Con base en el informe recibido, la documentación que obra en la queja y la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución en virtud del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formula Resolución a la Secretaría General de Vivienda en el sentido de que se identifiquen las solicitudes de ayuda autonómicas para la adquisición de viviendas protegidas del Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012 que se encuentran sin ser resueltas expresamente, y se dicte la oportuna resolución; se estudien medidas a activar para informar a las personas afectadas sobre el estado de las mismas y posibilidad de cobro; y se expliquen los motivos de la no publicación de la Orden recogida en el artículo 36 del Decreto 141/2016 de 2 de agosto por le que se regula el Plan de Vivienda 2016-2020.
ANTECEDENTES
I.- Tras numerosas quejas recibidas en el año 2019 por personas que, en su día, adquirieron una vivienda protegida acogiéndose a las ayudas autonómicas y para las que reunían los requisitos legalmente exigidos, y sin embargo aún estaban pendientes de la resolución de su expediente o del abono de las ayudas en aquellos casos a los que ya se les habían reconocido, haciendo uso del art. 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, procedimos a incoar de oficio la presente queja en la que solicitábamos información sobre los siguientes extremos a esa Secretaria General de Vivienda:
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El número y de ser posible, la distribución por provincia de aquellas ayudas que hayan sido reconocidas y estén aún pendientes de abono, así como la previsión para su definitiva materialización.
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El número y, de ser posible, la distribución por provincias de los expedientes de solicitudes de ayuda para la adquisición de viviendas protegidas al amparo del Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012 que se encuentran aún pendientes de reconocimiento, y la previsión de publicación de la orden prevista en el art. 36.3 del Plan de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía 2016-2020, regulado por Decreto 141/2016, de 2 de agosto, a la que deberían poder acogerse estas solicitudes.
II. Así pues, con fecha 30 de septiembre de 2019, se registró de entrada el informe solicitado de esa Secretaría General, de referencia ..., registrado de salida el día ..., con el núm. ..., en el que, en síntesis, se nos participaba que no constaba la existencia de ayudas reconocidas y no abonadas, a no ser que se tratase de incidencias en la tramitación del pago. Por otro lado, se nos indicaba que el presupuesto de 2019, no incluía una partida específica para estas ayudas en consonancia con lo establecido en el Plan de Vivienda 2016-2020, que únicamente comprometía fondos para los ejercicios 2016, 2017 y 2018. Y por último, se nos trasladaba que era imprevisible la publicación de la orden prevista en el art. 36.3 del mismo Plan de Vivienda.
III.- Pues bien, analizada dicha información, y atendiendo a los graves perjuicios a la ciudadanía a causa de la paralización de los expedientes de solicitud de las ayudas autonómicas a la vivienda, procedemos a realizar una selección, a título ilustrativo solo de quejas presentadas en el ejercicio de 2019, de la desesperación trasladada por los ciudadanos y ciudadanas, que tras haber solicitado las referidas ayudas autonómicas no se le ha emitido, hasta la fecha, la oportuna Resolución, creando esta inactividad de la Administración incertidumbre en las personas solicitantes, además de distorsionar la finalidad para la que fueron creadas.
Como ya le exponíamos en nuestra petición de informe, debe de tenerse en cuenta que se trata de familias que cumplían los requisitos para acceder a unas ayudas, que legítimamente esperaban que les facilitasen la compra de una vivienda con sus recursos económicos y que, por el contrario, llevan años haciendo frente a los costes de la adquisición de forma íntegra, con el gran esfuerzo que para ellas supone.
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- Expediente de queja Q19/1548:
La persona interesada nos exponía que en 2012 adquirió una vivienda protegida, siendo beneficiaria de las ventajas que se otorgaban por la adquisición de dichas viviendas. Sin embargo, manifestaba que, debido a sus limitados ingresos, estaba sufriendo un importante perjuicio económico como consecuencia del impago de las ayudas de 3600€ para la entrada, 1200€ para gastos notariales y ayudas en el préstamo durante cinco años ampliables otros cinco años. Añadía que, a pesar de solicitar información en el organismo competente, seguía sin obtener respuesta.
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- Expediente de queja Q19/1622:
Se nos exponía por la persona promotora que en septiembre de 2011 realizó las escrituras de su vivienda protegida. Refería que con la adquisición de esa vivienda le correspondía una serie de ayudas financieras conforme al Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008/2012 (ayuda en concepto de subsidiación de parte de la cuantía mensual del préstamo hipotecario y de gasto para escrituras, cuantías aprobadas y reconocidas). Manifestaba su disconformidad puesto que habiendo transcurrido 8 años desde entonces, seguía sin recibir esas ayudas.
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- Expediente de queja Q19/3252:
La persona interesada nos decía que se le concedió una ayuda de 1000€ para poder pagar la factura de la notaría por la firma de las escrituras. Refería que su ayuda se había registrado en el primer trimestre de 2012, sin embargo, hasta la fecha no se le había efectuado el abono de la misma, ni se le había facilitado ningún tipo de información.
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- Expediente de queja Q19/3695:
En ella se nos exponía que, a fecha de hoy, no se le había efectuado el abono de ninguna de las ayudas a las que podía optar por la adquisición de vivienda protegida. Insistía que decidió acceder a este tipo de vivienda porque se acogía a esas ayudas para poder afrontar los gastos, sin embargo, no ha obtenido ningún tipo de información, ni se le ha emitido Resolución. En este caso, el visado de contrato es del año 2016.
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- Expediente de queja Q19/3696:
La parte promotora nos manifestaba que con fecha 3 de enero de 2014 se le emitió Resolución por la que se le reconocía el derecho a la obtención de un préstamo convenido, por subrogación en el préstamo convenido del promotor, para la adquisición de su vivienda protegida. Insiste la promotora de la queja en que este retraso en la concesión y abono de las mismas le estaba provocando graves perjuicios, sintiéndose engañada puesto que se le prometió facilidades en el pago de la vivienda, que a día de hoy no ha tenido.
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- Expediente de queja Q19/3515:
La persona interesada nos exponía que en el año 2014 adquirieron una vivienda protegida, cumpliendo los requisitos para ser beneficiaria de dos ayudas, según el visado de contrato. Refería el promotor de la queja que, tras numerosas visitas a la delegación territorial correspondiente, se le remitía a la entidad bancaria, donde le indicaban que no tenían conocimiento de dichas ayudas.
En todos estos expedientes de quejas, la respuesta de la Secretaría General de Vivienda eran similares. Se nos participaba que se reafirmaban en el informe remitido en el año 2016 en la Q13/5552 que iniciamos a instancia de un ciudadano por el mismo motivo, en el que, en síntesis, se nos trasladaba que se habían dispuesto fondos durante los ejercicios 2016, 2017 y 2018 para el pago de las ayudas a adquirentes, aplicándose dichos importes por fecha de presentación de solicitud. Además, se nos indicaba que en el mes de julio de 2019 se encontraban ultimando la tramitación del presupuesto de 2019, en el que no se incluía una partida específica para estas ayudas, salvo para atender incidencias y liquidar las mismas, y de este modo, que queden abonadas las solicitudes con anterioridad a 2012.
Añadía, que en relación a la orden prevista en el art. 36.3 del Plan de Vivienda 2016-2020, no era previsible su publicación, y sería el nuevo plan de vivienda el que concluyera la situación de esas ayudas.
Asimismo, se nos participaba en el mes de octubre de 2019, que desde la delegación territorial en Sevilla se estaba preparando el oportuno informe en el que se señalaba que las ayudas se han ido abonando conforme al orden de presentación, siendo las últimas pagadas del año 2011, informe que se nos remitió en el mes de noviembre, dando contestación a nuestra petición de informe formulada en la Q19/3515.
Así, el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, aprobado por el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, regulaba en sus artículos 40 a 44, el programa de ayudas a adquirentes de viviendas protegidas de nueva construcción y de viviendas usadas. Por su parte, en lo que respecta a las ayudas autonómicas, se encontraban reguladas en el Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012, aprobado por el Decreto 395/2008, de 24 de junio, con las modificaciones introducidas por el Decreto 266/2009, de 9 de junio (texto integrado publicado por Orden de 7 de julio de 2009).
La concesión de dichas ayudas se encontraba condicionada a la existencia de disponibilidad presupuestaria, de conformidad con el art. 119.2.j) del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, el artículo 10 a) del Decreto 202, de 4 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de concesión de subvenciones de la Administración de la Junta de Andalucía y e. 14 de la Orden de 10 de noviembre de 2008, de desarrollo y tramitación de las actuaciones en materia de vivienda y suelo del Plan Concertado de Vivienda y Suelo.
Asimismo, el reconocimiento de las referidas ayudas autonómicas estaba sujeto en cuanto a su tramitación a la Orden de 10 de noviembre de 2010, de desarrollo y tramitación de las actuaciones en materia de vivienda y suelo del Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012.
El plazo establecido para la resolución y abono de la subvención autonómica a adquirentes de vivienda protegida de las subvenciones autonómicas para los adquirentes de vivienda protegida, quedaba regulado en el art. 38 de la citada Orden, en el siguiente tenor literal: «Presentada la comunicación de la entidad financiera a que se refiere el articulo 37.1, las personas titulares de las Delegaciones Provinciales de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio deberán dictar y notificar la resolución de concesión de las subvenciones establecidas en los artículos 28.2.b, 31.2.b, 52 y 55.4 del Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012, en el plazo de seis meses a contar desde la fecha de presentación de la citada comunicación de la entidad financiera.»
En este sentido, la disposición adicional tercera del Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012, establecía que los plazos de resolución y los efectos de la falta de resolución expresa de los procedimientos derivados de la aplicación del propio plan, se regirían por lo dispuesto en la Ley 9/2001 de 12 de julio, por la que se establecía el silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos.
En este contexto, a consecuencia de la existencia de solicitudes reconocidas y no abonadas, el actual Plan de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía 2016-2020 , regulado por el Decreto 141/2016, de 2 de agosto, en la Sección segunda del Capítulo primero del Título segundo, bajo la rubrica «Las viviendas y alojamientos protegidos acogidos a anteriores planes de vivienda”, se establece, en su artículo 36.1, que «el objeto de este programa es el abono de las ayudas solicitadas para adquisición de una vivienda protegida calificada al amparo de planes autonómicos de vivienda anteriores a este, a las personas adquirentes que no dispongan de otra vivienda y que, cumpliendo los requisitos establecidos en el correspondiente Plan, no hayan recibido las ayudas autonómicas previstas en los mismos, por falta de disponibilidad presupuestaria.» Sigue el apartado tercero de ese mismo artículo, «el procedimiento para la concesión de esta ayuda, en régimen de concurrencia competitiva, se regulará mediante orden de la Consejería en materia de vivienda, en la que podrá establecerse como criterio de priorización la antigüedad en la adquisición de la vivienda.»
Sin embargo, tras cuatro año de vigencia del referido plan de vivienda, sigue sin haberse publicado la tan necesaria Orden de la Consejería en materia de vivienda, participándonos esa Secretaría General en cada informe recibido en este último año, como ya hemos indicado anteriormente, la no existencia de previsión para la publicación de la misma, y que será el nuevo plan de vivienda el que establezca una solución a esta situación.
No obstante, realizado un estudio pormenorizado del Proyecto de Decreto por el que se regula el Plan Vive en Andalucía, de Vivienda y Regeneración Urbana de Andalucía 2020-2030, no apreciamos que concluya la situación de las solicitudes de las ayudas autonómicas para la adquisición de viviendas protegida, a pesar de reconocer en su exposición de motivos que el plan de vivienda (actual) ha sido insuficiente respecto a las actuaciones realizadas para alcanzar los objetivos de garantizar el acceso a la vivienda a quienes solicitan protección para el alquiler o la compra de una vivienda a precio asequible. Además, expone que este nuevo plan de vivienda, incorpora acciones y medidas destinadas a hacer real y efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada, garantizando las ayudas necesarias para fomentar el acceso de los ciudadanos a una vivienda a un precio asequible.
En lo que respecta a las ayudas autonómicas objeto de la presente queja, únicamente se menciona en su Sección Quinta, del Capítulo II de su Título II, bajo la rubrica Programa de subsidiación de préstamos convenidos, en su artículo 3 que, contempla, lo siguiente: «Este programa tiene por objeto atender el pago de las ayudas consistente en la subsidiación de las cuotas de préstamos cualificados o convenidos, obtenidos para la promoción de viviendas para el alquiler, así como las ayudas para la gestión de viviendas para la integración social, acogidas a los programas previstos en anteriores planes autonómicos de vivienda siempre que continúen cumpliendo los requisitos previstos en ellos para la obtención de dicha ayuda».
Sigue en su artículo 34, « 1.- Sin perjuicio de lo establecido en el apartado siguiente, para el caso de ayudas no resueltas, el procedimiento para la concesión de esta ayuda será el regulado en el artículo 45 de la Orden de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio de 26 de enero de 2010, de desarrollo y tramitación de las actuaciones en materia de vivienda y suelo del Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012.
2.- En el caso de ayudas no resueltas para la totalidad de las anualidades para las que el correspondiente Plan estableciera el derecho a la subsidiación, si la disponibilidad presupuestaria no permitiera comprometer la totalidad de dichas anualidades, podrán emitirse resoluciones parciales sucesivas hasta alcanzar totalidad del plazo previsto, incluso en el caso de modificación de las condiciones de los préstamos, dentro de las establecidas en el correspondiente convenio, sin que en ningún caso pueda suponer un aumento en la cuantía de la ayuda o duración de la misma.»
Sin embargo, no apreciamos que en ningún otro artículo, ni disposición concluya con la situación motivo por el que los ciudadanos acuden como última esperanza a nuestra Defensoría, esto es, la falta de resolución a sus solicitudes, incertidumbre ante el desconocimiento de la situación de las referidas subvenciones, así como la poca información sobre las posibilidades de abono de las mismas.
Así las cosas, desde esta Institución compartimos la idea de que los solicitantes no tienen por qué sufrir los problemas de gestión de la Junta de Andalucía en la tramitación de las subvenciones en materia de vivienda, la falta de disponibilidad de presupuestaria, o los problemas de coordinación con el Ministerio de Fomento, por ello, entendemos que, transcurrido varios años desde entonces, debería buscarse una solución definitiva a este asunto.
Respecto a las solicitudes sin resolver, desde esa Secretaría General de Vivienda en sus informes recibidos en la Q13/5552, nos trasladaba la inexistencia de ayudas pendientes de resolución, puesto que se amparaba en los efectos del silencio negativo. Así, como hemos podido comprobar a lo largo de los años, se desprende un desconocimiento del procedimiento de concesión por parte de los solicitantes, a lo que se añade falsas esperanzas de abono a la hora de la presentación de su solicitud.
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera- De la obligación de resolver a cargo de la Administración Pública.
El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sobre Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y de notificarla en todos los procedimientos, sin perjuicio de que en el procedimiento intervenga prescripción, renuncia, caducidad o desistimiento, o bien la desaparición sobrevenida de su objeto, pues cuando concurran estas circunstancias habrá de dictarse dicha resolución en tal sentido. Quedan exceptuados de esta obligación exclusivamente los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, o los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.
Debe añadirse que el apartado 6 del mencionado artículo 21 establece que el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como las personas titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo, pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.
Asimismo, el apartado 2 del mismo artículo dispone que el plazo máximo para resolución y notificación será el fijado por la norma reguladora del procedimiento de que se trate y nunca podrá ser superior a seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así lo prevea el Derecho de la Unión Europea. Añade que cuando no se fije el plazo máximo para notificar la resolución éste será de tres meses. De este modo, el artículo 124.2 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que el plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso potestativo de reposición será de un mes.
Segunda.- Del silencio administrativo negativo.
Ante la falta de respuesta administrativa, debemos hacer referencia a la jurisprudencia creada en torno al control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso-administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de las personas interesadas.
Puede citarse a tal efecto la Sentencia 72/2008, de 23 de junio de 2008, dictada por la Sala Primera del Tribunal Constitucional en el Recurso de amparo 6615-2005, Fundamento Jurídico 3:
Se ha venido reiterando, conforme a esta jurisprudencia constitucional, que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado/a pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; se ha declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, y no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, este Tribunal ha concluido que deducir de ese comportamiento pasivo el consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable -y menos aún, con arreglo al principio proactione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art.24.1 CE-, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa.
La institución del silencio administrativo negativo -a diferencia del silencio administrativo positivo, que tiene la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento- se configura por ley exclusivamente como una garantía para la defensa judicial de sus derechos por parte de las personas interesadas. Por tanto, la Administración no queda eximida de su obligación de resolver, incluso, de modo que no queda sujeta al sentido del silencio.
Tercera.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.
Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 31, garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todas las personas ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Así el artículo 9 de la Constitución establece en su apartado 1 que tanto la ciudadanía como los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico; y en su apartado 3 recuerda que la Carta Magna garantiza, entre otros, el principio de legalidad y el principio de seguridad jurídica; mientras que por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con los de principios de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.
También de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia y sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente deberán respetar en su actuación los principios de servicio efectivo, simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos y ciudadanas; participación, objetividad y transparencia; racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos; buena fe y confianza legítima.
Parecidos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007,de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de deberes legales recogidos en los preceptos que han sido transcritos.
RECOMENDACIÓN para que, se identifiquen todas aquellas solicitudes de ayuda autonómicas para la adquisición de viviendas protegidas del Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012 que, al momento presente, se encuentran sin ser resueltas expresamente, y se dicte la oportuna resolución.
SUGERENCIA 1, para que en cumplimiento de los principios de transparencia, publicidad activa y acceso a la información pública, se estudien qué tipos de medidas se pueden activar, para informar de forma general a las personas afectadas sobre el estado de las referidas ayudas, así como su posibilidad de cobro, y de este modo despejar la incertidumbre que acecha sobre estas familias.
SUGERENCIA 2, para que se nos remita de forma detallada, los motivos por los cuales se ha producido la inactividad de esa administración en relación a la no publicación de la Orden recogida en el artículo 36 del Decreto 141/2016 de 2 de agosto por le que se regula el Plan de Vivienda 2016-2020, a través de la cual se iba a dar respuesta a la situación de las ayudas que nos ocupan y así se nos había transmitido en los sendos informes recibidos en el expediente de queja de oficio 13/5552.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
