cada entidad local destinataria, y que incluyen en su caso, el contenido de las actuaciones pactadas. Dichos convenios específicos expresan la voluntad política de las partes de desarrollar conjuntamente las actuaciones que correspondan para la realización de inversiones, actividades y servicios municipales que satisfagan necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas para asegurar la prestación integral y adecuada de las competencias propias municipales en la totalidad del territorio provincial. Particularmente dichos convenios se regularán de acuerdo con lo establecido en el capítulo VI del Título Preliminar de Ley 40/2015, de 1 de octubre,de Régimen Jurídico del Sector Público.
En dicho Plan anual se recoge la posibilidad de que los municipios, especialmente los de menor población y de acuerdo al principio de autonomía, accedan a la correspondiente asistencia económica para asegurar sus competencias, en el caso específico que nos ocupa para la siguiente materia:
A este respecto, el volumen de fondos transferido por la Diputación Provincial de Córdoba a los municipios y entidades locales autónomas de la Provincia, según las solicitudes formuladas por las Entidades Locales y en el marco de este Programa anual ha alcanzado en 2020 la cantidad de 438.251.73 euros. El desglose pormenorizado de las 35 actuaciones aprobadas se incluye en el anexo 1, que acompaña al presente Informe.
El Programa anual de concertación y empleo con los municipios y entidades locales autónomas en el marco de la estrategia provincial ante el reto demográfico, tenía asignada una cuantía total de 10.000.000,00.- euros con cargo a la siguiente aplicación presupuestaria en 2020 para asegurar el resto de competencias propias municipales:
-
Aplicación presupuestaria
importe
291 9432 46200 Plan contra el Despoblamiento y el Desempleo
10.000.000 euros
*PLAN CÓRDOBA 10" (Plan provincial de medidas urgentes en materia económica y social con los municipios y entidades locales autónomas de la provincia de Córdoba. Ejercicio 2020)
Esta pandemia que estamos sufriendo incide en el desarrollo económico y social y, por ende, en el Desarrollo Sostenible, es por lo que hay posibilidad de identificación de todo lo que está sucediendo con la Agenda 2030 y sus objetivos. Actualmente, la prioridad es la emergencia de la salud pública, social y económica y en ello deben centrarse los objetivos para poder llegar a la normalidad. Por ello, además de las medidas adoptadas por el Gobierno Central, se está procediendo a la adopción de otras medidas tanto en el ámbito autonómico como local, llevándose a cabo por parte de las citadas administraciones territoriales con la implantación de diferentes planes y disposiciones arbitradas a tal efecto, todos ellos con el firme propósito de paliar el enorme impacto que esta situación de emergencia produce en la economía y, por ende, en la ciudadanía, de medidas de apoyo financiero y tributario al sector económico, de agilización de actuaciones administrativas y de medidas de emergencia social. A mayor abundamiento, se debe tener presente que las entidades locales, y de manera concreta, las Diputaciones Provinciales tienen un papel fundamental en la ordenación y gestión de una parte importante de los asuntos públicos, destacando la importancia de las mismas y del papel tan necesario que desarrollan para nuestros pueblos y sus gentes y, en definitiva, en la colaboración interadministrativa.
Así, en mes de mayo de 2020 se procedió por parte de la Diputación Provincial de Córdoba a la Convocatoria y normativa reguladora -y posterior ejecución- de "PLAN CÓRDOBA 10" , cuyo objetivo principal no era otro que el firme y decidido apoyo por parte de la misma a los municipios de la provincia en esta difícil fase de desescalada, poniéndose el acento en los sectores locales más afectados.
Se trataba, en definitiva, de la puesta en marcha de un Plan cuya finalidad era la colaboración financiera con las entidades locales y la contribución al sostenimiento de las actuaciones extraordinarias desarrolladas por las mismas y que han sido requeridas por la citada crisis sanitaria, y en suma, asistir en todo aquello que éstas consideren preciso en el ejercicio de sus competencias para la prestación de los servicios públicos municipales.
A pesar de la colaboración de todas las instituciones tanto nacionales como autonómicas así como de las medidas por ellas adoptadas, las entidades locales se han visto en la necesidad de realizar un esfuerzo económico añadido. Resulta evidente que esta situación está precisando la movilización de los medios humanos y materiales necesarios para la multitud de actuaciones que son imprescindibles por esta situación extraordinaria, que supera la capacidad ordinaria de los ayuntamientos, siendo por ello que a través de este Plan se pretende atenuar los efectos negativos de la misma, articulándose las denominadas "transferencias condicionados''.
Con cargo a dicho Plan se han financiado aquellas actuaciones realizadas por las entidades locales beneficiarias desde el día 14 de marzo de 2020 o las que en adelante se realicen, en las que concurran los siguientes requisitos:
* Con carácter general, actuaciones que hayan sido causadas como consecuencia de la crisis sanitaria-epidemiológica producida par el COVID-19 o de cualquiera de las medidas vinculadas al Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 o cualquiera de sus modificaciones posteriores.
* Con carácter particular, y entre otros:
1. Actuaciones que estén destinadas o garantizar o reforzar la prestación de servicios públicos de competencia de los entidades locales afectadas, ya sean gestionados directa o indirectamente por ellas, pudiéndose financiar los gastos de funcionamiento de los mismos (gastos de personal, incluidos nuevos contrataciones laborales, preferentemente entre demandantes de empleo de la propia localidad, y gastos en bienes corrientes y servicios), así como, gastos en inversiones reales y en transferencias destinadas a financiar operaciones de capitales, con el límite del 50% sobre la cantidad final asignada a cada Entidad Local beneficiaria, en el caso de esta última tipología de gastos de capital, y en todos o algunos de los siguientes supuestos:
a) Servicios públicos de limpieza y desinfección viario y de otros entornos urbanos necesarios para garantizar las debidas condiciones de salud público; Servicios de limpieza, mantenimiento y/a control de accesos en edificios públicos o privados de interés social, infraestructuras municipales, educativas, culturales o deportivas, cementerios y servicios funerarios, parques y jardines.
b) Adquisición de suministros, maquinaria y cualquier otro tipo de material que permita dar respuesta a lo situación de crisis sanitaria-epidemiológica producida: mascarillas protectoras, guantes, gel desinfectante, mamparas a cualquier otra elemento, equipamiento, que puedan integrar equipas de protección individual a colectiva que tengan por objeto la prevención y curación de enfermedades, así como el mantenimiento de la inmunidad sanitaria.
A este respecto, el volumen de fondos transferido durante 2020 por la Diputación Provincial de Córdoba a los municipios y entidades locales autónomas de la Provincia, a propuesta de las Entidades Locales y en el el marco de este Plan extraordinario ha alcanzado para las actuaciones reseñadas la cantidad de 5.425.750,01 euros para limpieza, mantenimiento y/o control de accesos,(54,26% del total transferido) y de 1.841.34145 euros (18,41%) para suministros, maquinaria y material de protección.
Si bien, a la fecha en la que se redacta el presente Informe no se disponen aún, de los gastos específicos destinados a la Limpieza. desinfección de edificios públicos destinados a instalaciones educativas y la cantidad de suministros, de maquinaria y de cualquier otro tipo de material que permita dar respuesta a la situación de crisis sanitaria-epidemiológica producidas en las aulas: mascarillas protectoras, guantes, gel desinfectante, mamparas o cualquier otro elemento, equipamiento, que puedan integrar equipos de protección individual o colectiva que tengan por objeto la prevención y curación de enfermedades, Departamento de Asistencia Económica, podemos estimar que un porcentaje muy significativo del montante total se ha destinado por parte de las Entidades Locales a este tipo de instalaciones educativas.
El Plan Provincial referenciado, se ha dotado en 2020 con la cantidad global de 10.000.000,00 de euros, con cargo a las siguientes aplicaciones presupuestarias”
Con fecha 5 de julio la Diputación Provincial de Sevilla envía un informe que indica:
“En relación a su solicitud de informe sobre queja del Defensor del Pueblo Andaluz, SIDERAL 17305 (4/02/2021), sobre la distribución de EPIs, material de prevención y tareas de desinfección de los centros educativos de Blanco White y Pino Montano ante el COVID-19 se informa que se han realizado tratamientos especiales con hipoclorito y antivirucída en el interior de dichos centros, con ventilación de larga duración y fumigación en todo el entorno por medios mecánicos, así como la entrega de guantes y mascarillas homologadas. Seguimos actualmente con los mismos tratamientos”.
Por su parte, la Consejería de Educación y Deporte también envió su información con fecha 24 de febrero señalando:
“La normativa sectorial en materia de educación coincide al señalar que, entre otras cosas, las labores de mantenimiento de los centros públicos de educación infantil, educación primaria o educación especial, en las que se entiende incluida las tareas de higiene, limpieza y desinfección, corresponde al respectivo municipio. Así, por ejemplo, la Disposición Adicional 15 de la LO. 2/2006, de 3 de mayo de educación, determina que [...] la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación, infantil, de educación primaria o de educación especial, corresponderá al municipio respectivo [...]. Por su parte, el Decreto 155/1997, de 10 de junio, regulador de la cooperación de las Entidades Locales con la Administración de la Junta de Andalucía en materia educativa, señala en su articulo 6.1 que […] Corresponderá a los municipios la conservación, mantenimiento o vigilancia de los edificios propios o dependientes de la Consejería de Educación y Ciencia, destinados íntegramente a centros de educación Infantil de segundo ciclo, educación primaria y educación especial [..,].
Tal y como se expresa en el escrito de la Defensoría del Menor, un ejemplo más Io encontramos en el articulo 17 de Ia Ley 17/2007, de 10 de diciembre, de Educación de Andalucía; establece que [...]la conservación el mantenimiento y la Vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil. de educación primaria o de educación especial dependientes de la Administración educativa corresponderán al municipio respectivo[...]".
En cuanto a la normativa de régimen local, el articulo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, igualmente citado por el Defensor del Menor, establece que el municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la Legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en una serie de materias entre las que se encuentran la letra n "[…] La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial”.
La normativa propia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, coincide también en Io señalado en los apartados primero y segundo anteriores. Así Io establece el articulo 8.1 del Decreto 18/2006 de, 24 de enero por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de Entidades Locales de Andalucía cuando atribuye de forma general a las Entidades Locales la conservación, mantenimiento y vigilancia de la tipología de centros señalados anteriormente. A mayor abundamiento, el articulo 9 de la Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía, también aludido en el escrito del Defensor, se expresa en los mismos términos, al establecer como competencias propias de los municipios andaluces en materia de educación: 2 […] La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de segundo ciclo de educación infantil de educación primaria y de educación especial".
Finalmente, en la Ley 3/2020, de 28 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2021, aprobada por el Pleno del Parlamento el día 22 de diciembre de 2020, no se han previsto partidas para atender un incremento extraordinario del gasto destinado al mantenimiento de centros escolares.
Teniendo en cuenta todo lo anterior y no dándose, en este supuesto, razones de competencia y oportunidad, le informo que en esta Consejería de Educación y Deporte no existe previsión alguna de dotación de recursos económicos a los municipios, para hacer frente a las labores extraordinarias de higiene y desinfección exigidas para hacer frente al COVID-19”.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- El marco normativo aplicable al asunto que nos ocupa viene fijado por el artículo 25.2.n) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) al establecer que el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia de «(...) conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial».
Por otro lado, el artículo 27.3 LRBRL establece que «con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el servicio a la ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa, generando un ahorro neto de recursos, la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las siguientes competencias: (...) e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad pública de primer ciclo de educación infantil». En el mismo sentido, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) prevé, en su Disposición Adicional las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las haciendas locales en esta materia.
Igualmente, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA), en su artículo 9.20.c) reconoce como competencia propia municipal en materia educativa «la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de segundo ciclo de educación infantil, de educación primaria y de educación especial, así como la puesta a disposición de la Administración educativa de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes públicos».
Por último, la propia Ley 17/2007, de 10 de diciembre de Educación en Andalucía indica «... la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial dependientes de la Administración educativa corresponderán al municipio respectivo».
Resulta, pues, evidente que las tareas relacionadas con la limpieza y las labores de mantenimiento de estos edificios escolares corresponden a los municipios en los tipos indicados de centro. La cuestión, sin embargo, no es tanto identificar una competencia —claramente atribuida al ámbito de la administración local y reconocida por todos los organismos implicados— sino discernir la capacidad de respuesta y atención de estos municipios, de pequeña entidad, para atender unas funciones que no divergen de las que ya tienen asumidas, pero que implican un despliegue mayor en sus tareas y en la intensidad y frecuencia para realizarlas, en una situación de excepcionalidad motivada por la pandemia.
Baste indicar que los servicios de limpieza suelen venir regulados en las actividades propias de un personal laboral, principalmente, que desarrolla su jornada por horas, en muchas sesiones con carácter itinerante entre diversas instalaciones municipales. Ha sido un relato constante, en las visitas realizadas por personal de esta Institución para la elaboración del estudio sobre los centros públicos rurales (CPR), la explicación de los responsables de estos centros educativos cuando reclamaban que esa presencia horaria debía ampliarse sin contar, en la mayoría de ocasiones, con la cobertura legal necesaria.
La limpieza diaria de centros escolares ha debido ampliarse en más espacios de las dependencias y con mayor frecuencia, incluyendo funciones de desinfección que no siempre se ha podido contar con ellas, ni con sus productos ni con sus especialidades de aplicación.
En parecidas dificultades se han visto otros empleados de mantenimiento o de cuidado y vigilancia, realizando funciones de portería y de controladores en las operaciones diarias de entrada y salida del alumnado. Se han debido establecer rutas de recorridos en los controles que, en ocasiones, han necesitado un sistema de alternancia y ampliación de horarios o incluso de búsqueda de otros accesos y puertas que se han debido habilitar, con su correspondiente gasto, para permitir gestionar las afluencias de personas en estos momentos de salida y entrada a los centros.
En otros casos, la prestación de estos servicios se ha encontrado subsumida en los contenidos de los correspondientes contratos de servicios de limpieza y análogos que son adjudicados por los municipios y que, con las nuevas medidas, se han visto modificados requiriendo una mayor prestación y generando un mayor coste.
En suma, la descripción de un genérico concepto de mantenimiento y limpieza atribuido a los municipios ha tenido, con las obligaciones de las medidas anti-pandemia, una mayor exigencia y complejidad; lo que se traduce indefectiblemente en gasto.
Segunda.- Como explicamos en las motivaciones de emprender la presente queja de oficio, estos servicios educativos tienen como principales protagonistas en el ámbito rural a los Colegios Públicos Rurales (CPR), que se ubican en localidades habitualmente dispersas y de escasa vecindad y pertenecientes a municipios también pequeños.
Debido a estos condicionantes, son muchos los ayuntamientos que dependen en sus capacidades y funciones de la intervención imprescindible de las Diputaciones Provinciales. Su misión de prestar apoyo técnico, financiero y de cooperación se muestra esencial a la hora de poder entender el despliegue de medidas que han debido asumir los ayuntamientos peor dotados para atender las necesidades de sus poblaciones. De ahí la oportunidad de solicitar a estas Corporaciones Locales su particular experiencia en esta concreta faceta desarrollada en los centros educativos.
Ciertamente, las respuestas recibidas, y que se han transcrito anteriormente, dibujan una situación compleja y diferenciada. Veamos algunas contestaciones que resultan ilustrativas de esa disparidad.
Por una parte, la Consejería ha elaborado un informe de contenido competencial, calificando estas medidas de cuidado de los centros como incluidas en el ámbito de responsabilidad municipal, para concluir que “por razones de competencia y oportunidad no existe previsión alguna de dotación de recursos económicos a los municipios para hacer frente a las labores extraordinarias de higiene y desinfección para hacer frente a la COVID-19”.
También encontramos respuestas que denotan un especial esfuerzo de elaboración y detalle en su relato, normalmente coincidentes con entidades que han desplegado un singular trabajo y que, coherentemente, disponen de unos antecedentes dignos de ser expuestos. Son el relato de una preocupación y de las actuaciones consiguientes que se han ofrecido a los municipios. Así la destaca la información ofrecida por la Diputación de Córdoba que denota un especial esfuerzo y se ha plasmado en un detallado y argumentado informe que ilustra la implicación de esta Corporación en esta singular tarea.
Asimismo podemos apreciar el desglose, algo más conciso, de actividades realizadas por la Diputación de Granada, señalando los importes de las partidas de todas las acciones descritas. De manera más breve la Diputación malagueña reseña dos líneas presupuestarias de apoyo para limpieza y para un Plan de desinfección. Y parecido contenido ofrece la Diputación de Almería que, tras reproducir casi literalmente el tenor de nuestro escrito de solicitud de información, se limita a añadir la existencia de dos programas de ayuda adscritos al “Plan Almería”. Además se aclara que no se ha recibido ninguna solicitud municipal de apoyo por el incremento de este tipo de gatos.
En el caso de la Diputación de Huelva se ha optado por referenciar la información solicitada a través de un enlace que incluye una información variada e interesante, pero difícil de tratar en los términos solicitados por esta Institución y poco encuadrable con las datos aportados desde las demás Diputaciones.
Escueta, sin duda, resulta la respuesta de la Diputación de Jaén que llega desde la jefatura de servicios sociales comunitarios: “Desde la Diputación Provincial de Jaén no se ha realizado ninguna actuación de apoyo a los municipios de la provincia, independientemente del número de habitantes, para atender el incremento extraordinario de gasto destinado al mantenimiento de centros escolares para cumplir con la normativa especial de lucha contra la pandemia de COVID-19”. Eso sí, se añade que “quedo a su disposición para cuantas aclaraciones o nuevas informaciones necesite solicitar”.
Aún más escueta, y sobre todo parcial, es la respuesta recibida desde la Diputación de Cádiz que remite un texto de la jefatura adjunta de la delegación de Desarrollo Social que dice: “Por parte de esta Área no se tiene previsto ni se ha realizado ningún tipo de actuación con respecto a los ayuntamientos, si bien es cierto que hay otras Áreas que sí lo han podido llevar a cabo como son el Área de Desarrollo Local y el Servicio de Bienestar Social”. También desconocemos la actividad de esos otros departamentos.
Y singular cabría calificar la aportación de la Diputación Provincial de Sevilla cuya presidencia remite que “En relación a su solicitud de informe sobre queja del Defensor del Pueblo Andaluz, SIDERAL 17305 (4/02/2021), sobre la distribución de EPIs, material de prevención y tareas de desinfección de los centros educativos de Blanco White y Pino Montano ante el COVID-19-l19 se informa que se han realizado tratamientos especiales con hipoclorito y antivirucída en el interior de dichos centros”.
Ante tal disparidad de criterios y contenidos, resulta difícil recopilar estas informaciones para resumir de manera coherente la actuación de las Diputaciones Provinciales de Andalucía en apoyo de las medidas de prevención y de seguridad sanitaria en los centros educativos asignados a los municipios. De ahí que esta Institución haya optado por recoger literalmente el contenido de las informaciones enviadas desde estas entidades provinciales a fin de ofrecer, de manera veraz y directa, las aportaciones de cada Diputación.
Creemos que esta dualidad de posiciones debe hallar un espacio común para posibilitar el más eficaz cumplimiento de las exigencias definidas para los servicios de mantenimiento de centros educativos adscritos a los municipios gracias a la disponibilidad de vías presupuestarias autonómicas y provinciales.
Y del mismo modo que hemos escuchado unas repetidas voces de demanda de apoyo inter-institucional que circulaban a todos los niveles territoriales —ya sea de ámbito provincial, autonómico, estatal, o incluso europeo— no podemos postergar sin más las demandas de apoyo desde los pequeños municipios expresadas, al fin y al cabo, para cumplir y atender mejor sus obligaciones.
Tercera.- El curso escolar y académico 2020/2021, afectado de principio a fin por la situación de pandemia, se ha desarrollado logrando una actividad mayoritariamente presencial y salvando las graves dificultades que esta amenaza para la salud pública ha generado en la sociedad y en todas sus actividades y escenarios. Y hemos de apresurarnos en transmitir la consecución de unos resultados tras el curso 2020/2021 ciertamente satisfactorios. El compendio de indicadores que se han diseñado para evaluar los programas de atención dispuestos para atajar los impactos de la pandemia en las actividades educativas muestran el objetivo alcanzado: lograr la compatibilidad de la vida educativa con las medidas de prevención, contención y atención a la pandemia.
Desde la anterior premisa, que no es poco, disponemos de las experiencias sumadas en este nuevo año respecto de otros muchos aspectos que se han producido en el complejo dispositivo de organización del curso; y la queja que tratamos se aparece como un buen ejemplo para analizar esas medidas complementarias que intervienen en la puesta en marcha y gestión de la actividad cotidiana de nuestros centros escolares.
Evidentemente, esos desempeños en el ámbito de la limpieza o el mantenimiento de los edificios de responsabilidad municipal adquieren una importancia singular. Ya la ostentan en circunstancias normales, cuánto más a partir de una situación de pandemia que ha provocado la regulación de requisitos añadidos y extraordinarios.
Esta Institución ha recibido las dificultades de municipios pequeños para asumir los sobre-costes de estas acciones de refuerzo y hemos querido acogerlas en la medida en que, más allá de argumentos competenciales inhibitorios, interesaba abordar una oportunidad de una acción colaborativa entre las administraciones. Compartiendo la prestación de limpieza, vigilancia o mantenimiento residenciadas en la esfera municipal, no se puede negar el impacto singular que estas medidas añadidas provocan y que argumentan una acreditada necesidad de apoyo.
Cuarta.- En suma, la lucha contra la pandemia provocada por la Covid-19 ha tenido en el ámbito educativo un escenario estratégico, que se ha mostrado clave para aportar al conjunto de la sociedad un esfuerzo de servicio y normalidad ofrecido a toda la sociedad gracias a la implicación de toda la comunidad educativa. El profesorado, empleados, las familias y sus hijas e hijos han logrado con su compromiso el mantenimiento de los valores de la educación para el conjunto de esta sociedad durante momentos muy difíciles.
Ello ha sido el resultado de una suma de esfuerzos y responsabilidades que deben proseguir avanzando en experiencia y eficacia mientras persista la amenaza. Y todas las administraciones responsables deben desplegar sus capacidades para colaborar en la mejor definición de las medidas que regirán el próximo curso 2021/2022, recogidas en las Instrucciones de 13 de julio de 2021, de la Viceconsejería de Educación y Deporte, relativas a la organización de los centros docentes y a la flexibilización curricular para el curso escolar 2021/2022.
La condiciones de seguridad, limpieza y mantenimiento de los centros docentes que se ven, lógicamente, acrecentadas para reforzar sus efectos de seguridad sanitaria, merecen su adecuada evaluación y asignación de recursos. Si tales funciones deben desplegarse dotadas de un especial desarrollo y refuerzo, deberán adoptarse correlativamente las medidas necesarias para atender las repercusiones de gasto a través de la adecuada previsión de su cobertura presupuestaria.
Por ello, consideramos necesario contar con las previsiones de gasto para estas actividades reforzadas de conservación, mantenimiento y vigilancia de la tipología de centros educativos atribuidos a la competencia municipal en el marco de las obligaciones establecidas para la lucha contra la pandemia por Covid-19, a través de las previsiones presupuestarias de ámbito autonómico y también provincial.
Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, también Defensor del Menor, se formula a la Consejería de Educación y Deporte y a las Diputaciones Provinciales de Andalucía la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA. - a fin de que por parte de la Consejería de Educación y Deporte, así como por la iniciativa de las Diputaciones Provinciales, se dispongan de las vías de apoyo presupuestario en sus respectivos ámbitos para atender los impactos de incremento de las responsabilidades de mantenimiento atribuidas a los municipios para los centros educativos en el próximo curso académico 2021/2022, con motivo de las medidas especiales de lucha contra la pandemia de Covid-19.”
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
