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El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante el Hospital Virgen Macarena que contiene Recomendación para que se adopten las medidas organizativas oportunas para que se respete el plazo máximo previsto normativamente para la práctica de las intervenciones quirúrgicas y, en particular, se proceda a la intervención quirúrgica que precisa el interesado.

Asimismo, recomienda que en los casos en los que se supere el plazo máximo establecido sin que la intervención quirúrgica se haya realizado, y siempre que no hayan concurrido circunstancias que determinen la suspensión del mismo o la pérdida de la garantía, se comunique a los ciudadanos la posibilidad de acudir a un centro privado para someterse a la intervención que precisan.

ANTECEDENTES

Desde esta Institución nos dirigimos a ese centro hospitalario para interesarnos por la demora en la intervención quirúrgica que precisa el interesado, inscrito en el Registro de Demanda Quirúrgica desde el pasado 11 de abril de 2023, para la práctica de operación de fusión dorsal y dorsolumbar de técnica posterior (CIE 81.05).

Recibido el informe, se nos confirma la inscripción desde la citada fecha en lista de espera quirúrgica y que se encuentra pendiente de ser intervenido, trasladando la posibilidad de llevar a cabo la misma tan pronto como lo permitan los recursos asistenciales.

CONSIDERACIONES

PRIMERA. La Constitución española consagra en su Título I, artículo 43.1, el derecho a la protección de la salud como principio rector de la política social y económica que informa nuestro Estado Social y que en ocasiones trasciende el ámbito meramente prestacional al incidir en el derecho a la propia vida e integridad física de las personas, en cuanto derecho fundamental amparado en el artículo 15 de la Constitución.

Conforme al artículo 43.2, compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. De este modo, los poderes públicos vendrán obligados a garantizar las prestaciones y servicios que sirvan de soporte asistencial a la vida y salud de las personas, constituyendo con ello un elemento básico para alcanzar un eficaz sistema de bienestar caracterizado por altos niveles de protección, cohesión y justicia sociales a los que aspira nuestra sociedad. En la práctica, esta exigencia se traduce en la obligación de proporcionar a los ciudadanos una asistencia sanitaria universal, segura y suficiente, desde un punto de vista cuantitativo, que en su condición de servicio público habrá de observar los principios de legalidad, eficacia y eficiencia contemplados en el artículo 103.1 del texto constitucional.

Si bien el artículo 43 de la Constitución dirige un mandato genérico a los poderes públicos, este mandato remite necesariamente al marco competencial fijado en los artículos 148.1 21 y 149.1 16, sobre las atribuciones y competencias sanitarias de las comunidades autónomas y del Estado, respectivamente. En su virtud, el artículo 55 del Estatuto de Autonomía para Andalucía confiere a la comunidad autónoma andaluza la competencia de desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior.

Esta normativa básica se concreta en las disposiciones de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que en sede de su Capítulo I «De los principios generales», artículo 9, impone a los poderes públicos el deber de informar a los usuarios de los servicios del Sistema Sanitario Público de sus derechos y deberes, al mismo tiempo que el artículo 10.2, relativo a los derechos de los ciudadanos con respecto a las distintas Administraciones Públicas Sanitarias, reconoce el derecho a la información sobre lo servicios sanitarios a los que pueden acceder y sobre los requisitos necesarios para su uso. A su vez, el legislador estatal consagra en el apartado a) del artículo 4 de la Ley 16/2002, de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, el derecho de los ciudadanos a recibir asistencia sanitaria en su comunidad autónoma de residencia en un tiempo máximo, correspondiendo a las comunidades autónomas garantizar los tiempos máximos de acceso a tales servicios (art. 25).

Nuestra comunidad autónoma eleva a nivel estatutario, en su Título I «Derechos sociales, deberes y políticas públicas», en el artículo 22.2 g), el derecho de los pacientes y usuarios del sistema andaluz de salud a disfrutar de la garantía de un tiempo máximo para el acceso a sus servicios y tratamientos. Este derecho, sin embargo, ya había sido reconocido anteriormente con rango legal en el ordenamiento andaluz por el artículo 6.1 m) de la Ley 2/98, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, junto al derecho a disponer de información sobre los servicios y prestaciones sanitarias a que poder acceder y los requisitos necesarios para su uso (artículo 6.1 h). Como garantía de su efectividad, el artículo 9.2 de la Ley de Salud de Andalucía ordena al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía el desarrollo reglamentario del ejercicio de los derechos y obligaciones recogidos en la Ley, fijando de este modo el alcance y el contenido específico de las condiciones de su ejercicio.

En la actualidad, el desarrollo reglamentario de la garantía de plazo de respuesta quirúrgica en el Sistema Sanitario Público Andaluz se concreta en el Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, desarrollado por la Orden de 25 de septiembre de 2002, que establece normas para la aplicación de la garantía de plazo de respuesta quirúrgica y el funcionamiento del registro de demanda quirúrgica del Sistema Sanitario Público de Andalucía, Orden de 25 de septiembre de 2002, sobre procedimiento de pago de los gastos derivados de intervención quirúrgica en centros sanitarios privados por superación del plazo máximo de respuesta quirúrgica, y Orden de 20 de diciembre de 2006, que establece un plazo de 180 días naturales para los procedimientos incluidos en el Anexo I del Decreto.

De la normativa anterior se concluye, pues, que los pacientes y usuarios del sistema andaluz de salud tienen derecho a ser intervenidos en un plazo máximo de garantía de 180 días y que la eficacia de tal derecho dependerá, en gran medida, del buen funcionamiento de los servicios sanitarios.

SEGUNDA. El artículo 128 del Estatuto de Autonomía de Andalucía consagra la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz como una de las Instituciones de autogobierno de la comunidad autónoma en su condición de comisionado del Parlamento andaluz, designado por éste para la defensa de los derechos y libertades comprendidos en el Título I de la Constitución y en el Título I del Estatuto de Autonomía, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de las Administraciones públicas de Andalucía, dando cuenta al Parlamento.

Con ello, el pueblo andaluz confiere legitimidad democrática a la figura del Defensor del Pueblo para actuar como Institución de control externo sobre la Administración andaluza de modo que permita garantizar en última instancia la defensa de los derechos y libertades de los ciudadanos, así como asegurar el buen funcionamiento de la Administración en la satisfacción de los servicios de interés general cuya gestión que tiene encomendada.

