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Con base en el informe recibido, la documentación que obra en la queja y la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución en virtud del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formula Resolución a la Delegación Territorial de Fomento, Infraestructuras, Ordenación del Territorio, Cultura y Patrimonio Histórico en Sevilla, en el sentido de que se proceda a emitir la resolución expresa que corresponda al recurso potestativo de reposición presentado por el interesado con fecha 25 de julio de 2019 y se doten de los medios precisos, como una mayor dotación de medios personales, de forma que puedan resolverse los recursos administrativos en un tiempo razonable y respetando los plazos establecidos por su normativa reguladora.

ANTECEDENTES

I. Con fecha 2 de septiembre de 2019 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por D. ..., a través de la cual nos exponía que con fecha 25 de julio de 2019 formuló recurso de reposición contra la Resolución dictada por ese organismo, con fecha 28 de junio de 2019, sin que hasta la fecha dicho recurso hubiera sido resuelto.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, de conformidad con el artículo 17.2, inciso final, de la misma Ley, instamos a esa Administración la necesidad de resolver expresamente, sin más dilaciones, el recurso presentado por el interesado, informándonos al respecto.

III. En respuesta a nuestra solicitud, recibimos el informe emitido por esa Delegación Territorial con referencia ..., registrado de salida el 24 de octubre de 2019, con el número ..., mediante el que se nos participaba que esa Delegación Territorial «es competente para conocer y resolver el citado recurso, que tiene como número de expediente … . Habiendo sido resuelto los primeros 66 exptes., debe entenderse que todavía quedan pendientes de resolución otros 107, que deberán ser estudiados y resueltos con anterioridad al presentado por el interesado.»

De lo expuesto por esa Delegación Territorial, esta Institución puede comprender que la insuficiencia de medios personales y el volumen de recursos presentados, puede ocasionar, durante un tiempo, que la tramitación de un expediente, cualquiera que sea su naturaleza, sufra importantes dilaciones, pero si no se trata de una situación excepcional, sino por el contrario un problema estructural, resulta preciso adoptar medidas para garantizar que cuestiones de relevancia, como la correcta y completa tramitación de los recursos administrativos, tengan una respuesta adecuada en los plazos previstos por su normativa reguladora.

Así pues, en base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- De la obligación de resolver a cargo de la Administración Pública.

El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sobre Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y de notificarla en todos los procedimientos, sin perjuicio de que en el procedimiento intervenga prescripción, renuncia, caducidad o desistimiento, o bien la desaparición sobrevenida de su objeto, pues cuando concurran estas circunstancias habrá de dictarse dicha resolución en tal sentido. Quedan exceptuados de esta obligación exclusivamente los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, o los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

Debe añadirse que el apartado 6 del mencionado artículo 21 establece que el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo, pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

Asimismo, el apartado 2 del mismo artículo dispone que el plazo máximo para resolución y notificación será el fijado por la norma reguladora del procedimiento de que se trate y nunca podrá ser superior a seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así lo prevea el Derecho de la Unión Europea. Añade que cuando no se fije el plazo máximo para notificar la resolución éste será de tres meses. De este modo, el artículo 124.2 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que el plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso potestativo de reposición será de un mes.

Segunda.- Del silencio administrativo negativo.

Ante la falta de respuesta administrativa, debemos hacer referencia a la jurisprudencia creada en torno al control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso-administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados.

Puede citarse a tal efecto la Sentencia 72/2008, de 23 de junio de 2008, dictada por la Sala Primera del Tribunal Constitucional en el Recurso de amparo 6615-2005, Fundamento Jurídico 3:

Se ha venido reiterando, conforme a esta jurisprudencia constitucional, que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; se ha declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, este Tribunal ha concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable —y menos aún, con arreglo al principio proactione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art.24.1 CE—, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa.

La institución del silencio administrativo negativo -a diferencia del silencio administrativo positivo, que tiene la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento- se configura por ley exclusivamente como una garantía para la defensa judicial de sus derechos por parte de los interesados. Por tanto, la Administración no queda eximida de su obligación de resolver, incluso, de modo que no queda sujeta al sentido del silencio.

Tercera.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 31, garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con los de principios de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a los ciudadanos, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

También de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia y sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente deberán respetar en su actuación los principios de servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos; participación, objetividad y transparencia; racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos; buena fe y confianza legítima.

Parecidos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, se le formula a esa Dirección General de Participación y Equidad, la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN 1: Que se den las instrucciones necesarias para que, a la mayor brevedad posible, se proceda a emitir la resolución expresa que corresponda al recurso potestativo de reposición presentado por el interesado con fecha 25 de julio de 2019.

RECOMENDACIÓN 2: Que se doten de los medios precisos, como una mayor dotación de medios personales, de forma que puedan resolverse los recursos administrativos en un tiempo razonable y respetando los plazos establecidos por su normativa reguladora.

Consideramos que actuando en la forma que propugnamos se lograría una mayor adecuación de la actuación administrativa a los principios de eficacia y sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, previstos en el artículo 103 de la Constitución, siendo esencial para el cumplimiento de los fines de un Estado de Derecho.

Asimismo, se lograría garantizar en mejor medida el derecho a la buena administración, contenido en el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Delegación Territorial de Educación, Deporte, Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación en Sevilla por la que recomienda que se ponga término al expediente de la Gran Dependiente mediante el dictado de resolución por la que se apruebe a su favor el recurso de atención residencial propuesto en el PIA como opción prioritaria, tomando para ello en consideración, dentro de las plazas vacantes, la proximidad con su lugar de residencia, que es también el de su tutora judicial y el de su familia estrecha, así como las restantes preferencias consignadas en el expediente por razones de arraigo personal y social.

Asimismo, recomienda que, entretanto se produce plaza vacante en centro residencial del municipio de la interesada, se incluya su expediente en el listado de asignación de plazas gestionado al efecto por esa Administración, en el orden que le corresponda conforme a su antigüedad, comunicando a la tutora esta inclusión y el orden asignado.

ANTECEDENTES

1. En el mes de marzo de 2019 se recibió en esta Institución escrito de queja en el que la compareciente nos trasladaba la situación de su hermana, Dª (...), de 60 años de edad, judicialmente incapacitada, con síndrome de down y afectada por alzheimer con un Grado III, de Gran Dependencia reconocido.

Expresaba la interesada que la edad y situación de su hermana habían hecho preciso que ingresara en un centro residencial, debido a la demora en que se aprobara el recurso llamado a dar respuesta a sus necesidades como persona en situación de gran dependencia y que de este modo había ingresado en la Residencia para personas mayores Reifs de Utrera en enero de 2018.

La elección de la Residencia no fue arbitraria ni caprichosa, sino que obedeció a razones de lógico arraigo personal, familiar y social, en la medida en que la tutora de la dependiente y la mayoría de su familia viven en Utrera, siendo esta la localidad en que se había desenvuelto asimismo la vida de la afectada.

Sin embargo, cuando le fue dictada la resolución aprobando el recurso residencial propuesto en el PIA, la decisión administrativa no tuvo en cuenta este elemento crucial, asignando la plaza en una Residencia del municipio de El Cuervo, situado a 60 kilómetros de distancia de su localidad de origen.

La familia se vio forzada a renunciar a la plaza, y a asumir el esfuerzo de seguir costeando el importe de la plaza residencial privada, solicitando la reapertura del expediente, con la intención principal de obtener una resolución que tomando en consideración los criterios de arraigo, asignara plaza residencial en el Centro que constituye el domicilio de Dª (...) desde enero de 2018. Y, en este sentido, manifestaron expresamente su petición de que la aprobación del recurso, aún respetando la prioridad de interesados con preferencia en la concesión de plaza en tal Residencia, quedara supeditado a la existencia de vacante en la misma.

2. Admitida a trámite la queja, esta Institución acordó requerir la emisión del preceptivo informe a la Delegación Territorial en Sevilla de la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación, que, en agosto de 2019 respondió aludiendo a la cronología de las actuaciones del expediente de la gran dependiente, explicando que la misma cuenta con una Gran Dependencia reconocida por resolución de 6 de julio de 2018; una aprobación del PIA, con reconocimiento del derecho de acceso al servicio de atención residencial para personas mayores en el CR Nuestra Señora del Rosario (de El Cuervo), por resolución de 11 de octubre de 2018; y, tras decaer el derecho por no ocupar la plaza asignada, una reapertura del expediente en curso desde el 19 de noviembre de 2018, en estado de aprobación del nuevo recurso propuesto en el PIA, consistente en el Servicio de Atención Residencial y Prestación económica vinculada al Servicio.

3. La promotora de la queja, por su parte, conocido el sentido de la respuesta administrativa, aduce que el tiempo transcurrido es excesivo, sin que la situación de su hermana se haya solucionado y enfatiza que la familia está asumiendo un coste de plaza privada con la única finalidad de que la Administración resuelva su expediente con criterios que, además de respetar la legalidad, tomen en consideración el principio lógico de humanización. Y que ello requiere no solo asignar un recurso acorde al grado de dependencia, sino también que este sea adecuado y satisfaga la necesidad del beneficiario como persona, que, en buena lógica, incluye la de ver preservada su proximidad a su familia y a su entorno.

Por todo ello, considera que el esfuerzo económico de la familia debe desembocar en que la plaza residencial que se reconozca a la gran dependiente, respete su permanencia en el Centro de su localidad que constituye su hogar.

CONSIDERACIONES

Plantea la promotora de la queja en el expediente que nos ocupa, una cuestión que trasciende a la mera constatación objetiva de la regularidad o inobservancia de los plazos para la efectividad del derecho de las personas en situación de dependencia, que usualmente motiva el pronunciamiento de esta Institución.

Consabido es que la Ley 39/2006 (artículo 28.1 y apartado segundo de su Disposición Final Primera) prescribe un plazo máximo de seis meses para que la persona que haya solicitado acceder a los recursos del Sistema de la Dependencia, obtenga la resolución de reconocimiento de la prestación oportuna y ocioso es decir, por tanto, que la solicitante de este derecho en el presente expediente, no ha visto satisfecha su pretensión en el plazo preceptuado por la Ley, dado que aunque no conocemos la fecha en que presentó su solicitud inicial, es lo cierto que la reapertura del expediente para la aprobación de recurso data del 19 de noviembre de 2018, sin haber sido resuelta, siendo un principio de la Ley 39/2006 el de que las personas en situación de gran dependencia sean atendidas de manera preferente (artículo 3.q).

Pero más allá de meras constataciones cronológicas que objetiven si la Administración ha dado respuesta en legal plazo al derecho de la persona en situación de dependencia y sirvan para fundar, por ende, la recomendación de garantizar el derecho subjetivo vulnerado, en el caso que nos ocupa no solo nos interesa el cuándo, sino también y en esencia el cómo, es decir, además de la forma el fondo.

Debemos para ello partir de la premisa insoslayable de que la Administración dio respuesta al expediente de la afectada de forma primigenia, así como que esta respuesta, -materializada en la resolución que aprobó el PIA de 11 de octubre de 2018-, fue, en puridad de términos, conforme a Derecho desde un punto de vista estricto, al reconocer a la misma el derecho de acceso al servicio de atención residencial para personas mayores en el CR Nuestra Señora del Rosario sito en el municipio de El Cuervo, dando esta Institución por sentado que le fue asignada la plaza más próxima a su domicilio de entre las vacantes existentes al tiempo de resolver el expediente.

Dicho lo anterior, es necesario que enfoquemos la realidad con mayor amplitud de miras y añadamos un matiz crucial, cual es el de que una decisión administrativa basada asépticamente en las prescripciones abstractas y generales de la norma, pero dictada de espaldas a la individualidad y circunstancias de su destinatario, puede ser legal pero nunca será justa y, desde luego, será insatisfactoria para la persona interesada.

En la aplicación de la norma por los órganos competentes de la Administración, echamos a menudo en falta un enfoque más dinámico y versátil, menos rígido y encorsetado por el que, respetando la decisión administrativa el texto legal, le haga al propio tiempo cobrar vida y sentido en el caso concreto, corrigiendo la impersonalidad de sus términos generales hasta “humanizar” la norma por la vía del resultado alcanzado mediante la respuesta práctica ofrecida al supuesto particular a que atiende la misma.

Esta necesidad de interpretar adecuadamente la norma que se aplica, si no para hacerla justa, al menos para individualizarla en el caso concreto, o con mayor precisión, la conveniencia de aplicar la norma más allá de su simple literalidad, viene reconocida en nuestro Código Civil (artículo 3.1), que previene que las normas han de interpretarse no solo según el sentido propio de sus palabras, sino completando tal literalidad con otros criterios, entre los que se encuentra el de la realidad social del tiempo en que se aplican y, de forma relevante, el de atender “fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”. Asimismo en la aplicación de las normas debe ponderarse la equidad (artículo 3.2).

De este modo, consideramos que el espíritu y finalidad perseguido por la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, es el de garantizar a las personas que sean reconocidas en situación de dependencia el derecho a recibir una atención adecuada a sus necesidades, entendiendo por “necesidades” tanto la material de acceder al recurso objetivamente prescrito como adecuado (recurso residencial en este caso), como las necesidades más intangibles pero netamente humanas, de preservación de los restantes intereses y vínculos afectivos (la familia y al entorno), sin los que la vida pierde sentido y sus días, calidad.

Así se desprende de los principios de la Ley 39/2006 que enumera su artículo 3, entre los que se encuentran el de la atención a las personas en situación de dependencia de forma integral e integrada (letra c) y el de su permanencia, siempre que sea posible, en el entorno en el que desarrollan su vida (letra i), pareciendo razonable considerar que dicho entorno no se limita al domicilio, sino al barrio o, al menos, a la localidad, es decir, a los elementos que conforman el arraigo personal y social.

En el expediente que nos ocupa la tutora de la Gran Dependiente ha manifestado la situación social, familiar y personal de esta, que se concreta en tratarse de una mujer de 60 años, con síndrome de down y alzheimer, judicialmente incapacitada, al cuidado y atención de su familia más estrecha, -que conforman sus hermanos ya mayores-, así como apegada al entorno conocido de su localidad de residencia, Utrera.

Del mismo modo, ha expresado la necesidad de que el recurso que se apruebe sea el Servicio de Atención Residencial, precisamente propuesto en el PIA como idóneo, pero que además lo sea en un concreto ámbito de preferencia, el municipal de la localidad a que pertenece el círculo familiar, subrayando incluso la voluntad de que la resolución del expediente se condicione en el tiempo a la producción de plaza vacante en el Centro en el que ya vive la dependiente, aunque esto demore algo más el acceso al recurso a costa de la economía familiar, al considerar que con este ofrecimiento quedaría satisfecho el derecho y el interés de Dª (...), material y humano, así como se evitaría la quiebra de sus lazos familiares y personales. Y todo ello, sin causar perjuicio alguno ni a la Administración ni al resto de usuarios del Sistema, ya que es la economía de la interesada la que afrontaría a su costa el mayor tiempo en que se resuelva el expediente, para poder acceder a una Residencia concreta.

En conclusión, lo que se interesa, y a esta Defensoría le parece adecuado, es que estas preferencias justamente fundadas en las circunstancias personales, familiares y sociales de la Gran Dependiente, permitan aplicar la norma con la flexibilidad oportuna y que, en sentido inverso, no las invoque la Administración como excusa para desechar el recurso residencial preferente y acoger la propuesta subsidiaria y alternativa de la prestación económica vinculada al servicio de atención residencial, que perjudica el interés de la Gran Dependiente y que la familia no desea por estimarla injustificada y contraria a la Ley 39/2006, al existir la posibilidad de acceder a un servicio público o concertado en los términos expresados.

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1: que se ponga término al expediente de la Gran Dependiente mediante el dictado de resolución por la que se apruebe a su favor el recurso de atención residencial propuesto en el PIA como opción prioritaria, tomando para ello en consideración, dentro de las plazas vacantes, la proximidad con su lugar de residencia, que es también el de su tutora judicial y el de su familia estrecha, así como las restantes preferencias consignadas en el expediente por razones de arraigo personal y social.

RECOMENDACIÓN 2: que, entretanto se produce plaza vacante en Centro Residencial del municipio de la interesada, se incluya su expediente en el listado de asignación de plazas gestionado al efecto por esa Administración, en el orden que le corresponda conforme a su antigüedad, comunicando a la tutora esta inclusión y el orden asignado.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz