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En esta Institución se tramita expediente de queja a instancia de parte, relativo a la inclusión del empadronamiento como mérito valorable para el acceso a un puesto de mantenedor/a de edificios municipales en el Ayuntamiento de Fuente Palmera (Córdoba).
Tras valorar la documentación e información obrante en el expediente de queja, consideramos preciso formular Resolución a esa Entidad Local concretada en los siguientes
ANTECEDENTES
I. Con fecha 9 de octubre de 2020 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por la persona promotora de esta queja, a través de la cual nos exponía lo siguiente:
“Con fecha 8 de Octubre de 2020 se publica en el tablón de edictos del Ayuntamiento de Fuente Palmera las bases para el proceso selectivo en la categoría profesional de Trabajo Social.
Que, en dichas bases se tiene en cuenta como mérito baremable el estar empadronado en el municipio (apartado 4, a).
Considero que dicho mérito contraviene los principios de mérito, capacidad y publicidad y el derecho a la igualdad recogidos en los artículos 23.2. y 103.3 de la Constitución Española, así como el artículo 47 de la Ley 39/2015 del 1 de Octubre de Procedimiento Administrativo Común.”
II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del art. 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, procedió a solicitar al Ayuntamiento de Fuente Palmera el preceptivo informe al respecto.
III. Dicho informe fue remitido por el referido Ayuntamiento el 16 de octubre de 2020, del que interesa reseñar lo siguiente:
“El empadronamiento está incluido como mérito baremable en el Reglamento de Contratación de Personal Laboral del Ayuntamiento de Fuente Palmera (Córdoba) (Bop Núm. 153 de 12 de Agosto de 2019), que regula el procedimiento de selección del personal laboral temporal de este Ayuntamiento. La inclusión de dicho mérito no fue impugnada por la Subdelegación del Gobierno ni por la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía. De hecho, esta última efectuó un requerimiento para que se suprimiera como requisito, que es como inicialmente aparecía en su momento en el Reglamento, y lo admitió como mérito baremable. Sin perjuicio de lo anterior se transcribe, en el Decreto que se le notifica al Sr. Postigo contestando a sus solicitudes, el informe emitido por la Secretaría del Ayuntamiento de fecha 6 de octubre, en relación al procedimiento de selección de personal laboral temporal, respecto a la segunda y tercera instancia presentada por el mismo , relativas al empadronamiento como mérito baremable, y que como se puede ver coincide con la jurisprudencia citada, si bien el matiz existente en el presente caso es que estamos ante la aplicación de una norma reglamentaria, una disposición administrativa de obligada observancia mientras esté en vigor (Reglamento de Contratación de Personal Laboral del Ayuntamiento de Fuente Palmera) y, por tanto, no ante unas bases que se hayan aprobado mediante un acto administrativo concreto, por lo que no procede lo que solicita (...)”.
Con base en los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos preciso formular al Ayuntamiento de Fuente Palmera, Resolución concretada en los términos siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- El acceso al empleo público en el ámbito de la Administración Local.
La Constitución Española (en adelante CE), delimita el acceso a la función pública a través de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad implícitos en la redacción de los artículos 23.2 y 103.3 de la misma.
Como se reconoce, entre otras muchas, en la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 353/1993, de 29 de noviembre, “El art. 23.2 de la CE al reconocer a los ciudadanos el derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos y funciones públicas con los requisitos que señalen las Leyes, concreta el principio general de igualdad en el ámbito de la función pública. (…) E interpretado sistemáticamente con el segundo inciso del art. 103.3 de la CE impone la obligación de no exigir para el acceso a la función pública requisito o condición alguna que no sea referible a los principios de mérito y capacidad”.
Estos principios tienen su reflejo en la regulación legal del acceso al empleo público en cualquier Administración. Concretamente, por lo que se refiere a la Administración Local, en el art. 91.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LRBRL) en el que se garantiza para todo proceso de selección de personal, ya sea funcionario o laboral, su desarrollo con sujeción a “los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad”.
Exigencia que se reitera, respecto al personal laboral, en el art. 103 de la LRBRL al disponer que dicho personal “será seleccionado por la propia Corporación ateniéndose, en todo caso, a lo dispuesto en el artículo 91 y con el máximo respeto al principio de igualdad de oportunidades de cuantos reúnan los requisitos exigidos”.
Por su parte, el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante EBEP), de aplicación en el ámbito de la Administración Local en virtud de lo establecido en el art. 92.1 de la LRBRL y en el art. 3 del EBEP, incorpora en su art. 1.3. b), como un fundamento de actuación de todas las Administraciones públicas en materia de acceso al empleo público, los principios de “igualdad, mérito y capacidad en el acceso y en la promoción profesional”.
Principios, que se consagran como un derecho de la ciudadanía en el art. 55.1 de dicho Estatuto Básico, al establecer que “todos los ciudadanos tienen derecho al acceso al empleo público de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, y de acuerdo con lo previsto en el presente Estatuto y en el resto del ordenamiento jurídico”.
Previsión que se refuerza, para el supuesto que nos ocupa, con lo dispuesto en la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, en cuya Disposición adicional trigésima cuarta. Uno, con carácter básico y vigencia indefinida, se establece que “los contratos de trabajo de personal laboral en las Administraciones Públicas y en su sector público, cualquiera que sea la duración de los mismos, deberán formalizarse siguiendo las prescripciones y en los términos establecidos en el Estatuto de los Trabajadores y demás normativa reguladora de la contratación laboral, así como de acuerdo con los previsiones de la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, siéndoles de aplicación los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público (...)”.
En definitiva, como se afirma en el Auto del Tribunal Constitucional, 858/1988, de 4 de julio: “(…) es evidente que la contratación de personal laboral por la Administración Pública no debe verse sujeta, por imperativo del artículo 14 de la Constitución Española a las mismas reglas que la contratación entre particulares, pues tal carácter de Administración Pública es, por sí mismo, factor de diferenciación relevante en atención, precisamente, a otros mandatos constitucionales (art. 23.2 y 103.3) y, en todo caso, a mandatos legales justificados por las exigencias de publicidad, libertad de concurrencia, mérito y capacidad en el ingreso como personal al servicio de la Administración”.
Segunda.- Los requisitos y méritos en el proceso selectivo de acceso al empleo público en la normativa vigente.
La selección de personal en el sector público se delimita por la concurrencia de unos concretos requisitos y méritos, previamente determinados al inicio del proceso selectivo, y que ponen de manifiesto la idoneidad de la persona candidata seleccionada para acceder al puesto en cuestión con arreglo a los principios constitucionales que rigen en esta materia.
Los requisitos son condiciones imprescindibles para participar y ser admitido en un determinado procedimiento selectivo y no prejuzgan sobre la capacidad y la cualificación del aspirante. En cambio, los méritos alegados y debidamente justificados constituyen un valor positivo en el haber del concursante que demuestra una mayor adecuación y mérito para el acceso al empleo público, con independencia de su carácter permanente o temporal.
Respecto a los requisitos para el acceso al empleo público, se contemplan, con carácter general, en los artículos 56 a 59 del EBEP, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 91 y 103 de la LBRL y en el art. 177.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local.
En cuanto a la valoración de méritos, como normas de referencia, hay que remitirse al art. 61.3 del EBEP en relación con los artículos 91.2, 103 y 99 de la Ley de Bases 7/1985 (LRBRL), en concordancia con el citado artículo 177.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986.
También debe considerarse, a este respecto, por su carácter supletorio para el personal al servicio de todas las Administraciones Públicas, lo regulado por el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, cuyo artículo 35 establece que la contratación del personal laboral no permanente ha de hacerse "conforme a los principios de mérito y capacidad, y ajustándose a las normas de general aplicación en la contratación de este tipo de personal laboral y de acuerdo con los criterios de selección que se determinen por el Ministerio para las Administraciones Públicas".
De acuerdo con estos preceptos, la previsión de los méritos a valorar para acceder a un empleo público debe respetar los principios de igualdad, mérito y capacidad sancionados en las disposiciones anteriormente expresadas y en los artículos 14 y 23.2 de la CE. Y, habrán de ser objetivos y comunes e, igualmente, deberán estar directamente vinculados con los cometidos que legal o reglamentariamente están previstos para la plaza o puesto de trabajo a desempeñar.
Estas normas y principios serán de aplicación a todos los supuestos de acceso al empleo público, sin que puedan establecerse excepciones en función de la modalidad de vinculación -personal funcionario o personal laboral- y, dentro de la contratación laboral, en función de su carácter fijo o temporal. Así, de modo expreso, el referido art. 177 del Real Decreto Legislativo 781/1986 dispone, en su apartado primero, que la selección del personal laboral se rige por lo establecido en el artículo 103 de la LRBRL –con remisión a su art. 91- y añade, en su apartado segundo, que “la contratación laboral, puede ser por tiempo indefinido, de duración determinada, a tiempo parcial, y demás modalidades previstas en la legislación laboral”.
Y es que, el hecho de que las Administraciones Públicas, y entre ellas la Administración Local, puedan hacer uso de las diferentes modalidades de contratación laboral, no quiere decir que en el procedimiento de selección del personal que vaya a ser contratado (fijo o temporal), pueda eludirse las normas y los principios antes dichos, normas y principios que tienden a garantizar tanto que las Administraciones sirvan con objetividad los intereses generales, como a hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a concurrir en condiciones de igualdad en las ofertas de empleo de las Administraciones públicas.
En este sentido, como se afirma en la Resolución del Defensor del Pueblo de las Cortes Generales de 12 de abril de 2017 (queja 16008561), al determinar la naturaleza de las contrataciones temporales previstas en el marco del Plan Extraordinario por el Empleo en Castilla-La Mancha: “(...) de la normativa de aplicación se desprende que la existencia de relación contractual laboral con la Administración, fija o temporal, con independencia de la finalidad de la contratación, determina la condición de empleado público del trabajador y consiguientemente la aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público”. Consideración que se reitera en las Resoluciones 18 de mayo de 2017(queja 16000690) y 27 de febrero de 2018 (queja18002429).
En conclusión, y en base al marco legal expuesto, cabe concluir que los principios de igualdad, mérito y capacidad deben aplicarse sin excepción en todos los procesos selectivos para adquirir la condición de empleado público, ya se trate de personal funcionario, de carrera o interino, o personal laboral, fijo o temporal, al servicio de la Administración Local, así como del resto de Administraciones públicas.
Principios que, como se reconoce en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de noviembre de 2015, implican que "las normas reguladoras del proceso selectivo han de asegurar a los ciudadanos una situación jurídica de igualdad en el acceso a las funciones públicas, con la inmediata interdicción de requisitos de acceso que tengan carácter discriminatorio (SSTC 193/1987, de 9 de diciembre, 47/1990, de 20 de marzo, o 353/1993, de 29 de noviembre), o de referencias individualizadas (STC 67/1989, de 18 de abril)” "[STC 30/2008, FJ 6 b)]. El art. 23.2 CE no proscribe toda desigualdad de trato, sino aquella en la que la diferencia introducida por la norma carece de una justificación objetiva y razonable y resulta desproporcionada (STC 46/1999, FJ 2)".
Tercera.- El empadronamiento como requisito de acceso al empleo público.
La inclusión del empadronamiento en las bases de convocatorias de procesos selectivos para el acceso al empleo público, bien como requisito, bien como mérito a valorar, es una circunstancia que se ha constatado con cierta frecuencia y en todo el territorio nacional.
Mayoritariamente se tratan de contrataciones de carácter temporal realizadas por entidades locales en el marco de planes de empleo dirigidos a desempleados para la realización de obras o servicios de interés social, pero también se ha constatado la toma en consideración del empadronamiento en procesos selectivos dirigidos a la formación de bolsas de empleo temporal que no tienen esa finalidad o, como es el caso objeto de la presente queja, para el acceso a puestos de la Administración Local.
Así, el empadronamiento en un determinado municipio no prueba o no demuestra una mayor cualificación para desempeñar cualquier tarea en los servicios públicos municipales que se prestan en el mismo, ya que la misma –salvo excepciones muy puntuales- no reclaman un especial o particular conocimiento de su territorio o de sus residentes. Pero es que, además, ese requisito carece por completo de relación inmediata con contenido funcional de los puestos de trabajo (referenciados en general a categoría profesional y requisito de titulación exigido).
Por otro lado, en relación con esta práctica, hemos de remitirnos a la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional que declara que el principio de igualdad, recogido en el artículo 14 de la Constitución, vincula a todos los poderes públicos y, aún cuando su correcta interpretación no prohíbe que el legislador contemple un tratamiento diverso para situaciones distintas, lo que sí prohíbe es la discriminación que se produce cuando la desigualdad no tenga una causa justificada y razonable.
En este sentido, como hemos visto, el art. 23.2 de la Constitución garantiza que las normas reguladoras de estos procedimientos selectivos no establezcan diferencias entre los participantes carentes de justificación objetiva y razonable y que no sean desproporcionadas, que los requisitos de acceso y criterios de selección se dispongan en términos generales y abstractos, y además, que estén referidos a los principios de mérito y capacidad. (Sentencias del Tribunal Constitucional 138/2000, de 29 de mayo y 10/1998, de 13 de enero).
Asimismo, en igual asunto se pronunció el Defensor del Pueblo de las Cortes Generales en la Recomendación de 10 de marzo de 2017 (Q17003763), manifestando que "la jurisprudencia a la que ha tenido acceso esta institución, dictada por juzgados de lo contencioso-administrativo y tribunales superiores de justicia de distintas comunidades autónomas, con apoyo en la doctrina constitucional relativa a los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública es unánime en estimar que la toma en consideración del empadronamiento en las bases de las convocatorias para el acceso a empleo público, como requisito o como mérito objeto de baremación, sea éste de carácter funcionarial o laboral, fijo o temporal, introduce una diferencia de trato que atenta contra el principio de igualdad que proclama el artículo 14 de la Constitución y vulnera el principio de igualdad en el acceso al empleo público enunciado en el artículo 23.2 de la Constitución y los principios de mérito y capacidad que rigen el acceso a la función pública conforme al artículo 103 de la Constitución". Dicha Recomendación fue aceptada por la Administración a la que le fue remitida.
La jurisprudencia dictada por juzgados de lo contencioso-administrativo y tribunales superiores de justicia de distintas comunidades autónomas, con apoyo en la doctrina constitucional relativa a los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública (Sentencias del Tribunal Constitucional 200/2001, de 4 de octubre, 59/2008, de 14 de mayo, 130/2009, de 1 de junio y 16 de mayo de 2011, entre otras) es unánime en estimar que la toma en consideración del empadronamiento en las bases de las convocatorias para el acceso a empleo público, como requisito o como mérito objeto de baremación, sea éste de carácter funcionarial o laboral, fijo o temporal, introduce una diferencia de trato que atenta contra el principio de igualdad que proclama el artículo 14 de la CE y vulnera el principio de igualdad en el acceso al empleo público enunciado en su artículo 23.2, así como de los principios de mérito y capacidad que rigen el acceso a la función pública conforme al artículo 103 de la CE.
En este sentido, se pronuncian, con argumentos más o menos extensos, pero coincidentes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos (Sentencia 843/1998, de 11 de septiembre), y con sede en Valladolid (Sentencias 960/2003, de 12 de septiembre y 2964/2010, de 21 de diciembre), el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en Sentencia 111/2007, de 14 de marzo, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sentencias 725/2011, de 29 de junio), y los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo número 10 de Valencia (Sentencia 414/2012, de 21 de diciembre) y 5 (Sentencia 960/2003, de 12 de septiembre). La misma conclusión alcanza el Tribunal Superior de Castilla-La Mancha en su Sentencia de 28 de julio de 1998, con motivo de una contratación de la Diputación Provincial de Ciudad Real, y el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en Sentencia 570/2002, de 10 de mayo, sobre provisión interina de plazas de la Administración de Justicia de Cataluña.
Asimismo, en esta misma línea, se ha manifestado la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas al comunicar a la institución del Defensor del Pueblo estatal, en relación con este asunto, su coincidencia con el criterio mantenido por dicha institución y por los diferentes órganos judiciales, a que nos hemos referido, en relación con los supuestos de acceso al empleo público en el ámbito de Administraciones públicas en las que se ha tomado en consideración el empadronamiento en un determinado municipio o comunidad autónoma a estos efectos.
De todo lo mencionado con anterioridad hemos de concluir que el establecimiento del empadronamiento como criterio de selección en las bases de las convocatorias que rigen los procesos selectivos para el acceso al empleo público, incluso si se trata de empleo temporal, ya sea como requisito de acceso o como mérito, supone un trato desigual que no encuentra justificación en razón de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad que rigen en esta materia vulnerando con ello los artículos 14 y 23.2 de la Constitución.
Por todo ello, y aún cuando la convocatoria objeto de la presente queja ha sido anulada, como se acredita en la documentación remitida por el Ayuntamiento, no encontramos fundamento legal que justifique la inclusión del empadronamiento como mérito a valorar en las bases de las convocatorias de acceso al empleo público de esa Entidad Local.
En atención a cuanto antecede y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz se formula a la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Fuente Palmera, la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de deberes legales: De los preceptos contenidos en esta Resolución a los que se debe dar debido cumplimiento.
SUGERENCIA: Para que en las Bases de la convocatoria de cualquier proceso selectivo de acceso al empleo público local promovido por el Ayuntamiento de Fuente Palmera no se contemple como mérito a valorar el estar empadronado en ese municipio, por tratarse de un requisito contrario al principio de igualdad consagrado en el artículo 14, en relación con el artículo 23.2 de la Constitución. Procediéndose para ello, si resultase necesario, a la modificación del Reglamento de contratación Personal Laboral de ese Ayuntamiento.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