La propia caracterización del Sistema Andaluz de Salud, como sistema sanitario público de carácter universal al amparo del artículo 22.1 del Estatuto de Autonomía, provoca que la prestación de la asistencia sanitaria sea uno de los ámbitos de mayor intervención de esta Defensoría, no solo en su condición de prestación satisfactoria del derecho a la protección de la salud en cualquiera de sus manifestaciones amparadas en el artículo 22 del Estatuto, sino también en cuanto se refiere al derecho de la ciudadanía a una buena administración consagrado en el artículo 31 y que comprende, entre sus múltiples manifestaciones, la garantía de resolución de sus asuntos en un plazo razonable, incluido los de índole asistencial, de forma motivada y congruente a través del procedimiento legalmente previsto que garantice la concordancia sustancial entre los datos relevantes, la fundamentación jurídica obrante en el expediente y el contenido de la decisión administrativa.

Esta problemática ha propiciado un severo incremento de los testimonios de la ciudadanía sobre el incumplimientos de la garantía de tiempo máximo de respuesta asistencial, especialmente en el segundo nivel de ordenación funcional de la atención sanitaria en cuanto se refiere a la práctica de intervenciones quirúrgicas, como hemos tenido ocasión de reflejar en nuestro reciente Informe de la Anualidad 2023.

Sin embargo, este estado de cosas en nada puede justificar las excesivas demoras que acontecen en la práctica y que se traducen en un evidente deterioro de la atención sanitaria al obstaculizar el acceso efectivo a las prestaciones, con la enojosa carga de soportar un importante menoscabo de la salud de los ciudadanos, como sucede en el caso que ha dado lugar a la presente queja.

En virtud de lo expuesto, esta Defensoría considera procedente intervenir en la salvaguarda del derecho reconocido en el artículo 22.2 g), en relación con el artículo 31, ambos del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

TERCERA. Vista las consideraciones jurídicas y competenciales anteriores, pasamos a centrarnos en la pretensión concreta del reclamante que versa sobre la demora de intervención quirúrgica por cumplimiento del plazo máximo de garantía de respuesta.

En concreto, el interesado se encuentra pendiente de intervención quirúrgica de artrodesis de fusión dorsal y dorsolumbar de técnica posterior (codig. 81.05), constando como fecha de inscripción en el Registro de Demanda Quirúrgica el 11 de abril de 2023, sin que le haya sido comunicada a día de hoy intervención programada. Dicha intervención se encuentra incluida entre las operaciones enumeradas en el Anexo I del Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, que deberán practicarse en un plazo no superior a los 180 días naturales, contados desde la fecha de inscripción en el Registro de Demanda Quirúrgica del Sistema Sanitario Público de Andalucía.

Como ya hemos expuesto, las listas de espera son un problema común en todos los sistemas sanitarios públicos de carácter universal. Sin embargo, la responsabilidad de la Administración sanitaria no es otra que la de prestar una atención de calidad a los ciudadanos, por ello, el Sistema Sanitario Público Andaluz tiene la obligación de garantizar no solo el contenido nominal y funcional de las prestaciones, sino también su acceso efectivo en términos de tiempo y forma.

En el presente caso, el paciente se encuentra pendiente de intervención desde hace más de 460 días, es decir, más de 15 meses, superando con creces el plazo máximo de días fijado por ley. Ni siquiera el hecho de que la operación no fuera calificada con carácter urgente o preferente y que, en consecuencia, permitiera una cierta demora, justificaría una demora tan prolongada, sin conocer además los motivos del aplazamiento.

Esta Defensoría es consciente de las circunstancias excepcionales que el Sistema Andaluz de Salud está afrontando a raíz de la recuperación de la actividad asistencial como consecuencia de la crisis sanitaria derivada de la pandemia por COVID-19, además de convivir a día de hoy con los efectos que aún persisten de dicha situación de emergencia. Pero es que que en el informe remitido ni siquiera se señala el motivo o motivos que permitan explicar un estado de demora como el presente, como tampoco la acreditación de haber ofrecido al paciente información sobre el derecho que le asiste de conformidad con el artículo 11 y 13 del Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, para solicitar la atención en un centro privado con cargo al Sistema Sanitario Público, pues, aún cuando la misma se supedita a la iniciativa del interesado, nada impide que el centro sanitario informe de dicha opción.

Por tanto, asistimos al incumplimiento del compromiso adquirido con la aprobación del Decreto aludido y posteriores Ordenes que modifican los plazos de respuesta, conforme a los cuales se pretende ofertar a la ciudadanía una garantía en los plazos de respuesta de atención quirúrgica, resultando claro y manifiesto que los instrumentos necesarios parecen no ser suficientes.

Lamentamos la persistencia de esta situación de la que tenemos conocimiento a través de las innumerables quejas que la ciudadanía nos hace llegar por incumplimiento del plazo de respuesta quirúrgica, conformando uno de los grupos de quejas ciudadanas más voluminoso entre las materias de salud abordadas por esta Institución en cada anualidad.

Por este motivo, y ante la constatación de tales retrasos, hemos de sugerir una reflexión sobre la necesaria adecuación de las medidas organizativas y asistenciales oportunas para respetar el plazo máximo previsto normativamente, y en la importancia de la debida información al usuario se le comunique la posibilidad de acudir a un centro privado para su realización cuando concurran los requisitos legales, ya que difícilmente podrá la ciudadanía ejercitar aquellos derechos cuyo alcance y contenido desconozca.

Esta situación obliga a la Administración sanitaria a buscar fórmulas que permitan seguir dotando de calidad al sistema sanitario con los recursos tanto personales como materiales indispensables, al objeto de implantar todas las medidas que sean necesarias para prestar una asistencia sanitaria adecuada, algo que forma parte de su competencia para la organización del servicio, y sin menoscabo de los principios de equidad, accesibilidad y calidad en la atención de los pacientes de cualquier especialidad independientemente de su lugar de residencia.

En suma, se trata de evitar esta situación de espera estructural ante las deficiencias organizativas y de recursos disponibles.

Por todo lo señalado y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el art. 29.1 de su Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular a esa Dirección Gerencia

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales, por entender vulnerados los siguientes preceptos y reglamento:

- Artículos 6.1.d) y 6.1.m) de la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía.

- Decreto 209/2001, de 18 de septiembre, por el que se establece la garantía de plazo de respuesta quirúrgica en el Sistema Sanitario Público de Andalucía.

Con idéntico fundamento normativo también elevamos a esa instancia administrativa las siguientes RECOMENDACIONES:

RECOMENDACIÓN 1, que se adopten las medidas organizativas oportunas para que se respete el plazo máximo previsto normativamente para la práctica de las intervenciones quirúrgicas y, en particular, se proceda a la intervención quirúrgica que precisa el interesado.

RECOMENDACIÓN 2, que en los casos en los que se supere el plazo máximo establecido sin que la intervención quirúrgica se haya realizado, y siempre que no hayan concurrido circunstancias que determinen la suspensión del mismo o la pérdida de la garantía, se comunique a los ciudadanos la posibilidad de acudir a un centro privado para someterse a la intervención que precisan.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

En esta Defensoría se tramita, como conoce, expediente de queja a instancia de Doña (..), registrado con el número de referencia arriba indicado.

Solicitaba la interesada nuestra intervención por las dificultades que estaba encontrando para la tramitación del alta en el padrón de habitantes de su localidad. Solicitada la colaboración de su Corporación nos han remitido informe en el que nos trasladan los datos requeridos.

Dada la relevancia del padrón para el ejercicio de derechos y obligaciones adquiridos con la vecindad administrativa, así como los previstos en la Constitución española y las consecuencias que para las personas afectadas tendría su denegación, analizada la petición de persona la interesada esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983 de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, formular la siguiente Resolución en base a los siguientes

ANTECEDENTES

Primero. - La interesada, como exponíamos con anterioridad, solicitaba la intervención de esta Defensoría porque en la tramitación de su alta en el padrón se le requería nota simple del inmueble (debiendo la interesada correr con los gastos de la emisión de una nota simple) y recibo del IBI, sin darle entrada a su expediente ni notificarle el correspondiente requerimiento ya que para ello le requerían contar con una cita previa.

Asimismo nos indicaba que una vez tramitado su padrón seguía constando empadronada en Córdoba sin que se hubiera gestionado su baja al causar alta en su municipio.

Segundo: Solicitada la colaboración de su Corporación nos remitieron escrito en el que nos trasladan que:

“En contestación a su petición de información sobre queja de Dª (...) Q24/2291, en el que hace alusión al acto administrativo del empadronamiento, le informamos:

PRIMERO: La documentación requerida a los ciudadanos, que tiene establecida este Ayuntamiento, para Empadronarse en nuestra Ciudad, figura en la Sede Electrónica, y se le entrega al ciudadano en el momento que solicita información. Se adjunta copia de la Hoja Informativa.

SEGUNDO: La solicitud es presentada en el Registro de Entrada de este Ayuntamiento por la Sra. (...) el día 21 de Junio de 2023, con N.º de Registro:5354. Se adjunta copia.

TERCERO: Se le hace entrega de la Resolución de Alcaldía con fecha 22 de junio de 2023, en la que se procede a Inscribir el Alta en el Padrón de Habitantes. Se adjunta copia.

CUARTO: A fecha de hoy, la Sra. (...), figura empadronada en nuestra Ciudad. El Instituto Nacional de Estadística (INE), no nos ha enviado fichero en el que conste que la Sra. (...) haya solicitado empadronarse en ningún pueblo o Ciudad de España.

QUINTO: Por lo tanto, no se puede proceder a la Baja de la Sra. (...), hasta tanto el INE no nos lo comunique”.

Tercero.- Que consultada la página web de su Ayuntamiento sobre los requisitos para el empadronamiento puede constatar que en los supuestos 2 (en domicilio de ALQUILER) como en el 3 (domicilio de OTRA PERSONA) tanto para el empadronamiento aportar fotocopia del recibo del IBI del propietario del año actual y Fotocopia del DNI, pasaporte tarjeta de residencia del propietario.

Por otra parte nada se indica en su informe, sobre la exigencia de cita previa para dar entrada a la documentación requerida, requisito que entendemos se exige al resto de ciudadanía.

Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución en base a los referidos antecedentes en cuanto a los requisitos y documentación exigidos para el acceso al Padrón Municipal de Habitantes, conviene realizar a su Ayuntamiento las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa. Especial atención a la exigencia de cita previa

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

Considera esta Defensoría que la buena administración como derecho subjetivo es de la máxima importancia, por cuanto que implica el reconocimiento explícito de que la ciudadanía goza de un derecho subjetivo que es directamente invocable ante los órganos administrativos y la jurisdicción contencioso administrativa y que genera una posición de deber en la Administración Pública concernida; de modo que esta ya no se encuentra únicamente obligada a tomarla en consideración como un principio de actuación o un objetivo deseable, sino que le vincula a adoptar todas las medidas a su alcance para garantizar su respeto.

El principio de buena administración no sólo se aplica al procedimiento, sino también a las potestades discrecionales de la Administración Pública como la potestad autoorganizativa, que atribuye a ésta la facultad de organizar los servicios en la forma que estime más conveniente para su mayor eficacia.

Ahora bien, a la Administración le compete el mandato contenido en el artículo 103.1 de la Constitución que impide el mantenimiento de un sistema —como la cita previa— que, en lugar de considerar a la Administración como ente instrumental para servir a los ciudadanos, hace que estos se tengan que someter al arbitrio y designios de la Administración, vulnerándose el orden constitucional impuesto por el art. 1.2 CE.

Por tanto, el margen de apreciación de la Administración en el ejercicio de la potestad organizadora no es plenamente libre, por cuanto la discrecionalidad no puede convertirse en arbitrariedad prohibida en la C.E. (art. 9.3).

La Administración debe organizarse a sí misma atendiendo a todos los principios que son de aplicación, incluidos los de eficacia y eficiencia. Pero debe hacerlo sin menoscabo de derechos tan básicos como el de ser atendido adecuadamente, presencial y con inmediatez, sin que esté justificada la imposición de una cita obligatoria para esas oficinas de atención ciudadana de carácter básico.

El mantenimiento de la cita previa, pasadas las restricciones de la pandemia, infringe además derechos reconocidos a la ciudadanía por la LPACA y por la LRJSP, tales como: la obligación de la Administración y de sus empleados públicos de facilitar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones (art. 13.e); la presentación de los escritos y recursos en plazo; el derecho a poder presentarlos en las oficinas de asistencia en materia de registros (art. 16.4), lo que afecta al principio de gratuidad del procedimiento administrativo (al obligar a ir a Correos o un gestor); o cualesquiera otros reconocidos por la CE o las leyes (art. 13.i).

Así, la cita previa infringe también los derechos a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que los ciudadanos tengan la condición de interesados, y a obtener información y orientación sobre los requisitos jurídicos o técnicos vigentes. También puede limitar el ejercicio de otros de los derechos reconocidos por el art. 53 LPACA.

La cita previa es el resultado de una inercia que muestra la rigidez y la falta de evaluación de los procedimientos y que responde a mecanismos de autoprotección de las Administraciones, contrarios a la eficacia en la provisión de bienes y servicios.

Ante lo expuesto, la cita previa, frecuentemente combinada con exigencia de relación digital, además de un problema de mala administración, supone el establecimiento de trámites nuevos o especialidades sin norma previa, violando el principio de legalidad del art. 9.3 CE.

No consta disposición con rango de ley que haya establecido la obligatoriedad de la cita previa, por lo que su exigencia infringe también el art. 1.2 LPACA que dispone: Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley.

A lo manifestado en el párrafo anterior cabe añadir el contenido del reiteradamente citado artículo 14.1 LPACA con el siguiente tenor literal: Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por esta en cualquier momento.

En la actualidad, el artículo 16.4 LPACA, sigue permitiendo a los ciudadanos comunicarse con as Administraciones Públicas de manera presencial acudiendo a «las oficinas de asistencia en materia de registros», lo cual es un derecho de los administrados.

Según el precepto, los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse en el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional.

Y dispone a continuación que también se podrán presentar en las oficinas de Correos (evidentemente en forma física y presencial) en la forma que reglamentariamente se establezca, en las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero, y en las oficinas de asistencia en materia de registros.

La administración electrónica no debe ser la única vía de comunicación con las Administraciones por la eliminación de la atención presencial, imprescindible para sectores de la población que no dominan las tecnologías y son vulnerables, por lo que precisan en mayor medida de la Administración para recibir servicios básicos.

La exigencia de cita previa por vía digital no puede violar el derecho de las personas físicas a no relacionarse digitalmente con las AAPP si no lo desean (art. 14 LPACA). El Defensor del Pueblo, en su informe anual 2022, señaló que: «Cuando las Administraciones establecen únicamente la vía telemática para la concertación de la cita previa, requerida para la realización de cualquier trámite, y no disponen de mecanismos de atención presencial, ni tan siquiera para solventar situaciones de urgencia, se convierte en un obstáculo para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos y el cumplimiento de sus obligaciones (…)».

SEGUNDA.- Obligación de todo ciudadano de inscribirse en un Padrón de Habitantes.

El artículo 15 de la Ley 7/1985, de dos de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante LRBRL), establece que “Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más tiempo al año.

El conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal constituye la población del municipio. “los inscritos en el Padrón municipal son los vecinos del municipio. La condición de vecino se adquiere en el mismo momento de su inscripción en el Padrón.”

El artículo 16 de la LRBRL en su apartado primero dispone que “el Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.

Así el Real Decreto de 24 de julio de 1889, texto del Código Civil en su artículo 40 dispone:

“Para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones civiles, el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual, y en su caso, el que determine la Ley de Enjuiciamiento Civil. “

En relación a la inscripción en el padrón municipal, el artículo 17.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, establece que «Los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.»

Respecto al procedimiento administrativo del empadronamiento, los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de aplicación al procedimiento del objeto de la queja, recoge los trámites que se han de seguir en los procedimientos iniciados a instancia de parte.

En el apartado 4 se establece que “Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas.

Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.

Por su parte el artículo 68.1 recoge que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.

TERCERA.- Instrucciones técnicas de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Loca a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal, que recogen en el informe remitido, en su apartado 2.3, que trata de la documentación acreditativa del domicilio de residencia dispone:

“El Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio ni por los derechos que podrían derivarse de una certificación acreditativa de aquel hecho”.

En consonancia con este objetivo, la norma fundamental que debe presidir la actuación municipal de gestión del Padrón es la contenida en el art.17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus padrones de modo que los datos contenidos éstos concuerden con la realidad.

Por ello, las facultades atribuidas al Ayuntamiento en el art. 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales para exigir la aportación de documentos a sus vecinos tienen como única finalidad comprobar la veracidad de los datos consignados, como textualmente señala el propio artículo.

En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.

Y, en concreto la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite al vecino “el título que legitime la ocupación de la vivienda no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.

Para ello este título puede ser:

• Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, nota del registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).

• Contrato vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler.

La misma normativa a la que hacemos referencia prevé que:

El Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).

Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN 1, para que siguiendo las indicaciones de la Resolución de 17 de febrero de 2020 de referencia, tramiten el alta de inscripción de la personas solicitantes conforme lo previsto en el apartado 2.3 que trata de la “Documentación acreditativa del domicilio de residencia” sin requerir a las personas solicitantes documentación complementaria no necesaria para acreditar su residencia efectiva, como es el IBI, escritura o nota simple de la vivienda o en su caso acompañar fotocopia de los datos personales del solicitante.

RECOMENDACIÓN 2, para que cuando la documentación aportada por cualquiera de las personas solicitantes en los expedientes de empadronamiento no se considere que acredita el lugar de residencia de las personas solicitantes, se acepten otros documentos, (suministros de luz, agua, etc.) o se compruebe por otros medios, como el informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc., que realmente se habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón.

RECOMENDACIÓN 3, para que se garantice a las personas que así lo requieran su derecho a acceder a las oficinas de su Ayuntamiento para obtener información y realizar los trámites que requieran, sin cita previa, informándoles de las ventajas de su obtención para el caso de que así lo consideren y articulando para ello los medios materiales y humanos necesarios.

Una resolución que entronca con la Agenda 2030 y en concreto con el ODS 10 que tienen como objetivo reducir las desigualdades, una cuestión que se favorece con el empadronamiento de las personas en un municipio, dado que es la clave para el acceso a los recursos públicos del municipio, especialmente para aquellas personas migrantes que han decidido instalarse en su municipio. Una cuestión que requiere involucrar a los agentes claves para aportar soluciones a problemas concretos, en consonancia con el ODS 17 (alianzas para lograr objetivos) en beneficio de una sociedad plural y justa.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Esta Institución viene tramitando un expediente de queja en relación con la denegación del título de familia numerosa que había solicitado por incluir en el mismo a los hijos procedentes de una anterior relación matrimonial.

Al interesado le fue denegado el título por la Delegación Territorial de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad de Málaga, presentando a continuación un recurso de alzada ante la Consejería, el cual fue desestimado confirmando los argumentos expuestos por la citada Delegación Territorial.

La familia para la cual se solicitaba el título de familia numerosa era la integrada por el interesado, su actual pareja de hecho, una hija -menor de edad- de esta persona, y 2 hijos suyos -también menores de edad- fruto de una anterior relación matrimonial y cuya guarda y custodia ostentaba la madre, pero sobre los cuales el juzgado había establecido la obligación de contribuir a su sostenimiento mediante el abono de una pensión alimenticia.

El motivo por el que fue denegado el título de familia numerosa al interesado se justifica en la resolución del recurso de alzada exclusivamente en lo siguiente:

“(...) El artículo 6 del Decreto 172/2020, de 13 de octubre, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la condición de familia numerosa y su categoría, en la Comunidad Autónoma de Andalucía, haciendo referencia a la documentación necesaria para acreditar circunstancias especiales expresamente indica en la letra b) que en los casos de separación, divorcio o nulidad matrimonial, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.c) de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, la persona ascendiente que opte por solicitar el reconocimiento de la condición de familia numerosa, proponiendo a estos efectos que se tengan en cuenta hijos o hijas que no convivan con él, deberá presentar la resolución judicial en la que se declare su obligación de prestarles alimentos. Se deberá presentar copia del convenio regulador aprobado por resolución judicial, si lo hubiere, o documento análogo, así como, en caso de que la persona solicitante no conviva con los hijos o hijas, escrito de conformidad del otro ascendiente. El órgano tramitador deberá informar sobre la resolución adoptada al ascendiente no solicitante,

(…) Es por todo ello por lo que es de obligado cumplimiento en el supuesto de que el progenitor no conviva con los hijos cuya inclusión se pretende en la solicitud de Título de Familia Numerosa, la conformidad expresa del otro ascendiente, sin que exista ninguna excepción a esta regulación en la normativa actual, conformidad expresa que no se ha producido en la solicitud cuya resolución desestimatoria recurre el interesado. (…)”

CONSIDERACIONES

Primera.- Centrada así la cuestión litigiosa motivo de la queja, hemos de volver a incidir en anteriores resoluciones emitidas por esta Defensoría sobre esta cuestión (expedientes de queja 14/1531; 15/1340; 18/2520), todas ellas aceptadas, en las que señalamos que analizamos los casos de separacion o divorcio, con hijos hijas en común, en que los ex conyuges o ex parejas hubieran constituido nuevas familias y solicitasen un nuevo título de familia numerosa. En tales supuestos recomendamos que cuando se hubiera de efectuar un requerimiento de aportación de documentación relativa a hijos o hijas procedentes de la anterior relación, dicho requerimiento debería estar redactado de tal modo que quedase suficientemente especificado que en aquellos supuestos de negativa del padre o madre a colaborar, no consintiendo la inclusión de su hijo o hija en el título, bastaría con que los solicitantes aportasen una declaración responsable señalando esta circunstancia, lo cual les eximiría de aportar documentación en cuya obtención resulta indispensable la colaboración de la persona ex cónyuge o ex pareja de hecho.

En cuanto a los efectos que se han de otorgar a la manifestación de voluntad del otro progenitor (en este caso la madre) tras ser emplazada para aportar alegaciones a la solicitud presentada por el padre, para que manifestase en esos momentos su acuerdo o desacuerdo a la inclusión de los hijos o hijas comunes en dicha solicitud, nuestro análisis como Defensoría de la Infancia y Adolescencia no puede desviarse de los principios que inspiran la regulación de las familias numerosas y los beneficios que se esperan del título que acredita dicha condición: Es así que en la propia exposición de motivos de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Familias Numerosas, se destaca como estas familias presentan una problemática particular por el coste que conlleva el cuidado y educación de los hijos o el acceso a una vivienda adecuada a sus necesidades. Estas circunstancias las sitúan en desventaja respecto de otros modelos de familia con mismo nivel de renta pero sin hijos o con menos hijos a su cargo. En este sentido, la regulación contenida en la Ley responde al principio de igualdad material establecido en el artículo 9.2 de la Constitución, según el cual se han de promover aquellas medidas correctoras que compensen esta situación de desventaja, equiparando a las personas integrantes de las familias numerosas en cuanto a oportunidades de acceso a bienes económicos, culturales y sociales.

Así pues, la obtención del título de familia numerosa no lo es a afecto de reconocimiento o relevancia social, o como especial distinción u honor, el reconocimiento de dicho título tiene una utilidad social inherente, cual es posibilitar a las familias en dicha situación disfrutar de determinados beneficios otorgados por la legislación que vienen a compensar las cargas que suponen un mayor número de personas dependientes de la misma unidad familiar.

Segunda.- A lo expuesto hemos de añadir que la Ley 40/2003, consciente del surgimiento de nuevos modelos de familia que pudieran derivarse de supuestos de separación o divorcio, prevé la posibilidad de que los hijos o hijas comunes puedan computarse a los efectos del reconocimiento del título de familia numerosa aunque no existiera convivencia, siempre que dependieran económicamente de quien solicitase tal reconocimiento.

En consecuencia, y expresándonos en términos jurídicos, hemos de concluir que en supuestos de separación o divorcio el derecho a obtener el título de familia numerosa no lo ostenta solo aquel padre o madre a quien un juzgado le hubiera asignado la guarda y custodia de su hijo o hija, sino también aquel progenitor no custodio de quien dependiera económicamente. La cuestión es dilucidar si es posible simultanear su ejercicio con el otro progenitor, si para ejercer ese derecho es necesario contar con su asentimiento o si dicho derecho persiste a pesar de su manifestación de voluntad en sentido contrario.

En el supuesto que venimos analizando nos encontramos con una familia cuyas características la harían merecedora de la especial protección contemplada en la legislación y que se ve abocada a perder dichos beneficios ante el rigor de los efectos que se asignan a la manifestación de voluntad efectuada por la madre de los menores, que aparentemente desautorizaba la inclusión de sus hijos en la nueva familia constituida por el padre puesto que éste no pudo aportar el documento en que ésta autorizaba expresamente dicha inclusión.

A este respecto hemos de señalar que lo que la Ley 40/2003 de Familias Numerosas no permite es que unos mismos hijos o hijas sean incluidos en más de un título de familia numerosa a la vez. En efecto, conforme al articulo 3.3 de la Ley 40/2003 los hijos o hijas solo podrán ser computados en un único título de familia numerosa, siendo preferente (artículo 2.2, apartado C, de la Ley 40/2003) la solicitud efectuada por aquella familia en la que convivan, esto es, la familia formada por quien ostenta y ejerce su guarda y custodia; y en caso de que esta familia no fuese la solicitante del título podrían ser computados en la solicitud del otro progenitor que acreditase estar sometido a la obligación de contribuir económicamente a su sostenimiento.

Así pues, se han de diferenciar dos hechos que, aunque conexos, tienen un alcance y efectos bien diferentes: Hemos de distinguir la prohibición de simultanear el cómputo de los integrantes de un título de familia numerosa en otros títulos o solicitudes, de la exigencia de autorización de un progenitor para incluir a sus hijos o hijas en el título de familia numerosa del otro progenitor. Pensamos que esta autorización o asentimiento sólo cobraría virtualidad y sentido en aquel supuesto en que este cónyuge, titular de la guarda y custodia, hubiera presentado también una solicitud de reconocimiento de la condición de familia numerosa incluyendo en el título a los mismos hijos, operando dicha autorización como un desestimiento tácito de su solicitud al no poder compatibilizarse ambas solicitudes.

Por todo lo expuesto, y a modo de resumen, apreciamos que en estos supuestos la negativa del progenitor titular de la guarda y custodia carece de relevancia a los efectos que estamos exponiendo. Sólo si su negativa estuviera fundamentada en la incompatibilidad de la inclusión de los hijos o hijas por tener en trámite la misma solicitud, o estar ya incluidos en su título, desplegarían los efectos obstaculizadores del reconocimiento del título al progenitor no custodio, con obligación de su sustento económico.

Por lo demás, con referencia expresa al caso analizado en la queja, dado que desconocemos si el motivo por el que el interesado no aportó la autorización de la madre de sus hijos fue porque ésta se opuso o no dio respuesta a su petición, consideramos que la solución más operativa, siempre que el interesado así lo estimase conveniente, sería que éste presentase una nueva solicitud y que aportase copia de la petición realizada a la madre, debiendo ser analizada su respuesta o su omisión de colaboración conforme a la interpretación y criterios que expondremos a continuación.

En virtud de cuanto antecede, y al amparo de lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, formulamos la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1. - Que en aquellos casos en que una persona separada o divorciada solicite el reconocimiento del título de familia numerosa con su nueva pareja, incluyendo hijos o hijas, menores de edad, fruto de una relación anterior, y a los efectos de comprobar la no inclusión simultánea de tales hijos o hijas en distinto título de familia numerosa, tras admitir la solicitud se de trámite de audiencia al otro progenitor, padre o madre, para que pueda manifestar lo que estime procedente como persona que pudiera resultar afectada por la resolución que pudiera dictar la Administración.

RECOMENDACIÓN 2. - Que para el supuesto de que se requiera la subsanación de la solicitud mediante la aportación de documentación para la que resulte indispensable la colaboración del otro progenitor, se advierta expresamente en dicho requerimiento que si se diera el supuesto de no colaboración o negativa de esta persona bastará con que aporte una declaración firmada en la que exprese esta circunstancia, correspondiendo el resto de gestiones realizarlas, de oficio, a la unidad administrativa encargada de la gestión del expediente.

RECOMENDACIÓN 3. - Que en tales supuestos se compruebe de oficio que los hijos o hijas no están incluidos en otra solicitud o titulo en vigor, y que tras acreditar que dicha petición reúne el resto de requisitos establecidos en la legislación se emita la correspondiente resolución estimatoria, sin que sea obstáculo para ello la carencia de autorización expresa o tácita del otro progenitor.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

Ver asunto solucionado o en vías de solución

I.- En su día esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo, se hizo eco del caso y, tras evaluar las informaciones recibidas, acordó la tramitación de la queja que se tramita en relación con la adecuación de las instalaciones de un Centro de educación Infantil y Primaria (CEIP) en la provincia de Granada.

Así, con fecha 12 de junio de 2024 nos dirigimos ante la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Granada y ante el ayuntamiento de la localidad para conocer la situación expresada en la queja; y así solicitamos ante dichos organismos la necesaria información sobre el caso.

II.- Por su parte, la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional nos informaba con fecha 2 de julio de 2024 sobre la cuestión:

“PRIMERO: Actualmente, la consejería no dispone de un plan para la instalación de zonas sombreadas en los centros docentes públicos de Andalucía.

SEGUNDO: Desde la viceconsejería de la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional, se emitieron las “INSTRUCCIONES DE 5 DE MAYO DE 2023 DE LA VICECONSEJERÍA DE DESARROLLO EDUCATIVO Y FORMACIÓN PROFESIONAL PARA LA ADOPCIÓN DE MEDIDAS ORGANIZATIVAS ANTE OLAS DE CALOR O ALTAS TEMPERATURAS EXCEPCIONALES”.

TERCERO: Como Anexo a las mencionadas Instrucciones, se publicó el “Protocolo general de actuación en el ámbito educativo andaluz no universitario ante olas de calor o altas temperaturas excepcionales.”, el cuál también se adjunta a esta comunicación y en el que se indica que dicho documento tiene como finalidad ofrecer información y recomendaciones para disminuir los efectos en la salud, del alumnado, del personal de centros docentes no universitarios y del personal de empresas externas que realicen trabajos en estos centros, que pueden provocar el aumento brusco de la temperatura ambiente que sucede en una ola de calor o altas temperaturas excepcionales.

CUARTO: El protocolo pretende facilitar a los centros docentes la redacción, concreción y adaptación del protocolo de actuación ante olas de calor o altas temperaturas excepcionales, y su integración en el Plan de Autoprotección, en aplicación de lo dispuesto en la citada Orden de 16 de abril de 2008”.

Efectivamente, la Delegación adjunta a su vez los documentos indicados de las Instrucciones y del Protocolo ante olas de calor.

III.- Por su parte, los servicios educativos del ayuntamiento ha enviado informe con fecha 4 de julio. El informe señala lo siguiente:

“La Concejalía Delegada de Derechos Sociales y Desarrollo Educativo le informa que el colegio CEIP en su Plan de Autoprotección de Centro, dispone de un Protocolo de Altas Temperaturas en el que se incluyen las medidas ante las olas de calor o altas temperaturas excepcionales, aplicable entre el día 1 de junio y el 30 de septiembre, así como otras épocas que así lo determinen.

La aplicación de este Protocolo permitirá la flexibilidad del horario lectivo con las siguientes puntualizaciones:

1. Los centros docentes, en aplicación del principio de autonomía organizativa regulada en el artículo 120 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, podrán flexibilizar el horario lectivo del alumnado con la finalidad de adaptarse a las circunstancias de altas temperaturas excepcionales.

2. Esta flexibilización podrá implicar la salida anticipada del alumnado en los días en los que se active la alerta naranja o roja. Dicha salida anticipada del alumnado no podrá realizarse antes de las 12 del mediodía. Si el centro decidiera en uso de su autonomía aplicar la medida, ésta debe comunicarse previamente y de manera adecuada a las familias. En todo caso la salida anticipada del alumnado menor de edad deberá ser siempre autorizada por sus representantes legales.

Para la materialización de la salida anticipada, además de la autorización pertinente antes indicada, se debe personar en el centro algún representante legal del alumno/a o persona autorizada expresamente por aquel, registrando por escrito la hora exacta del abandono del centro docente y firmando el preceptivo documento homologado por el centro. Excepcionalmente la dirección del centro y de manera debidamente motivada, valorará la posibilidad de modificar la aplicación de la flexibilización horaria antes descrita.

3. Tal posibilidad no afectará nunca a la jornada lectiva, que se mantendrá sin alteración para aquellos alumnos no autorizados, que permanecerán en los centros educativos hasta que concluya el horario lectivo fijado desde el inicio del curso.

4. El tiempo diario de la jornada escolar dedicado a los servicios complementarios tampoco se verá afectado manteniéndose el horario fijado desde el inicio del curso.

Con la finalidad de procurar el bienestar, la seguridad y la protección de los miembros de la comunidad educativa, y especialmente, del alumnado, se pueden aplicar las siguientes medidas organizativas que se establecen en dicho Protocolo:

Aulas (Docentes):

- Mantener la correcta ventilación en el aula.

- Recordar medidas preventivas sobre hidratación, calor y protección del sol al alumnado.

- Vigilar todo el alumnado, con especial atención al alumnado vulnerable.

- Recordar que en recreo permanecerán en la sombra con actividades tranquilas.

- Acción tutorial y control de ausencias.

- Procurar que las actividades y tareas como puedan ser exámenes se realicen en las primeras horas por si la familia decide recoger a su hijo o hija antes.

- Los tutores tendrán en el aula un difusor de agua que pueden usar principalmente en recreo para refrescar al alumnado.

- Tareas educativas ajustadas a la situación.

- Especialistas de Educación Física: No se realizará actividad intensa ni se realizará en el exterior a partir de las 12h.

- Uso de sombras y gimnasio con actividad suave moderada en primeras horas.

- Uso de otras estancias/instalaciones si el aula de referencia es muy calurosa.

Patio de recreo (Equipo directivo y docentes):

- Se usarán las zonas de sombra.

- Se suprime la actividad física.

- Se fomenta la hidratación.

- Uso por parte de los docentes del difusor de agua.

- Se podrán usar espacios alternativos a las pistas o patio de infantil como puede ser el porche y/o gimnasio.

- Posibilidad de uso de pérgolas desmontables.

Comedor (Dirección del centro coordinador del comedor, maestras y monitoras del comedor):

- Se garantiza el servicio de comedor.

- Comedor con ventilación adecuada.

- Tener en cuenta las medidas de prevención y primeros auxilios.

- Patio de comedor: El alumnado no realizará actividad física. Podrán usar juegos tranquilos o juegos de mesa en porche o estancias que eviten la exposición al calor en la hora de medio día.

Actividades Extraescolares (Dirección del centro):

- Finalizan en mayo. Si se produce la ola de calor durante el mes de mayo, se suspenderán.

- Las familias, previa información formal, podrán recoger a su hijo/hijas antes de que finalice el horario lectivo, a partir de las 12 horas.

- Deberán justificar la ausencia por calor extremo u ola de calor.

Con dicho Protocolo se pretende proporcionar una respuesta adecuada desde el centro educativo ante olas de calor o altas temperaturas excepcionales, considerando en dicho contexto las características esenciales del servicio educativo, la prestación de los servicios complementarios y las medidas organizativas que pueden adoptarse para garantizar, en todo caso, el bienestar y la salud de todos los miembros de la comunidad educativa y especialmente del alumnado”.

También se incluyen la posición de la vicesecretaría general, la intervención y un informe del arquitecto técnico municipal que igualmente reproducimos:

“PRIMERO. Con fecha 12 de junio de 2024 se traslada queja recibida por parte del Defensor del Pueblo Andaluz, consistente en lo siguiente:

Resulta que desde el colegio los padres solicitamos zonas de sombra para nuestros alumnos, el consistorio ha puesto unos toldos provisionales de cara a las graduaciones de fin de curso, como padres hemos solicitado que pongan zonas de sombra permanentes y que no sean de forma puntual. Se ha entregado un escrito solicitando dicho sombraje al consistorio reforzado con unas 500 firmas de padres, madres y familiares. Queremos pedir toda ayuda posible para que se nos escuche y que se realicen por la salud de nuestros niños”.

SEGUNDO. Considerando este informe como complementario a los emitidos por parte del Área de Intervención General y Vicesecretaría General, y sin valorar a quién corresponde la competencia para la ejecución de nuevas infraestructuras, se ha de indicar lo siguiente:

- Que previamente a la queja formulada existen las siguientes zonas de sombra en el complejo educativo:

ZONAS DE SOMBRA EXISTENTES SUPERFICIE aprox.

Zona de infantil

Porche 1 80,00

Porche 2 40,00

Zonas arboladas 150,00

Zona de primaria

Zona comedor 150,00

Porche lateral edificio 56,00

Total 476,00

TERCERO. Que, ante la alarma social generada por la posible subida de temperaturas en época estival, la Corporación ha decidido complementar las zonas de sombra existentes con una de nueva creación, aprovechando el material existente en la nave de obras municipal. Dicho espacio ya se ha construido y cuenta con 80 m2 aproximadamente.

CUARTO. La temperatura media existente en el mes de junio (fin del periodo escolar) se sitúa en torno a 31 grados para el periodo de tiempo 2012-2024, siendo una temperatura inferior a la estimada para trastornos ocasionados por el calor (p. ej. golpe de calor), que se suelen dar a partir de los 40º C en condiciones físicas normales.

QUINTO. Para casos de patologías asociadas a altas temperaturas, o momentos en los que puedan existir picos de temperatura, existen en el interior de la edificación zonas diáfanas con espacio suficiente para acoger a las personas más sensibles, tales como el comedor escolar y/o el gimnasio.

Por todo lo anterior, se considera que existe un abanico de posibilidades suficiente para salvaguardar la salud del alumnado en los momentos de mayor temperatura; no obstante, se siguen estudiando opciones adicionales para mejorar las condiciones de uso de dicho centro”.

Teniendo en cuenta todos los antecedentes descritos en la tramitación de la queja, se estima oportuno realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- El marco normativo aplicable al asunto que nos ocupa viene fijado por el art. 25.2.n) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) al establecer que el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia de «(...) conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial».

Por otro lado, el artículo 27.3 LRBRL establece que «con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el servicio a la ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa, generando un ahorro neto de recursos, la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las siguientes competencias: (...) e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad pública de primer ciclo de educación infantil». En el mismo sentido, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) prevé, en su Disposición Adicional las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las haciendas locales en esta materia.

Igualmente, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA), en su artículo 9.20.c) reconoce como competencia propia municipal en materia educativa «la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de segundo ciclo de educación infantil, de educación primaria y de educación especial, así como la puesta a disposición de la Administración educativa de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes públicos».

Por último, la propia Ley 17/2007, de 10 de diciembre de Educación en Andalucía indica «...la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial dependientes de la Administración educativa corresponderán al municipio respectivo».

Resulta evidente que las tareas relacionadas con la conservación y las labores de mantenimiento de estos edificios escolares corresponden a los municipios en los tipos indicados de centro. La cuestión, pues, no es tanto identificar una competencia en estas tareas —claramente atribuida al ámbito de la administración local— sino discernir la naturaleza de otras posibles intervenciones que por su entidad y funcionalidad parecerían no encajar en estas nociones de mera gestión y sostenimiento de estos edificios.

Segunda.- Como explicamos en las motivaciones de tramitar la presente queja, estos servicios educativos tienen como principales protagonistas en el ámbito local a los Centros de Educación Infantil y Primaria (CEIP) cuya «conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios» corresponde a sus respectivos ayuntamientos. De igual modo, las restantes actuaciones referidas a obra nueva o a intervenciones que superen los conceptos anteriores, se asumen por la administración autonómica.

Debido a estos condicionantes, somos receptores de situaciones conflictivas a la hora de delimitar la naturaleza de las necesidades que presenten los centros educativos y, consiguientemente, la autoridad llamada a asumir su adecuación. De hecho, y con motivo de otras intervenciones, desde esta Defensoría hemos tenido la oportunidad de estudiar este aparente dilema competencial con motivo de otra actuación de oficio, la queja 20/8282, tramitada para estudiar las medidas fijadas en los centros educativos con motivo específico de la pandemia de Covid-19 y centrada en los municipios de menor entidad poblacional sobre los que pesaba la gestión de estas acciones que afectaban, propiamente, a las actividades de mantenimiento, vigilancia y limpieza de los centros.

Y, también, de manera más concreta esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía acometió de oficio la queja 21/8804 referida a la situación de climatización en un importante número de centros educativos ubicados en la ciudad de Córdoba.

Ahora, y con motivo de necesidades del centro de Las Gabias, se vuelve a reproducir esta habitual dualidad a la hora de asumir tales intervenciones entre la administración autonómica y la local que se expresa de manera ciertamente contrapuesta entre la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional y el ayuntamiento de Granada.

De un lado la Delegación Territorial de Educación limita su intervención en base a los argumentos competenciales que relaciona en su informe, ya reproducido y que son interpretados dilatadamente para excusar de manera competa su intervención. Y el ayuntamiento, en un sentido perfectamente opuesto, manifiesta que la relación de intervenciones destacables se atribuyen a la administración autonómica, en lo referido a las actuaciones en materia de adecuación climática o mejora de las condiciones de estancia; incluso declina su intervención en la operación de instalación de determinados toldos.

Sin embargo, tras el repertorio municipal de argumentaciones para inhibir su intervención, también se añade en el informe técnico que “la Corporación ha decidido complementar las zonas de sombra existentes con una de nueva creación, aprovechando el material existente en la nave de obras municipal. Dicho espacio ya se ha construido y cuenta con 80 m2 aproximadamente”.

En este particular aspecto, no sorprende que la AMPA puntualice su perplejidad a la hora de poder obtener siquiera un ámbito de respuesta mínimo en un sentido comprometido y colaborador hacia las evidente necesidades del colegio y de su comunidad escolar.

Ciertamente esta polémica suele ser recurrente y vuelve a reproducirse. Las cargas de gestión y, sobre todo, las habituales limitaciones presupuestarias explican las dificultades para ejercer estas competencias y se propicia con frecuencia una posición inhibitoria argumentada en la responsabilidad ajena. Lo cierto es que la información municipal avanza en concretar actuaciones realizadas en el centro, lo que permite acreditar un abordaje de manera más concreta y colaboradora sobre las mejoras que el colegio requiere.

De otro lado, entre las manifestaciones de la Delegación se advierte que sus intervenciones parecen sostenerse en las previsiones de la Ley 1/2020, de 13 de julio, para la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos andaluces mediante técnicas bioclimáticas y uso de energías renovables. Dicha Ley señala en su Disposición Final Primera: «Artículo 171. Edificios destinados a centros docentes públicos.

1. De conformidad con lo establecido en el apartado 2 de la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial dependientes de la Administración educativa corresponderán al municipio respectivo. Dichos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización previa de la Administración educativa.

2. No obstante lo anterior, cuando se trate de actuaciones tendentes a la rehabilitación energética, al uso de energías renovables y al cumplimiento de los objetivos climáticos de los edificios educativos, los municipios y la Junta de Andalucía podrán cofinanciar el presupuesto de la actuación. Dicha inversión vendrá instrumentalizada por Convenio financiero entre la Administración titular del centro y la Junta de Andalucía. Las cuantías incentivables por la Junta de Andalucía podrán ascender al 100% del presupuesto de la actuación (…)».

Entendemos que esta norma resulta perfectamente adecuada al caso que nos ocupa con la mera lectura de su exposición de motivos al recoger que «la finalidad perseguida por la Ley no es otra que la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos públicos andaluces, mediante el desarrollo de determinadas actuaciones que contengan la aplicación de técnicas bioclimáticas y de energías renovables, en coherencia con los objetivos de calidad en la enseñanza, reglamentación laboral y adecuación a los criterios de sostenibilidad ambiental establecidos por la legislación andaluza, estatal y europea».

Como se deduce de su breve articulado, se mantiene esa atribución competencial a los ayuntamientos respecto de las labores para la conservación, el mantenimiento y la vigilancia, (art. 171.1 de la Ley de Educación de Andalucía), pero añadiendo que las intervenciones de rehabilitación energética, uso de energías renovables y cumplimiento de los objetivos climáticos de los edificios educativos permitirán una financiación compartida añadiendo un apoyo autonómico (171.2).

Con todo, creemos que esta dualidad de posiciones competenciales entre la administración autonómica y local debe hallar un espacio común para posibilitar el más eficaz cumplimiento de las exigencias definidas para la adecuación de los centros educativos adscritos a los municipios gracias a la disponibilidad de vías presupuestarias autonómicas y locales.

Tercera.- A modo de conclusión, el CEIP presenta evidentes necesidades que generan la comprensible demanda de la comunidad educativa. Ello aconseja la adecuada y actualizada evaluación de las autoridades — autonómicas y municipales— para aportar un criterio suficiente y técnico que atribuya, por consiguiente, su abordaje acorde a las responsabilidades y competencias de cada entidad, ya sea desde la Delegación y/o desde el Ayuntamiento.

Superando nociones compartimentadas o inhibitorias, creemos que existe un espacio para desarrollar estas competencias de manera cooperativa sumando los esfuerzos de la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional de Granada y el Ayuntamiento en el objetivo común de disponer de las condiciones adecuadas para el CEIP.

Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, en relación con el artículo 24 de la Ley 4/2021, reguladora de la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, se formula a la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Granada y al Ayuntamiento la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN, a fin de que la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Granada y el Ayuntamiento dispongan de manera coordinada las vías de apoyo y colaboración en sus respectivos ámbitos para atender las necesidades evaluadas de las instalaciones CEIP.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz