El padre de la interesada tenía reconocida por resolución de 18 de noviembre de 2011, la situación de dependencia severa (grado II, nivel 1), con carácter permanente.
En junio de 2012 desde la Delegación Territorial de Igualdad, Salud y Políticas Sociales en Sevilla, en una llamada de teléfono le preguntaron si quería que la prestación que se le iba a conceder, de 360 euros mensuales, quedara vinculada al servicio de atención residencial, respondiendo afirmativamente, y se le indicó que a partir de ese momento entraba en nómina. Sin embargo, transcurrieron varios años, su padre falleció y no había percibido dicha prestación.
Solicitamos informe a la citada Delegación Territorial, quien respondió que el dependiente estaba ocupando plaza privada en una residencia para personas mayores asistidas. Tras las actuaciones necesarias por los servicios sociales comunitarios competentes se elaboró propuesta PIA valorándose la prestación vinculada al servicio residencial como más adecuada. Tramitándose el PIA por ese órgano territorial, constaba que desde el 21 de noviembre de 2013 el dependiente no ocupaba la plaza propuesta en el PIA en la residencia de mayores, por lo que las actuaciones practicadas tuvieron que ser anuladas. En septiembre de 2014 tuvieron conocimiento de su fallecimiento.
Trasladado este informe a la interesada, sus alegaciones nos llevó a solicitar a la Delegación Territorial la remisión del expediente completo, cuyo estudio determinó que, en virtud del artículo 29 de nuestra Ley reguladora se formule al citado organismo, Resolución en el sentido de que se revise el expediente de dependencia de la persona afectada, de forma que se reconozca a sus causahabientes el derecho a percibir la prestación vinculada al servicio, con el correspondiente efecto retroactivo o, subsidiariamente, se determine la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por la dilación habida en el procedimiento.
Nos ponemos en contacto con esa Delegación Territorial, en relación con el expediente de queja que se tramita en esta Institución con la referencia del encabezamiento, Q 15/6136.
Una vez analizados los informes recibidos, puestos los mismos en relación con la documentación que obra en poder de esta Institución y con la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formular Resolución en base a los siguientes
ANTECEDENTES
1. Con fecha 29/12/2015, la interesada se dirigió a esta Institución, manifestando que mediante Resolución de fecha 18 de noviembre de 2011, se había reconocido a su padre la situación de dependencia severa (grado II, nivel 1), con carácter permanente.
Indicaba también que en el mes de junio de 2012 desde el servicio de dependencia de esa Delegación Territorial le preguntaron en una llamada de teléfono si quería que la prestación que se le iba a conceder, de 360 euros mensuales, quedara vinculada al servicio de atención residencial. Tras contestar afirmativamente se le indicó que a partir de ese momento entraba en nómina.
Sin embargo, en el momento de presentación de la queja, tras haber transcurrido varios años, su padre había fallecido y no había percibido la referida prestación, pese al referido reconocimiento de la dependencia que se había producido en 2011 y la tramitación del Programa Individual de Atención.
2. Esta Institución, tras el trámite de subsanación, admitió la queja a trámite y se dirigió a esa Delegación Territorial solicitando el correspondiente informe. Nos remitimos al mismo, por razones de economía, si bien destacamos que en él se señalaba que “el dependiente fallecido estaba ocupando plaza privada en la residencia para personas mayores asistidas … . Tras las actuaciones necesarias por los servicios sociales comunitarios competentes se elaboró propuesta PIA valorándose la prestación vinculada al servicio residencial como más adecuada. Tramitándose el PIA por este órgano territorial, consta que desde el 21 de noviembre de 2013 el dependiente no ocupa la plaza propuesta en el PIA en la residencia de mayores, por lo que las actuaciones practicadas tuvieron que ser anuladas. Con fecha 5 de septiembre de 2014 se tiene conocimiento del fallecimiento de D. … .”
3. Trasladado este informe a la interesada, para que formulara las alegaciones que estimase convenientes, ésta se ratifica en la queja inicial, señalando, entre otras cuestiones que tuvo que cancelar la estancia de su padre en el centro residencial porque debido a la demora en la resolución del PIA, sus recursos económicos se habían agotado, ya que habían abonado más de 40.000€ al centro residencial desde el ingreso de su padre, veinticuatro meses antes.
Su situación era especialmente complicada ya que como hija única era la cuidadora principal de su padre, dándose la circunstancia de que tiene una discapacidad del 51% y de que su marido, única persona que podía ayudarle en los cuidados, tiene también una discapacidad reconocida. Por este motivo, tuvo que contratar a una persona para que la ayudara en los cuidados, hasta el fallecimiento de su padre.
En todo este tiempo, primero como residente en el centro ... y después siendo atendido en la vivienda de su hija, su padre no recibió ninguna prestación ni servicio, pese a tener reconocida la situación de dependencia severa desde el mes de noviembre de 2011.
4. A la vista de las alegaciones de la interesada, con fecha 9/9/2016 remitimos nueva solicitud de informe a esa Delegación Territorial, con el fin de que nos enviaran copia completa del expediente de dependencia del padre de la interesada. Dicho expediente fue recibido en nuestra sede el 10/11/2016. Del análisis del mismo constatamos que se han producido los siguientes hitos en el expediente de dependencia:
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El 23/11/2010 se dicta una primera resolución por la que se declara que el interesado no está en situación de dependencia.
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El 04/02/2011 se presenta solicitud de revisión (nueva valoración) de la dependencia, por agravamiento del afectado.
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El 18/11/2011 se dicta resolución referente a la situación de dependencia del padre de la interesada, al que se reconoce un Grado II, nivel 1 de dependencia.
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El 16/04/2012, con registro de entrada en esa Delegación Territorial de 20/04/2012, se formula propuesta de Programa Individual de Atención por los servicios sociales comunitarios.
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El 27/06/2012 la Jefa del Servicio de Dependencia de Sevilla certifica que la residencia ... en la que está ingresado el interesado está debidamente acreditada y no se dispone de plaza pública o concertada adecuada en el ámbito territorial correspondiente para atender a la persona dependiente a la que alude este expediente.
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El 27/6/2012, mediante comunicación interna del Departamento de Coordinación de la Dependencia al Departamento de Prestaciones Económicas de Dependencia se informa que estudiado el caso del afectado en este expediente se ha considerado adecuada la Prestación Económica Vinculada al Servicio.
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El 21/11/2013 finaliza la estancia en el centro residencial del afectado, que se traslada a vivir a casa de su hija.
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El 22/07/2014 el Departamento de Prestaciones Económicas de Dependencia devuelve el expediente al Departamento de Coordinación de la Dependencia porque la persona dependiente no está ocupando la plaza propuesta en el Programa Individual de Atención.
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El 27/08/2014 fallece el afectado, padre de la interesada en esta queja.
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El 12/09/2014 la Delegación Territorial de Igualdad, Salud y Políticas Sociales dicta resolución por la que se declara la finalización del procedimiento y el archivo de las actuaciones realizadas, al haber fallecido la persona interesada.
A la vista de estos antecedentes, procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera. Sobre la terminación de este procedimiento.
Del análisis del expediente administrativo tramitado, iniciado con la solicitud de reconocimiento de la dependencia de la persona interesada y finalizado por Resolución de esa Delegación Territorial, tras el fallecimiento, se observa que el padre de la promotora de esta queja fue reconocido como dependiente severo y transcurrieron más de 33 meses, hasta su fallecimiento, sin que pudiera disfrutar de prestación o servicio alguno, particularmente la prestación económica vinculada al servicio que fue propuesta por los servicios sociales comunitarios.
Llama particularmente la atención el hecho de que el Departamento de Prestaciones Económicas de Dependencia devolviese el expediente al Departamento de Coordinación de la Dependencia porque la persona dependiente no estaba ocupando la plaza propuesta en el Programa Individual de Atención, pues esa Administración tenía constancia de la ocupación de plaza en un período prolongado que finalizó el 21/11/2013.
La finalización de la permanencia en el centro residencial, según afirmación de la promotora de la queja, se debió a la falta de capacidad económica para continuar efectuando los pagos mensuales correspondientes a la plaza residencial.
La prestación económica vinculada al servicio está regulada en el artículo 17 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia a tenor del cual esta prestación se reconocerá únicamente cuando no sea posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado, en función del grado de dependencia y de la capacidad económica del beneficiario, debiendo estar, en todo caso, vinculada a la adquisición de un servicio.
El régimen jurídico del derecho de acceso a las prestaciones está establecido en la Disposición Final Primera, epígrafe 3º, de la citada Ley 39/2006. En la redacción vigente en el momento de presentación de la solicitud de la interesada, dicha norma señalaba:
“El reconocimiento del derecho contenido en las resoluciones de las administraciones públicas competentes generará el derecho de acceso a las prestaciones correspondientes, previstas en los artículos 17 a 25 de esta Ley, a partir de la fecha de la resolución en la que se reconozca la concreta prestación o prestaciones que corresponden a la persona beneficiaria.
Si una vez transcurrido el plazo máximo de seis meses desde la solicitud, no se hubiera notificado resolución expresa de reconocimiento de prestación, el derecho de acceso a la prestación económica que, en su caso, fuera reconocida, se generará desde el día siguiente al del cumplimiento del plazo máximo indicado.”
Esta redacción se modificó posteriormente, de forma que a partir del 15/07/2012 se prevé la posibilidad de aplicar un plazo suspensivo máximo de dos años a contar desde la fecha de resolución (o del transcurso de seis meses sin resolución) cuando se trate de las prestaciones económicas previstas en el artículo 18 .
Por su parte, el Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, establecidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, en su artículo 2 determina que la prestación económica vinculada es un servicio, prestado a través de prestaciones económicas, para hacer efectivo lo establecido en el artículo 28.3 de la Ley 39/2006, pero esto no elimina el carácter de prestación económica, que le viene asignado por la Ley 39/2006.
A nivel autonómico, el artículo 15.3 del Decreto 168/2007, de 12 de junio, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, así como los órganos competentes para su valoración, señala, que la eficacia de la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia quedará demorada hasta la aprobación del correspondiente Programa Individual de Atención.
Sin embargo, y de acuerdo con el criterio que esta Institución ya ha expresado en Resolución remitida a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia con ocasión de la tramitación de otra queja (Q 14/2793) lo que no podemos compartir es la afirmación de que la prestación económica vinculada es un servicio prestado a través de prestaciones económicas, se deduzca el criterio general de que la asignación de un servicio produce efectividad desde su reconocimiento en el PIA y que por tanto se descarte cualquier posibilidad de reconocimiento de atrasos en concepto de efectos retroactivos por la prestación vinculada.
Y decimos que no podemos compartir ese criterio porque, de un lado, la prestación vinculada al servicio tiene la consideración legal de prestación económica (artículo 18 Ley 39/2006) y, de otro lado, porque tal afirmación supone desconocer el mandato contenido en el epígrafe tercero de la Disposición Final Primera de la reiterada Ley 39/2006, que dispone de forma indubitada, que si una vez transcurrido el plazo máximo de seis meses desde la solicitud, no se hubiera notificado resolución expresa de reconocimiento de prestación, el derecho de acceso a la prestación económica que, en su caso, fuera reconocida, se generará desde el día siguiente al del cumplimiento del plazo máximo indicado.
Así las cosas, y considerando que la persona dependiente había adquirido el servicio con anterioridad y los estuvo abonando hasta el 21/11/2013, entendemos que hubiera sido ajustado a derecho el reconocimiento retroactivo de la prestación económica vinculada al servicio, a contar desde la fecha en la que se cumplieron seis meses desde la solicitud de reconocimiento de la dependencia (en este caso de la revisión de la dependencia) así como la continuidad de la misma condicionada a la efectiva adquisición del servicio.
Lo que no cabe, a nuestro juicio, es demorar la aprobación del Programa Individual de Atención y paralizar el expediente una vez que la persona ha cesado en la adquisición del servicio, pues de esta manera la Administración está obteniendo una ventaja -en términos estrictamente patrimoniales pues entendemos que no ha sido intención de esa Delegación perjudicar al interesado- que no debe admitirse como razonable, por lo que procedería la revisión del expediente en ese sentido.
Segunda.- Funcionamiento anormal de la Administración.
En el caso de que esa Administración no considerase la posibilidad de la revisión del expediente de dependencia de la persona a la que se refiere esta queja, debe acudirse al instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, que venía regulado en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a cuyo tenor los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Se exige que el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
Esta regulación se ha mantenido en lo sustancial en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, vigente desde el 2 de octubre de 2016.
Los Tribunales de Justicia y el Tribunal Constitucional han tenido la oportunidad de pronunciarse, en numerosas ocasiones, sobre los diversos aspectos que conforman el régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial y, particularmente, sobre la dilación en el desarrollo de los procedimientos.
Así, el Tribunal Supremo, establece con carácter general la necesaria concurrencia de varios requisitos para que se produzca responsabilidad patrimonial, que pueden sintetizarse, siguiendo la Sentencia de la Audiencia Nacional de 11 de noviembre de 2004, como sigue:
a) Producción, por acción u omisión, de una lesión patrimonial antijurídica y por tanto, resarcible. Esta lo será cuando el particular no tenga el deber de soportar un daño que sea imputable a la Administración, lo que ocurrirá cuando lo ocasione un agente de ésta, actuando en el ámbito de sus competencias, incluso cuando la acción originada es ejercida legalmente, pues cualquier conducta dañosa debe ser en principio indemnizada porque de otro modo se produciría un sacrificio individual a favor de una actividad de interés público, que en algunas ocasiones debe ser soportada por la comunidad.
b) El perjuicio, daño emergente o lucro cesante, debe ser efectivo, concreto, individualizado, y evaluable económicamente, sin que concurran causas de justificación que exoneren a la Administración, entre las que cabe citar solo la fuerza mayor y la conducta del propio recurrente, si es determinante de la producción del daño.
c) Carácter objetivo de la responsabilidad, sin que sea exigible realizar una referencia a la culpa del agente, pues la Administración responde del mal funcionamiento normal o anormal, de los servicios públicos, aunque el daño se produzca de forma involuntaria o como consecuencia del riesgo en la prestación de ciertos servicios. Ni siquiera es preciso probar que el servicio Público se ha desenvuelto de manera anómala, bastando que el riesgo inherente a su utilización haya sobrepasado los límites impuestos por los estándares de la seguridad exigibles conforme a la conciencia social. En definitiva, se trata de socializar los riesgos cuando se actúa en defensa de los intereses generales lesionando los particulares.
d) Que exista relación directa de causalidad entre el daño y la actuación de la Administración, pues el hecho que origina el daño debe ser en si mismo idóneo para ocasionarlo. La relación de causalidad debe entenderse en el marco de la responsabilidad objetiva, por lo que, como queda dicho, solo la fuerza mayor y la conducta dolosa o negligente del propio recurrente, si es determinante de la producción del daño, pueden romper el nexo causal.
e) Que se entable la reclamación dentro del año siguiente al momento de la causación de los perjuicios.
Particularmente en lo que se refiere a la responsabilidad patrimonial cuando se produce la dilación de un procedimiento administrativo, cabe reseñar la Sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de julio de 2012, que señala en su fundamento jurídico cuarto que:
“... el mero incumplimiento de los plazos procesales no es determinante de una dilación indebida. Así el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias, -STC 73/1992, de 13 de mayo y STC 93/2008, de 21 de julio - ha señalado que la dilación indebida que, " no se identifica con el mero incumplimiento de los plazos procesales" constituye un concepto jurídico indeterminado, cuyo contenido concreto ha de ser alcanzado mediante la aplicación, a las circunstancias específicas concurrentes en cada caso, de los factores objetivos y subjetivos que sean congruentes con su enunciado genérico. Estos factores -ha afirmado éste Tribunal, siguiendo de cerca la Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos- pueden quedar reducidos a los siguientes: la complejidad del litigio, los márgenes ordinarios de duración de los litigios del mismo tipo, el interés que en aquél arriesga el demandante, su conducta procesal y finalmente, la conducta de los órganos judiciales y la consideración de los medios disponibles (SSTC. 223/88, 28/89 y 81/89).
Concluye dicho fundamento jurídico cuarto con la afirmación de que la existencia de dilaciones indebidas no resulta solo de la mera constatación de la duración total del proceso o la inobservancia de los plazos procesales, sino que es preciso efectuar un análisis del proceso para determinar las razones de tal duración y poder apreciar si se trata de dilaciones indebidas o responde a la naturaleza, características y alcance del proceso, la intervención o actitud de las partes o la disponibilidad de medios, ya que de ello deriva la imputación de los resultados a un funcionamiento anormal o a otros factores (STS de 29 de septiembre de 2009).
Más adelante esta misma sentencia viene a matizar que la doctrina constitucional expuesta sobre dilaciones indebidas, aun inicialmente contemplada para el procedimiento judicial (articulo 24.2 CE), es asimismo aplicable al procedimiento administrativo.
Así pues, aplicando estos factores de análisis al supuesto planteado en esta queja, se hace necesario valorar si el retraso de más de 33 meses en aprobar el PIA del interesado está justificado o no lo está, en función de la naturaleza, características y alcance del proceso, la intervención o actitud de las partes o la disponibilidad de medios.
Considerando los elementos de juicio de que dispone esta Institución, a los que se ha aludido en el relato de antecedentes de esta queja, resulta difícil de justificar la dilación que se ha producido, al existir propuesta de PIA de los servicios sociales comunitarios, efectiva adquisición del servicio por el interesado y propuesta del Departamento de Coordinación de la Dependencia.
Por lo tanto, entendemos que en el caso de tras revisar el expediente esa Administración no considere la posibilidad de aprobar una prestación económica vinculada al servicio, debe considerar las circunstancias que se han producido en este expediente, a fin de determinar si se ha producido un funcionamiento anormal de la Administración pública que deba ser indemnizable para el particular afectado.
En este sentido, resulta ilustrativa la Sentencia de 13 de febrero de 2014 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, cuando expresa que:
“... no puede desconocerse que la prolongada, defectuosa y morosa tramitación del procedimiento encaminado a la determinación de los servicios y prestaciones a que hubiera tenido derecho la persona, reconocida como dependiente, genera derecho a indemnización -con base legal-, en los términos que pasamos a explicar, y en el bien entendido que dicho derecho nace y deriva de la responsabilidad patrimonial de la Administración por deficiente y anormal funcionamiento del servicio público.
(…) En conclusión, Juliana -persona dependiente- fue abandonada a su suerte durante todo el tiempo de tramitación del procedimiento -injustificadamente lento y falto de impulso-. Y concordamos con la precitada S. en cuanto concluye acreditado "un incumplimiento del plazo que reviste las notas de esencial y significativo, que tiene por causa un funcionamiento anormal de la Administración, incompatible con los estándares de razonabilidad y determinante (relación de causa/efecto) de que don ... no pudiera disfrutar de la ayuda concreta a que habría tenido derecho con un grado de certeza elevadísimo", y que "la acción de resarcimiento ejercitada debe prosperar, al mediar un supuesto generador y desencadenante del instituto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Publicas".
Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos formular a la Delegación Territorial de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de Sevilla, la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los deberes legales recogidos en los preceptos recogidos en el cuerpo de la presente resolución y a los que se debe dar inmediato y debido cumplimiento.
RECOMENDACIÓN para que se revise el expediente de dependencia de la persona afectada, de forma que se reconozca a sus causahabientes el derecho a percibir la prestación vinculada al servicio, con el correspondiente efecto retroactivo o, subsidiariamente, se determine la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por la dilación habida en el procedimiento.
Consideramos que actuando en la forma que propugnamos se lograría una mayor adecuación de la actuación administrativa a los principios de eficacia y de sometimiento pleno a la ley y al Derecho, previstos en el artículo 103 de la Constitución.
Asimismo, quedaría garantizado el derecho a una buena administración que comprende, entre otros, el derecho de los particulares ante las Administraciones Públicas a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable (artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía).
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
